3 Overordnede krav til fremtidens førsteinstansdomstoler

3.1 Førsteinstansdomstolenes funksjon og oppgaver

I vårt forfatningssystem er domstolenes hovedoppgave og formål å løse rettslige tvister på grunnlag av lover og andre rettskilder. Norske domstoler har lange tradisjoner for at de i tillegg til den dømmende virksomheten også utfører forvaltningsgjøremål, eksempelvis innkreving av arveavgift ved offentlig bobehandling. Domstolenes forvaltningsgjøremål er nærmere omtalt i kapittel 5. Oppgavene ble i sin tid lagt til domstolene av praktiske årsaker.

Kombinasjonen av dømmende virksomhet og forvaltningsoppgaver har ikke vært ansett for å være i strid med de grunnleggende hensyn i domstolenes funksjon. Det er likevel en vesentlig forutsetning at utøvelsen av forvaltningsgjøremålene ikke skjer på bekostning av den dømmende virksomhet. Dømmende virksomhet er den primære og viktigste av domstolenes oppgaver. Det er først og fremst hensynet til gode rammebetingelser for den dømmende virksomhet som må være en avgjørende premiss for den fremtidige domstolstrukturen, i tilfelle dette hensynet må avveies opp mot hensyn knyttet til utøvelsen av de forvaltningsmessige oppgavene.

I den videre fremstillingen nevnes kun de overordnede krav som er av særlig interesse for de områdene som behandles i meldingen. Det kan også gjøres gjeldende andre sentrale hensyn og prinsipper for domstolene og deres virksomhet, for eksempel uavhengighetsprinsippet, men dette er mindre relevant for denne fremstillingen som primært retter seg mot domstolenes arbeidsoppgaver, størrelse og lokalisering.

Justisdepartementet viser til det arbeid som pågår i Tvistemålsutvalget med gjennomgang av regelverket om domstolbehandling av sivile saker. Ifølge mandatet skal utvalget i sitt arbeid ha for øye at rettergangsreglene skal være et godt redskap for domstolene, advokatene og partene og tjene til å løse domstolenes oppgaver i den sivile rettspleie på en rettssikker, rask og billig måte.

3.2 Rettssikkerhet i prosessen for domstolene

Det helt vesentlige element ved utøvelse av domstolenes virksomhet er å gi borgerne trygghet og ivareta deres rettssikkerhet. Begrepet «rettssikkerhet» lar seg imidlertid ikke definere eller avgrense særlig presist, og det er nødvendig å konkretisere begrepet nærmere gjennom forutsetninger som må være oppfylt for at rettssikkerheten skal være ivaretatt:

• Domstolenes arbeid må være preget av kvalitet

• Domstolene må være lett tilgjengelige

• Domstolene må ha tillit i befolkningen

• Domstolene må avgjøre sakene innenfor en rimelig tidsramme

Disse forutsetningene virker gjennom et samspill. Dersom saksbehandlingstiden reduseres, kan dette også ha innvirkning på tilliten til domstolene, og på oppfatningen av domstolenes tilgjengelighet. Tilsvarende vil en lite tillitvekkende håndtering av en sak kunne virke negativt inn på partenes helhetsinntrykk av domstolene, selv om saksbehandlingstiden har vært kort.

3.2.1 Domstolenes arbeid må være preget av kvalitet

Med kvalitet menes i denne sammenheng kompetansen til domstolenes ansatte, sakshåndteringen, innholdet i den enkelte avgjørelse og publikums oppfatning av service.

Det er en klar forventning at domstolene skal utføre høyt kvalifisert juridisk arbeid, og at avgjørelsene skal holde et høyt faglig nivå uavhengig av domstolens størrelse og lokalisering.

Det eksisterer lite materiale som kan være til hjelp ved vurdering av kompetanse og kvalitet i førsteinstansdomstolene. Det finnes ikke indikatorer som kan angi kvaliteten på avgjørelser truffet av førsteinstansdomstoler. Antall saker som bringes inn for høyere domstoler er kjent, men der finnes lite samlet dokumentasjon på hva som er realiteten i den høyere domstols avgjørelse i forhold til den avgjørelse som er truffet av førsteinstansen.

For domstolens brukere er en vesentlig side ved kvaliteten den service publikum får gjennom sin kontakt med domstolene. Service er et sammensatt begrep, og kan deles opp i elementer ved domstolenes virksomhet som åpningstider, ventetid ved personlig fremmøte og ved telefonhenvendelser, hvordan publikum behandles i ventetiden og når de blir betjent, i hvilken grad domstolen er i stand til å gi riktig og aktuell informasjon osv.

Det er en klar forventning at parter og publikum blir behandlet på en respektfull og profesjonell måte. Innkalte vitner i saker må kunne regne med at de oppførte tidsangivelser følges, og at de blir orientert i så god tid som mulig om eventuelle endringer i fremdriften. Telefonhenvendelser må kanaliseres til ansatte som kan besvare henvendelsene. Publikum, som er i en vanskelig livssituasjon, må behandles respektfullt. I samarbeid med domstolene er det for øvrig blitt utarbeidet forslag til serviceerklæringer for de ikke-dømmende gjøremålene som setter mål for arbeidet og kommer med forslag til tiltak for å nå målene.

Justisdepartementet har siden 1996 mottatt mellom 20 og 50 klager årlig på dommere. Utfra departementets journalføring av klagene kan en ikke se at variasjonene i antall klagesaker kan knyttes opp mot generelle tendenser i publikums oppfatning av domstolene og dommerne. Et betydelig antall av klagene gjelder uenighet om domstolenes avgjørelser. Dagens ordning med klager på dommere har klare svakheter, og gir ikke grunnlag for å trekke konklusjoner av mer generell art om domstolenes kvalitet. Justisdepartementet vil primo 2001 fremme en odelstingsproposisjon om fremtidig administrasjon av domstolene, herunder forslag om behandling av klage- og disiplinærsaker mot dommere.

3.2.2 Domstolene må være tilgjengelige

Domstolene må være tilgjengelige for så vel privatpersoner som profesjonelle brukere som for eksempel finansinstitusjoner, eiendomsmeglere og advokater. Mens enkelte brukere ser seg tjent med å benytte moderne informasjonsteknologi og tjenester via Internett, er det for andre mer nærliggende å benytte telefon eller møte opp personlig. Et mindre antall domstoler er i dag tilgjengelige over Internett.

Det er ikke gjennomført noen undersøkelser som gir tilstrekkelige data om hvor ofte den enkelte borger oppsøker domstolene. I perioden 1. juli til 30. september 1999 ble det imidlertid foretatt en registrering av antall henvendelser i form av personlig fremmøte ved 6 mindre domstoler. Fremmøte til rettsmøter ble holdt utenfor. Registreringen viste at et flertall av henvendelsene kom fra privatpersoner, og at det dominerende fagområdet var tinglysing. Flyttes tinglysingen ut av domstolene, vil antall personlige fremmøter i de domstolene som deltok i registreringen bli betydelig redusert.

Det gjennomsnittlige antallet oppmøter pr. innbygger, uavhengig av årsak til oppmøtet, er sannsynligvis svært lavt. Justisdepartementet antar at en del av de personlige fremmøtene kunne vært erstattet med oversendelse pr. post, eventuelt kombinert med en telefonhenvendelse. Særlig gjelder dette for de profesjonelle brukerne. Spørsmålet om tilgjengelighet blir også et spørsmål om hvor lang reisetid domstolenes brukere bør kunne akseptere for sine personlige besøk i en domstol, når samtidig tilgjengeligheten på andre måter er god. I kapittel 13 «Kriterier for vurdering av fremtidig domstolstruktur» redegjøres for de nærmere vurderinger og beregninger av reisetider til domstolene.

I Sverige er det i løpet av de siste fem år foretatt en undersøkelse av publikums besøksfrekvens i domstolene. 1 Undersøkelsene begrenser seg til den dømmende virksomheten. Det fremgår av undersøkelsen at 34   % av befolkningen hadde vært i kontakt med domstolene på en eller annen måte, og at omkring 16   % av befolkningen hadde foretatt et personlig fremmøte i en førsteinstansdomstol. Av de som hadde vært personlig i domstolen, var det 60   % som bare oppsøkte domstolen én gang, mens 15   % hadde hatt tre eller flere besøk i domstolen. Det kan her nevnes at svenske førsteinstansdomstoler også har vigselmyndighet, men at arbeidet med vigsler i seg selv er mindre arbeidskrevende i Sverige.

Begrepet «tilgjengelighet» omfatter ikke bare fysisk tilgjengelighet. Det må forventes at domstolenes avgjørelser er utformet på en forståelig måte. Det må brukes et språk som er forståelig for den enkelte borger. Enkeltpersoner og mediene må få innsyn i og tilgang til avgjørelser som de er berettiget til etter regelverket. Det må også tas hensyn til de borgere som har et annet morsmål enn norsk.

Kostnadene ved å føre en sak for retten er også et element av domstolenes tilgjengelighet. Dersom de totale kostnadene til gebyrer, advokater m.m. blir for høye, vil domstolene bli mindre tilgjengelige for folk flest. Fri rettshjelp, herunder fri sakførsel, er et viktig virkemiddel fra statens side for å sikre tilgangen til rettsapparatet for personer med svak økonomi.

3.2.3 Domstolene må ha tillit i befolkningen

Domstolene er avhengig av høy grad av tillit i befolkningen. Den respekt som tidligere ble tillagt dommerne, er i dag erstattet med et mer kritisk blikk fra samfunnet. Domstolene må i økende grad skape og vedlikeholde publikums tillit og respekt gjennom de gjøremål som utføres.

Dommerfullmektigordningen forutsetter at domstolleder i noen grad foretar en «siling» av hvilke saker som overlates til dommerfullmektigene. Ved de mindre domstolene treffer dommerfullmektiger i dag avgjørelser i mellom 1/2 og 2/3 av den enkelte domstols saksportefølje. Det er ikke grunnlag for å si at dommerfullmektigenes arbeid er dårligere enn embetsdommernes. Tvert imot har to lagmannsretter i sine høringsuttalelser uttalt at kvaliteten på avgjørelser truffet av dommerfullmektiger gjennomgående er høy. Justisdepartementet vil imidlertid påpeke at det kan være uheldig for domstolenes anseelse og tillit i befolkningen når det vesentligste antall saker og avgjørelser ved de mindre domstolene behandles og avgjøres av unge, midlertidig ansatte jurister med begrenset erfaring.

Tilliten til domstolene er i større grad enn de andre elementene i rettssikkerhetsbegrepet en totalvurdering av alle sider ved publikums kontakt. I tillegg til publikums oppfatning gjennom medienes fremstilling av enkeltsaker, kommer den personlige kontakt som publikum har hatt med førsteinstansdomstolene, og som en må anta påvirkes av flere elementer, bl.a. hvordan de selv og saken deres er blitt behandlet, bakgrunnen for kontakten og det utfall kontakten fikk.

Publikums tillit til domstolene vil til en viss grad avspeile om det er til domstolene de søker for å få løst sine konflikter, eller om de i stedet velger ett av de andre etablerte offentlige eller private tvisteløsningstilbudene. Særlig innenfor næringslivet er voldgiftsinstituttet et mye benyttet alternativ.

Domstollokaler og andre fasiliteter vil være med på å danne et bilde av domstolene. Tidsmessige lokaler og utstyr, herunder moderne kommunikasjonsformer, er med på å gi en ramme om domstolene som styrker tilliten til deres arbeid. Endelig er det en vesentlig side ved publikums tillit at domstolene er upartiske, og ikke fremstår som talerør for en av sakens parter.

En egen problemstilling og utfordring er knyttet til urbefolkningens tillit til domstolene. Dette spørsmålet er drøftet i kapittel 11 Det samiske folkets tilgang til rettssystemet .

3.2.4 Domstolene må avgjøre sakene innenfor en rimelig tidsramme

Alle saker som bringes inn for domstolene må kunne forventes behandlet innen rimelig tid. Et konfliktløsningstilbud som trekker ut i tid vil være et dårlig tilbud for publikum. Den europeiske menneskerettighetskonvensjon gir i artikkel 6 enhver rett til en rettferdig og offentlig rettergang innen rimelig tid. Hva som er rimelig saksbehandlingstid, vil imidlertid variere mellom de forskjellige sakstypene.

Det har i de senere år vært fokusert på kortere saksbehandlingstid i domstolene. Avviklingen av straffesaker i herreds- og byrettene landet sett under ett, er innenfor de mål Justisdepartementet har satt, som er en saksbehandlingstid på tre måneder. Behandlingstiden for sivile saker er i dag i overkant av de oppsatte mål, som er satt til seks måneder. Det er imidlertid store variasjoner domstolene imellom, og det vil fortsatt være av vesentlig betydning å opprettholde fokus på saksbehandlingstiden. Så vel for straffesaker som for sivile saker er det imidlertid ikke bare domstolenes saksbehandling som reflekteres i behandlingstiden for den enkelte sak. Særlig tydelig blir dette i straffesakene, hvor vurderingen av behandlingstiden gjerne tar utgangspunkt i det tidspunkt handlingen ble foretatt, og ikke når saken ble oversendt domstolene. I St.prp. nr. 1 (2000–2001) har Regjeringen ført opp som en hovedutfordring for domstolene å nå målene for gjennomsnittlig saksavviklingstid. Norske domstoler har imidlertid kort saksbehandlingstid sett i forhold til domstoler i andre europeiske land.

3.3 Domstolenes lokaler

Domstolene skal ha funksjonelle og representative lokaler som legger forholdene til rette for en effektiv saksbehandling, et godt arbeidsmiljø, samt god sikkerhet og tilgjengelighet for både ansatte, parter og publikum.

Ved oppføring av nye tinghus tilstrebes det i dag en todelt soneinndeling av hensyn til sikkerheten. Publikumsarealene er fysisk adskilt fra arealer for ansatte, med låste dører mellom sonene. Det skal være mulig for dommerne å gå fra sine kontorer og til rettssalene uten å måtte gå gjennom publikumsarealer. Publikum skal betjenes i ekspedisjonen og bare sluses inn i kontorarealene ved behov.

De ovennevnte krav er stort sett tilfredsstilt i de tinghus som er bygd eller ombygd de siste årene. Det er imidlertid fremdeles ca. to av tre tinghus som ikke har soneinndeling. Det er naturlig å legge forholdene til rette for soneinndeling når lokaler blir fornyet, utvidet eller rehabilitert.

3.4 Ressursutnyttelse – mål- og rammestyring

Det forventes at den enkelte domstolleder forvalter de tildelte ressurser på best mulig måte. Krav til effektivitet, målstyring, ledelse og administrasjon m.v. gjelder for domstolene på samme måte som for andre statlige institusjoner.

Domstolene tilføres ressurser for at de skal utføre sine dømmende oppgaver og de øvrige funksjoner de er tillagt. Det settes både rammer for bruk av og krav til at ressursene utnyttes på en effektiv måte. Når krav til ressursbruk blir nærmere konkretisert, kan det imidlertid oppstå mer kompliserte avgrensninger mot domstolenes uavhengighet.

Med utgangspunkt i det ovennevnte vil spørsmålet om hvordan de samlede ressurser kan utnyttes best mulig inngå som ett av flere elementer i en vurdering av hvilke oppgaver domstolene skal utføre, og hvordan domstolene bør organiseres i fremtiden.

3.5 Hovedutfordringer fremover

I St.prp. nr. 1 (2000–2001) har Justisdepartementet definert følgende hovedmål for rettsvesenet:

• å sikre rettssikkerhet for individer og grupper

• en åpen og kvalitetsbevisst justisforvaltning

• god og effektiv konfliktløsning og forebygging

Domstolene skal være samfunnets viktigste konfliktløser. Rettsvesenets saksavvikling må være forsvarlig og effektiv. I det følgende skisseres utviklingstrekk som antas å være av særlig betydning for domstolene.

3.5.1 Internasjonalisering av samfunnet

Internasjonale konvensjoner medfører forpliktelser til at Norge må forholde seg til andre lands avgjørelser og rettssystemer. Dette fordrer en generell kunnskap og forståelse for samspillet mellom forskjellige regelsett. Norges tilslutning til Europa gjennom EØS-avtalen gjør at regelverksutvikling i EU får direkte betydning også i Norge. EF-domstolen, EFTA-domstolen og Den europeiske menneskerettsdomstolen er sentrale institusjoner for norsk lov- og forskriftsarbeid, og for domstolenes virksomhet.

Norge er videre blitt et flerkulturelt samfunn. Innslag av flere kulturer stiller domstolene overfor nye utfordringer.

3.5.2 Nye kommunikasjonsformer

Justisdepartementet antar at kommunikasjonsformen mellom domstolene og brukerne vil endre seg betraktelig i årene som kommer. Enkelte domstoler har allerede tatt i bruk både Internett og elektronisk post, men omfanget av bruken har hittil vært begrenset til oversendelse av usignert, ubekreftet eller nøytral informasjon. Det pågår arbeid i forvaltningen med å kartlegge og forberede lovendringer for å åpne for elektronisk dokumentbruk. Når elektroniske dokumenter kan signeres på linje med papirdokumenter, antas det at elektronisk oversendelse vil kunne benyttes i større omfang. Bruk av elektroniske dokumenter innenfor tinglysing er nærmere beskrevet i kapittel 4.4.2.

3.5.3 Saks- og kriminalitetsutviklingen

Mens antall sivile saker på 90-tallet viste nedgang frem til 1999, har antall straffesaker gått betydelig opp. Det anføres fra domstolenes side at begge typer saker er blitt mer omfattende og komplekse, og at straffesakene legger beslag på en stadig større del av domstolenes ressurser.

3.5.4 Dommerne skal være generalister

Justisdepartementet mener at dagens ordning hvor alminnelige domstoler behandler alle typer saker, sikrer at domstolene også i fremtiden forblir det mest sentrale tvisteløsningsorganet. Alminnelige domstoler sikrer at ulike rettsområder blir sett i sammenheng, og at den enkelte sak får en allsidig og bred vurdering.

I de alminnelige domstolene forutsettes den enkelte dommer å være generalist, dvs. dommeren skal kunne behandle alle typer saker. For å opprettholde den generelle kompetansen bør domstolene sikres et godt fagmiljø kombinert med en variert og allsidig sakstilgang. Dommernes rolle som generalister er imidlertid ikke til hinder for at det ved den enkelte domstol gjøres en hensiktsmessig fordeling av ansvarsfeltet for enkelte fagområder mellom flere dommere.

En utvikling med øket bruk av andre konfliktløsningsorganer kan redusere domstolenes tilgang til saker som knytter seg til enkelte fagområder, for eksempel tvister i forretningsforhold. Departementet ser det som en lite gunstig utvikling dersom enkelte fagområder i stor grad blir avgjort utenfor domstolene. Tvistemålsutvalget har det for øvrig som en del av sitt mandat å vurdere om det er ønskelig med en revisjon av voldgiftsreglene.

I kapittel 6 «Særdomstoler og domstollignende forvaltningsorganer» og kapittel 7 «Domstoler med begrenset fagkrets» vurderes spesialdomstoler og særdomstoler opp mot prinsippet med alminnelige fullfaglige domstoler.

3.5.5 Behov for flere fagdommere ved den enkelte førsteinstansdomstol

Det foreligger forslag fra Strukturutvalget om å utvide adgangen til å sette rett med flere fagdommere enn dagens regler åpner for i så vel sivile saker som straffesaker. Forslagene er beskrevet mer inngående i kapittel 8.4.2. Dersom forslagene gjennomføres og det åpnes for utvidet bruk av flere dommere i samme sak, vil det øke behovet for større domstolenheter.

I alt ti domstoler deltar ut 2002 i en prøveordning med rettsmekling. Rettsmekling er beskrevet nærmere i kapittel 8.4.2. Tilbakemeldingen fra domstolene og brukerne er positiv. Dersom rettsmekling senere blir innført som en del av saksbehandlingen for domstolene, vil de minste domstolene normalt måtte basere seg på spesielle ordninger som for eksempel hjelp fra nabodomstolen ved utførelsen av denne arbeidsoppgaven.

3.6 Oppsummering av krav og hovedutfordringer i tiden fremover

Domstolenes hovedoppgave er å utføre dømmende oppgaver. Det er lange tradisjoner for at det ikke er i strid med grunnleggende hensyn i domstolenes funksjon at de også utfører forvaltningsgjøremål. Likevel må utøvelsen av de ikke-dømmende gjøremålene ikke skje på bekostning av de dømmende oppgavene.

Domstolene utsettes for konkurranse fra andre tvisteløsningstilbud som offentlige eller private tvisteløsningsorganer og voldgift. Etter departementets syn er det domstolene som bør være samfunnets viktigste konfliktløser.

For å kunne fylle sine oppgaver og håndtere fremtidens utfordringer må domstolene

• ha tillit i alle deler av samfunnet

• representere kvalitet og kompetanse

• avvikle sakene hurtig

• være tilgjengelige

For at domstolene skal kunne møte de skisserte krav og utfordringer, vil det kreves investeringer i gode og hensiktsmessige domstollokaler, utvikling og bruk av ny teknologi og kompetansehevende tiltak for de ansatte. For å sikre tilstrekkelige budsjettmidler til dette i årene fremover, må domstolene ha en mest mulig kostnadseffektiv driftsstruktur, slik at ikke en stadig større andel av de totale budsjettmidlene går med til løpende drift.