8 Vurderinger av førsteinstansdomstolenes størrelse

8.1 Dagens størrelse på førsteinstansdomstolene

Størrelsesmønsteret er i dag preget av mange små embeter. Av 92 domstoler har hele 39 én embetsdommer, 25 domstoler har to embetsdommere, 7 domstoler har tre embetsdommere, 4 domstoler har fire embetsdommere og 17 domstoler har fem embetsdommere eller flere. Ved alle førsteinstansdomstoler, med unntak av én, er det i tillegg tilsatt dommerfullmektig(er). Tabell 8.1 angir antall embetsdommere, dommerfullmektiger og funksjonærer ved domstolene.

Finnmark, Troms og Nordland domineres av mange små domstoler. Av totalt 14 domstoler i disse fylkene har kun tre domstoler flere enn to embetsdommere. I Trøndelag og Møre og Romsdal er det 13 domstoler. Åtte av disse har én til to embetsdommere, mens de øvrige har tre eller flere embetsdommere. Sogn og Fjordane har fire domstoler, hvorav tre er enedommerembeter, og én domstol har to embetsdommere. For øvrig har Vest Agder, Aust-Agder, Telemark, Oppland og Hedmark hovedsakelig små domstoler. Tabell 8.2 viser en fylkesvis oversikt over størrelsen på domstolene vurdert utfra antall embetsdommere:

8.2 Strukturutvalgets vurderinger og anbefalinger

Hvis man ser bort fra bosettingsmønster, geografiske avstander og kommunikasjonsmuligheter, mener utvalgets flertall at det er nødvendig å gå bort fra enedommerembetene, og etablere førsteinstansdomstoler som består av flere dommere.

Flertallet har fremhevet følgende hensyn:

• tilstrekkelig størrelse for et tilstrekkelig bredt juridisk fagmiljø slik at domstolenes faglig kompetanse styrkes

• tilstrekkelig størrelse for å unngå sårbarhet ved diverse fravær, inhabilitet osv

• tilstrekkelig størrelse for å kunne utvikle gode og effektive saksbehandlingsrutiner

• tilstrekkelig størrelse for å kunne sette retten med flere dommere

• unngå en størrelse som medfører byråkratisering og nye ledelses- og styringsproblemer, slik at kontakten mellom den enkelte ansatte og domstolledelsen blir svekket

Mindretallet legger i sin dissens vekt på:

• Hensynet til domstolens faglige kompetanse tilsier ikke i seg selv et behov for å gå bort fra enedommerembetene. Det er ikke belegg for å hevde at enedommerembetene har et generelt lavere faglig nivå enn de kollegiale domstolene

• Domstolene bør ha en tilstrekkelig størrelse for å redusere sårbarhet ved fravær

• Domstolene bør ha en tilstrekkelig størrelse for å kunne sette retten med flere fagdommere

Et samlet utvalg legger for øvrig til grunn at man ved å etablere større domstoler vil kunne redusere investeringsbehovet i bygninger og utstyr.

Utvalgets flertall gir følgende konkrete anbefalinger med hensyn til domstolenes fremtidige størrelse:

• Det er nødvendig å gå bort fra enedommerembetene. Dette er i hovedsak begrunnet utfra fremtidens krav til faglig kompetanse.

• Den anbefalte minstestørrelse bør være fem dommere inkludert dommerfullmektiger. Dette er vel og merke en anbefaling som ikke tar hensyn til bosettingsmønster, geografiske avstander og kommunikasjoner. Det fremheves videre at det i alle fall må kreves svært gode grunner for å gå under en bemanning på tre embetsdommere.

• Med hensyn til maksimumsstørrelse mener et samlet utvalg at en størrelse på flere enn 11–12 dommere vil skape et behov for avdelingsinndeling. Videre at det under enhver omstendighet bør unngås å etablere nye embeter med flere enn 15–20 dommere.

Mindretallet fremholder på sin side at anbefalt minstestørrelse bør være to embetsdommere.

8.3 Hovedinntrykk fra høringsuttalelsene

Det er først og fremst domstolene som er opptatt av førsteinstansdomstolenes størrelse. Domstolenes synspunkter varierer sterkt, og Strukturutvalgets vurderinger og anbefalinger fremstår som kontroversielle.

Høyesterett mener det må legges stor vekt på at førsteinstansdomstolene kan møte de faglige utfordringene de står overfor, og som samfunnet i fremtiden vil stille til domstolene. Hensynet til de faglige utfordringene kan best ivaretas ved at førsteinstansdomstolene organiseres som kollegiale domstoler. Høyesterett fremholder likevel at de faglige hensyn må tilpasses de geografiske og kommunikasjonsmessige hensyn.

Lagmannsrettene fremholder at større kollegiale miljøer er en fordel for faglig utvikling og kompetanse, og støtter utvalgsflertallets argumentasjon på dette punkt. Det er imidlertid ingen av lagmannsrettene som hevder at det er noen systematisk sammenheng mellom førsteinstansdomstolenes størrelse og den faglige kvaliteten på avgjørelsene. Både Agder lagmannsrett og Borgarting lagmannsrett uttaler eksplisitt at det etter deres erfaring ikke er grunnlag for en slik oppfatning.

De større førsteinstansdomstolene er enige i utvalgsflertallets vurdering og anbefalinger med hensyn til minimumstørrelse. Det fremheves spesielt at flere dommere bidrar til bedre faglig utvikling, samt at flere dommere gir mer fleksibilitet og lavere sårbarhet ved svingninger i saksmengden.

Et klart flertall av de mindre domstolene, og særlig enedommerembetene, går imot flertallets forslag med hensyn til fremtidig størrelse på domstolene. Disse embetene fremhever at man ikke har noen sikre holdepunkter for å hevde at enedommerembetenes avgjørelser holder en lavere kvalitet enn avgjørelsene fra de større domstolene. Flere av de mindre domstolene er opptatt av behovet for å styrke det faglige nivået i domstolene, men fremhever at dette behovet heller bør imøtekommes ved økt satsing på etterutdanning av dommere, økt bruk av Lovdata, bedre tilgang til litteratur m.m.

Enkelte domstoler påpeker manglende konsistens i utvalgets argumentasjon når de på den ene side ønsker å bygge opp større kollegiale domstoler hvor dommerne har forskjellig faglig ekspertise, samtidig som de ønsker videreført prinsippet med alminnelige fullfaglige domstoler.

Av utvalgsflertallets argumenter for større domstoler synes de mindre embetene å ha størst sans for problemene med at svært små embeter er mer sårbare enn større. De viser imidlertid til at for å avhjelpe slike forhold kan det også tenkes andre tiltak, som «nabohjelp».

Den norske dommerforening viser til at det blant foreningens medlemmer er forskjellig syn, men antar at de fleste medlemmene vil kunne gi en generell tilslutning til at noe større embeter vil redusere sårbarhet og styrke det faglige miljøet. Det gis således tilslutning til utvalgets prinsipielle syn.

Etatsansattes Landsforbund slutter seg til utvalgets anbefalinger med hensyn til maksimumsstørrelse, men slutter seg til mindretallet hva angår minimumsstørrelse.

8.4 Justisdepartementets vurderinger vedrørende førsteinstansdomstolenes fremtidige størrelse

Justisdepartementet finner det i denne sammenheng ikke hensiktsmessig å skille mellom dommerårsverk som utføres av embetsdommere eller dommerfullmektiger. Departementet vil komme tilbake til forholdstallet nedenfor.

Strukturutvalget har angitt så vel maksimumsstørrelse som minimumsstørrelse for domstolene. Utvalgets anbefaling om maksimumsstørrelse har medført få kommentarer fra domstolene. Derimot har uttalelsen om at det bør tas sikte på å etablere domstoler med minst fem dommere blitt møtt med adskillig skepsis og motforestillinger, særlig fra de minste embetene.

Utvalget har nevnt bosettingsmønster, geografiske avstander og kommunikasjonsmuligheter, men har begrenset sin tilnærming til domstolenes størrelse til å drøfte domstolfaglige og administrative hensyn. En rekke av høringsinstansene mener at den manglende fokus på disse forhold begrenser relevansen av de konklusjoner som trekkes. Selv om man tallfester en optimal størrelse på domstolene utfra faglige og administrative hensyn, mener høringsinstansene at slike grenser må avveies mot geografiske og demografiske hensyn.

Departementet vil presisere at domstolenes viktigste oppgave er å fylle de krav og oppgaver samfunnet har lagt til en domstol. Domstolene skal primært betjene brukerne, de skal være tilgjengelige og holde en faglig høy kvalitet.

Strukturutvalgets vurderinger knyttet seg i all hovedsak til domstolenes størrelse i forhold til antall dommere. Men domstolenes ansatte består så vel av dommere som av funksjonærer. Det totale antallet funksjonærstillinger i førsteinstansdomstolene var i 1999 873, mens antallet dommerstillinger var 476. I tillegg kommer ca. 150 dommerfullmektigstillinger. Selv uten tinglysing vil domstolene også i fremtiden ha et høyere antall funksjonærer enn dommere.

8.4.1 Store domstoler

Det er i dag kun fire førsteinstansdomstoler som har mer enn 10 dommerårsverk. Disse domstolene er Trondheim byrett, Asker og Bærum herredsrett, Bergen byrett og Oslo byrett. Av disse skiller Oslo byrett seg ut med en størrelse på 66 embetsdommere og ca. 20 dommerfullmektiger. Oslo-domstolene omfattes ikke av denne meldingen, men vil bli gjenstand for en egen gjennomgang senere.

Strukturutvalget har fremholdt at en bør unngå å etablere for store domstoler. Utvalget har etter en kort drøfting lagt til grunn at det ikke bør opprettes nye domstoler som er så store at de krever inndeling i avdelinger, med mindre de geografiske og befolkningsmessige forhold gjør en oppdeling av distriktet lite naturlig. Utvalget har under enhver omstendighet frarådet å etablere nye domstoler med mer enn 15–20 dommere.

Tilsvarende som for minimumstørrelse kan en stille som utgangspunkt at en domstol ikke bør være for stor, men å tallfeste hva som er «for stor» eller «stor nok» er vel så problematisk som det å tallfeste en minimumsstørrelse. Ser en på dagens domstolstruktur preges den av de mange små enheter. Demografiske og geografiske forhold gjør at antallet små domstoler fremdeles vil måtte være høyt, og at større domstoler fremdeles vil være en sjelden forekomst i vår domstolstruktur.

For domstoler med den variasjon i størrelse som vi har i dag kan ikke departementet se at Strukturutvalgets henvisning til fare for økt byråkratisering og nye ledelses- og styringsproblemstillinger fremstår som særlig aktuell. For de større domstolene har departementet gode erfaringer med ansettelse av egne kontorsjefer og oppdeling i avdelinger. Etablering av avdelinger og egne administrativ enhet fremstår som en hensiktsmessig organisasjonsform, og bidrar til utvikling av effektive og gode rutiner. Hensynet til faglig oppfølgning og god kontakt mellom de ansatte blir også godt ivaretatt. Organisering i avdelinger er en organisasjonsform som vil fungere godt også for domstoler med en bemanning på både 15 og 20 dommerårsverk. Under henvisning til dagens struktur og de fremsatte forslag fremstår det heller ikke som nødvendig å sette noen øvre grense for hvor stor én domstol bør være. I den foreslåtte domstolstruktur har kun en domstol et anslått behov for noe over 20 dommerårsverk, og departementet mener domstolen faller innenfor grensene for å ha en hensiktsmessig størrelse.

8.4.2 Faglige og administrative hensyn som kan tale mot små domstoler

Et sentralt spørsmål er om førsteinstansdomstolene gjennomgående er for små, eller om i hvert fall de minste av dem er det. Særlig de mindre embetene har i sine høringsuttalelser stilt seg kritiske til at størrelsen på de minste embetene i det hele tatt kan sies å være et problem.

Hensynet til domstolenes faglige kompetanse

Behovet for å styrke og utvikle domstolenes faglige kompetanse er et sentralt moment i utvalgsflertallets resonnementer. Dette er blitt oppfattet som en påstand om at dommer og kjennelser fra de minste embetene gjennomgående holder en lavere juridisk kvalitet enn avgjørelsene til de større, kollegiale domstolene. Mange av høringsinstansene har reagert på dette. Departementet kan imidlertid ikke se at Strukturutvalgets har fremsatt en slik påstand, og vil tilføye at departementet heller ikke har informasjon som kan begrunne dette.

Det er blitt hevdet at flere dommere ved en domstol gir bedre grunnlag for faglig oppdatering for den enkelte, og et bredere, mer stimulerende faglig miljø. Inntrykket fra høringsrunden er at oppfatningen blant dommerne er delte, og at de større domstolene utfra egen erfaring støtter synspunktet, mens de mindre til dels er helt uenige. Effekten av det faglige miljøet vil variere med de enkeltpersoner som det består av, men det er departementets syn at en domstol med flere dommere har bedre muligheter til å utvikle et godt faglig miljø enn de minste domstolene. Telefonkontakt med andre dommere, deltagelse i lagmannsretten, regionale samlinger, kursdeltagelse m.m. kan være til hjelp, men vil ikke kunne erstatte et større faglige miljø ved den enkelte domstol. De hensyn som bør tillegges størst vekt, må imidlertid være begrunnet i de behov samfunnet og det rettssøkende publikum har for velfungerende domstoler.

Det relative omfang av dommerfullmektigstillinger ved enedommerembetene

Enedommerembetene har fra én til to dommerfullmektiger. Dette medfører at en høyere andel av avgjørelsene ved disse domstolene foretas av yngre og mindre erfarne jurister. Selv om dette ikke medfører en lavere faglig standard på avgjørelsene, kan det oppfattes som uheldig i forhold til publikums tillit til disse domstolenes avgjørelser.

Ved de fleste domstoler foretar domstolleder i noen grad en «siling» av hvilke saker som overlates til dommerfullmektigene. Det er likevel klart at ved de embetene hvor dommerfullmektigene utgjør mellom 1/2 og 2/3 av dommerårsverkene, vil det bli vanskeligere å praktisere en slik siling. Forholdstallet mellom embetsdommere og dommerfullmektiger kan således sies å utgjøre en svakhet ved enedommerembetene, og tilsi større domssogn med en høyere bemanning.

Domstolkommisjonen har vurdert om dommerfullmektigstillingenes karakter av midlertidige stillinger i seg selv kan begrunne avskaffelse eller endring av dommerfullmektigordningen. Kommisjonen har konkludert med at ordningen bør opprettholdes med mindre endringer og justeringer, men at det ikke bør være flere dommerfullmektiger enn faste dommere ved noen domstol. Domstolkommisjonens forslag vil bli behandlet i en egen odelstingsproposisjon, som planlegges fremmet primo 2001.

Hensynet til domstolenes sårbarhet

Et annet hensyn som har vært anført mot enedommerembetene er at de er mer sårbare ved fravær, enten det skyldes sykdom, ferieavvikling, tjenestereiser eller annet. Det kan også anføres at de er mindre fleksible ved svingninger i saksmengden, og når det oppstår over- eller underkapasitet i forhold til sakstilfanget.

De minste domstolene er i sine høringsuttalelser åpne for at dette er en svakhet ved de helt små embetene. Det ville være rimelig å forvente at dette viser seg ved for eksempel at saksbehandlingstiden er lengre ved enedommerembetene, og/eller at den beregnede overkapasiteten på dommersiden er høyere ved disse embetene. Justisdepartementets statistikker om saksavvikling og saksmengde, viser imidlertid ikke et mønster i denne retning.

Ingen domstoler har i dag færre enn tre funksjonærstillinger, noe som har vært ansett som en minimumsbemanning med dagens arbeidsoppgaver. Et vesentlig element i funksjonærbemanningen er tinglysingsoppgavene. Selv etter at grunnboka på 90-tallet ble digitalisert, er tinglysingen fremdeles den største funksjonæroppgaven. Ved å flytte tinglysingen ut av domstolene, blir funksjonæroppgavene vesentlig redusert. Kravet til daglig à jourhold blir ikke så påkrevet, noe som kan tale for at tre funksjonærstillinger ikke nødvendigvis bør utgjøre en minimumsgrense i fremtiden. Samtidig finner imidlertid departementet grunn til å presisere at domstoler med færre enn tre funksjonærstillinger blir uhensiktsmessig små, og at to funksjonærstillinger vil være en minimumsbemanning for en domstol.

Domstolene har i dag minimum to dommerårsverk fordelt på én embetsdommer og én dommerfullmektig, og departementet mener to dommerårsverk også for fremtiden vil være en minimumsstørrelse for en domstol.

Departementet vil videre nevne at sårbarhet også kan relatere seg til personalmessige forhold. Når det oppstår personalmessige problemer, er det begrensede muligheter for å finne alternative løsninger i de små domstolene. Enkle tiltak som overføring til andre avdelinger eller andre funksjoner eller arbeidsoppgaver lar seg vanskelig gjennomføre, og konflikter kan lettere prege hele embetet.

Hensynet til gode og effektive saksbehandlingsrutiner

Strukturutvalget har anført at større enheter vil ha lettere for å utvikle gode og effektive saksbehandlingsrutiner.

En kvantitativ analyse av hvor mange sivile saker, straffesaker og forhørsrettssaker som blir behandlet pr. dommer ved de ulike domstolene, gir imidlertid ikke sikkert grunnlag for å si at de små domstolene er mindre effektive enn de store. Saksbehandlingstiden ved domstolene kan heller ikke tas til inntekt for at saksbehandlingsrutinene ved større domstoler er mer effektive enn ved de små.

Hensynet til at domstolene har hensiktsmessige lokaler og utstyr

Et samlet Strukturutvalg la til grunn at man kunne redusere kostnadene til lokaler og utstyr ved færre og større domstoler. Utvalget la imidlertid ikke noen vesentlig vekt på dette, fordi man satte fokus på de faglige krav og hensyn. Departementet mener imidlertid at disse hensyn hører med i en helhetsvurdering av domstolenes størrelse i fremtiden.

Det er allment akseptert at informasjons- og kommunikasjonsteknologi (IKT) er et viktig verktøy for domstolenes arbeid både med hensyn til saksavviklingstempo og den faglige kvalitet på arbeidet. At domstolene i forholdet til publikum fremstår med representative og hensiktsmessige lokaler, er viktig i forhold til deres tillit og anseelse som samfunnets viktigste konfliktløsningsorganer.

Spørsmålet blir om en domstolstruktur med færre, men større enheter vil medføre en høyere kapasitetsutnyttelse ved nyinvesteringer. Det tallmaterialet departementet har, gir ingen entydig løsning. Utgifter til datautstyr vil for en vesentlig del være knyttet til antall arbeidsplasser, mens utgifter til lokaler viser større variasjoner, avhengig av blant annet beliggenhet og leiekontraktens lengde. Det er vanskelig å konkludere generelt med hensyn til dette spørsmålet. De økonomiske konsekvensene av eventuelle sammenslåinger må beregnes for den enkelte sak. Departementet viser derfor til de konkrete økonomiske vurderinger som er gjort i kapittel 14.

8.4.3 Endrede krav til førsteinstans- domstolene i fremtiden kan tilsi et behov for større domstoler

Selv om en større del av domstolene i dag er små med en bemanning på tre eller færre dommerårsverk, har størrelsen sjelden skapt vansker for utøvelse av domstolenes dømmende oppgaver. I et fremtidsrettet perspektiv på domstolstrukturen er det grunn til å peke på områder hvor det pågår arbeid som kan ende opp med forslag til endringer i lover og regelverk med betydning for domstolenes utøvelse av sin virksomhet.

Justisdepartementet har videre inntrykk av at det skjer en utvikling i retning av at saker for domstolene blir mer omfattende, noe som kan lamme et enedommerembete i lang tid.

Rettsmekling

Det pågår nå en prøveordning med rettsmekling ved totalt 10 domstoler, som til sammen representerer ca 25   % av befolkningen. Mekling i domstolene med det mål å forlike partene, er i og for seg ikke noe nytt, men rettsmekling skiller seg fra tradisjonell mekling på vesentlige punkter. Ved tradisjonell mekling forlikes sakene ofte først under selve hovedforhandlingen. Da er det allerede brukt ressurser på skriftlig saksforberedelse, beramming etc. Rettsmekling tilbys på et tidlig stadium i saken, slik at det er mulig å få saken avsluttet på et tidligere tidspunkt enn det som er vanlig i dag. Når saken løses på et tidlig stadium, blir den også billigere for partene. Rettsmekling går for lukkede dører. Partene unngår derved den publisitet som en hovedforhandling medfører. Videre kan dommeren som opptrer som mekler, opptre mer aktivt i å søke forlik mellom partene enn ved tradisjonell mekling. Mekleren kan blant annet trekke inn andre forhold enn det som saken direkte gjelder, i forslag til løsning. Mekleren står fritt til å velge framgangsmåte for meklingen, i forståelse med partene. Blant annet kan mekleren møte partene hver for seg. Oppnås ikke forlik, vil saken normalt bli overført til en ny dommer pga. habilitetsproblemer. Dersom rettsmekling skal være et tilbud ved alle førsteinstansdomstolene, vil enedommerembetene ha behov for bistand fra andre domstoler i de tilfellene hvor embetsdommeren har opptrådt som rettsmekler.

De domstoler som deltar i prøveordningen, er meget godt fornøyde, og departementet har også inntrykk av at ordningen er blitt godt mottatt blant brukerne. Justisdepartementet har i 2000 gjennomført en evaluering av ordningen. Evalueringsrapporten vil foreligge våren 2001, og vil bli behandlet av Tvistemålsutvalget. Utvalget skal vurdere mekling i forskjellige former, herunder vurdere om rettsmekling bør innføres som en permanent ordning i domstolene. Tvistemålsutvalget skal avgi sin innstilling innen 1. juli 2002. Av hensyn til Tvistemålsutvalgets arbeid og tidsplan er det besluttet at prøveordningen med rettsmekling skal vare ut 2002.

Flere fagdommere i den enkelte sak

Strukturutvalget har foreslått at det i fremtiden bør være adgang for førsteinstansdomstolene til å sette rett med flere fagdommere både i sivile saker og i flere typer straffesaker enn i dag. Dette begrunnes med sakenes tiltakende kompleksitet og at sakene reiser vanskelige rettspørsmål.

En adgang til å sette førsteinstansdomstolen med flere dommere i sivile saker inngår som en del av Tvistemålsutvalgets arbeid med gjennomgang av regelverket for domstolenes behandling av sivile saker.

En mulig utvidelse av adgangen til å sette ­retten med flere dommere i et større antall straffesaker enn i dag er under vurdering i Justisdepartementet. Når det i dag settes rett med flere fagdommere i alvorligere straffesaker, jf straffeprosess­lovens § 276, løses dette gjennom tilkalling av dommere fra andre embeter.

Hvis forslagene fra Strukturutvalget blir fulgt opp med lovendring, vil det imidlertid bli en betydelig økning i behovet for fagdommere. En adgang til i større grad å sette retten i så vel sivile saker som straffesaker med flere fagdommere vil være med på å skape et press i retning av å etablere større kollegiale domstoler.

Etter lovendring 3. mars 2000 åpner for øvrig domstolloven § 21 for at det både i sivile- og straffesaker kan delta en varadommer for fagdommer i vidløftige saker.

Tilkalte dommere fra førsteinstansdomstolene til lagmannsretten

Domstolkommisjonen har foreslått å begrense adgangen for lagmannsrettene til å bruke tilkalte dommere fra førsteinstansdomstolene. I dag kan to av tre dommere være tilkalt, mens det foreslås at bare én av tre dommere kan tilkalles. Dersom dette forslaget blir vedtatt, vil det begrense de muligheter dommerne ved de minste embetene har til faglig oppdatering gjennom deltakelsen i enkeltsaker og faglige diskusjoner med andre dommere. Videre vil en begrensning i bruk av tilkalte dommere redusere muligheten til å benytte over­skudds­kapasitet ved de minste domstolene til bistand til lagmannsrettene.

8.4.4 Hensiktsmessig størrelse på en domstol

Organiseringen av en større del av domstolene med en embetsdommer og en dommerfullmektig har så langt vist seg å fungere bra. Likevel har ordningen åpenbare svakheter fordi en så liten enhet blir sårbar, ikke bare ved mer ekstraordinære situasjoner, men også ved fravær ved ferier, etterutdanning og kortere sykefravær. Departementet vil videre vise til at det faglige miljøet ved disse minste domstolene blir lite, og til at det utad kan fremstå som uheldig at en så stor del av den dømmende virksomhet blir utført av yngre dommerfullmektiger. På lengre sikt er det flere utviklingstrekk som kan gjøre domstoler som består av en embetsdommer og en dommerfullmektig enda mindre hensiktsmessige enn de er i dag.

Departementet mener domstoler med 3 eller 3,5 dommerårsverk har en størrelse som ligger i grenseområdet for hva som anses hensiktsmessig. En domstol av denne størrelsen kan bemannes med to eller tre embetsdommere og én eller to dommerfullmektiger. Erfaringer fra embeter med to embetsdommere er imidlertid at det er færre søkere til dommerstillingene enn ved både enedommerembetene og de større domstolene. En organisasjonsform med to embetsdommere har også vist seg mer krevende å administrere enn både større og mindre domstoler.

Etter departementets syn vil domstoler med minst fire dommerårsverk ha den størrelse som på beste måte tar høyde for fremtidige krav til domstolene. På samme tid sikres et tilstrekkelig stort faglig miljø, sårbarheten reduseres og de øvrige administrative hensyn til domstolens størrelse ivaretas. Domstoler med fire dommerårsverk gir videre en hensiktsmessig fordeling mellom embetsdommere og dommerfullmektiger. Justisdepartementet anser det for uaktuelt at en domstol med fire dommerårsverk har en kombinasjon av tre dommerfullmektiger og en fagdommer. Den ideelle fordelingen vil være tre fagdommere og én dommerfullmektig, men to fagdommere og to dommerfullmektiger er også akseptabelt. En fordeling på tre fagdommere og én dommerfullmektig vil medføre en reduksjon av dagens antall dommerfullmektiger kombinert med en økning av antallet fagdommere. Dette innebærer en kostnadsøkning, og en eventuell endring vil måtte skje gradvis.

Ved fastsettelse av domstolstrukturen er en hensiktsmessig størrelse på domstolen ett av flere hensyn som vektlegges. De øvrige hensyn som departementet vil legge størst vekt på er reisetid til domstolene, samsvar mellom domstolstruktur og endringer i sysselsettings- og pendlingsmønster og en struktur som gjennom lavere lønnskostnader enn i dag gir grunnlag for oppgradering av domstollokaler og andre investeringer. Hensynene er nærmere gjennomgått i kapittel 13. Departementet mener en domstol på minst fire dommerårsverk har en hensiktsmessig størrelse, men vil presisere at sterkere vektlegging av de øvrige kriteriene kan føre til opprettholdelse av et vesentlig antall domstoler med mellom to og fire dommerårsverk. Her vises til kapittel 14 og den fylkesvise gjennomgangen av domstolstrukturen.

På funksjonærsiden er Justisdepartementet av den oppfatning at domstolene bør ha tre eller flere funksjonærer, og at det ikke vil være aktuelt at noen domstol har færre enn to funksjonærstillinger.

8.4.5 Hvordan avhjelpe sårbarheten ved de små domstolene

For å bistå de små domstolene kan følgende tiltak være aktuelle:

• regionalisering eller sentralisering av enkelte oppgaver

• opprettelse av faste formelle samarbeidsordninger mellom domstolene

• sammenslåing av domstoler til større domssogn som består av to eller flere domstoler i en avdelingsstruktur

Regionalisering eller sentralisering av oppgaver

I regioner med én eller flere små domstoler kan enkelte funksjoner, for eksempel innenfor administrasjon og regnskap, utføres av en av domstolene i regionen eller av en sentral enhet. Departementet tenker her særlig på samordning av administrative støttefunksjoner innenfor regnskap, personalsaker, saksbehandlingsrutiner og eventuelt datakompetanse.

Hvis formålet med ordningen skal være å avhjelpe sårbarhet ved de små domstolene, kan imidlertid effekten bli den motsatte og gjøre domstolene enda mindre ved at de fratas eller får lettelser i sine arbeidsoppgaver. Tiltak av denne art kan være hensiktsmessig ved fordeling av arbeidsoppgaver mellom større embeter, men fremstår ikke som like egnet når problemet er at domstolen i utgangspunktet er for liten.

Faste formelle samarbeidsordninger mellom domstoler

Ordninger med formalisert samarbeid, med støttefunksjoner lagt til enkelte domstoler, vil på bedre måte kunne involvere og legge felles arbeidsoppgaver så vel til de små som til de større domstolene. Departementet har gode erfaringer med brukerstøttefunksjoner i tilknytning til økonomisystemet, tinglysing og saksbehandlingssystemet, hvor det er trukket veksler på ansatte ved både store og små domstoler. Utbygging av støttefunksjoner kan tenkes innenfor flere arbeidsområder, særlig for de administrative gjøremålene og ved de mer forvaltningspregede oppgavene. Innføring av nye rutiner og systemer setter nye krav til kunnskap og kompetanse, og kan suppleres med regional brukerhjelp lagt til enkelte domstoler.

Det bør vurderes nærmere om man ved ansettelser innenfor en region kan forplikte så vel dommere som funksjonærer til å yte bistand til de øvrige domstolene i regionen. På dette viset vil eventuell overkapasitet ved de mindre domstolene kunne benyttes til å utføre arbeid ved en domstol som har et større arbeidspress, og domstolene vil kunne bistå hverandre ved uforutsett fravær. Det vises i denne forbindelse til at Domstolkommisjonen har foreslått at det opprettes faste dommerstillinger felles for flere domstoler, der dommerne har sitt faste tilhold ved én domstol. Videre har Dom­stolkommisjonen foreslått at det utprøves en ordning hvor det opprettes et antall nye, faste dommerstillinger ved enkelte store domstoler, utover det dommertall som domstolens egne saker gir grunnlag for etter gjeldende bemanningsregler. Opprettelsen skal skje under den forutsetning at domstolen har plikt til å avgi dommere til å behandle saker ved sideordnet domstol i regionen svarende til et visst antall ukeverk pr år. Tjenestegjøringen fordeles på dommerne ved bistandsdomstolen. Kommisjonen foreslår også at faste dommere som utnevnes med flytteplikt kan settes inn ved de domstoler som til enhver tid er hardest belastet. Kommisjonen mener dette kan prøves ut. Alle disse forslagene, som vil kunne få betydning for de fremtidige samarbeidsforholdene, vil bli behandlet i den proposisjon som Justisdepartementet vil fremlegge primo 2001.

Det er i dag etablert en ordning hvor funksjonærer kan sette seg opp på en liste over vikarhjelp til andre domstoler. Listen distrbueres til domstolene. Ordningen forutsetter at funksjonærene har kapasitet til å påta seg oppdraget når behovet oppstår, og at domstolleder samtykker i at funksjonæren er fraværende i den aktuelle perioden. Slik ordningen fungerer i dag har den flere svakheter. Det har vist seg vanskelig å få funksjonærer til å påta seg vikaroppdrag i ferietiden. Kravet til at domstolene selv må dekke utgifter til reise og opphold for vikaren, har begrenset de minste domstolenes muligheter til å benytte seg av tilbudet uten å få tilført ekstra midler. Dersom det utarbeides en støtteordning for de minste domstolene, vil ordningen kunne være et hensiktsmessig tiltak for å begrense bemanningsproblemer ved fravær.

Ordningen med regionale samlinger er blitt godt mottatt i domstolene, og bidrar til å styrke kontakten og samarbeidet mellom domstolene.

Departementet er positivt til å videreutvikle støtteordninger og andre samarbeidsordninger mellom domstolene, men finner grunn til å presisere at en utbygging av ordningene i flere tilfelle vil kreve tilførsel av økonomiske ressurser.

I perioder har det vært ansatt funksjonærer og dommerfullmektiger for å tjenestegjøre ved domstoler som har hatt et særlig behov for bistand. Ordningen med de ambulerende funksjonærene og dommerfullmektigene viste seg i praksis å bli kostbar, og ga ikke den ønskede effekt i forhold til de anvendte ressurser.

Domssogn som består av to eller flere domstoler i en avdelingsstruktur

Departementet har vært inne på om en sammenslåing av domstoler med inndeling i ett hovedsete og én eller flere avdelinger kan være en mulig løsning til å kombinere en mer effektiv samlet ressursbruk med opprettholdelse av det lokale tjenestetilbudet til publikum. Hovedsetet kan tenkes å få ansvaret for fellesfunksjoner som administrasjon, regnskap, personalsaker m.m, mens både hovedsetet og avdelingskontorene betjener publikum. Domstolleder vil kunne fordele ressursene utfra en samlet vurdering av hele domssognet, og begrense sårbarheten ved de minste avdelingene ved sykdom og annet fravær.

Departementet ser imidlertid noen uheldige sider og en rekke uavklarte forhold ved å innføre en slik modell. Det er en viss fare for at filialene ikke blir betraktet som fullverdige domstoler verken av de ansatte eller av publikum, og at de får et omdømme som mindre betydningsfulle domstoler i motsetning til hovedsetet og andre større domstoler. Videre kan det by på problemer å rekruttere ansatte til en slik avdelingsmodell. Særlig gjelder det dommere som ikke lenger blir domstolledere, men avdelingsdommere på små steder med et begrenset faglig miljø i det daglige. Endelig kan det virke negativt på alle ansatte at de på kort varsel må kunne forflytte seg innen domssognet. Forutsetningen om en viss reisevirksomhet innen domssognet kan også gjøre ordningen kostbar.

Departementet går ikke nærmere inn på hvordan en slik avdelingsmodell kan tenkes utformet. Strukturutvalget har heller ikke vurdert å organisere domstolene innenfor en slik modell, og høringsinstansene har ikke hatt foranledning til å uttale seg om et slikt forslag. Departementet ser for seg at en organisering i en egen avdelingsstruktur eventuelt bør ut på en egen høringsrunde før det vurderes nærmere.

I Danmark er det fremmet forslag om å bygge ut en allerede eksisterende ordning med at den enkelte domstol har et avdelingskontor som er fast bemannet med funksjonærer. Enkelte ukedager vil det være en jurist eller dommerfullmektig tilstede. Avdelingskontoret vil hovedsakelig arbeide med skifte og «fogedsaker», men kan også behandle mindre straffesaker. I Sverige vil det fra våren 2001 bli prøvet ut en ordning med sammenslåing av én større og to mindre domstoler til én myndighet med en felles domstolleder. De tidligere selvstendige domstolene er tenkt å skulle yte samme tjenester som i dag.

Etter Justisdepartementets vurdering er det naturlig at man, før man eventuelt gjennomfører ordninger med enkelte av de minste domstolene som underavdelinger av andre domstoler, både foretar en nærmere utredning og høring av et slikt omstruktureringsalternativ. Dessuten bør man høste noe erfaring med gjennomføring av de endringer i domstolstrukturen som foreslås i denne stortingsmeldingen.

8.4.6 Justisdepartementets anbefalinger

Departementet mener en størrelse på fire dommerårsverk eller mer gir en hensiktsmessig størrelse på en domstol, og at den ideelle fordelingen er tre embetsdommere og en dommerfullmektig. Minimumsbemanningen vil være to dommerårsverk fordelt på én embetsdommer og én dommerfullmektig. Departementet anser det ikke hensiktsmessig å sette en øvre grense for hvor stor en domstol kan være.

En hensiktsmessig bemanning på funksjonærsiden er på minst tre funksjonærårsverk. Minmumsbemanningen vil være to funksjonærårsverk.

Den fremtidige domstolstruktur er basert på en avveining, hvor domstolenes størrelse er ett av flere hensyn. En sterkere vektlegging av andre hensyn vil føre til at domstoler som har en mindre størrelse enn det departementet anser for hensiktsmessig likevel vil bli opprettholdt. For den fylkesvise gjennomgangen av domstolstrukturen vises til kapittel 14.