12 Utvikling av funksjonelle regioner i Norge: Endringer i sysselsettings- og pendlingsmønsteret og betydningen for ny domstolstruktur

12.1 Innledning

Selv om det har blitt foretatt enkeltstående endringer i domsogninndelingen, har strukturen for førsteinstansdomstolene vært fast gjennom mange tiår. Når Justisdepartementet nå foretar en landsomfattende, samlet vurdering av strukturen, skjer dette blant annet på bakgrunn av endringer i sysselsettings- og pendlingsmønsteret, forbedrede kommunikasjonsmuligheter og andre endringer i samfunnets infrastruktur.

Norsk Institutt for by- og regionforskning (NIBR) har på oppdrag fra Justisdepartementet vurdert utviklingen av såkalte funksjonelle regioner i Norge og hvilken betydning dette kan få for en fremtidig domstolstruktur 1 . Dette kapitlet tar utgangspunkt i utredningen fra NIBR, og er utarbeidet i samarbeid med Kommunal- og regionaldepartementet. Dette kapitlet beskriver endringer i befolkningsmønsteret, næringsstrukturen og pendlingsmønsteret, og viser hvilke konsekvenser disse endringene har hatt for utviklingen av funksjonelle regioner i Norge. Til slutt pekes det på hvilke distrikts- og regionalpolitiske utfordringer dette gir for utformingen av en ny domstolstruktur. Dette gir et generelt utgangspunkt for hvordan regionsutviklingen mer konkret benyttes som et vurderingskriterium i den fylkesvise gjennomgangen av domssogninndelingen i kapittel 14.

12.2 Om begrepet region

Begrepet region kan ikke defineres entydig, og det brukes i mange ulike sammenhenger. I Norge er det mest vanlig å knytte «region» til sammenhengende områder større enn kommuner, men mindre enn fylker. Dette kan uttrykkes i betegnelsen funksjonelle regioner som utgjør sammenhengende bolig-, service- og arbeidsmarkedsområder, dannet rundt et senter. Både Norsk Institutt for by- og regionforskning (NIBR) og Statistisk Sentralbyrå (SSB) har dette som utgangspunkt for mange typer regionale analyser og statistikkproduksjon. Funksjonelle regioner blir da et uttrykk for hvordan både enkeltpersoner og familier velger å bosette seg, blant annet ut fra tilgjengeligheten til arbeid og tilgangen på offentlig og privat service. Dette avgrenser funksjonelle regioner i forhold til det som kan benevnes administrative regioner, og betegner en tvungen administrativ regionsdannelse uten valgfrihet for hvor reiseaktiviteten må rettes. Domssogninndelingen er nettopp et eksempel på en slik administrativ region. I distrikts- og regionalpolitikken er funksjonelle regioner lenge blitt brukt i analyseøyemed. Den kommende Regionalmeldingen som skal fremmes for Stortinget i vårsesjonen 2001, vil drøfte hvordan regjeringens politikk kan legges opp for å gjøre de funksjonelle regionene mer robuste, jf. for øvrig kommunalministerens distriktspolitiske redegjørelse for Stortinget 4. mai 2000.

Funksjonelle bolig-, service- og arbeidsmarkedsregioner må ha et naturlig senter. Slike sentre kan kategoriseres i forhold til størrelsen på befolkningstallet i senteret, og pendlingsnivået i den yrkesaktive befolkningen i nabokommunene inn mot dette senteret. I den vurderingen Justisdepartementet har mottatt fra NIBR anvendes en slik klassifisering både av nivået på sentrene og styrken i de omkringliggende kommunenes funksjonelle tilhørighet til sitt senter. Omfanget av pendling blir her brukt som definisjon fordi den lett lar seg kvantifisere og måle. Pendlingen kan også sees som et uttrykk for hvor langt folk faktisk er villige til å reise, enten med hensyn til arbeidsreiser eller i form av tilgjengelighet til offentlig og privat service.

En funksjonell bo-, service- og arbeidsmarkedsregion er dermed et område hvor en har et naturlig regionalt senter av en viss størrelse, og hvor det foregår en pendling fra omkringliggende kommuner inn til senteret.

12.3 Utviklingstrekk ved regionsdannelsen i Norge

12.3.1 Endringer i bosettingsmønsteret

Det har funnet sted endringer i bosettingsmønsteret de siste 20 årene. Norge har samlet sett hatt vekst i folketallet i hele perioden fra 1980 og frem til i dag. Veksten har imidlertid vært ulikt fordelt på landsdeler. Finnmark og Nordland har perioden sett under ett hatt en tilbakegang. Hedmark og Oppland har hatt tilnærmet nullvekst, mens de andre fylkene har hatt en økning i befolkningen. Økningen har vært størst i Oslo, Akershus og Rogaland. Også det sentrale Sørlandet har hatt en vekst godt over landsgjennomsnittet. Nord-Norge har hatt den største tilbakegangen. I 1980 bodde ca. 11,5 % av befolkningen i de tre nordligste fylkene, mens i 2000 var dette tallet sunket til 10,4 %. Se tabell 12.1.

Tidligere har det vært vanlig å analysere den norske bosettingsutviklingen ved hjelp av begrepene spredt og tett bosetting. Tett bosetting omfattet alle tettsteder helt ned til 200 innbyggere. Dette ble brukt som en samlebegrep for «bymessig» bebyggelse. «Urbanisering» ville da si vekst i tett bosetting. Med dette begrepet bor om lag tre av fire nordmenn urbant i dag.

Det er imidlertid utviklingen i de integrerte bolig- og arbeidsmarkedsregionene som best avspeiler bosettingsutviklingen i Norge. Tilsvarende er det utviklingen i byregioner og storbyregioner som gir det beste uttrykket for urbaniseringen. I en nylig utgitt rapport 2 analyseres befolkningsutviklingen i et slikt sentrum-periferi-perspektiv. Definisjonen av de ulike regionstypene er gjengitt i tabell 12.2.

Målt i forhold til sentralitet er veksten entydig sterkest i storbyregionene, svakere i småbyregioner og enda svakere i bygdebyregioner. Under dette nivået går befolkningen tilbake. Denne utviklingen har ført til at i dag bor nesten halvparten av landets innbyggere i storbyregionene. På den andre siden bor det fortsatt over 600 000 personer i kommuner uten tettsteder over 5 000 personer.

Inndelingen etter regiontyper illustrerer også at befolkningens villighet til å reise varierer med sentrenes størrelse og funksjon. Dette har betydning både i forhold til reisetiden for det rettssøkende publikum og i forhold til rekruttering til stillinger til domstolene. Der hvor domstolene er lokalisert i større sentre for funksjonelle regioner, vil villheten til å reise være større, både i forhold til pendling til domstolene som arbeidsplass og i forhold til publikums reiser for å få utført tjenester. Dess bedre domstolstrukturen tilsvarer de funksjonelle regionene, dess mindre belastende vil publikum oppfatte orienteringen mot et senter utenfor den kommunen hvor de er bosatt.

I forhold til pendling, som er en daglig foreteelse, er reisene til en domstol for publikum sjeldne. I forhold til brukerne av domstolenes tjenester er det åpenbart at domssognene i mange tilfelle må og kan være langt større enn arbeidsmarkedsregionene.

12.3.2 Endringer i pendlingsmønsteret

NIBR har analysert endringer i pendlingsmønsteret etter 1970. Dersom en tar utgangspunkt i 1970 har, i følge NIBR, pendlingsmønsteret og omfanget endret seg vesentlig. Tar vi derimot utgangspunkt i situasjonen i 1980, har ikke NIBR kunnet påvise at situasjonen har endret seg vesentlig frem til i dag. De store endringene inntrer altså på 1970-tallet. I 1970 hadde bare storbyer og noen mellomstore byer virkelig forsteder, og de fleste mindre byene og sentrene hadde ikke noe som kunne kalles pendlingskommuner rundt seg. Dette siste er den mest påfallende forskjellen fra dagens situasjon.

De viktigste forklaringene til den økte pendlingen på 1970-tallet er i følge NIBR for det første en relativt jevn regional fordeling av sysselsettingsveksten, særlig i offentlig sektor. Den andre hovedforklaringen kan tilskrives forbedringer i kommunikasjonene med økt bilhold og en sterk økning i befolkningens mobilitet. På denne måten ble det utviklet sammenhengende funksjonelle bo- og arbeidsmarkedsregioner.

Et annet viktig utviklingstrekk er endringene i pendlingsmønsteret i Osloregionen. Her var det i 1970 enkelte kommuner, som Bærum og Asker, som hadde svært høy pendling til Oslo, mens svært få pendlet inn til disse kommunene. I dag er disse kommunene en integrert del av byen. I pendlingsmessig forstand viser dette seg ved at andelen som pendler til Oslo har gått ned, mens Bærum og Asker kommuner har fått en vesentlig økt innpendling fra kommuner lenger ute. En del kommuner som tidligere sognet til Oslo, har også fått snudd hovedpendlingen i retning av steder som for eksempel Kongsvinger, Gjøvik eller Drammen. Dette er dermed kommuner som, i følge NIBR, ikke har økt sin relative pendling mot Oslo, men har blitt en del av utviklingen av pendlingsomlandene til mindre sentre som har vokst fram lenger ute.

Av de øvrige storbyene har utviklingen i retning av større pendlingsomland vært særlig sterk i Bergen og Stavanger, der en sterk utvikling i kommunikasjonsforholdene har påvirket pendlingsmulighetene. I for eksempel Stavanger og Sandnes har utviklingen gått i retning av en sammensmelting av de to byene til en integrert bo- og arbeidsmarkedsregion.

NIBR konkluderer med at det mest markerte endringstrekket i pendlingsmønsteret siden 1970 er utviklingen av regionale sentre som har bidratt til å spre tjenester mer likeverdig utover i landet.

12.3.3 Endring i næringsstruktur og sysselsetting

Statens Nærings- og Distriktsutviklingsfond (SND) har i en studie til Kommunal- og regionaldepartementet høsten 2000 vist at sysselsettingen innenfor primærnæringene har gått kraftig tilbake de siste 20 årene, og utgjør på landsbasis i dag om lag 4 prosent av sysselsettingen. Sekundærnæringene har hatt en vekst på 1990-tallet, men den har ikke vært like sterk som veksten i tjenesteytende sektor og i sysselsettingen totalt.

Offentlig tjenesteyting har økt de siste 20 årene, og utgjør i dag i underkant av 30 % av total sysselsetting. SND finner at den største veksten innen offentlig tjenesteyting på 1990-tallet har kommet i Aust-Agder, Sogn og Fjordane og Finnmark, mens Oslo har hatt den minste prosentvise veksten.

I statlig sektor viser utviklingen de siste 20 årene at det har skjedd en regional sentralisering. I følge en rapport fra Arbeids- og administrasjonsdepartementet 3 er det de mellomstore sentrene og regionsentrene som har hatt den relativt sett største veksten i antall statsansatte selv om det totale antall er redusert på 1990-tallet. Utkantkommunenes andel er markant redusert. Selv om det er de mellomstore sentrene som har styrket sin stilling mest, er det imidlertid Oslo som fortsatt har flest statsansatte. I 1998 var det her 5,6 statsansatte pr. 100 innbyggere mot 3,8 på landsbasis.

12.3.4 Utviklingen av kommuner og regionale sentre

Det er et nært samspill mellom demografisk utvikling og generell utvikling i en region. Tidligere oppfattet man befolkningsutviklingen som et resultat eller følge av særlig næringsutviklingen i en region, dvs. folk flyttet dit det fantes arbeidsplasser. Etter hvert ser man i større grad befolkningen som en rammebetingelse for den regionale utviklingen. Befolkningen og dens sammensetning av kompetanse, alder og kjønn er det tilbudet av arbeidskraft som kan benyttes og representerer samtidig det viktigste potensialet for utviklingen i en region.

Det er først og fremst i perioden etter 1970 at vi har hatt en utbygging av den norske senterstrukturen. Det har i stor grad dreid seg om en annen type utbygging enn den industribaserte utbyggingen på 1950- og 1960-tallet. Vi har nå fått sentre som et resultat av utbygging av forskjellige former for offentlig tjenesteyting og offentlige institusjoner, parallelt med utbygging av transportløsninger og økt bruk av personbil. Dette har langt på vei vært en utbygging som har hatt som formål å gjøre tjenester og tilbud tilgjengelig for innbyggerne. Utviklingen av kommunene er et sentralt stikkord her.

Utviklingen av regionale sentre har skjedd parallelt med utviklingen av kommunesentre. Et regionalt senter betyr her et senter som har en rolle utover kommunegrensene. Disse sentrene kan ha alt fra universitet og høgskoler til videregående skoler, sykehus, kulturinstitusjoner, kortbaneflyplasser, større idrettsanlegg mv. Mange av disse funksjonene er bygd ut i et relativt desentralisert mønster, men samtidig utgjør de funksjoner som er med og underbygger en senterstruktur som har en rolle utover det å bare være et kommunesenter.

Etter Justisdepartementets vurdering vil det først og fremst være slike regionale sentre som er de naturlige alternativer for lokalisering av domstoler i fremtidens domstolstruktur. I dette ligger imidlertid ikke at det i en samlet vurdering vil være ønskelig eller mulig å etablere eller opprettholde domstoler i alle kommuner som normalt defineres som senterkommuner på ett eller annet nivå.

12.4 Videre utvikling

Tendensen de senere årene har, som nevnt ovenfor, vært en økning eller stabilisering av veksten i storbyene og i byer og tettsteder, og en relativt stabil nedgang i periferi-regionene, bortsett fra Nord-Norge der nedgangen har blitt forsterket de siste årene.

I prognoser fra Statistisk Sentralbyrå (SSB) for de neste 20 årene blir veksten i storbyregionene noe redusert, men samlet tilsier fremskrivningene at disse kan få om lag halvparten av en samlet vekst i folketallet for nasjonen på 450 000 personer over 20 år. Ut fra fremskrivningen vil resten av veksten i hovedsak fordeles på byer og tettsteder for øvrig. For periferi-regionene tilsier fremskrivningene i grove trekk en stabilisering av folketallet, men slik at de mest perifere områdene går ned mens områder med mindre sentre får noe befolkningsøkning.

Utviklingen peker helt klart i retning av at stadig flere kommer til å bo i byer og tettsteder selv om det vil fortsatt vil bo mange mennesker i perifere områder. Dette innebærer en utvikling i retning av at de ulike regionale sentre vil spille en stadig sterkere rolle. Vi vil sannsynligvis også få større funksjonelle bo- og arbeidsmarkedsregioner.

På den annen side vil det fortsatt være mange områder som ikke vil tilhøre noe naturlig regionsenter – disse områdene blir på mange måter egne små bo- og arbeidsmarkedsregioner. Disse områdene vil særlig finnes i indre deler av Østlandet og langs kysten av Vestlandet og Nord-Norge. I et generelt distrikts- og regionalpolitisk perspektiv er det viktig også å ivareta behovene til befolkningen i disse områdene, blant annet med hensyn til tilgjengeligheten til offentlige tjenester. Blir tilbudet dårlig vil grunnlaget for bosetting bli svekket, og en kan risikere at de som fortsatt blir boende får et forringet tilbud fra det offentlige. Offentlig sektor er viktig for sysselsetting og for regional utvikling generelt. Visse offentlige funksjoner med relativt lav bruksfrekvens vil imidlertid ikke finnes i alle små bo- og arbeidsmarkedsregioner. Her må det vurderes hvilket senternivå tjenestene skal knyttes til og hvor stort befolkningsgrunnlag tjenesten krever. Dette gjelder for eksempel domstolstrukturen.

Regjeringen har derfor iverksatt andre spesielle tiltak overfor disse områdene. To viktige elementer i denne satsingen er vurderinger om etablering av offentlige servicekontor (OSK) som Arbeids- og administrasjonsdepartementet har ansvaret for, og utkantprosjektet i regi av Kommunal- og regionaldepartementet, jf. St. prp. nr. 1 (2000–2001) for Det kongelige Kommunal- og regionaldepartement.

12.5 Distrikts- og regionalpolitiske utfordringer og ny domstolstruktur

I Stortingsmelding nr. 31 (1996–97) Om distrikts- og regionalpolitikken heter det at målet i distrikts- og regionalpolitikken er å opprettholde hovedtrekkene i bosettingsmønsteret og å utvikle robuste regioner i alle deler av landet. Med robuste regioner menes her områder som mestrer endringer i næringslivs- og bedriftsstrukturer, og som evner å ta opp i seg nye krav til service, transport, kommunikasjoner, velferdstilbud mv. som befolkningen og næringslivet stiller. Dette skal bidra til at arbeidsplasser, utdannings-, tjeneste- og velferdstilbud mv. er reelt tilgjengelig for innbyggere også utenfor sentrene.

I et distrikts- og regionalpolitisk perspektiv vil derfor hovedutfordringen være å gi alle deler av landet forutsetning for å utvikle seg slik at de tilfredsstiller de bosettings- og lokaliseringskrav dagens befolkning og næringsliv setter. For det offentlige innebærer denne utfordringen blant annet at myndighetene vil sikre befolkningen i alle deler av landet et godt offentlig tjenestetilbud samtidig som man unngår at fornyelse og effektivisering av offentlig sektor kommer i konflikt med distriktspolitiske mål. Regjeringens mål er at fornyelsen av offentlig sektor ikke skal bety at distriktene blir taperne, men at de samlede ytelsene skal bli bedre.

For å møte denne utfordringen satser regjeringen langs flere dimensjoner. En viktig strategi vil være å utvikle regioner som er robuste nok til å inneha det nødvendige sett av tjenester og infrastruktur som befolkningen og næringslivet må ha i dagens samfunn innenfor det som kan defineres som daglig reiseavstand. Dette vil være positivt både for byene og distriktene. Sterke regioner vil kunne virke både som pådrivere i utviklingen og vil kunne motvirke flytting til de største byregionene. Sterke regioner blir med andre ord en motkraft mot sentralisering.

En annen hovedutfordring vil være å ivareta kravet og behovet befolkningen og næringslivet har i de områdene som ikke naturlig tilhører en større funksjonell bo- og arbeidsmarkedsregion. I et distriktspolitisk perspektiv er det derfor viktig at også befolkningen i disse regionene har et godt offentlig tjenestetilbud, og det er viktig at disse regionene ikke opplever å bli taperne i enhver omorganisering og strukturendring innenfor offentlige virksomheter.

Justisdepartementet vil i denne sammenheng fremholde at de fleste domstolene er små enheter. Av i alt 92 førsteinstansdomstoler er nesten halvparten bemannet med 2–3 jurister og 3–6,5 funksjonærer. I et overordnet sysselsettingsperspektiv spiller domstolene en beskjeden rolle, men på små steder med sterkt begrenset arbeidsmarked er alle arbeidsplasser av betydning for den lokale sysselsettingen.

Domstolene representerer en offentlig tjeneste som befolkningen ikke har behov for å oppsøke ofte. I dag er en vesentlig andel av publikums oppmøte ved domstolen knyttet til domstolenes oppgaver som tinglysingskontor. Justisdepartementet går inn for at denne funksjonen flyttes ut av domstolene, jf. kapittel 4. Dermed vil besøksfrekvensen ved domstolene reduseres. Relativt lav bruksfrekvens for det allmenne publikum skiller domstolene fra trygdetjenester, posttjenester, allmennlegetjenester osv. Selv om besøksfrekvensen er lav, er det likevel viktig at domstolene er lokalisert slik at den fysiske tilgjengeligheten blir mest mulig optimal for flest mulig.

I en vurdering av den fremtidige domstolstrukturen vil ett av kriteriene være å tilstrebe best mulig sammenheng med den funksjonelle regionsdannelsen. Dette reiser to problemstillinger: Hvor det er mest naturlig å lokalisere domstolene, og hvilke kommuner bør høre inn under samme domssogn.

Regjeringen ønsker ut fra både økonomiske, faglige og regionalpolitiske grunner å lokalisere domstolene til ulike typer regionsentre som spiller en rolle utover det å kun være et funksjonelt senter for egen kommune. Målsettingen er å sikre at flest mulig har optimal tilgjengelighet til domstolene, samtidig som det stimulerer til utviklingen av robuste regioner både når det gjelder tjenester og arbeidsmarked. Det vil imidlertid ikke være mulig å ha domstoler i alle regionsentre. I den avveiningen som må foretas, må det blant annet tas hensyn til hvor viktig de ulike regionsentre er i dag, og den fremtidige utvikling hvor noen funksjonelle regioner forventes å bli større. Dette må bero på en konkret vurdering knyttet til det enkelte fylke, jf. kapittel 14.

Det er også en målsetting å avgrense domssognene slik at den enkelte kommune om mulig får tilhørighet til en domstol lokalisert i en kommune som også tjener som et funksjonelt senter i forhold til andre offentlige og private tjenester. Dess bedre samsvar det er her, dess mindre belastende vil publikum oppfatte reisetiden inn til domstolen. I denne sammenheng er det også et poeng at publikums generelle villighet til å reise vil øke med sentrenes størrelse og funksjon. Et slikt samsvar vil imidlertid ikke være fullt ut realiserbart i alle deler av landet. Mens en i distriktene ikke vil kunne unngå å gruppere sammen kommuner som ikke danner noe helhetlig bo- og arbeidsmarked, må en i de største byregionene dele opp felles bo- og arbeidsmarkeder fordi disse regionene er for folkerike til å danne ett enkelt domssogn.