16 Universitetenes og høyskolenes regionale betydning

Norge er et langstrakt, variert og tynt befolket land. Det er store interne avstander. Målt i luftlinje er det for eksempel lengre mellom Alta og Kristiansand enn det er mellom Oslo og Budapest. Denne geografiske virkeligheten har satt sine spor i høyere utdanning. Et viktig kjennetegn ved det norske systemet er en desentralisert struktur. Det finnes i dag universiteter og høyskoler i alle deler av landet. Den desentraliserte utbyggingen av studietilbud har vært med på å opprettholde et bosettingsmønster som er mer spredt enn i mange andre land. De høyere utdanningsinstitusjonene har dyrket fram talenter og kunnskaper, og de har utstyrt de nye generasjonene med ressurser til å ta del i en større verden. I tillegg har de vært sentrale arbeidsplasser og møtesteder i sine respektive regioner.

I utvalgets mandat blir det lagt vekt på at det skal være en god regional balanse i studietilbud og kompetanse. Alle deler av landet skal sikres tilgang til høyere utdanning og tilgang på velkvalifiserte fagfolk til næringsliv og offentlig virksomhet. Det forventes at de høyere utdanningsinstitusjonene skal bidra til økonomisk, sosial og kulturell utvikling. Dette skal foregå i et nært samspill med lokalt og regionalt arbeids- og samfunnsliv. Universiteter og høyskoler blir på denne måten tildelt et klart ansvar for kompetanseheving, innovasjon og regional utvikling. De blir definert som nøkkelledd i den kunnskapsmessige infrastrukturen som morgendagens samfunn er avhengig av.

Høyere utdanning spiller likevel ikke bare en regional rolle. Institusjonene er også nasjonale og internasjonale aktører. Det er nettopp i kraft av at de fungerer på flere nivåer at de kan ha noe å bidra med – blant annet i en lokal og regional kontekst. Samtidig vil det som skjer på alle disse nivåene være med på å bestemme hvordan institusjonene best kan ivareta sine mangesidige oppgaver og forpliktelser. Reduserte avstandsbarrierer, demografiske endringer, skjerpet akademisk konkurranse og en stigende spesialisering både innenfor høyere utdanning og i arbeids- og næringslivet er faktorer som nå forandrer vilkårene for deres regionale innsats.

Utvalget mener at høyere utdanning i Norge fortsatt må ha en desentralisert karakter. Dagens struktur med mange små institusjoner og fagmiljøer ser imidlertid ut til å svekke sektoren og gi stadig større sårbarhet. Utvalget fokuserer derfor på tiltak som kan skape mer robuste fagmiljøer og styrke kvaliteten i norsk høyere utdanning og forskning uten at det går på bekostning av tilgjengeligheten til utdanningstilbudene. En slik konsolidering vil være en forutsetning for at institusjonene på sikt skal kunne gi relevant kompetanse og være attraktive samarbeidspartnere også for regionalt arbeids- og samfunnsliv. Utvalget ser ingen motsetning mellom det å være internasjonalt orientert og det å være regionalt orientert. Et tettere samspill mellom høyere utdanning, næringsliv og offentlig sektor kan tilføre økte ressurser, styrke de faglige prestasjonene og fremme gjensidig læring og innovasjon.

16.1 Den regionale dimensjonen

At høyere utdanningsinstitusjoner har en regional misjon, er ikke noe selvsagt. De moderne universitetene vokste fram sammen med nasjonalstatene. Fra å stå under beskyttelse av kirke, fyrstemakt og bystater ble de underlagt statlig styring og forvaltning. Samtidig ble universitetene omdannet til vitenskapelige institusjoner. Deres nøkkelfunksjon var ikke lenger å videreformidle en gitt, kanonisert lære, men å ivareta en systematisk søking etter ny og universell kunnskap. Universitetene har i sin virksomhet alltid pekt ut over det lokale og det stedegne. Siden 1800-tallet har de først og fremst vært nasjonale utdanningsinstitusjoner og deltakere i internasjonale forskningsfellesskap med en økende disiplinær spesialisering.

I norsk høyere utdanningspolitikk kom den regionale dimensjonen inn for fullt med etableringen av distriktshøyskolene og Universitetet i Tromsø på slutten av 1960-tallet. Da fikk den nasjonale politikken for første gang en eksplisitt regional begrunnelse: de nye utdanningsinstitusjonene skulle tjene som løftestenger for sine regioner. Regionale hensyn har likevel ikke vært fraværende i tidligere utdanningspolitiske beslutninger. Allerede med innføringen av obligatorisk skolegang i 1739 ble det startet en kulturell og etnisk homogeniseringsprosess. Da økonomisk modernisering ble satt på dagsorden, ble det også viktig å nå ut og ta hele landet i bruk. I løpet av 1800-tallet ble det opprettet landbruksskoler, tekniske skoler og andre yrkesutdanninger i forskjellige deler av landet. All høyere utdanning ble heller ikke samlet i hovedstaden. Norges landbrukshøgskole ble etablert på Ås, Norges tekniske høgskole i Trondheim og Norges Handelshøyskole i Bergen, som etter andre verdenskrig også fikk landets andre universitet. Det har derfor lenge foregått en geografisk spredning av høyere utdanning.

Det som var nytt på 1960-tallet, var at høyere utdanning ble definert som et gode som alle måtte få ta del i. Samtidig ble det et statlig ansvar å sørge for at dette godet ble gjort tilgjengelig i alle deler av landet. Kombinasjonen av utdanningseksplosjon og velferdsstatlig ekspansjon la de viktigste premissene. På grunn av den økende studenttilstrømningen ble det nødvendig å avlaste de eksisterende institusjonene. Sentrale utdanningsplanleggere tok til orde for at det i overgangen fra eliteutdanning til masseutdanning måtte utvikles mer kortvarige, yrkesrettede alternativer til de tradisjonelle universitetene. Utbyggingen av velferdsstaten krevde også en utvidelse og desentralisering av utdanningstilbudene, noe som ble forsterket gjennom den distriktspolitiske mobiliseringen som skjedde i denne perioden. Dette dannet opptakten til en omfattende utbygging av nye institusjoner og en oppgradering og statlig overtakelse av eksisterende skoleslag. De nye høyskolene ble etter hvert samlet i regionale høyskolesentra.

Det har i løpet av de siste tiårene skjedd en klar dreining i forventningene til universitetene og høyskolene. På 1970-tallet var det deres rolle som utdanningsinstitusjoner som ble framhevet. Lik rett til utdanning var en hovedsak. Institusjonene skulle i første rekke kvalifisere for velferdsstatens yrker, for derigjennom å gi befolkningen et bedre og mer likeverdig tjenestetilbud. Fra midten av 1980-tallet ble det en økende interesse for universitetene og høyskolene som forskningsinstitusjoner. Inspirert av Silicon Valley og framveksten av nye, forskningsbaserte industrier var det forskningen som en kilde til nyskaping og omstilling som ble trukket fram. Med dette fanget også privat sektor økende interesse. Innovasjonsperspektivet ble ytterligere befestet på 1990-tallet, med globalisering og kunnskapssamfunn som ny referanseramme.

Innovasjonsperspektivet har etter hvert inkludert både forskning og utdanning og privat og offentlig sektor. Tidligere grenser er blitt visket ut når det gjelder styring og finansiering. For å fremme kunnskapsutvikling og innovasjon legges det i dag stor vekt på trekantsamarbeidet mellom utdannings- og forskningsinstitusjoner, arbeids- og næringsliv og offentlige myndigheter («Triple Helix»). Resultatet er blitt en markant utvidelse av de høyere utdanningsinstitusjonenes samfunnsoppdrag. Ifølge lov om universiteter og høyskoler av 2005 skal de ikke bare ivareta utdanning, forskning, faglig og kunstnerisk utviklingsarbeid og formidling. Alle institusjonene skal også bidra til innovasjon og verdiskaping og styrke sitt samarbeid med lokalt og regionalt samfunns- og arbeidsliv. I kravene for akkreditering som universitet heter det dessuten at to av de fire doktorgradene som institusjonene må ha rett til å tildele, skal være sentrale i forhold til regionale virksomheters verdiskaping, samtidig som fagområdene har nasjonal betydning.

16.2 Universiteter og høyskolers regionale rolle

Hvilken rolle spiller så de høyere utdanningsinstitusjonene i en regional sammenheng? Dette er et tema som har vært gjenstand for mange internasjonale studier. Undersøkelsene viser at de høyere utdanningsinstitusjonene kan være verdifulle aktiva for byene og regionene der de er lokalisert. 1

De har for det første en etterspørselseffekt. Gitt at de i hovedsak er statlig finansierte, tilfører de regionen inntekter. Gjennom utbygging og drift etterspør de varer og tjenester, hvorav en del vil bli levert fra regionen og skape økt aktivitet og sysselsetting. Ansatte og studenter forbruker også en stor del av sine inntekter regionalt, noe som styrker ringvirkningene. Det samme gjør møtevirksomhet og faglige arrangementer som trekker utenforstående til regionen. Alt dette gir igjen et utvidet skattegrunnlag for kommunale myndigheter. Det foreligger mange beregninger av de regionale multiplikatorvirkningene av universiteter og høyskoler. 2

Høyere utdanningsinstitusjoner har også en viktig tilbudseffekt. På den ene siden bidrar de til at flere fra regionen tar høyere utdanning. Et desentralisert system med god tilgang til studietilbud synes å øke etterspørselen etter høyere utdanning. På den andre siden styrker de den regionale kompetansetilførselen ved at mange er tilbøyelige til å slå seg ned i nærheten av studiestedet etter endt utdanning. Den nære sammenhengen mellom studiested og framtidig arbeidssted ble nettopp brukt som et argument for en større geografisk spredning av høyere utdanning på 1960-tallet. Det ble vist til at hvis de unge fikk anledning til å studere i egen region, ville flere skaffe seg høyere utdanning og bli værende i regionen etterpå. 3

En rekke undersøkelser har vist at det er en nær sammenheng mellom befolkningens utdanningsnivå og økonomisk produktivitet og innovasjonsevne. 4 Universitetene og høyskolene er gjennom sin kandidatproduksjon med på å styrke regionens kompetansegrunnlag, problemløsningsevne og læringskapasitet. Studenter som jobber deltid ved siden av studiene, bidrar også til å gjøre de lokale arbeidsmarkedene mer fleksible. I tillegg utgjør institusjonene selv en kompetansebase for bedrifter, offentlige virksomheter og frivillige organisasjoner. De formidler kompetanse via publisering, foredrag, prosjektoppgaver, konsulentoppdrag og andre former for samarbeid. 5

Videre har de høyere utdanningsinstitusjonene en magneteffekt. De er med på å trekke fagfolk og andre virksomheter til regionen. Dette kan skje som følge av initiativ som institusjonene selv tar. I andre tilfeller kan det skje mer indirekte ved at bedrifter velger å lokalisere seg eller øke sin aktivitet i området fordi det letter rekrutteringen av høyt utdannet arbeidskraft. Andre igjen kan være opptatt av tilknytningsmulighetene til et fagmiljø eller den spesifikke forskningen som foregår ved institusjonen. Steder som har et utdannings- og forskningsmiljø, vil på mange måter ha et lokaliseringsfortrinn. Både nye offentlige virksomheter og politisk initierte utviklingstiltak ser ut til å ha en tendens til å gravitere mot slike steder. Kort sagt: utdanning og forskning tiltrekker seg nye utdannings- og forskningsrelaterte aktiviteter.

De høyere utdanningsinstitusjonene har også en knoppskytingseffekt. De gir opphav til nye bedriftsetableringer basert på den kompetansen som er utviklet ved institusjonene. Knoppskytingene kan foregå i regi av ansatte, nyutdannede kandidater eller ved at andre følger opp deres ideer. Gjennom samarbeidsprosjekter og salg av patenter og lisenser skjer det også en teknologioverføring som kan bidra til omlegginger og utvidelser i eksisterende virksomheter. Siden 1980-tallet har det vært rettet voksende oppmerksomhet mot kommersialisering av forskningsresultater. Knoppskytingsforetak fra utdannings- og forskningsmiljøer etableres gjerne i nærheten av de samme miljøene, som de opprettholder nær kontakt med. Over tid kan de selv legge grunnlaget for nye bedriftsetableringer.

Universiteter og høyskoler har dessuten en nettverkseffekt. De er sentrale møteplasser, der unge mennesker bringes sammen i en viktig fase av sine liv. De er også knutepunkter i faglige nettverk, som knytter regionen opp mot nasjonale og internasjonale kunnskapsmiljøer. Samtidig skaper de selv en rekke arenaer i form av møter, konferanser og åpne arrangementer. Det er antakelig få institusjoner som har en så bred kontaktflate som de høyere utdanningsinstitusjonene i forhold til ulike samfunnsområder, geografiske områder og sektorer. Nettverkene gir informasjonstilgang og nye impulser, og styrker mulighetene for å mobilisere ressurser og koordinere beslutninger for dem som deltar.

De høyere utdanningsinstitusjonene har likeså en kulturell miljøeffekt. De setter sitt preg på stedene der de er lokalisert. Med mange studenter og universitets- og høyskoleansatte samlet skapes det mer aktive og levende lokalmiljøer. Tjenestetilbudet blir mer variert. Ikke minst blir utelivet, kulturscenen og det organiserte fritidstilbudet mer rikholdig. Det utvikles en åpen og kreativ atmosfære som virker tiltrekkende og stimulerende på mange mennesker. Universiteter og høyskoler gir også i mange tilfeller viktige tilskudd til stedets arkitektur. Alt dette er med på å gjøre stedene mer attraktive. 6

En annen effekt av å ha universiteter og høyskoler er at regionen får en tydeligere stemme. Vi kan snakke om en politisk artikulasjonseffekt. Denne henger sammen med den regionale karakteren som alle institusjonene har i kraft av sin lokalisering. Dette gjelder for både storbyer og distrikter. Ved at institusjonene på ulike måter kaster lys over forhold som angår den delen av landet som de virker i, er de med på å synliggjøre regionen. De kan opptre som regionale talerør eller gi ryggdekning og legitimitet til næringsmessige og politiske prosjekter som blir fremmet av andre. I mange tilfeller fungerer de også som bidragsytere til regional identitetsbygging.

Til sist har de høyere utdanningsinstitusjonene en imageeffekt. I en tid der det legges stor vekt på kompetanse og forskningsbasert innovasjon, er det åpenbart vesentlig å ha slike institusjoner. De symboliserer at regionen er en del av kunnskapssamfunnet – at den er moderne, framtidsrettet og levedyktig.

Universiteter og høyskoler bidrar derfor til regional utvikling på flere måter. De er med på å styrke den humane kapitalen, den sosiale kapitalen og den kulturelle kapitalen, som igjen har betydning for innovasjon og verdiskaping. Dette er noe de enkelte institusjonene i dag er blitt mer og mer opptatt av å framheve. Som ledd i sin egen markedsføring lager mange samfunnsregnskap og kartlegger ringvirkninger. Samtidig møter institusjonene stadig høyere forventninger fra samfunnet omkring. Det forventes at de stiller opp og tar på seg flere og flere utviklingsroller. Dermed skapes det lett urealistiske forestillinger om hva høyere utdanning og forskning faktisk kan utrette.

16.3 Det regionale samspillet

De regionale ringvirkningene av universiteter og høyskoler varierer betydelig. 7 De er avhengige av institusjonenes størrelse, utdanningstilbud, forskningsprofil, personalets kompetanse osv. På samme måte vil særtrekk ved regionen ha betydning, slik som regionens størrelse, sentralitet, bedrifts- og næringsstruktur og politisk-administrative organisering. I begge henseender er det store forskjeller mellom de ulike delene av Norge. Følgelig har samspillet mellom høyere utdanning og regionalt arbeids- og samfunnsliv varierende omfang, karakter og styrke. Det å ha et universitetet eller en høyskole er ingen garanti for at regionen utvikler seg.

Selv om stadig flere kandidater nå går til privat sektor, har hovedtyngden av utdanningene tradisjonelt vært rettet mot offentlig sektor, der de har vært med på å sikre kompetansegrunnlaget og utviklingen av et bredt spekter av tjenester. Innenfor høyskolesystemet er det i første rekke ingeniørutdanningene og de økonomisk-administrative utdanningene som har en kontaktflate til næringslivet. Blant de norske foretakene som driver innovasjon, er det heller ikke universitetene og høyskolene som de oftest henter råd og bistand fra. Ifølge innovasjonsundersøkelsene kommer den viktigste informasjonen av betydning for bedriftenes innovasjon fra kilder i samme foretak. Deretter følger kunder og leverandører som de viktigste informasjonskildene. 8 De fremste samarbeidspartnerne i forbindelse med innovasjon er leverandører, kunder, andre foretak i samme konsern og konsulentselskaper. Næringslivets FoU-innsats er i Norge konsentrert til et fåtall bransjer og bedrifter, og når bedriftene innoverer på grunnlag av FoU, samarbeider de i større grad med forskningsinstitutter enn med universiteter og høyskoler.

Næringslivet finansierer rundt 5 % av universitets- og høyskoleforskningen i Norge. Denne andelen har vært relativt stabil i mange år. Hovedtyngden av midlene går til forskning innenfor teknisk-naturvitenskapelige fag og medisin. Det er også store forskjeller mellom fylker med hensyn til hvor mye som kjøpes av FoU-tjenester. I Finnmark, Nord-Trøndelag, Sogn og Fjordane, Nordland, Agder-fylkene og innlandsfylkene (Hedmark, Oppland) kjøpes det minst FoU-tjenester, mens Oslo, Rogaland, Sør-Trøndelag og Hordaland er de fylkene der det kjøpes mest. 9 Andelen eksternt finansiert virksomhet av de statlige høyskolenes totalbudsjett varierer fra 2 – 3 % til drøyt 10 %. Næringslivets andel av eksternt finansiert virksomhet er beskjeden og varierer fra ca. 10 – 50 %. Denne andelen er ofte liten i de delene av landet der det generelt utføres lite FoU. Næringslivets FoU-kjøp fra de statlige høyskolene utgjør dermed fra under 1 % til ca. 4 % av høyskolenes samlede budsjetter.

Selv om den langsiktige, samfunnsmessige avkastningen av grunnforskning er høy, 10 er det svært få høyere utdanningsinstitusjoner som i dag tjener på å selge forskningsresultater i form av patenter og lisenser. Selv blant de fremste forskningsuniversitetene i USA er det få, om noen, som har klart å gjøre omsetning av intellektuelle eiendomsrettigheter til en stor netto inntektskilde. De høyere utdanningsinstitusjonenes fremste bidrag ligger derfor i deres sosialiseringsfunksjon og i sikringen av en kunnskapsallmenning. Det vil si at de utdanner kandidater, får fram talenter og driver forskning som er åpen og raskt tilgjengelig.

I innovasjonslitteraturen skilles det gjerne mellom nasjonale, regionale og sektorielle innovasjonssystemer. Tilsvarende kan vi si at de høyere utdanningsinstitusjonene er ulike med hensyn til orientering og tyngdepunkt. Noen institusjoner og fagmiljøer inntar primært en nasjonal rolle. De gir utdanning og gjennomfører forskning og kunstnerisk utviklingsarbeid som de står alene om i landet. Dette gjelder først og fremst de vitenskapelige høyskolene, kunsthøyskolene og de største universitetene. For andre institusjoner er landsdelen et klarere tilknytningspunkt. Her finner vi særlig de største statlige høyskolene, mens de mindre høyskolene kan ha fylket eller et enda mer avgrenset geografisk område som sitt viktigste operasjonsfelt. Andre igjen vil si at territorielle grenser er uvesentlige. De er engasjert på internasjonale arenaer der fagdisiplin eller teknologiområde er den sentrale rammen. Det er dermed ikke alltid lett å si hva som er den relevante «regionen». Høyere utdanningsinstitusjoner synes å forstå sin regionale rolle og hvilken region de eventuelt «betjener» på ulike måter. Selv innenfor én og samme institusjon kan ulike enheter og fagmiljøer opptre svært forskjellig.

OECD har i et nylig avsluttet prosjekt sett nærmere på de høyere utdanningsinstitusjonenes bidrag til regional utvikling. 11 Her kommer også mangfoldet av regioner, institusjoner og tilnærminger tydelig fram. Med utgangspunkt i 14 regioner i tolv land blir det på den ene siden vist hvordan lærestedene representerer verdifulle ressurser for sine regioner. På den andre siden blir det vist hvordan utdanningsinstitusjonene kan høste betydelige fordeler gjennom et tettere samspill med regionalt samfunns- og arbeidsliv. Høyere utdanning og regioner er helt klart blitt brakt tettere sammen i mange land. Dette må ses på bakgrunn av nye statlige styringsformer, mer grenseløs konkurranse og et økende innovasjonsfokus. Dermed er regionale utviklingsaktører blitt mer opptatt av hvordan høyere utdanning og forskning kan fungere som utviklingsmotorer for regionene. Parallelt har de høyere utdanningsinstitusjonene fattet økt interesse for sine regioner av hensyn til egen rekruttering, tilgang til eksterne inntekter, samarbeid om utdanning og forskning og kandidatenes framtidige jobbmuligheter. Dette har ført til etablering av nye regionale partnerskap og utviklingskoalisjoner. OECDs rapport gir mange eksempler på hvordan disse partnerskapene har utløst kreativitet og vært til gjensidig nytte og berikelse. Det samme finner vi i Norge, der det flere steder er blitt utviklet et konstruktivt samarbeid mellom høyskoler og bedrifter, for eksempel i tilknytning til studieprogrammer som er relevante for næringslivet i høyskolens hjemmeregion.

Samtidig blir det understreket at denne typen samarbeid står overfor mange utfordringer. Det akademiske systemet har tradisjonelt vektlagt grunnforskning, langsiktig kompetanseutvikling, faglig merittering og åpen publisering, mens næringslivet har prioritert anvendt forskning og utviklingsarbeid, kortsiktig kvalifisering, lønnsomhet og beskyttelse av intellektuelle eiendomsrettigheter. Det OECD særlig trekker fram som barrierer for utviklingen av et tettere regionalt samarbeid, er manglende støtte i nasjonal politikk, utilstrekkelig finansiering og insentiver, liten kapasitet hos lokale og regionale myndigheter til å involvere seg i forhold til høyere utdanning samt svakt institusjonelt lederskap.

De nasjonale høyere utdanningssystemene virker ifølge OECD ofte i en retning som reduserer institusjonenes evne til å engasjere seg lokalt. Administrative systemer gir lite rom for institusjonell autonomi og fleksibilitet, og politikken på feltet inkluderer sjelden en gjennomtenkt regional dimensjon. OECD konstaterer at selv om sentrale myndigheter legger vekt på det såkalte samfunnsoppdraget («third task»), har dette forblitt en sekundær aktivitet som ikke er integrert i forhold til primæroppgavene utdanning og forskning på en god måte. OECD er opptatt av at disse aktivitetene må kobles bedre sammen og at det må bygges opp en regional samhandlingskapasitet.

I Norge har det helt siden 1980-tallet blitt tatt mange initiativ for brobygging mellom de høyere utdanningsinstitusjonene og regionalt arbeids- og næringsliv. Etter at Thulin-utvalget i 1981 la fram sin innstilling om forskning, teknisk utvikling og industriell innovasjon (NOU 1981:30A), engasjerte Kommunal- og arbeidsdepartementet seg for å bygge ut en sammenhengende formidlingskjede fra de sentrale FoU-miljøene til de små og mellomstore bedriftene i distriktene. Regionale forskningsstiftelser og kompetansesentre, og senere forsknings- og kunnskapsparker, ble etablert for å fungere som slike bindeledd. På samme måte har Norges forskningsråd, med støtte fra Kommunal- og regionaldepartementet og Nærings- og handelsdepartementet, iverksatt flere programmer for å stimulere til tettere samspill mellom utdanning, forskning og regionalt arbeids- og næringsliv. Eksempler på dette er RUSH, FORNY, TEFT, SMB-Kompetanse og Næringsrettet HøgskoleSatsing (nHS). I tillegg er det etablert Sentre for forskningsdrevet innovasjon, ulike såkornfond og enheter for kommersialisering av forskning (TTO). I de senere årene har mange av programmene og initiativene blitt sterkere orientert mot utvikling av regionale næringsklynger. Dessuten gjennomføres de nå i et samarbeid mellom Innovasjon Norge, SIVA og Norges forskningsråd. De fremste eksemplene er Arenaprogrammet og Norwegian Centres of Expertise. I 2007 startet også programmet «Virkemidler for regional FoU og innovasjon» (VRI) i regi av Norges forskningsråd, som blant annet skal stimulere til økt samhandling mellom FoU-institusjoner, bedrifter og regionale myndigheter, og som tar opp i seg flere av de forannevnte tiltakene. Mange av de omtalte virkemidlene har ikke vært lenge nok i funksjon til å kunne gi noe svar på om de fungerer etter hensikten.

Typisk for mye av det regionale mobiliseringsarbeidet er at eierdepartementet til universitetene og høyskolene, det nåværende Kunnskapsdepartementet, har vært relativt lite engasjert. Det er andre departementer som har vært pådriverne. Samtidig har satsingene ofte vært fragmenterte og hatt karakter av tidsbegrensede punktinnsatser. Den randsonevirksomheten som har vært bygd opp, har til en viss grad fremmet tettere kontakt og samarbeid mellom de høyere utdanningsinstitusjonene og regionalt arbeids- og samfunnsliv, men det kan stilles spørsmålstegn ved om den ikke enkelte ganger også har fungert som en buffer som har «beskyttet» primæroppgavene utdanning og forskning og fritatt institusjonene fra å utvikle egne offensive strategier.

Insentiv- og belønningssystemene i Norge oppmuntrer ikke spesielt til regionalt samarbeid, og den institusjonelle forankringen av regionalt orientert arbeid ved lærestedene er gjennomgående svak. Mange små og mellomstore virksomheter har også liten FoU-erfaring og begrenset kjennskap til hva de høyere utdanningsinstitusjonene står for. Informasjonsproblemer og kapasitetsproblemer kan begrense deres evne til å inngå samarbeid. I tillegg er regionale myndigheter, fylker og kommuner i mange tilfeller lite etterspørrende og inviterer i liten grad de høyere utdanningsinstitusjonene til en dialog. Dette ble også påpekt i studien av Trøndelag, som var den eneste norske regionen som inngikk i det ovenfor nevnte OECD-prosjektet om de høyere utdanningsinstitusjonenes regionale rolle. Den eksterne evalueringen etterlyste både sterkere nasjonale insentiver og et klarere regionalt og institusjonelt lederskap.

Betingelsene for samarbeid varierer med andre ord betydelig mellom ulike regioner, fagfelt og bransjer. For høyskolesektoren generelt, og da særlig fagområder med svak tradisjon for eksternt samarbeid, ser det likevel ut til å eksistere et stort potensial for videre utvikling av samarbeidsrelasjonene i forhold til både næringsliv og offentlig sektor.

16.4 Aktuelle utviklingstendenser

De senere årenes utdanningsreformer har tatt sikte på å skape økt institusjonell autonomi, effektivisere utdanningene og styrke kvaliteten i forskningen. Dette har utløst et kappløp om universitetsstatus. Mange av de store høyskolene har i flere år satset energisk på å kunne oppfylle kravene til å bli universitet. Institusjonenes akademiske ambisjoner har løpt sammen med en økende regional selvhevdelse. Bestrebelsene på å bli universitet har derfor mottatt solid regional støtte. Satsingene har vært mulige takket være egne universitets- og kompetansefond, der fylkeskommuner, kommuner, banker og energiselskaper har skutt inn betydelige beløp. Det uttrykte håpet er at regionen skal få et ekstra løft ved å bli vertskap for et universitet. På denne måten utvikler det seg nå nye regionale allianser. Regionale myndigheter og næringsliv er i ferd med å bli langt viktigere støttespillere for høyere utdanning, noe som igjen betyr at de blir viktigere premissgivere.

Flere og flere institusjoner tenker dessuten i retning av nettverk, konsortier og til dels fusjoner. I Nord-Norge jobbes det med fusjon i Tromsø, og enkelte tar til orde for at hele landsdelen bør samles i Universitetet i Nord-Norge. På Vestlandet er det etablert et nettverk mellom de høyere utdanningsinstitusjonene som beskrevet i kapittel 6. Det er også tendenser til samarbeid over landegrensene, noe som illustrerer at regionbegrepet er tøyelig. For eksempel er det et samarbeid mellom flere teknisk-naturvitenskapelige utdanninger i Norden, der NTNU er med, og flere høyskoler i østlandsområdet samarbeider med Universitetet i Karlstad og Högskolan i Dalarna om studietilbud og utveksling (UNISKA-samarbeidet). Det kan i den sammenheng også nevnes at i Finland er «The Provincial University of Lapland» etablert som et konsortium mellom fire ulike institusjoner og regionale myndigheter. Utfordringene er knyttet til lange distanser, synkende folketall, lave og synkende studenttall, lavt utdanningsnivå og en næringsstruktur som i liten grad etterspør tjenestene som høyere utdanningsinstitusjoner tilbyr.

Samtidig med at det bygges ut nye mastergrads- og doktorgradstilbud med tilhørende faglig oppgradering, skjer det en ytterligere spredning av undervisningsvirksomheten. Mange institusjoner er i ferd med å opprette filialer nye steder, hvor de tilbyr hel- eller deltidsundervisning. Det gis ordinære kurs, skreddersydde kurs og kurs som blir tilrettelagt fleksibelt ved hjelp av IKT. Dette betyr at de høyere utdanningsinstitusjonene til dels går inn på det som tidligere var studieforbundenes domene. De som særlig har engasjert seg sterkt på dette området, er en del av de mindre høyskolene som sliter med rekrutteringen av studenter. Høyskolene i Nord-Trøndelag, Nesna og Hedmark er blant dem som har mange eksterne tilbud. Viktige pådrivere for utbyggingen av desentralisert undervisning er også et nytt sett av utdanningsaktører som har vokst fram i de senere årene. Det dreier seg om lokale studiesentre, næringshager og kunnskapsparker som støttes av blant annet kommuner og regionråd.

Det er altså mulig å registrere en økende interesse både hos lokale og regionale myndigheter, i lokalt arbeids- og næringsliv og ved de høyere utdanningsinstitusjonene for kontakt og samarbeid. Den regionale aktiviseringen bidrar også til at det enkelte steder kanaliseres økte ressurser til høyere utdanning. Mange ser et slikt samarbeid som viktig for å kunne øke omstillingstakten i sektoren, dekke arbeidslivets behov, øke kandidatenes relevans på arbeidsmarkedet og bidra til regional og nasjonal innovasjon. OECD tok i sin gjennomgang av norsk høyere utdanning i 2006 til orde for en mye tettere og mer formalisert kobling mellom høyere utdanning og arbeids- og næringslivet. I en studie fra 2007 for Kunnskapsdepartementet konkluderes det også med at institusjonene må utvikle mer målbare og operasjonelle målsettinger for eksternt samarbeid, og at insentiv- og meritteringssystemet må innrettes slik at det gir uttelling for institusjonene og deres personale. 12

På den annen side står vi i dag overfor en utvikling som vanskeliggjør en helhetlig styring av sektoren. Høyere utdanning omfatter både korte, yrkesrettede utdanninger og avansert grunnleggende forskning. Gitt at institusjonene har og bør ha ulike roller i forhold til de regionale oppgavene, der virksomheten i ulik grad vil være regionalt, nasjonalt og internasjonalt innrettet, svekkes mulighetene for å ivareta en hensiktsmessig arbeidsdeling. Utdannings- og forskningspolitikken risikerer også å bli underlagt andre hensyn, som bryter med sektorens hovedformål og kjerneverdier. Et annet trekk er at det blir flere og flere utdanningsaktører som kjemper for å overleve i en situasjon med begrenset studenttilgang og knappe ressurser. Et kritisk punkt vil derfor være kvalitetssikringen av de mange tilbudene som utvikles. Med et arbeids- og næringsliv som blir stadig mer avhengig av internasjonal konkurransedyktighet og høy kvalitet i tjenestene, vil nærhet til kompetansetilbud ha liten verdi dersom den aktuelle kompetansen ikke holder mål.

Mens regionale myndigheter må forholde seg til administrative grenser og myndighetsforhold, går interessene og nedslagsfeltet til de høyere utdanningsinstitusjonene i stor grad ut over slike grenser, selv for mindre institusjoner. Ulike bedrifter og offentlige virksomheter har også høyst varierende behov. Det er ut fra disse forskjellige ståstedene at de ulike partene må avklare hvordan de i større grad kan utfylle hverandre og arbeide for felles mål. Nasjonale myndigheter må her gjennom styring, finansieringssystem og andre virkemidler søke å legge til rette for at de høyere utdanningsinstitusjonene kan finne en god balanse i sin samlede virksomhet.

16.5 Utvalgets vurderinger

Det er i Norge bygd ut et system som sikrer en god regional tilgang til høyere utdanning. Det er også etablert gode overgangs- og kombinasjonsmuligheter mellom nivåer og skoleslag. Selv om studietilbøyeligheten i de ulike delene av landet er forholdsvis lik, er det betydelige forskjeller i arbeidsstyrkens utdanningsnivå. Dette henger sammen med at mange unge søker seg til de større byene for å ta høyere utdanning, og at en del regioner har problemer med å tiltrekke seg og holde på kompetent arbeidskraft.

De geografiske forskjellene i befolkningens utdanningsnivå blir i mange sammenhenger brukt som et argument for en ytterligere utbygging av høyere utdanning i distriktene. Utvalget vil understreke betydningen av en god kompetansetilførsel i alle deler av landet. Men med de store forskjellene i nærings- og arbeidsliv og i etterspørselen etter kompetanse, kan det ikke være et mål å utligne alle geografiske forskjeller når det gjelder utdanning. Satsing på økt utdanningskapasitet i distriktene er også problematisk med det lave antallet primærsøkere per studieplass som en rekke av de mindre institusjonene allerede har, slik det er redegjort for i kapittel 11. Hvis institusjonene etter hvert blir avhengige av å rekruttere utenlandske studenter for å kunne opprettholde sin virksomhet, blir det vanskelig å gi en distriktspolitisk begrunnelse for at de må bestå.

Det er flere utfordringer knyttet til dagens institusjonsstruktur og styringssystem i høyere utdanning i forhold til universitetenes og høyskolenes regionale rolle. Mange institusjoner er ikke robuste nok til å håndtere de samlede virkningene av skjerpet konkurranse som følge av demografiske endringer og urbaniseringsprosesser, eller forventningene om økt internasjonalisering og om å bidra mer til utviklingen av regionen. De er for små til å kunne omstille seg, og forventningene fra ledelsen er ofte svake eller utydelige. Videre har institusjonene for få insentiver til å bygge langsiktige samarbeidsrelasjoner med andre læresteder og eksterne partnere.

Utvalgets vurdering er at det må skapes mer robuste fagmiljøer og institusjoner for at institusjonene skal være bedre i stand til å manøvrere i det økende spennet mellom konsentrasjon og spredning. Det må utvikles en mer hensiktsmessig arbeidsdeling for å kunne dekke større områder på en mer helhetlig og optimal måte, tilpasset det lokale og regionale arbeidslivet. Dette kan skje på mange måter og etter mange modeller, men et hovedgrep kan være å koble institusjonene tettere sammen i sterkere enheter. Utvalget mener at de viktigste forutsetningene for at institusjonene skal kunne bidra regionalt, er at de er robuste i forhold til omstilling og at de holder høy kvalitet både i utdanning og forskning, og at de har kapasitet og evne til å være en god partner for myndigheter og arbeidsliv i de ulike delene av landet.

Landsdelene er forskjellige med hensyn til geografi, demografi og næringsstruktur. Avstanden til tunge forskningsmiljøer varierer, og det er ulik grad av FoU-intensitet i arbeids- og næringslivet. Utvalget mener at små institusjoner spredd ut over store geografiske områder og med små og fragmenterte fagmiljøer er dårlig posisjonert til å møte nåværende og framtidige kvalitetskrav i en internasjonal sammenheng. Spesielt på forskningssiden og når det gjelder forskerutdanning, må ressursene konsentreres mer enn i dag for å skape miljøer som har forutsetninger for å kunne hevde seg nasjonalt og internasjonalt. Utvalget viser her til sine forslag i kapittel 9.

Ifølge mandatet skal utvalget foreslå tiltak som bidrar til at strukturen av universiteter og høyskoler «sikrer samspill med lokalt og regionalt arbeids- og samfunnsliv, slik at institusjonene bidrar til bærekraftig økonomisk, sosial og kulturell utvikling». En hovedkritikk i OECD-gjennomgangen av norsk høyere utdanning i 2006 var at institusjonene er for lukkede og bidrar for lite både til styrking av Norges økonomiske konkurranseevne og til samfunnsutviklingen generelt.

For å bøte på dette har det vært foreslått å innføre en indikator for samarbeid med lokalt og regionalt samfunns- og næringsliv i finansieringssystemet. Utvalget er generelt skeptisk til at systemet skal inneholde for mange indikatorer. En annen mulighet kunne være å ha ulike indikatorer for universitetene og høyskolene, slik at høyskolene fikk indikatorer mindre rettet inn mot internasjonal publisering og mer mot regionale mål enn universitetene. Dette var situasjonen fram til 2006, men den har blitt vanskeliggjort med etableringen av de nye universitetene. Det er vanskelig å se noen grunn til at sykepleier-, lærer-, sosialarbeider- og ingeniørutdanningene ved de to nye universitetene skal ha en annen insentivstruktur enn tilsvarende utdanninger for eksempel i Bergen, Trondheim, Volda, Oslo og Narvik. En tredje mulighet er at institusjonene selv kan velge hvilke utdanninger som skal omfattes av det nåværende systemet og hvilke som skal ha et alternativt finansieringsgrunnlag mer rettet inn mot samarbeid med regionen, innovasjon og formidling. Dette kunne kanskje føre til en større diversitet enn dagens system, men det vil by på administrative utfordringer. Det vil også bryte med prinsippet om at finansieringssystemet er innrettet mot institusjonene, og ikke mot avdelinger, fakulteter og enkeltutdanninger. Det er derfor antakelig lite gjennomførbart og realistisk.

En fjerde mulighet er å stimulere til regionalt samarbeid gjennom strategiske bevilgninger, for eksempel en pott som målrettes mot tiltak knyttet til lokalt og regionalt engasjement og samarbeid med arbeids- og samfunnsliv. Det kan bidra til å utvikle større diversitet i institusjonenes mål og virksomhet enn i dag. Også de strategiske forskningsmidlene bør vurderes i denne sammenhengen. Forskningsrådets VRI-program vil være en viktig faktor framover, men det kan også tenkes andre virkemidler i tillegg til dette. Bruk av strategiske bevilgninger i finansieringssystemet er nærmere drøftet i kapittel 10.

Uansett endringer i finansieringssystemet bør det gjøres mer arbeid for å utvikle indikatorer som på en mer systematisk måte kan måle og evaluere institusjonenes virksomhet rettet mot omkringliggende samfunns- og arbeidsliv. Dette kan innarbeides i institusjonenes rapporteringssystem. Utvalget mener videre at det bør rettes større oppmerksomhet mot institusjonenes – spesielt høyskolenes og de mindre universitetenes – regionale rolle i styringsdialogen mellom Kunnskapsdepartementet og institusjonene.

Kunnskapsdepartementet bør legge til rette for at institusjonene stimuleres til å engasjere seg lokalt. For det første må innsatsen og interessene til ulike offentlige myndigheter og departementer koordineres bedre. Dette er først og fremst eierdepartementets ansvar. Koordineringsbehovet knytter seg både til arbeidslivet i sin alminnelighet, til næringslivet gjennom for eksempel utviklingen av næringsklynger og behov for spesialisert kompetanse og til den generelle utviklingen i regionene. I utviklingen av tydeligere regionale strategier på ulike nivåer, det være seg kommuner, byer, fylker, landsdeler eller hele landet, må de høyere utdanningsinstitusjonene være viktige bidragsytere, diskusjonspartnere og premissgivere på felter som angår utvikling og produksjon av kunnskap og kompetanse.

For det andre må det stimuleres til økt direkte samhandling og samarbeid med arbeidslivet. Dette samarbeidet må skje på ulike måter. Institusjonene må samarbeide med arbeidslivet i utviklingen av studietilbud, det må i større grad gis studentoppgaver i arbeidslivet, det må bli større oppmerksomhet om ulike former for praksis og ekstern veiledning, og det bør legges mer til rette for utveksling av ansatte, både i forsknings- og undervisningsøyemed. Entreprenørskapsopplæring er en annen viktig oppgave. Samarbeidet med arbeidslivet må bli mer systematisk og mindre sporadisk og ildsjeldrevet enn i dag. Det kan for eksempel omfatte rammeavtaler og felles faglige fora med kommuner, videregående skoler, helseforetak, NAV og andre sentrale virksomheter i regionen, samt anskaffelse og bruk av avansert utstyr. Her har institusjonene et selvstendig ansvar og betydelig frihet, men sentrale myndigheter må også legge bedre til rette gjennom insentiver og styringsdialog. En viktig utfordring vil være å utvikle insentiver for den enkelte ansatte og å få bedrifter og offentlige virksomheter til å engasjere seg.

Utvalget vil understreke ledelsens ansvar for at institusjonen fyller sin rolle i den regionale utviklingen. Ledelse av store og komplekse institusjoner forutsetter profesjonelle ledere som har et tilstrekkelig mandat. De omstillingene som institusjonene nå gjennomgår, krever en kombinasjon av faglig innsikt og entreprenørtenkning. Det vises i denne sammenheng til utvalgets forslag i kapittel 7.

Bruken av IKT blir også en stadig viktigere faktor. En ting er at den kan være med på å endre innholdet i selve studiene. Men enda viktigere er det at den også er med på endre hvor og nårstudiene foregår, og kan påvirke hvem som studerer. Tilbud om fleksible studier er av ekstra stor betydning for voksne som er i arbeid eller som av andre grunner er avhengige av å kunne ta utdanning nær hjemstedet. Dette bør utnyttes av institusjonene slik at de betrakter større geografiske områder og befolkningsgrupper som sitt naturlige nedslagsfelt. Her er allerede utviklingen positiv i dag, men det er viktig at strategiene omfatter brede utdanningstilbud og ikke begrenses til enkeltkurs.

Institusjonenes samfunnsoppdrag må i større grad enn i dag ses på som en integrert del av primæroppgavene utdanning og forskning, og i mindre grad som en tredje oppgave som kommer i tillegg. Utdanning og forskning er kjernen i samfunnsoppdraget. Da er det også viktig at for eksempel institusjonenes randsoner ikke blir en barriere som «beskytter» primærvirksomheten. Utvalget ser klart at det kan være hensiktsmessig å skille ut en del aktiviteter i randsonen, men det er viktig at randsonen oppfattes som en plattform for tilrettelegging og brobygging for samarbeid og samhandling. Det er dessuten viktig at institusjonene styrker sin strategiske ledelseskapasitet for å kunne håndtere samfunnsoppdraget og sin samfunnsrolle på en integrert og aktiv måte.

Utvalget er ellers kjent med at det i St.meld. nr. 20 (2004 – 2005) Vilje til forskning ble foreslått en ordning med såkalt nærings-ph.d., det vil si at doktorgradsutdanningen skjer i et forpliktende samarbeid med bedrifter, og hvor doktorgradsstudenten er ansatt i bedriften. Sverige har sine industridoktorander, mens det i Danmark er opprettet et ErhvervsPhD-program. Dette er også interessante ordninger som vil knytte høyere utdanning, forskning og bedrifter tettere sammen. På samme måte kan det også være interessant å se nærmere på mulighetene for å utvikle noe lignende for mastergradsstudenter, der bedrifter tar et ansvar for læring sammen med en høyere utdanningsinstitusjon.

Utvalget mener at det er en viktig oppgave for universitetene og høyskolene å bidra til utvikling i alle deler av landet. En viktig forutsetning for å lykkes med dette er at institusjonene holder høy kvalitet både på forskning og utdanning, og at de er robuste med tanke på styring, ledelse og omstillingsdyktighet. Regionale myndigheter er opptatt av at institusjonene må bli viktige partnere i den regionale utviklingen. Dette må institusjonene følge opp, og de må ha tilstrekkelig autonomi til å kunne spille en aktiv og dynamisk rolle i forhold til sine omgivelser. Samtidig må Kunnskapsdepartementet engasjere seg mer aktivt for å stimulere til samarbeid mellom høyere utdanning og arbeids- og samfunnsliv når det gjelder grunnutdanning, etter- og videreutdanning og forskning og utviklingsarbeid.

Utvalget viser til sine forslag til ny struktur i høyere utdanning i kapittel 6, som etter utvalgets mening i større grad vil sikre faglig kvalitet og mer robuste institusjoner som er bedre i stand til å fylle sin regionale rolle enn i dag. Forslagene innebærer også en tydeligere profilering av de enkelte institusjonene. Dette vil både gi en klarere arbeidsdeling og en bedre tilpasning til regionale utfordringer og muligheter.

16.6 Utvalgets forslag

• Utvalget viser til sine forslag for å skape større institusjoner og mer slagskraftige faglige miljøer og mener det vil skape institusjoner med bedre forutsetninger for å forholde seg aktivt til arbeids- og næringslivet i sitt omland.

• Utvalget viser til sitt forslag om å innføre en strategisk komponent i finansieringssystemet, jf. kapittel 10, og et system med avtaler mellom de høyere utdanningsinstitusjonene og departementet. Dette vil kunne være et redskap til å stimulere institusjonene til økt samarbeid med arbeids- og næringslivet i sitt område.

• Utvalget mener at styringsdialogen mellom Kunnskapsdepartementet og institusjonene må bli mer eksplisitt med hensyn til bidrag til regional utvikling, samtidig som departementet mer aktivt må søke å koordinere innsatsen og interessene til ulike offentlige myndigheter bedre.

• Utvalget foreslår å utvikle den foreslåtte ordningen med nærings-ph.d. og følge den opp med en hensiktsmessig opptrappingsplan. Etter mønster av fagopplæringen i arbeidslivet kan det også være aktuelt å utvikle en bedriftsmaster i samarbeid mellom høyere utdanningsinstitusjoner og virksomheter som tar på seg et ansvar for læringen.

• Utvalget foreslår at det uavhengig av forslaget om alternativer i finansieringssystemet må etableres indikatorer og verktøy for rapportering, evaluering og oppfølging på området regional utvikling. Det må arbeides for at samarbeidet med samfunns- og arbeidsliv i større utstrekning og på en mer forpliktende måte enn i dag nedfelles i institusjonenes kvalitetssikringssystemer ved at det utvikles relevante indikatorer og operasjonelle og målbare målsettinger på området.

• Utvalget foreslår at Kunnskapsdepartementet tar initiativ til studier som vil føre til et bedre kunnskapsgrunnlag om konkrete effekter av samarbeid mellom høyere utdanning og arbeidsliv, ikke minst for å kunne målrette tiltak og prioritere samarbeidsaktiviteter på en bedre måte enn i dag.

• Utvalget viser til de programmene Norges forskningsråd har iverksatt for å styrke innovasjon gjennom samarbeid mellom forskningsinstitusjoner og regionalt næringsliv, og støtter dette.

For å styrke tilknytningen til arbeidslivet anbefaler utvalget også at det satses på å prøve ut nye studiemodeller og læringsformer som i større grad integrerer teori og praksis. Utvalget viser ellers til forslaget i kapittel 15 om å etablere Sentre for fremragende undervisning. Et viktig kriterium i forbindelse med utvelgelsen av slike sentre kan nettopp være eksperimentering med nye samarbeidsformer i forhold til arbeids- og næringslivet.

Det anbefales også at Kunnskapsdepartementet tar initiativ til at det utarbeides en strategi for å utvikle det eksterne samarbeidet på en bedre, mer systematisk og helhetlig måte enn det som er tilfelle i dag. I den forbindelse må også forholdet mellom de høyere utdanningsinstitusjonene og det økende antallet lokale studiesentre tas opp til vurdering, slik at det kan utvikles rasjonelle samarbeidsløsninger og systemer for kvalitetssikring.

Når det gjelder viktige og relevante indikatorer, bør det rettes oppmerksomhet mot kandidatenes og arbeidslivets syn på og tilfredshet med utdanningen og i hvilken grad den oppfattes som relevant for arbeidsmarkedet. Får kandidatene relevant arbeid? Hvordan er lønnsbetingelsene? osv. Ikke minst vil dette kunne endre engasjementet hos institusjonenes toppledelse, et engasjement som er en kritisk suksessfaktor.