11 Små studiesteder

11.1 Problemstillinger knyttet til små studiesteder

I mandatet for utvalget understrekes det at «[e]t aktivt samspill mellom universiteter og høyskoler og samfunnet omkring er viktig for innovasjon og næringsutvikling regionalt og på nasjonalt nivå.» Utvalgets forslag skal videre sikre «samspill med lokalt og regionalt arbeids- og samfunnsliv, slik at institusjonene bidrar til bærekraftig økonomisk, sosial og kulturell utvikling» og «en god regional balanse i studietilbud og kompetanse». Samtidig skal strukturen legge til rette for «fortsatt økende internasjonalt samarbeid innenfor høyere utdanning og forskning» og «faglig sterke, livskraftige institusjoner med evne til omstilling og fornyelse», og sikre «kvalitativt gode og robuste forskningsmiljøer» og «en god utnyttelse av samfunnets samlede ressurser».

Dette er krevende mål som på flere punkter kan komme til å stå i strid med hverandre. En desentralisert struktur i høyere utdanning gir god tilgjengelighet til utdanning og kan gi positive økonomiske og sosiale ringvirkninger i mange lokalsamfunn, jf. kapittel 16. Men samtidig kan den føre til små faglige miljøer med lite dynamikk, forskning og internasjonal orientering og gi liten evne til omstilling når rekruttering til studier og til personalet svikter. Den økende vekten på internasjonalt samarbeid kan også være vanskelig å mestre for små institusjoner og faglige miljøer.

Det er etter hvert større muligheter for å ta mastergradsstudier som er forankret i flere institusjoner, også på tvers av landegrenser. Slike fellesgrader kan i noen tilfeller være en måte for små miljøer å sikre den faglige kvaliteten på. Loven har siden 2005 åpnet eksplisitt for dette (§ 3 – 2, 1. ledd), og NOKUT kan akkreditere moduler som del av fellesgrader også der institusjonen ikke selv har rett til å tildele den aktuelle graden, jf. NOKUT-forskriften § 4. 1 Utviklingen av fellesgrader bør kunne være en interessant mulighet for mange og kan i noen tilfeller bidra til et faglig fellesskap og bredere studietilbud også ved små studiesteder. Det er imidlertid foreløpig få eksempler på at de små institusjonene og studiestedene deltar i slikt samarbeid.

Med Norges spredte bosettingsstruktur er det en stor utfordring å finne en god balanse mellom desentralisering, utvikling av sterke og robuste faglige miljøer og en god utnyttelse av de menneskelige og økonomiske ressursene. Dette er dilemmaer som helt siden Ottosen-komiteen har vært sentrale i utredninger om høyere utdanning i Norge.

Utviklingen etter Høgskolereformen har vært todelt. På den ene siden har de store høyskolene i de store byene langt på vei blitt fysisk samlet, og flere av dem har enten blitt eller er på vei til å bli universiteter. På den annen side har den geografiske strukturen av studiesteder i landet ellers på mange måter vært fastfrosset, med små endringer siden 1994, og en kan si at den nye organiseringen i mange henseende bare var en ny overbygning over en eksisterende struktur bestående av svært mange små institusjoner. I 2006 var det 13 høyskoler som hadde færre enn 3000 studenter. Det var 32 studiesteder ved høyskolene med færre enn 2000 studenter, 24 med færre enn 1500 studenter og 11 studiesteder med færre enn 1000 studenter . Høgskolereformen innebar altså i liten grad en omstrukturering av geografisk spredte studietilbud.

Samtidig har utviklingen på flere områder etter reformen betydd en utfordring for små høyskoler og studiesteder:

• Demografiske endringer fører til endringer i studentrekrutteringen. Fra 2015 er det forventet en nedgang i årskullene som oftest søker høyere utdanning, unntatt i Oslo og Akershus.

• De unges preferanser for storbyene forsterker rekrutteringsproblemene for mange små høyskoler og studiesteder i distriktene.

• De økte kravene til forskning og forskerkompetanse for personalet betyr økte rekrutteringsproblemer – en utvikling som antas å forsterkes når den store pensjoneringsbølgen når universitetene og høyskolene om noen år. Små faglige miljøer i distriktene vil sannsynligvis være mindre attraktive for personer med doktorgradsutdanning.

• De økende forventningene til høyskolene om å bidra til utviklingen av regionalt og lokalt næringsliv og offentlig sektor vil være vanskelige å imøtekomme uten høyere faglig kompetanse enn mange små miljøer har i dag. 2

• De stadig større kravene til internasjonalisering, forskningsstrategi, infrastruktur i IKT og bibliotek, økonomistyring og studieadministrative systemer blir mer kostnads- og kompetansekrevende og vanskeligere å imøtekomme for små høyskoler og studiesteder.

• Presset på en mer effektiv utnyttelse av institusjonenes økonomiske ressurser har økt, og konkurransen om studenter og faglig produksjon gjør det vanskeligere for en del små studiesteder i distriktene å oppnå de samme stordriftsfordelene som ved større institusjoner.

11.2 Tidligere studier

11.2.1 Evalueringen av Kvalitetsreformen

NIFU STEP og Rokkansenteret har gjennomført en evaluering av Kvalitetsreformen. I delrapport 9, Nytt regime i variert landskap, gjennomgås ledelse og styring av universiteter og høyskoler etter reformen, og her ses det også på utviklingen i studiestrukturen. Delrapport 10, Kvalitetsreformen mellom undervisning og forskning, går nærmere inn på den nye studiestrukturen. Av de relevante funnene kan følgende framheves:

• Ledelsen ved små institusjoner føler at institusjonen er mer utsatt enn ved store institusjoner, og legger stor vekt på strategiutvikling. Dette henger sammen med at de føler seg «truet» av sviktende rekruttering, og at finansieringssystemet nå belønner høy studiepoengsproduksjon og gjennomstrømning. De er mer positive til at det tas distriktspolitiske hensyn og oppfatter rekruttering som mer sentralt enn lederne ved større institusjoner.

• Det har vært en stor økning i antall studietilbud, både før Kvalitetsreformen og etter.

• Fra 2000 til 2006 økte andelen av alle høyere utdanningsinstitusjoner (også universiteter) som tilbyr mastergrad fra 36 til 92 %. Både antallet og andelen av slike studier er stigende. Andelen institusjoner som tilbyr doktorgrad økte fra 33 til 44 %. 3

• I studietilbudet på lavere nivå har det skjedd en tilpasning til ny gradsstruktur, og det har blitt etablert mange nye tilbud. Fra 1996 til 2006 økte antall tilbud med over 50 % til nesten 900. Utviklingen har nå flatet ut.

• Av de mindre høyskolene som trekkes fram med stor økning i studietilbudet er høyskolene i Vestfold og Nesna.

11.2.2 Fagevalueringer fra Norges forskningsråd

Norges forskningsråd har gjennom mange år gjennomført evalueringer av forskningsaktiviteten ved ulike institusjoner og innenfor ulike fagområder. Hovedsakelig har evalueringene tatt utgangspunkt i forskningsmiljøer ved universitetene og de større høyskolene. Dette må ses på bakgrunn av at få av de mindre høyskolene og studiestedene har forskningsmiljøer av noen særlig tyngde.

I hvilken grad fagevalueringene belyser problemstillinger knyttet til kritisk størrelse, og størrelse på miljøene i sin alminnelighet, varierer, og bare i liten grad berører de dette ved de mindre studiestedene og høyskolene. Men noen relevante momenter som trekkes fram i flere av evalueringene er:

• Miljøene er fragmenterte og preget av for mye individuell forskning.

• Det er for lite samarbeid mellom miljøer og mellom institusjoner.

• En satsing på ph.d.-utdanning må henge sammen med en tung satsing på FoU.

• I evalueringen av Engineering Science fra 2004 framgår det at Høgskolen i Narvik gjennomgående skårer lavt i forhold til miljøene ved NTNU, Stavanger og NLH (UMB). Dette er imidlertid et av de få relevante høyskolemiljøene som er omtalt, også sett i forhold til alle fagevalueringene samlet sett. 4

11.2.3 Evaluering av allmennlærerutdanningen i Norge, 2006

NOKUTs evaluering av allmennlærerutdanningen i 2006 har fått mye oppmerksomhet. På mange måter dreier funnene og anbefalingene seg om overordnede forhold knyttet til lærerutdanningen som sådan. Imidlertid er det noen andre forhold NOKUT trekker fram som også er viktige. 5

Blant annet er evalueringspanelet kritisk til at det blir for få heltidsstudenter knyttet til enkelte lærerutdanninger. Dette ses i forhold til at mange utdanninger satser stort på etter- og videreutdanning (EVU) for å kompensere for bortfall av heltidsstudenter. Det gjør at forholdet mellom heltids- og EVU-studenter blir skjevt, noe som er spesielt problematisk hvis totalantallet også er lite. Evalueringspanelet konkluderer (s. 77):

Det bør defineres en nedre grense for hvor mange heltidsstudenter en utdanning kan ha før institusjonen må revurdere organisering og tilbud.

Rapporten er imidlertid ikke konkret med hensyn til hvilke utdanninger dette gjelder eller hva som bør være en nedre grense.

Et annet forhold som evalueringen trekker fram, er behovet for en sterkere arbeidsdeling mellom lærerutdanningene på den måten at de ulike utdanningene bør spesialisere seg i ulike retninger. Dette kan tolkes som at evalueringspanelet mener man bør utvikle større, spesialiserte miljøer som er over en kritisk størrelse.

11.2.4 Frisch-senterets studie om de statlige høyskolene som produsenter

Studien ble publisert i 2001 og omhandler produksjon og effektivitet ved norske høyskoler i perioden 1994 – 1999, det vil si i årene etter Høgskolereformen. 6

Studien er basert på tilgjengelige tall fra DBH, i tillegg er det supplert med tall og fakta fra en spørreundersøkelse (med varierende svarprosent). Studien omhandler effektivitet ved de ulike avdelingene (nivået under den enkelte høyskole) og tar hensyn til faglige publikasjoner (også ut over dem som gir publikasjonspoeng), studenter, kandidater, karakterer, driftskostnader, arealbruk osv. Dette settes sammen til en effektivitetsparameter som gjør det mulig å sammenligne de ulike avdelingene med hverandre. Av hovedfunn kan nevnes:

• Mange av både de mest og minst effektive miljøene er ganske små og med lavere ressursbruk enn gjennomsnittet.

• De mest effektive miljøene produserer både mye forskning og utdanning, spesielt innenfor korte utdanninger, mens de produserer gjennomsnittlig for lange utdanninger (med mindre ressursbruk enn gjennomsnittet!).

• De minst effektive produserer lite, og deres ressursbruk er også under gjennomsnittet, bortsett fra når det gjelder arealbruk.

Generelt viser studien stor spredning mellom høyskolene og internt ved høyskolene. De effektive avdelingene er spredt ut over et stort antall høyskoler, og det samme gjelder for de minst effektive. En og samme høyskole kan ha både effektive og lite effektive avdelinger.

11.3 Analyse foretatt av utvalget

Utvalget har i tillegg gjennomført en egen analyse av produktiviteten og tilbudet ved de statlige høyskolene og deres studiesteder, jf. vedlegg 4 for en nærmere gjennomgang av problemstillinger, forutsetninger og detaljerte resultater. To forhold har særlig vært forsøkt belyst. Det ene er om det er slik at små institusjoner og studiesteder har lavere produktivitet og lavere kvalitet i forskningen enn større, mer robuste miljøer. Det andre er om en situasjon med sviktende rekruttering, spesielt for små institusjoner og studiesteder, medfører en «kreativ tilpasning» ved at studietilbudet utvides på en uhensiktsmessig måte, inklusive etablering av mastergrader innenfor områder som ikke er tilstrekkelig forankret i grunnutdanningene.

I de kvantitative beregningene av produktivitet ved de ulike studiestedene er produksjonen av studiepoeng, kandidater og publikasjonspoeng lagt til grunn. Dette er selvfølgelig en forenklet beskrivelse av realitetene, men antas å gi nyttige indikasjoner for en videre analyse og diskusjon. Kostnadene er ikke direkte representert, men personalinnsatsen er tatt med. Det er videre sett på antall ansatte i ulike kategorier, alderssammensetning av studentmassen, antall primærsøkere per studieplass samt antall studenter på fjernundervisningstilbud og distribuerte studietilbud. Alle tall er fra 2005. 7

Samlet sett gir denne analysen og tidligere studier grunnlag for å kunne si følgende:

• Små avdelinger, studiesteder og høyskoler er gjennomgående mindre produktive enn større. Det er imidlertid store individuelle forskjeller.

• Det later til å være en grense for kritisk masse ved at avdelinger med færre enn 300 – 400 studenter ofte er mindre produktive enn større avdelinger.

• Avdelinger og studiesteder med ingeniørutdanning viser klarest sammenheng mellom liten størrelse og lav produktivitet.

• Det er en overrepresentasjon av små avdelinger blant de avdelingene som forsker lite.

• De fleste høyskolene har de siste årene økt studietilbudet kraftig. Ikke alle disse studietilbudene er forankret i tradisjonelle profesjonsstudier eller andre helhetlige studier innenfor høyere utdanning, eller framstår som opplagte tilbud innenfor høyere utdanning. Mange høyskoler har også hatt en vekst i tilbud på høyere grads nivå (master). Mange av mastergradstilbudene har få studenter.

• En del høyskoler markedsfører mange ulike mastere som i realiteten ligger svært nær hverandre faglig.

• Etableringen av mastergradstilbud synes jevnt over å være godt forankret i grunnutdanningene.

Sviktende rekruttering er en alvorlig bekymring mange steder, og i noen tilfeller har dette ført til en økning av studietilbudet som det kan stilles spørsmål ved når det gjelder faglig innhold og grunnlag. Når det gjelder etableringen av mastergrader, er det en klar tendens at disse i all hovedsak er forankret i et bredt tilbud på lavere nivå. Mange av masterstudiene har imidlertid få studenter, så det kan likevel være et spørsmål om dette er en hensiktsmessig bruk av ressurser.

I hovedsak ser det altså ut til at konklusjonene i utvalgets analyse er i overensstemmelse med tidligere studier. Blant annet viser evalueringen av Kvalitetsreformen til veksten i studietilbud og mange mindre høyskolers bestrebelser med å rekruttere studenter. Evalueringen av allmennlærerutdanningen fra 2006 konkluderte også med at mange av lærerutdanningene har for få studenter og at det er for liten grad av arbeidsdeling mellom utdanningene. Fagevalueringer i regi av Norges forskningsråd peker i mange sammenhenger på fragmenterte miljøer og for lite samarbeid, selv om evalueringene her i hovedsak er rettet mot universitetsmiljøer.

Når det gjelder forhold knyttet til det enkelte studiested og den enkelte høyskole, se vedlegg 4.

11.4 Utvalgets vurderinger

Utvalget legger til grunn at Norge skal ha en struktur i høyere utdanning som gir befolkningen i alle landsdeler tilgang til høyere utdanning på sentrale områder. Dette skal sikre en bred sosial tilgang til høyere utdanning. Samtidig skal det sikre en bred fordeling av kompetent arbeidskraft til alle landsdeler og regioner. Geografisk spredning av de høyere utdanningsinstitusjonene gir også positive økonomiske, sosiale og kulturelle ringvirkninger i de områdene der de er lokalisert, 8 og har medført at mange har fått mulighet til å ta høyere utdanning selv om de har stiftet familie og er bosatt i distriktene. Ikke minst har dette vært av betydning for kvinners muligheter i arbeidslivet. Små institusjoner og studiesteder i distriktene gir en nærhet som bidrar til økt rekruttering og til å forsyne alle deler av landet med kvalifisert arbeidskraft, spesielt innenfor utdanning, helse og omsorg. At studiestedet ikke er så stort, kan også bidra til bedre trivsel blant studentene, men dette er vanskelig å dokumentere, og undersøkelser er tvetydige på dette punktet.

Utvalget mener likevel at en desentralisert struktur med mange små institusjoner og studiesteder i framtiden vanskelig kan oppfylle de kravene som vil bli stilt nasjonalt og internasjonalt. Utvalget viser til utviklingstrekkene som er beskrevet over, og vil særlig legge vekt på to forhold. For det første vil institusjonene – særlig de statlige høyskolene – i høyere grad måtte kunne forventes å bidra med FoU og samarbeid med næringslivet og offentlig sektor i sin landsdel/region. Hvis institusjonene skal styrkes som sentre for forskning og innovasjon, må de ha større og mer robuste faglige miljøer. Uten det vil de ikke kunne fylle den rollen de forventes å ha. For det andre må institusjonene ha en størrelse og et sosialt liv som er attraktive for studentene. Den forventede reduksjonen i ungdomskullene fra 2015 vil sannsynligvis forsterke rekrutteringsproblemene til de statlige høyskolene i distriktene. Institusjoner som ikke tiltrekker seg mange nok og dyktige nok studenter, vil i det lange løp ikke kunne forventes å opprettholde høye kvalitetskrav. Det er fare for at personalet gradvis tilpasser seg studentenes nivå, samtidig som en institusjon som kjemper for sin økonomiske overlevelse, kan fristes til å lempe på kvalitetskravene.

Utvalget mener derfor at det bør foretas visse justeringer når det gjelder studiesteder og institusjoner. Det bør bli færre av de minste studiestedene der produksjonen er lav, der det er sviktende søkning over tid og der institusjonen og studiestedet ikke bidrar på en avgjørende måte til utvikling av arbeids- og næringslivet i regionen.

Utvalget mener at den tradisjonelle måten å undervise og studere på, der studentene knyttes fysisk til et mindre studiested, har nådd sin grense. Det er vanskelig å oppnå en kvalitet som tåler internasjonal sammenligning når utdanningen tilbys så spredt og med så mange små miljøer. Å opprettholde denne strukturen vil også kunne tappe sektoren unødig for ressurser over tid, men utvalget presiserer at hensynet til kvalitet er det som veier tyngst. Det er rimelig å anta at større miljøer under ellers like forhold generelt er miljøer med flere faglige impulser, rikere faglige diskusjoner blant de ansatte og bedre bibliotektilbud til både studenter og ansatte. Større miljøer har som regel også større økonomisk handlingsrom på grunn av stordriftsfordeler.

Utvalget mener derfor at en i større grad må se på alternative og mer fleksible løsninger for å sikre befolkningen tilgang til høyere utdanningstilbud. Her vil det være viktig å kunne utvikle nye løsninger for desentraliserte tilbud, både i form av hvor og når undervisningen gis. IKT-baserte læringsplattformer tas i bruk i stadig større omfang også som del av den ordinære undervisningen. I tillegg gir den teknologiske utviklingen stadig nye muligheter for spesialsydde løsninger.

Organisatorisk kan det være en mulighet å omgjøre enkelte av dagens studiesteder til studiesentre uten permanente faglig ansatte. Det finnes allerede en rekke studiesentre rundt omkring i landet, ofte eid av kommuner, der det tilbys studier med ulike høyere utdanningsinstitusjoner som innholdsleverandører. Et studiesenter kan imidlertid også eies av universitetet eller høyskolen selv, alene eller sammen med andre. Ved slike sentre kan studietilbudet tilpasses behovet til enhver tid, og ulike innholdsleverandører kan trekkes inn, slik at tilbudet faktisk kan bli større.

Ved en eventuell nedleggelse av enkelte studiesteder vil slike løsninger gi den aktuelle høyere utdanningsinstitusjonen mulighet til å opprettholde og videreutvikle rekrutteringsbasen til høyere utdanning i «sitt» område. Med de organisatoriske og teknologiske mulighetene som finnes, bør det også være interessant å se dette i sammenheng med å kunne gi et tilbud om høyere utdanning, først og fremst enkeltemner og -kurs, også i områder der det i dag ikke er noe tilbud i form av et eget studiested. Ikke minst vil det også gi muligheter for å kunne utvide tilbudet i bredden og innenfor etter- og videreutdanning.

Også når det gjelder lengre og mer helhetlige utdanningstilbud vil det være viktig å tenke fleksibelt og ikke være bundet til en tankegang om fast lokaliserte studiesteder. Mange høyskoler tilbyr allerede hele eller deler av profesjonsstudier andre steder enn ved sine faste studiesteder. Tilbudet ved Høgskolen i Nesna kan være interessant som en modell for et geografisk spredt og fleksibelt tilbud. Høyskolen tilbyr et bredt spekter av studier, både innenfor desentraliserte profesjonsstudier, enkeltkurs og etter- og videreutdanning. Dette skjer med basis i hovedcampus i Nesna og ved ulike lokaliteter rundt omkring i fylket. En relativt liten andel av studentene er imidlertid heltidsstudenter i Nesna. Det tilsier at høyskolens framtid som permanent studiested i dette tilfellet bør vurderes, jf. boks 11.1, men det er samtidig viktig at det fleksible og desentraliserte tilbudet opprettholdes og videreutvikles.

Samisk høgskole har lav produktivitet og svak søkning. Høyskolen er svært liten, og utvalget mener det vil kunne øke robustheten, det faglige mangfoldet og den faglige kvaliteten hvis den blir tettere knyttet til et større miljø. Dermed blir den også mer attraktiv for både studenter og fagpersonale. Det tilsier at det bør vurderes å knytte høyskolen til Universitet i Tromsø eller en ny, større institusjon i Nord-Norge, jf. kapittel 6. Et alternativ kan være at det etableres en større, felles nordisk samisk høyskole. Det vil i så fall fordre et sterkt engasjement også fra de andre nordiske landene.

Samisk høgskole står i en særstilling i det norske høyskolesystemet ved at den ivaretar behovene og interessene til en urbefolkning. Det er derfor svært viktig at en eventuell omorganisering skjer på en måte som ivaretar høyskolens og samenes identitet og egenart.

11.5 Utvalgets forslag

Utvalget vil peke på at en organisering av sektoren som foreslått i kapittel 6 vil sikre styringsorganer med ansvar for fordelingen av studiesteder i sitt område, og for at kvaliteten opprettholdes og at de samlede ressursene forvaltes best mulig. De nye institusjonene vil få en sentral rolle i å finne en hensiktsmessig intern inndeling, struktur og arbeidsdeling. Uavhengig av dette mener utvalget at framtiden for enkelte studiesteder bør vurderes, jf. nærmere omtale og argumentasjon i vedlegg 4. For disse bør det vurderes om det er hensiktsmessig ut fra et kvalitets- og ressursperspektiv å videreføre dem som fullt utbygde studiesteder med permanent lokaliserte fagmiljøer. En slik vurdering bør foretas også ved videreføring av dagens institusjonsstruktur eller valg av andre organisatoriske løsninger. Eksempler på studiesteder som utvalget mener bør vurderes, er gitt i boks 11.1.

Flere av studiestedene som er nevnt som eksempler, har en stor grad av desentraliserte studier. Dette tilbudet bør kunne gis på en tilfredsstillende måte med utgangspunkt i andre organisatoriske løsninger. I tillegg er det viktig å utnytte mulighetene som ligger i IKT-baserte løsninger og fleksible studieopplegg.

Praksisbaserte profesjonsutdanninger krever i større grad enn mange andre utdanninger tett kontakt mellom studenter, fagpersonale og veiledere. Det legger begrensninger på bruken av IKT-baserte løsninger. Det kan etableres midlertidige fleksible tilbud på ulike steder etter behov, men lærerkreftene bør her som i andre tilfeller ha sin forankring og basis i et større hjemmemiljø. I tillegg bør det kunne være mye å hente ved å benytte teknologiske løsninger i etter- og videreutdanningssammenheng.

Samisk høgskole står i en særstilling som institusjon for en urbefolkning, og det bør finnes en løsning for høyskolen i samråd med samiske myndigheter. Fra utvalgets synsvinkel vil det imidlertid være naturlig at den tilknyttes Universitetet i Tromsø eller en ny, større institusjon i Nord-Norge, jf. kapittel 6. Utvalget mener dette vil være gunstig for alle parter ved at det vil kunne gi en faglig synergi og en berikelse av begge miljøene. Et alternativ kan være at det etableres en større, felles nordisk samisk høyskole. Det vil imidlertid fordre et sterkt engasjement og substansielle akademiske bidrag også fra de andre nordiske landene.