6 Institusjonsstruktur

6.1 Bakgrunn

Utvalgets gjennomgang av den offentlige politikken for høyere utdanning i kapittel 5.1 konkluderte med at Stortinget og regjeringen gjennom flere tiår har ført en målrettet politikk for å bringe høyskolene og universitetene nærmere hverandre når det gjelder forskning og undervisning, samtidig som de har ønsket en noe ulik innretning på institusjonenes virksomhet. Denne politikken har gitt Norge en god høyere utdanning preget av både arbeidsdeling og integrasjon, med gode muligheter for mobilitet for studenter og ansatte. Høyskolene har på sin side fått anledning til å utvikle seg og heve kompetansen i personalet. Utviklingen etter Kvalitetsreformen og høyskolenes nye muligheter til å bli akkreditert som universitet har imidlertid reist en del utfordringer og problemer som utvalget er bedt om å vurdere.

OECD peker i sin gjennomgang av norsk høyere utdanning i 2006 på at strukturen av studiesteder er lite endret etter Høgskolereformen, og anbefaler en gjennomgang og revurdering av de statlige høyskolenes rolle og lokalisering der de ses i forhold til beslektede fagmiljøer ved universitetene. Dagens struktur anses ikke å fremme faglig sterke institusjoner og miljøer og undervisning av høy kvalitet. Videre finner OECD «smådriftsulemper» også ved noen av de vitenskapelige høyskolene. OECD anbefaler tettere forbindelser mellom universitets- og høyskolesektoren og at institusjonskategoriene gjøres mer fleksible, og støtter fortsatt etablering av nye universiteter, men da med mer varierte faglige profiler enn de tradisjonelle. 1

Som vist i kapittel 5.2 er det sannsynlig at Norge rundt år 2020 vil ha om lag 12 institusjoner med betegnelsen universitet hvis det ikke skjer endringer i gjeldende lov- og regelverk. Samtidig vil det finnes et svært fragmentert system for master- og doktorgradsutdanning, med en lang rekke små vitenskapelige miljøer. De nye universitetene vil i perioden føre en kontinuerlig kampanje for å få økte forskningsbevilgninger, samtidig som høyskoler som ikke har oppnådd universitetsstatus, vil være preget av uro og frykt for å tape i konkurransen om studenter og arbeidskraft. Nedenfor drøfter utvalget ulike veier og tiltak som kan motvirke eller hindre en slik utvikling.

Utvalget legger til grunn at Stortinget så sent som i 2001 slo fast at det ikke ønsket en streng todelt struktur i høyere utdanning med et klart skille mellom klassiske breddeuniversiteter og høyskoler, men et dynamisk system der høyskolene kunne utvikle seg til å bli universiteter. 2 Samtidig skulle det heller ikke være en todeling når det gjelder rett til å tilby studier på høyere nivå. Høyskolene fikk dermed anledning til å opprette mastergrader og doktorgrader når visse faglige og kompetansemessige krav var oppfylt. Resultatet er som vist foran at det er godkjent ca. 60 nye mastergradsstudier og en rekke doktorgradsstudier ved høyskoler de siste årene. 3

I dag er det ingen vei tilbake til en klar arbeidsdeling mellom universitetene og høyskolene på disse punktene. Det vil knapt være aktuelt å ta fra høyskolene retten til å tilby mastergrader og doktorgrader som de er ansvarlige for i dag. Mange av disse tilbudene dekker fagfelt der universitetene verken har tilbud eller kompetanse. Det vil heller ikke være meningsfylt at høyskolene skal berøves muligheten til å tilby mastergrader på sine kjerneområder, slik at studentene må til universitetene for å ta mastergrad i fag som sykepleie, rehabilitering, sosialt arbeid, fysioterapi eller innenfor lærerutdanningen. Derimot kan det bidra til kvalitetsheving at master- og doktorgrader tilbys av et universitet og en høyskole i samarbeid, der hver institusjon bidrar i studietilbudet med sine sterkeste sider. Dagens system har for svake insentiver til slikt samarbeid.

Hvis det skulle settes stopp for opprettelse av nye universiteter med de sju som finnes i dag, kunne det medføre at enkelte av de gjenværende høyskolene ville gå forbi de sist opprettede universitetene med hensyn til forskning, men ikke kunne få universitetstittelen. Det ville også kunne utlegges som at spillereglene forandres underveis, og utløse betydelig motstand fra høyskoler som har som mål å bli universiteter. Utvalget har på denne bakgrunn konsentrert seg om å vurdere ulike alternativer som ikke har vært drøftet tidligere, og som innebærer at det fortsatt vil være en viss dynamikk i sektoren.

Også i de andre nordiske landene pågår det diskusjoner om institusjonsstrukturen i høyere utdanning, jf. boks 6.1.

I fusjonsprosessen som ble gjennomført i Danmark i 2006, er også en rekke forskningsinstitutter innlemmet i de nye universitetene. Utvalget har ikke som oppgave å drøfte instituttsektoren i Norge generelt eller hvordan den er finansiert og organisert. Det er tegn til svekket differensiering mellom instituttenes og universitetenes og høyskolenes rolle i forskningssystemet, noe som kan tilsi at forholdet mellom de to sektorene på sikt bør utredes nærmere. Dette er også i tråd med anbefalingen fra OECD. 4 En nærmere tilknytning av instituttene til universitets- og høyskolesektoren bør imidlertid ikke iverksettes uten en grundig forutgående analyse, og bør uansett vente til en eventuell ny struktur i universitets- og høyskolesektoren er på plass, jf. utvalgets forslag nedenfor.

Utvalget legger til grunn at Norge skal ha en struktur i høyere utdanning der det finnes sterke utdanningsinstitusjoner i alle deler av landet. Fordelingen av institusjoner og studiesteder må være slik at høyere utdanning er tilgjengelig for både yngre og «voksne» studenter for å sikre rekrutteringen til utdanninger der det ellers lett kunne bli mangel på arbeidskraft. Men samtidig er det slik at spesielt hensynet til sterkere forskningsmiljøer og høyere kvalitet i mastergrads- og doktorgradsutdanningen nødvendiggjør en organisering i større institusjoner enn i dag.

Som grunnlag for å drøfte fordeler og ulemper ved mulige endringer i institusjonsstrukturen har utvalget skissert fire modeller for endring. Siktemålet med alle er å motvirke faren for fragmentering av fagmiljøer og sikre utdanning og forskning av høy kvalitet. Modellene representerer en anskueliggjøring av ulike alternativer i en mest mulig rendyrket form. Fire ulike veier presenteres:

• «Flercampusmodellen» innebærer at det i de ulike delene av landet skapes integrerte flercampus-universiteter der universiteter og høyskoler i samme område fusjoneres.

• Den «binære» modellen eller «storhøyskolemodellen» innebærer at høyskolene i hver region/landsdel slås sammen og at de fleste universitetene fortsetter som i dag.

• «Nettverksmodellen» består i at universitetene og høyskolene i landsdelen knyttes sammen i et nettverk der siktemålet er å utvikle en arbeidsdeling blant annet når det gjelder mastergrader og doktorgradsutdanninger, mens institusjonene forblir selvstendige.

• «Prosess- og differensieringsmodellen» innebærer at institusjoner som ikke oppfyller visse minstekrav, pålegges å starte en prosess med sikte på å fusjonere med andre institusjoner, men holder det endelige utfallet åpent.

Alle modellene forutsetter at normalordningen for doktorgradsutdanning i framtiden blir at den organiseres i forskerskoler eller tilsvarende strukturerte opplegg, jf. kapittel 9. Det forutsettes videre at det etableres styringsordninger som i større grad enn i dag sikrer diversitet og arbeidsdeling mellom institusjonene og finansieringsordninger som støtter opp under dette, jf. kapittel 10. Kriterier for akkreditering som universitet drøftes i kapittel 8.

Først presenteres modellene, og deretter sammenliknes og drøftes de ut fra i hvilken grad de legger til rette for arbeidsdeling, diversitet og samarbeid; kvalitet i utdanning og forskning; internasjonalisering; robusthet i forhold til endring og omstilling; bidrag til regional utvikling; og god og effektiv styring. Utvalget har også fått gjennomført en samfunnsøkonomisk analyse av modellene. 5

6.1.1 Nivå for framtidig organisering av norsk høyere utdanning

Hernes-utvalget og Mjøs-utvalget representerte to svært ulike måter å organisere høyere utdanning på. Hernes-utvalgets Norgesnett tok hele landet som organisatorisk utgangspunkt og ville skape et integrert system med diversitet mellom institusjonene gjennom en styrt arbeidsdeling som skulle ivareta ulike nasjonale behov. Institusjonene skulle være knutepunkter i et nasjonalt nettverk på områder der de var spesielt sterke. Det skulle gi mulighet for kvalitet gjennom konsentrasjon, føre til en bedre samlet ressursutnyttelse gjennom mindre fragmentering av kompetanse og hindre opprettelse av doktorgradsutdanning i høyskolene. Hver landsdel skulle sikres et godt tilbud av høyere utdanning og forskning med alle institusjonskategoriene representert.

Et motargument mot en slik modell kan være at en fastlåst institusjonsstruktur hindrer dynamikk og utvikling; for eksempel vil den kunne være til hinder for at institusjoner i ulike kategorier velger å slå seg sammen på eget initiativ, slik universitetet og høyskolen i Tromsø har vedtatt. Videre gjør kompleksiteten i sektoren og i institusjonenes omland det vanskelig for departementet å ha god nok styringsinformasjon som grunnlag for beslutninger om ressurstildeling og arbeidsdeling. Det fulgte heller ikke ressurser med tildeling av knutepunktfunksjoner, og generelt eksisterte det få insentiver for å få knutepunktene og nettverkene til å fungere etter hensikten.

Mjøs-utvalget pekte på at denne modellen også innebar en fare for at institusjonenes oppmerksomhet i for stor grad ble rettet mot departementet og i for liten grad mot samfunnet. 6 Dette utvalgets forslag pekte i en helt annen retning, som innebar en endelig gravlegging av ideen om et Norgesnett med knutepunkter. Mjøs-utvalgets løsning var økt institusjonell autonomi, kombinert med et prestasjons- og konkurransebasert finansieringssystem og med muligheter for høyskolene til å opprette mastergrader og doktorgrader (etter godkjenning fra NOKUT) og til å bli universitet. Gjennom Kvalitetsreformen ble dermed den framtidige organiseringen av sektoren, antall universiteter og høyskoler og arbeidsdelingen mellom institusjonene overlatt til institusjonene selv og utfallet av konkurransen mellom dem.

De sannsynlige konsekvensene av dette for den videre utviklingen er illustrert med «nullhypotesen» i kapittel 5.3. Det vil avtegne seg to grupper av universiteter: en med institusjoner som driver forskning og forskerutdanning innenfor hele bredden av sine fagområder, som uteksaminerer hovedtyngden av doktorgradskandidater og som tiltrekker seg det meste av forskningsmidlene; og en der institusjonene har gode forskningsmiljøer og forskerutdanning på enkelte felter, mens virksomheten for øvrig har mer til felles med høyskolene. Flere høyskoler vil fortsatt arbeide med sikte på å bli universitet, med etablering av stadig flere master- og doktorgradsutdanninger som middel. Presset på små høyskoler i distriktene vil øke som følge av økt konkurranse om studentene, en utvikling som vil forsterkes ytterligere da ungdomskullene begynner å gå nedover igjen etter 2015.

Utvalget ser det ikke som aktuelt eller ønskelig å skru klokken tilbake til en situasjon med mer detaljert styring av sektoren fra statlige myndigheters side. I modellene som drøftes nedenfor, er det derfor lagt til grunn et organisatorisk prinsipp som ligger mellom Hernes-utvalgets og Mjøs-utvalgets løsninger, der dagens universiteter og høyskoler samles i større institusjoner eller nettverk. Tre av modellene tegner opp en konkret struktur, mens den fjerde er mer prosessorientert. For alle modellene gjelder at det ikke skal være mulig for enkeltinstitusjoner å velge å stå utenfor.

6.1.2 Felles forutsetninger og betraktninger for modellene

I tre av modellene forutsettes det, av praktiske grunner, at norsk høyere utdanning i framtiden organiseres med utgangspunkt i en inndeling i landsdeler. De nye institusjonene vil fortsatt ta utgangspunkt i nasjonale oppgaver og behov, og dagens fylker eller framtidige regioner vil derfor ikke kobles inn i styringen av dem. Den fjerde modellen er mer fleksibel med hensyn til inndelinger, men også her vil landsdelen i de fleste tilfeller danne den naturlige rammen for sammenslåing. Betegnelsen «landsdel» benyttes for enkelhets skyld og for å markere at diskusjonen i utvalget har foregått uavhengig av diskusjonene om en ny regionstruktur. Fylkene er forsøksvis delt inn i sju områder, med et visst antall høyere utdanningsinstitusjoner innenfor hvert område. I tabell 6.1 er denne inndelingen vist med antall 20 – 24-åringer innenfor hver gruppering. Totalt folketall i 2005 er angitt i siste kolonne. Forutsetninger for og nærmere konsekvenser av inndelingen er drøftet i vedlegg 3.

Oslo/Akershus-området skiller seg ut med hensyn til folketall, rekrutteringsgrunnlag og antallet og størrelsen på institusjonene. Det må derfor skje en spesiell tilpasning i dette området, eventuelt gjennom endringer i arbeidsdelingen mellom institusjonene når det gjelder studietilbud. Når antall studenter som søker seg til Universitetet i Oslo tas i betraktning, blir Oslo/Akershus, med dagens to høyskoler og Universitetet for miljø- og biovitenskap i tillegg, rekrutteringsmessig mer lik de andre landsdelene.

Enkelte landsdeler som i dag har en lav andel studenter i forhold til folketallet, vil ha et potensial i forhold til å rekruttere flere studenter fra sitt nærområde. Dette gjelder spesielt Agder/Rogaland.

I alle modellene forutsettes det en større grad av arbeidsdeling enn i dag med sikte på å unngå små og spredte faglige miljøer. En arbeidsdeling kan for eksempel innebære at selv om lærerutdanning gis flere steder, skal hvert utdanningstilbud/sted ha sin(e) spesialitet(er), for eksempel realfag, språk, spesialpedagogikk, 1 .– 7. klassetrinn, 8. – 10. klassetrinn osv. Generelt vil det være naturlig med parallelle bachelorutdanninger flere steder, mens en bør unngå dublering på master- og doktorgradsnivå.

For alle modellene gjelder at det kan legges overordnede føringer fra nasjonalt nivå når det gjelder blant annet:

• prinsipper for intern arbeidsdeling i landsdelen, for eksempel når det gjelder samling av fagmiljøer, fordypninger/spesialisering i lærerutdanningen og utvikling av en samlet plan for master- og doktorgradsutdanning

• tilknytning av all forskerutdanning til forskerskoler eller tilsvarende strukturerte opplegg

• minstestørrelse på studiesteder, for eksempel at en campus ikke skal ha mindre enn 1500 studenter (helårsekvivalenter)

Institusjonenes autonomi ivaretas ved at det vil være opp til dem hvordan de konkretiserer slike føringer.

6.1.3 Studiesteder

Endringer i strukturen av studiesteder kan være aktuelle i alle modellene; beslutningen vil da fattes på institusjonsnivå, enten ved en større, sammenslått institusjon eller en mindre, selvstendig institusjon som inngår i et nettverk. Eventuelt kan det også fattes nasjonale vedtak om nedleggelse av enkelte studiesteder i forbindelse med at prosessen settes i gang, jf. kapittel 11. Som nevnt anbefaler OECD en gjennomgang av strukturen av studiesteder i sin rapport om norsk høyere utdanning fra 2006.

Utvalget mener at det ikke bør opprettes nye, permanente studiesteder med egne fagmiljøer. Det utelukker ikke at det kan etableres høyere utdanningstilbud på nye steder, men det bør i så fall skje gjennom andre organisatoriske løsninger som for eksempel tilrettelegging av desentraliserte tilbud i et studiesenter. Tilsvarende kan studiesteder der fagmiljøene flyttes, beholdes som lokaliteter for etter- og videreutdanning, deltidsstudier og andre desentraliserte aktiviteter. Fordelen med dette er at fagmiljøene konsentreres uten at utdanningstilbudet blir mindre tilgjengelig.

6.2 Flercampusmodellen: Flercampus-universiteter i hver landsdel

I denne modellen slås institusjonene sammen i store enheter innenfor de ulike landsdelene som fullt integrerte flercampus-universiteter. Unntaket er Østlandsområdet, der det må finnes andre løsninger på grunn av antallet og størrelsen på institusjonene. For hver sammenslått institusjon er det ett styre, men det kan være kollegiale organer på fakultets- eller avdelingsnivå. Myndigheten til å avgjøre intern organisering forutsettes tillagt institusjonens styre som nå.

Utgangspunktet for modellen er at nasjonale myndigheter beslutter å fusjonere universitetene og høyskolene i de ulike delene av landet. I praksis vil det si at høyskolene blir en del av universitetet i «sin» region/landsdel. Når det gjelder høyskoler som ligger i gråsoner i forhold til den geografiske inndelingen, forutsettes det at det blir lagt vekt på institusjonens ønsker og faglige portefølje. En mulig inndeling er skissert nedenfor (omtrentlig studenttall med utgangspunkt i registrerte studenter i 2006 i parentes):

• Universitetet i Nord-Norge: UiT, høyskolene i Finnmark, Tromsø, Harstad, Bodø, Narvik og Nesna samt Samisk høgskole (17 000)

• Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet: NTNU, høyskolene i Nord-Trøndelag, Sør-Trøndelag, Ålesund, Molde og Volda (36 000)

• Universitetet i Vest-Norge: UiB, høyskolene i Sogn og Fjordane, Bergen og Stord/Haugesund (26 000; 29 000 med NHH og KHiB)

• Universitetet i Sørvest-Norge: Universitetene i Stavanger og Agder (15 000)

• Universitetet i Vest-Viken: Høyskolene i Telemark, Vestfold og Buskerud (11 000)

• Innlandsuniversitetet: Høyskolene i Lillehammer, Gjøvik og Hedmark (8 500)

• Universitetet i Øst-Norge: UMB, høyskolene i Oslo, Akershus og Østfold (20 500)

• Universitetet i Oslo (30 000; inntil 32 500 inkludert vitenskapelige og estetiske høyskoler)

Det er lagt til grunn at institusjonene i de områdene av landet som ikke har universitet i dag, dvs. Innlandet og Vest-Viken, i løpet av få år vil fylle kravene til universitetsstatus i tråd med utvalgets forslag i kapittel 8. Alternativt kan de gis rammevilkår for å utvikles til universiteter. Utvalget viser til at dette vil innebære en videreføring av en oppbygging som allerede er i gang. Det kan imidlertid også tenkes inndelinger som ikke forutsetter oppbygging av nye universiteter.

Som nevnt vil det kunne være diskusjon om plasseringen av enkeltinstitusjoner i forhold til den totale strukturen. For eksempel kan det gjelde Høgskolen i Nesna, som alternativt kan grupperes sammen med institusjonene i Midt-Norge, og Høgskolen Stord/Haugesund, der Haugesund-delen eventuelt kan gå til Universitetet i Sørvest-Norge. Høgskolen i Narvik kan ønske å bli knyttet til NTNU av faglige grunner. Det kan også tenkes varianter som for eksempel innebærer at Universitetet i Stavanger går til en større vestnorsk institusjon som også inkluderer Universitet i Bergen, og at Universitetet i Agder orienterer seg mot Telemark, Buskerud og Vestfold. Som nevnt er imidlertid poenget med modellen å skissere et mulig grep, ikke å foreslå konkrete løsninger.

Modellen slik den er skissert ovenfor, gir åtte universiteter. De vil ha ulik fagprofil, og ikke alle vil omfatte tradisjonelle «universitetsdisipliner» som for eksempel jus og medisin. Alle vil imidlertid ha et ansvar for å utvikle doktorgradsutdanninger på områder som faller innenfor fagprofilen, og for at det blir utviklet robuste masterstudier på aktuelle områder. Master- og doktorgradsstudiene forutsettes organisert på en måte som samler fagmiljøene og motvirker fragmentering.

Flercampus-universitetene vil ha ansvar for omstilling av studiesteder der rekrutteringen skaper små fagmiljøer. Studiesteder under en viss størrelse forutsettes nedlagt eller reorganisert, med mulige unntak basert på høy kvalitet og god kostnadseffektivitet. Videre forutsettes det at det ikke blir gitt noen forhåndsgarantier om bevaring av studiesteder forut for sammenslåingsprosessen.

6.3 Storhøyskolemodellen: Universiteter og «storhøyskoler» i hver landsdel

Dette er en binær (todelt) modell med videreføring av de to kategoriene universitet og høyskole. Som i den første modellen har de fleste landsdelene i utgangspunktet hvert sitt universitet som dekker en stor bredde av disipliner. I tillegg er de nåværende statlige høyskolene slått sammen i «storhøyskoler» som hovedsakelig gir profesjonsorienterte studier på bachelor- og masternivå. De fusjonerte høyskolene har ett felles styre for hver institusjon og kollegiale organer tilknyttet de ulike enhetene. Disse institusjonene benevnes «Høyskolen i …», men benytter betegnelsen «university» på engelsk.

Om nødvendig kan institusjonskategoriene med tilhørende oppgaver, samt hvilke institusjoner som tilhører hver kategori, fastsettes i loven, slik tilfellet var tidligere i lov om universiteter og høgskoler av 1995. Det vil da være et spørsmål hva som skal skje med institusjoner som nylig har oppnådd universitetsstatus (UMB, Universitetet i Stavanger og Universitetet i Agder), eller er i en søknadsprosess for å få det (Høgskolen i Bodø). Disse institusjonene og deres regioner vil oppleve det som et tilbakeskritt å bli innlemmet i de nye storhøyskolene, med påfølgende intern demotivering og regional politisk uro. Hvis de ikke blir innlemmet, vil det mangle sentrale noder i høyskolesystemet i viktige deler av landet, samtidig som antall universiteter blir høyere. De vil dessuten bli ganske små universiteter i nasjonal målestokk. Det er likevel mest realistisk å forutsette at de forblir universiteter. Samtidig vil de nye storhøyskolene om noen år kunne få et forskningsvolum og en kompetanseprofil på høyde med de nyakkrediterte universitetene.

Med en inndeling tilnærmet lik i flercampusmodellen vil dette alternativet gi følgende struktur (studenttall i parentes): 7

Universiteter

• Universitetet i Oslo inkludert UMB (33 000; inntil 35 500 inkludert vitenskapelige og estetiske høyskoler)

• Universitetet i Sørvest-Norge (Agder og Stavanger; 15 000)

• Universitetet i Bergen (16 000; 19 000 med NHH og KHiB)

• NTNU (20 000)

• Universitetet i Tromsø (5 500; 8000 inkludert Høgskolen i Tromsø)

Høyskoler

• Innlandshøyskolen (høyskolene i Gjøvik, Hedmark og Lillehammer) (8 500)

• Høyskolen i Viken (høyskolene i Akershus, Oslo og Østfold) (18 000)

• Høyskolen i Vest-Viken (høyskolene i Telemark, Vestfold og Buskerud) (11 000)

• Høyskolen i Vest-Norge (høyskolene i Sogn og Fjordane, Bergen og Stord/Haugesund) (11 000)

• Høyskolen i Midt-Norge (høyskolene i Nord-Trøndelag, Sør-Trøndelag, Ålesund, Molde og Volda) (16 000)

• Høyskolen i Nord-Norge (høyskolene i Nesna, Bodø, Narvik, Harstad og Finnmark samt Samisk høgskole) (9 500)

De to førstnevnte vil da «sogne til» Universitetet i Oslo, Høyskolen i Vest-Viken til Agder/Stavanger, Høyskolen i Vest-Norge til Universitetet i Bergen, Høyskolen i Midt-Norge til NTNU og Høyskolen i Nord-Norge til Universitetet i Tromsø. Med andre ord vil det i denne modellen være to områder uten et eget universitet: Innlandet og Vest-Viken. Alternativt kan det forutsettes at det blir utviklet universiteter også her dersom det anses ønskelig av faglige grunner og myndighetene er villige til å stille de nødvendige ressursene til disposisjon.

Nord-Norge byr på utfordringer i denne modellen. Hvis Høgskolen i Tromsø slås sammen med universitetet og Høgskolen i Bodø også blir universitet, blir det lite grunnlag igjen for en slagkraftig institusjon i tillegg. Dette tilsier at all høyere utdanning i Nord-Norge også i denne modellen slås sammen i én felles institusjon, som i flercampusmodellen.

Siden det her legges opp til et klart skille mellom universiteter og høyskoler, vil det være naturlig å fusjonere UMB med Universitetet i Oslo. Videre vil det være naturlig å innlemme de vitenskapelige høyskolene, eventuelt også kunsthøyskolene, i universiteter, jf. drøfting av disse institusjonene i et eget avsnitt senere i kapitlet. For å unngå at UiO på denne måten blir enda større, kan studietilbud som ligger faglig tett opp til høyskolenes utdanninger, tenkes overført til Høgskolen i Oslo. HiO har allerede over 11000 studenter og kan eventuelt fortsette som en egen institusjon.

Det kan også tenkes alternative inndelinger som grunnlag for storhøyskolene, for eksempel:

• Høgskolen Stord/Haugesund kan deles, slik at Stord går til Høyskolen i Vest-Norge og Haugesund til Universitetet i Sørvest-Norge.

• Høgskolen i Akershus kan innlemmes i Innlandshøyskolen. Dette vil til sammen gi en institusjon med ca. 11 500 studenter.

• Høgskolen i Østfold kan tilknyttes Høyskolen i Vest-Viken.

• Høyskolen i Midt-Norge kan eventuelt deles i to institusjoner, en med basis i institusjonene i Møre og Romsdal, samt eventuelt Høgskolen i Sogn og Fjordane, og en med basis i høyskolene i trøndelagsfylkene. Begge vil i så fall «sogne til» NTNU.

Mens det i flercampusmodellen vil være mer eller mindre gitt hvor hovedadministrasjonen for hver institusjon skal ligge, unntatt når det gjelder Innlandet og Vest-Viken, vil dette kunne bli et stridstema i storhøyskolene.

6.4 Nettverksmodellen: Nettverk av selvstendige institusjoner

I denne modellen forutsettes det at institusjonene i hver landsdel ikke fusjoneres, men at det etableres strukturer for samarbeid og arbeidsdeling i form av nettverk. Nettverkene må også kunne omfatte private høyskoler hvis begge parter er interessert i det. Fleksibiliteten i modellen gjør at den geografiske inndelingen kan holdes mer åpen.

Det forutsettes videre at nettverkene som hovedregel har et universitet som sentrum. I de to nevnte områdene på Østlandet der det ikke finnes noe universitet i dag, vil det sannsynligvis gjøre det om ikke så mange år dersom utvalgets forslag i kapittel 8 legges til grunn. Hvis gjeldende kriterier blir opprettholdt, kan det alternativt legges til grunn at det etableres universiteter som skal være et «nav» for høyere utdanning og forskning, med en kvalitetssikrende funksjon overfor de andre institusjonene, også i disse områdene. Et tredje alternativ kan være at nettverkene settes sammen på en slik måte at høyskolene i disse områdene knyttes til andre universiteter.

Nettverkene vil ha ansvar for arbeidsdeling mellom institusjonene når det gjelder studietilbud og studiekapasitet. Arbeidsdeling når det gjelder masterstudier vil være særlig viktig. Videre forutsettes det at det vil være et felles opplegg for doktorgradsutdanning i hvert nettverk. I tillegg kan det tenkes samarbeid om enkelte administrative støttefunksjoner.

I denne modellen vil institusjonene beholde sin autonomi innenfor rammen av nasjonale føringer, men kan selv velge å underlegge seg felles beslutninger i nettverkets organer, som normalt vil bestå av ledelsen ved de ulike institusjonene. De vil også kunne slå seg sammen på eget initiativ, slik Universitetet i Tromsø og Høgskolen i Tromsø har vedtatt. Eventuelt kan det også stimuleres til dette med statlige midler.

Et eksempel på en slik modell er samarbeidet som er under utvikling mellom Universitetet i Bergen og høyskolene i Bergen, Sogn og Fjordane og Stord/Haugesund. I første omgang er det inngått en samarbeidsavtale og avsatt budsjettmidler som insentiv til samarbeidstiltak, støtte til konferanser mv. På lengre sikt skal det etableres en nettverksorganisasjon basert på en flercampusmodell, med eget styre og sekretariat og profilering gjennom eget navn. Samarbeidsavtalen åpner for å inkludere flere institusjoner. Samarbeidet skal være forankret i fagmiljøene, med institusjonene sentralt som tilretteleggere. Det skal omfatte alle sider av virksomheten, med spesiell vekt på samarbeid om forskerutdanning i den første fasen. Den felles regionale tilknytningen utgjør en viktig drivkraft, og ett av målene er å utvikle en felles plattform for samarbeid med regionale aktører i nærings- og samfunnsliv. 8

Siden nettverksmodellen i seg selv ikke innebærer noen endringer i institusjonsstrukturen, forutsettes det her at utviklingen i hovedtrekk vil følge «nullhypotesen» i kapittel 5.3. I denne modellen kan også Universitetet i Oslo inngå i ulike typer nettverk med andre institusjoner, slik tilfellet allerede er i dag.

6.5 Prosess- og differensieringsmodellen: Fusjoner «nedenfra» innenfor nasjonale rammer

Denne modellen er prosessorientert og tar utgangspunkt i at høyere utdanning både i Norge og andre steder er inne i en fase med betydelige endringer. De endelige konsekvensene for struktur, styring og organisering i norsk høyere utdanning er ennå ikke synlige, men utviklingen viser at både styrings- og ledelsesformer på institusjonsnivå, finansiering, organiseringen av primærvirksomheten innenfor undervisning, forskning, innovasjon og tjenesteyting og de politiske, økonomiske og sosiale rammebetingelsene er i endring. Modellen foreslår derfor ikke en fastlagt struktur for alle de høyere utdanningsinstitusjonene i Norge på det nåværende tidspunkt, men tar i stedet sikte på å styre utviklingen i en retning som vil bidra til å løse hovedproblemene som er identifisert i kapittel 5.4. Det skjer gjennom innføring av minstekrav for alle institusjoner og flerårige styrings- og finansieringsavtaler basert på hver institusjons profil. Disse verktøyene skal brukes på en fleksibel måte slik at prosessen kan tilpasses når det er nødvendig, for eksempel hvis resultatet blir mindre differensiering, hvis målene om kvalitetsheving spesielt innenfor profesjonsutdanning og forskerutdanning ikke blir nådd, eller hvis utviklingen ikke er i tråd med utviklingen internasjonalt. En annen viktig forskjell fra flercampusmodellen er at mens den sistnevnte tar sikte på å etablere 8 – 10 mer eller mindre likeverdige universiteter med en heterogen intern struktur, stimulerer prosess- og differensieringsmodellen til etablering av institusjoner som har forskjellige profiler, men er relativt homogene internt. Modellen ventes derfor å føre til økt ekstern, men mindre intern differensiering i norsk høyere utdanning.

Nasjonale myndigheter fastsetter minstekrav til de høyere utdanningsinstitusjonene. Kravene vil være knyttet til størrelse, faglig kvalitet, profilering og organisering av forskerutdanningen. Størrelse kan måles i eksempelvis antall registrerte studenter (målt i helårsekvivalenter finansiert over institusjonens grunnbevilgning), antall ansatte på førstestillingsnivå og høyere, og budsjettildelinger. Kravet bør fastsettes ut fra politiske mål, men utgangspunktet er at det settes til 5000 studenter i tråd med forslaget til kriterier for akkreditering som universitet i kapittel 8. 29 av de 38 statlige høyere utdanningsinstitusjonene er i dag mindre enn dette, jf. tabeller i vedlegg 3.

Institusjoner som ikke oppfyller minstekravene, inkludert størrelse, vil måtte pålegges å fusjonere med en eller flere andre institusjoner. Modellen tar ikke utgangspunkt i geografi, selv om det også her i de fleste tilfellene kan være slik at det er institusjoner i samme landsdel som slår seg sammen. Myndighetene bestemmer rammene for sammenslåingsprosessen, der det samtidig utvikles differensierte institusjonsprofiler. Verktøyet for dette vil blant annet være avtalene i finansieringssystemet, jf. kapittel 10.

Hver institusjon pålegges å utarbeide en profil basert på et sett av kriterier fastsatt av Kunnskapsdepartementet, blant annet:

• forsknings-/FoU-profil, inkludert eventuelle Sentre for fremragende forskning

• ønsket andel kontraktsfinansiert/eksternt finansiert FoU

• utdanningsprofil, inkludert eventuelle Sentre for fremragende undervisning, jf. kapittel 15, og aktiviteter knyttet til livslang læring

• størrelse og fagsammensetning

• forholdet mellom antall bachelor-, master- og ph.d.-studenter

• antall/andel utenlandske studenter

• samarbeid med eksterne partnere

• regional rolle

Elementene kan kombineres på ulike måter og slik gi grunnlag for et variert spektrum av profiler. Institusjonsprofilen vil danne basis for flerårige avtaler mellom institusjonene og departementet. Avtalene vil i tillegg inneholde resultatområder med detaljerte mål for eksempel for antall kandidater fordelt på fagområde og nivå, fellesgrader, publisering osv. Avtalene kan spesifisere at visse aktiviteter skal inngå i virksomheten eller omvendt. Avtalene skal revideres jevnlig.

I tillegg kan det settes av midler, for eksempel i form av programmer eller potter, for å fremme nasjonale politiske mål som økt deltakelse i høyere utdanning fra underrepresenterte grupper, styrking av forsknings- og utviklingsarbeidet rettet mot bestemte yrkesområder eller utvikling av regionale partnerskap med privat næringsliv. Institusjonene kan søke om å bli tildelt slike midler, og for dem som når opp, vil aktiviteten inngå i avtalen med departementet, der det spesifiseres at midlene tildeles for en tidsbegrenset periode.

Institusjoner som ikke oppfyller de fastsatte minstekravene, gis en viss tid, for eksempel til 1. juli 2010, til å slå seg sammen med en eller flere andre. Utgangspunktet er at institusjonene skal utvikle en integrert profil, det vil si at det i prinsippet er fusjoner mellom samme type institusjoner som skal stimuleres. Imidlertid vil det være opp til de involverte institusjonene å velge partnere. For å unngå at enkelte institusjoner mislykkes i å finne partnere på frivillig basis, bør Kunnskapsdepartementet stille midler til rådighet for å støtte fusjonene og gjøre det mulig for partnerne å utvikle en attraktiv felles profil. Eventuelt kan det gjøres unntak fra størrelseskravet for institusjoner som hovedsakelig har en nasjonal profil og nasjonale oppgaver på spesielle områder.

Som nevnt skal institusjonene kunne velge å fusjonere også på tvers av landsdelene. Det forutsettes likevel at prosessen ikke skal føre til en situasjon der høyere utdanning svekkes betydelig i noen landsdeler. Også her kan det være nødvendig med økonomisk støtte for å stimulere regionale sammenslåinger i enkelte tilfeller. Etter den første runden med sammenslåinger for å oppfylle minstekravene kan det introduseres insentiver for ytterligere sammenslåinger på et senere tidspunkt.

Også i denne modellen vil institusjonsbetegnelse være et spørsmål som kan løses på ulike måter, jf. kapittel 8. For å hindre fortsatt jag etter universitetstittelen kan det her være logisk å la de sammenslåtte institusjonene bruke den betegnelsen de selv finner hensiktsmessig, så lenge den godkjennes av Kunnskapsdepartementet. Retten til å tildele doktorgrad vil da ikke være knyttet til institusjonsbetegnelse, men som i de andre modellene forutsettes det at forskerutdanningen organiseres i tråd med utvalgets forslag i kapittel 9.

For å følge opp utviklingen av institusjonelle profiler er det tenkt etablert et uavhengig rådgivende organ med internasjonal sammensetning. Sekretariatet for et slikt organ kan legges til NOKUT. Det vil ha som oppgave å overvåke og gi råd til departementet om utviklingen med hensyn til institusjonell profilutvikling og differensiering i norsk høyere utdanning, og også gi råd om nødvendige tiltak. KD vil følge opp overfor institusjonene blant annet med økonomiske virkemidler. På grunnlag av anbefalinger fra organet kan departementet foreslå profilendringer etter en tid hvis institusjonene ikke lykkes.

Forslagene til endringer i finansieringssystemet i kapittel 10 legger godt til rette for en slik modell. For at Kunnskapsdepartementet skal kunne styre sektoren i retning av større differensiering, kreves det et sterkere innslag av strategisk finansiering. Dette inkluderer både midler til forsknings- og utviklingsarbeid og til å styrke kvaliteten i utdanningen. For øvrig vil finansieringen av utdanning skje på samme måte for alle institusjonene, mens forskningsfinansieringen vil være forskjellig.

Utviklingen vil avhenge bl.a. av hvilke insentiver som settes inn videre. Et forsiktig anslag kan være at tallet på statlige høyere utdanningsinstitusjoner i 2020 vil være redusert til 13 – 15. De fleste institusjonene vil kalle seg universiteter, men hvis alternativet med fritt valg av institusjonsnavn velges, kan det også tenkes at noen velger andre betegnelser.

6.6 Gjennomføring

De organisatoriske grepene som er illustrert med modellene ovenfor, vil i ulik grad kreve lovendringer og endringer i dagens styrings- og finansieringssystem, som igjen har betydning for hvor lang tid de vil ta å gjennomføre. En toppstyrt fusjonsprosess som i flercampusmodellen vil kreve lovendringer og antakelig også behandling av selve institusjonsstrukturen i Stortinget. Det samme gjelder storhøyskolemodellen, som sannsynligvis bare kan gjennomføres ved en lovendring der alle institusjonene nevnes ved navn i loven, slik tilfellet var i lov om universiteter og høgskoler av 1995. Loven vil da spesifisere hvilke institusjoner som tilhører kategoriene universitet og høyskole, med definerte oppgaver for hver kategori.

En mer prosessorientert endring av institusjonsstrukturen som i prosess- og differensieringsmodellen vil bety at institusjonene må gis en viss tid til å vurdere hvem de vil slå seg sammen med. Hvis utvalgets forslag i kapittel 8 følges opp, vil det i tillegg være nødvendig med stortingsbehandling av endrede krav for å bli universitet, jf. Stortingets vedtak i forbindelse med Kvalitetsreformen om at Mjøs-utvalgets kriterier skulle legges til grunn. Antakelig må også rammene for sammenslåingsprosessen godkjennes av Stortinget. Videre bygger denne modellen i større grad enn de andre på at finansieringssystemet gjøres avtalebasert, jf. kapittel 10.

På bakgrunn av dette er det sannsynlig at en reform som medfører større endringer i institusjonsstrukturen, vil kunne iverksettes tidligst i 2010. Nettverksmodellen vil derimot ikke kreve vesentlige endringer i dagens styringssystem og vil derfor kunne gjennomføres raskere. Det kan likevel være aktuelt med endringer i finansieringssystemet med sikte på å gjøre nettverkssamarbeidet mer forpliktende. For eksempel kunne en tenke seg at finansieringen av forskerutdanning helt eller delvis skjer gjennom tverrinstitusjonelle forskerskoler heller enn direkte til institusjonene, jf. kapittel 9.

6.7 Vitenskapelige og estetiske høyskoler

Utvalget har spesielt vurdert de vitenskapelige høyskolenes og kunsthøyskolenes plass i en modell med større, sammenslåtte institusjoner. Vitenskapelige høyskoler er definert som en egen kategori i loven, mens kunsthøyskolene er akkreditert i kategorien «høyskoler». 9 Alle er imidlertid spesialiserte institusjoner med et høyt faglig nivå. Bortsett fra Norges Handelshøyskole har alle mindre enn 1000 studenter. Institusjonene det gjelder er (antall registrerte studenter i 2006 i parentes): 10

• Arkitektur- og designhøgskolen i Oslo (425)

• Norges Handelshøyskole (2572)

• Norges idrettshøgskole (881)

• Norges musikkhøgskole (563)

• Kunsthøgskolen i Bergen (306)

• Kunsthøgskolen i Oslo (518)

Det finnes også en privat vitenskapelig høyskole, Det teologiske Menighetsfakultet, med ca. 900 studenter. Utvalgets forslag med hensyn til institusjonsstruktur omfatter imidlertid ikke private høyskoler, jf. drøfting av forholdet mellom staten og de private høyskolene i kapittel 10.1.

De vitenskapelige og estetiske høyskolene har klare faglige berøringspunkter både med hverandre og med utdanninger ved andre institusjoner. Noen eksempler:

• Arkitektutdanning gis ved NTNU i tillegg til Arkitektur- og designhøgskolen i Oslo. 11 Både kunsthøyskolene, NTNU og flere høyskoler tilbyr ulike typer designutdanninger.

• Økonomiutdanning av samme type som ved NHH finnes opp til bachelor- eller masternivå ved en rekke universiteter og høyskoler, og på doktorgradsnivå blant annet ved Høgskolen i Bodø.

• Norges idrettshøgskole har faglig mye til felles med både de medisinske og naturvitenskapelige og de samfunnsvitenskapelige fakultetene ved universitetene.

• Utøvende musikkutdanning finnes ved flere universiteter og høyskoler i tillegg til Norges musikkhøgskole, også på masternivå (inkludert operautdanningen ved Kunsthøgskolen i Oslo). NMH har også faglige bånd til de musikkvitenskapelige miljøene ved universitetene.

• Også utøvende billedkunstutdanning finnes ved flere institusjoner i tillegg til kunsthøyskolene.

De vitenskapelige høyskolene var opprinnelig omfattet av universitetsloven og medlemmer av Det norske universitetsråd. Lov om universiteter og høgskoler i 1995 videreførte deres tilhørighet til «universitetssektoren» ved å gi dem et særlig ansvar for grunnforskning og forskerutdanning sammen med universitetene. Som tidligere omtalt er dette siden endret ved at alle institusjoner med rett til å tildele doktorgrad nå er gitt et slikt ansvar. Både det at loven ikke lenger definerer et spesielt ansvar for vitenskapelige høyskoler, at universitetskategorien har blitt mer heterogen, og det lave antallet institusjoner kan tilsi at det uansett framtidig struktur i sektoren bør vurderes om vitenskapelige høyskoler skal beholdes som en egen institusjonskategori. I St.meld. nr. 27 (2000 – 2001) Gjør din plikt – krev din rett foreslo departementet å avskaffe den og i stedet la de vitenskapelige høyskolene kalle seg universiteter. Forslaget falt imidlertid i Stortinget sammen med forslaget om at det bare skulle kreves én doktorgrad for å bli universitet.

I brev til Kunnskapsdepartementet, NOKUT og utvalget av 22. juni 2007 anmoder rektorene ved de vitenskapelige høyskolene om at institusjonsbetegnelsen endres til «spesialuniversitet». De viser til at flere statlige høyskoler etter hvert oppfyller kravene til akkreditering som vitenskapelig høyskole gjennom etablering av doktorgradsprogram, og ønsker nye kriterier som markerer et skille mellom dagens vitenskapelige høyskoler og de statlige høyskolene. Også kategorien «spesialuniversitet» ville imidlertid ha få medlemmer. Institusjonene har heller ingen felles faglig plattform eller profil.

Internasjonalt er det vanskelig å finne paralleller til en fortsatt lovfestet kategori for vitenskapelige høyskoler eller «spesialuniversiteter». Der tilsvarende utdanninger gis ved selvstendige institusjoner, faller de inn under et stadig mer heterogent universitetsbegrep eller inngår i en mer yrkesrettet høyskolesektor. I andre tilfeller danner de fakulteter ved større institusjoner. Unntaket når det gjelder internasjonale paralleller, synes å være kategorien «Business school», som det også vises til i brevet.Både Norges Handelshøyskole og den private Handelshøyskolen BI faller i denne kategorien og er akkreditert i henhold til det internasjonale akkrediteringssystemet for handelshøyskoler, EQUIS. 12

Utvalget har på denne bakgrunn kommet til at det ikke er hensiktsmessig med en egen lovfestet institusjonskategori for et fåtall vitenskapelige høyskoler eller «spesialuniversiteter», og at et samlet grep for organisering av sektoren også bør omfatte disse institusjonene. I mange tilfeller vil det kunne være faglige synergier ved å knytte utdanningene sammen med beslektede miljøer, uten at deres særpreg forsvinner.

For kunsthøyskolene er de faglige gevinstene ved sammenslåinger mindre opplagte. Utøvende kunstutdanninger inkludert musikk har sitt eget FoU-begrep, noe som reflekteres i at kunstnerisk utviklingsarbeid er sidestilt med forskning og faglig utviklingsarbeid i loven. Det er også etablert et eget nasjonalt Stipendprogram for kunstnerisk utviklingsarbeid som et alternativ til mer teoretisk orientert forskerutdanning. På den annen side deltar også andre universiteter og høyskoler med relevante utdanninger i programmet.

Kunsthøyskolene og Norges musikkhøgskole kan sies å være nasjonale institusjoner på sine områder. Dette reflekterer situasjonen internasjonalt, der mange land for eksempel har musikkhøyskoler tilvarende NMH, selv om de flere steder (Litauen, Skottland) også gir andre typer utdanning som teaterutdanning. I England er Royal Academy of Music en del av University of London. I Sverige er det flere selvstendige estetiske høyskoler i Stockholm, mens kunstutdanningene i Göteborg og Lund er en del av universitetene. Generelt er det en tendens til at estetiske høyskoler slås sammen eller innlemmes i større institusjoner.

Innenfor disse utdanningene er det i Norge etablert et klart hierarki og dermed en klar progresjon mellom institusjonene. En negativ effekt av å samorganisere kunsthøyskolene og Norges musikkhøgskole med andre institusjoner kan derfor være at det høyere utdanningssystemet blir mindre tydelig. En mulig løsning kunne være å etablere et eget estetisk universitet, som eventuelt også kunne inkludere Arkitektur- og designhøgskolen i Oslo. Det ville fortsatt være snakk om en liten institusjon (mellom 1000 og 1500 studenter), men en slik modell ville likevel legge til rette for en bredere, innovativ faglig utvikling, styrking av FoU-arbeidet og samtidig ivaretakelse av faglig egenart. Nøyaktig hvilke institusjoner og utdanninger som skulle inngå, ville eventuelt måtte utredes nærmere.

Et argument mot et eget estetisk universitet i Oslo kan være at tilsvarende utdanninger andre steder i landet inngår i andre typer institusjoner. Det synes lite aktuelt å ta disse ut av sine nåværende organisatoriske rammer og innlemme dem i en nasjonal «konsernmodell». Videre ville det antakelig være mest aktuelt på grunn av avstanden å innlemme Kunsthøgskolen i Bergen i en sammenslått institusjon med UiB som sentrum heller enn i det estetiske universitetet.

Innlemming av kunstutdanningene i et mer tradisjonelt universitet vil kunne gi nye muligheter med hensyn til utvikling av FoU og forskerutdanning. I dag er den akademiske produksjonen ved de to kunsthøyskolene lav, og de har ikke rett til å tildele doktorgrad. Som del av et universitet kan utdanningene samles i egne fakulteter og slik bevare sin identitet. De er på mange måter forskjellige fra mer tradisjonelle universitets- og høyskoleutdanninger, men også innenfor sektoren for øvrig er det store forskjeller på utdanninger når det gjelder for eksempel vekt på modning, utvikling av ferdigheter, kvalitetsbegrep og FoU-profil. Det har også blitt vanligere at søkere til kunstutdanninger har tradisjonelle akademiske fag i bunnen.

Et tredje alternativ er at de estetiske høyskolene fortsetter som nå som separate, nasjonale institusjoner med en felles forskerskole for skapende og utøvende kunst med utgangspunkt i det allerede eksisterende stipendprogrammet. I et internasjonalt perspektiv vil de imidlertid stå svakt som akademiske institusjoner. Også de vitenskapelige høyskolene kan dessuten – om enn i varierende grad – sies å være nasjonale institusjoner på sine områder, samtidig som det også finnes eksempler på at nasjonale utdanninger er lagt til andre, større institusjoner, for eksempel Den norske filmskolen ved Høgskolen i Lillehammer. Utvalget ser derfor dette alternativet som lite aktuelt, og mener at kunsthøyskolene som de vitenskapelige høyskolene bør omfattes av en prosess som leder fram til større institusjoner. Utvalget forutsetter imidlertid at de vil kunne fortsette å bruke dagens institusjonsnavn som merkenavn også i framtiden der de finner det hensiktsmessig. Utvalget viser til sine forslag til slutt i kapitlet.

Utvalgets medlem Marianne Harg viser til sin merknad til slutt i kapitlet.

6.8 Andre institusjoner

6.8.1 Politihøgskolen

Politihøgskolen er underlagt Justis- og politidepartementet, men omfattes delvis av lov om universiteter og høyskoler. Hjemmelen for dette finnes i lovens § 1 – 2, 3. ledd:

Kongen kan på grunnlag av en faglig vurdering fra NOKUT bestemme at enkelte av lovens regler skal gjelde tilsvarende for andre institusjoner.

Bestemmelsen ble tatt inn i loven i 2002 for å sikre at andre statlige institusjoner som gir høyere utdanning, kan likestilles med utdanningsinstitusjoner under loven, særlig med hensyn til bestemmelser om grader, eksamener og eventuelt opptak, 13 og ble i første omgang benyttet til å innlemme Forsvarets høyskoler delvis under loven. Politihøgskolen ble akkreditert som høyskole og innlemmet i 2004 gjennom en egen forskrift. 14

Utvalget viser til at grunnutdanningen ved Politihøgskolen er en bachelorutdanning som har mye til felles med andre profesjonsutdanninger. De siste årene har det skjedd en tilnærming til andre utdanninger ved at utdanningen gir full uttelling i studiepoeng, er godkjent av NOKUT og delvis underlagt lov om universiteter og høyskoler. Politihøgskolen er medlem av Universitets- og høgskolerådet og tilbyr fra 2006 også masterutdanning.

Utvalget viser videre til at Norges landbrukshøgskole og Norges veterinærhøgskole ble overført fra Landbruksdepartementet til det daværende Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet i 1997. I betraktning av tilnærmingen som har skjedd mellom Politihøgskolen og andre høyskoleutdanninger, mener utvalget at det bør iverksettes en utredning med sikte på å overføre ansvaret for Politihøgskolen til Kunnskapsdepartementet.

6.8.2 UNIS

Universitetssenteret på Svalbard (UNIS) er et aksjeselskap eid av Kunnskapsdepartementet. Styret har representasjon fra universitetene i Bergen, Oslo, og Tromsø samt NTNU. UNIS driver undervisning og forskning på områder der lokalisering på Svalbard gir naturgitte fordeler, og tilbyr spesialiserte studier innenfor siste semester av bachelorgraden og på master- og ph.d.-nivå. UNIS har en internasjonal profil. Halvparten av studentene og staben kommer fra andre land, og all undervisning skjer på engelsk. Det er naturlig at UNIS har et nært samarbeid med forsknings- og utdanningsinstitusjoner på fastlandet. Utvalget mener at UNIS’ særegne posisjon gjør det uaktuelt å foreslå at senteret skal inngå som en del av noen av de skisserte strukturmodellene.

6.9 Utvalgets vurderinger

De overordnede målene for de høyere utdanningsinstitusjonene er nedfelt i lov om universiteter og høyskoler § 1. Disse er reflektert i utvalgets mandat, som understreker institusjonenes betydning for samfunnsutviklingen i vid forstand. I tillegg legger mandatet vekt på den regionale fordelingen av studietilbud og kompetanse, balansert mot hensynet til faglig sterke institusjoner og forskningsmiljøer og en god utnyttelse av samfunnets samlede ressurser. Drøftingen av framtidig institusjonsstruktur må ta utgangspunkt i disse målene og hensynene.

Utviklingstrekkene med hensyn til studenttall og demografi, jf. kapittel 4.4, stiller universitets- og høyskolesystemet overfor betydelige utfordringer. Hvis studiedeltakelsen per årskull skal opprettholdes, må kapasiteten økes. Samtidig søker studentene seg til områder der presset på både studieplasser og ikke minst studentboliger og andre velferdstilbud allerede er stort. Hvis flere større, sentralt beliggende høyskoler oppnår økt status gjennom å bli universitet etter dagens regler, kan det bidra til ytterligere å forsterke denne tendensen. Dermed kan situasjonen bli enda vanskeligere for mindre høyskoler i distriktene som allerede sliter med dårlig søkning, i siste instans med dårligere kvalitet som resultat. Det kan i sin tur få negative konsekvenser for tilgangen på kvalifisert arbeidskraft i områdene der høyskolene er lokalisert.

Utvalget har lagt følgende kriterier til grunn for sine vurderinger av de fire modellene som er skissert ovenfor:

• I hvilken grad vil de føre til samarbeid og arbeidsdeling?

• I hvilken grad vil de bidra til høyere kvalitet i utdanning og forskning?

• I hvilken grad vil de sikre diversitet og mangfold i norsk høyere utdanning og samtidig synlighet og konkurranseevne?

• I hvilken grad vil de bidra til institusjoner som er robuste i forhold til endring, omstilling og nye utfordringer og til en effektiv utnyttelse av ressursene?

• I hvilken grad vil de gjøre institusjonene til sterke regionale aktører som oppfattes som viktige samarbeidspartnere for offentlige og private virksomheter i landsdelen?

• I hvilken grad vil de bidra til en god og effektiv styring av institusjonene?

• I hvilken grad legger de til rette for kraftfulle strategier for internasjonalisering?

6.9.1 Samarbeid og arbeidsdeling

Alle modellene vil etter utvalgets mening bidra til en mindre fragmentert struktur enn dagens organisering og styringssystem. Men de vil gjøre det i nokså forskjellig grad. Nettverksmodellen er den svakeste på dette punktet. Den vil neppe føre til særlige endringer i arbeidsdelingen mellom institusjonene på lavere grad, og det er lite sannsynlig at institusjonene i nettverket vil være villige til å renonsere på studietilbud på områder der de ser det som mulig å rekruttere nok studenter til at studiene blir bærekraftige økonomisk. Derimot er det noe mer sannsynlig at modellen vil bidra til samarbeid om oppretting av nye mastergradstilbud. Det er også mer sannsynlig at institusjonene, med et universitet som kjerne, vil samarbeide om doktorgradsutdanning. Det vil imidlertid bare gjelde så lenge det ikke kommer i konflikt med eventuelle universitetsambisjoner blant høyskolene i nettverket.

Storhøyskolemodellen vil skape en fastere organisatorisk ramme mellom høyskolene, men ikke mellom høyskolene og universitetet. At høyskolene i hver landsdel samles under et felles styre, vil kunne føre til en klarere arbeidsdeling og til mer samarbeid mellom de ulike delene av høyskolen, særlig når det gjelder mastergradstilbud og også profilering/fordypning innenfor profesjonsutdanningene. Styret vil også lettere kunne flytte studiekapasitet mellom de ulike studiestedene når situasjonen tilsier det. Når det gjelder doktorgradsstudier, vil effekten være mer uviss og sannsynligvis variere. Noen steder vil storhøyskolen være interessert i samarbeid med universitetet i sin landsdel, andre steder vil den selv kunne ønske å bli universitet. I de byene der det er både universiteter og høyskoler, vil storhøyskolemodellen reise spørsmålet om et makeskifte mellom universitetet og høyskolen på enkelte områder, jf. nedenfor.

Flercampusmodellen skaper utvilsomt den tydeligste organisatoriske rammen for samarbeid og arbeidsdeling. Et felles styre for et samlende universitet i landsdelen vil ha interesse av å utvikle et integrert system med en felles plan for master- og doktorgradsstudier, se studietilbudene på ulike studiesteder i sammenheng og utvikle en studiestruktur som integrerer lignende studietilbud. Med en slik modell ligger det også godt til rette for eventuelle føringer fra sentrale myndigheter med hensyn til nasjonal fordeling av studietilbud innenfor ulike kategorier og spesialiteter. Det kan for eksempel gjelde disiplinfag med svak rekruttering, jf. kapittel 12.

Denne modellen vil også være den som er mest egnet til å møte problemer og anomalier i den nåværende todelingen mellom universiteter og høyskoler og utfordringene som framtidige endringer vil føre med seg. Ved flere av universitetene finnes det for eksempel mastergrader i helse- og sosialfagene på områder der de ikke har bachelorstudier, fordi bachelorstudiene finnes ved høyskolen i samme by. Mens universitetene har masterstudier med få studenter, ofte rekruttert blant høyskolens ansatte og studenter, vurderer høyskolene å opprette egne mastergradsstudier på de samme områdene. Videre vil noen av høyskolene i årene framover opprette nye mastergrader i lærerutdanningene, sannsynligvis også doktorgradsutdanninger, samtidig som universitetene har sine egne lærerutdanningsmastergrader. Hvis dagens allmennlærerutdanning med tiden blir femårig og disiplinkunnskapene skal styrkes, vil det være naturlig at lærerutdanninger på samme nivå er i samme institusjoner.

Resultatet av prosess- og differensieringsmodellen vil være mer uklart når det gjelder den endelige strukturen. Virkningen av denne modellen vil først og fremst bli bestemt av den styrings- og insentivstrukturen som etableres. Hvis disse elementene kobles sammen som beskrevet, kan modellen ivareta hensynet til samarbeid og arbeidsdeling gjennom utvikling av institusjonelle profiler og avtaler mellom institusjonene og departementet om hvilke aktiviteter som skal inngå i virksomheten. Spesielt i de største byene vil det likevel kunne være både et universitet og en høyskole som driver utdanning, inkludert mastergradsutdanning, på overlappende områder, jf. ovenfor. En annen svakhet med denne modellen er at den gir grobunn for lobbyvirksomhet i større grad enn de andre modellene. Spesielt i situasjoner med mindretallsregjeringer og et sterkt storting kan det føre til at forsøk på differensiering og arbeidsdeling blir utvannet. Generelt vil det være en fare for at alle vil «løpe etter» populære aktiviteter, selv om dette vil dempes gjennom departementets styringsdialog og virksomheten til den rådgivende komiteen.

Som nevnt vil også flercampusmodellen gi universiteter med ulike fagprofiler; den innebærer ikke at hver landsdel skal være «selvforsynt» med høyere utdanning ved at alle universitetene tilbyr for eksempel medisin og jus. Selv om modellen ikke hviler på en forutsetning om profilering gjennom avtaler med departementet på samme måte som prosess- og differensieringsmodellen, kan det også her føres en dialog mellom institusjoner og departement der utviklingskontrakter, regelmessige evalueringer og et mer langsiktig finansieringssystem er viktige verktøy. Hvis ikke er det også i denne modellen en fare for at institusjonene søker mot de samme målene og dermed blir mer like.

Et spørsmål som må vurderes nærmere i forbindelse med alle modellene med større, sammenslåtte institusjoner er i hvilken grad de skal kunne operere utenfor sitt eget geografiske område, og vilkårene for dette. Uten slike spilleregler er det fare for at de går inn på hverandres enemerker og etablerer konkurrerende tilbud. Det finnes i dag en rekke eksempler på at universiteter og høyskoler gir desentraliserte tilbud i andre fylker og geografiske områder.

6.9.2 Kvalitet i utdanning og forskning

Alle modellene vil også på dette punktet medføre forbedringer i forhold til dagens system, men igjen i ulik grad. Utvalgets premiss er at forskningsmiljøer bør være over en viss kritisk størrelse, og det er grunn til å forvente at flercampusmodellen er den som i størst grad vil bidra til konsentrasjon av master- og doktorgradstilbud. Det er også denne modellen som best vil legge til rette for forskningssamarbeid på tvers av dagens institusjonsgrenser. Storhøyskolemodellen og prosess- og differensieringsmodellen er også å foretrekke framfor nettverksmodellen ut fra disse hensynene. Alle tre modellene legger grunnlag for større og dermed potensielt sterkere fagmiljøer.

De to første modellene legger også til rette for økt kvalitet i de korte profesjonsutdanningene gjennom intern arbeidsdeling, samling av fagmiljøer og et bedre grunnlag for oppbygging av mastergrader på relevante områder. Spesielt innenfor flercampusmodellen vil det kunne bygges opp helsefaglige miljøer som omfatter mange typer utdanninger og legger til rette for et helhetsperspektiv på helseforståelse. Tilsvarende vil samling av lærerutdanningsmiljøer fra dagens universiteter og høyskoler gi nye faglige muligheter. Også på teknologiområdet vil sammenslåing gi mulighet for utvikling av tilbud og kompetanse på høyt etterspurte områder. I prosess- og differensieringsmodellen kan mye av det samme ivaretas gjennom avtalene med departementet. I tillegg bygger modellen på at institusjoner som ser faglige gevinster ved sammenslåing, vil søke sammen. I alle tre modellene vil de mulige negative konsekvensene for profesjonsutdanningene av dagens universitetsdrift bli eliminert. Behovet for styrking av profesjonsutdanningene har vært et viktig hensyn i utvalgets vurderinger av mulige organisasjonsmodeller for sektoren.

Modellene med større institusjoner vil dessuten skape en styringsstruktur med større evne til å gripe inn overfor kvalitetssvikt i utdanning og forskning, der styret har et klart ansvar for å se kvaliteten ved institusjonen i sammenheng, prioritere områder for satsing og samtidig heve de svakeste miljøene. Spesielt i flercampusmodellen vil hver institusjon i tillegg ha en kjerne av tyngre fagmiljøer som kan virke som ressurs for de øvrige. Nettverksmodellen vil også kunne gi kvalitetsmessige gevinster, men er den svakeste på dette punktet.

6.9.3 Diversitet, synlighet og konkurranseevne

Prosess- og differensieringsmodellen har hensynet til diversitet som utgangspunkt. Men som nevnt er det ikke prosessaspektet som sikrer dette, men styrings- og insentivstrukturen. I stedet for å la hver enkelt institusjons ambisjoner styre utviklingen av sektoren, legger modellen opp til et system med et sterkere element av nasjonal styring enn i dag, og der institusjonens profil heller enn institusjons betegnelsen er styrende for utviklingen. Gjennom fjerning av det formelle skillet mellom universiteter og høyskoler gir den rom for utvikling av et bredt spektrum av profiler uavhengig av institusjonskategori.

Av de andre tre modellene vil nettverksmodellen være den som i størst grad opprettholder de eksisterende ulikhetene mellom universitetene og høyskolene. Den vil imidlertid ikke forhindre at høyskoler som har erklærte universitetsambisjoner, fortsetter å arbeide for å realisere dem. Som nevnt vil dette også kunne være tilfelle i storhøyskolemodellen, selv med lovfesting av kategoritilhørighet for hver institusjon.

Diversitet innebærer også at det finnes fagmiljøer og institusjoner som deltar i første rekke internasjonalt når det gjelder utdanning og forskning. Med fusjoner etter flercampusmodellen vil de berørte universitetene kunne frykte at muligheten for å opprettholde slike miljøer vil bli undergravd gjennom interne utjevningsprosesser, og at dette vil gå ut over deres internasjonale anseelse. Prosess- og differensieringsmodellen er kanskje den sterkeste på dette punktet, fordi den har profilering som et hovedelement og fordi sammenslåingene i større grad vil være styrt av ønsker fra institusjonene selv.

For de nåværende høyskolene vil likevel både storhøyskolemodellen, flercampusmodellen og prosess- og differensieringsmodellen bidra til at de blir en del av institusjoner som blir mer tydelige både nasjonalt og internasjonalt, med større samlede ressurser som gjør det mulig å nå fram i rekkene på enkelte prioriterte områder. Det vil være viktig i en situasjon der en større del av forskningsmidlene enn nå blir fordelt på europeisk nivå. Også med tanke på å utvikle attraktive studietilbud som kan tiltrekke seg nasjonale og internasjonale søkere, vil større institusjoner som samler ressursene i kvalitativt gode tilbud, ha bedre forutsetninger for å lykkes.

6.9.4 Robusthet, omstillingsevne og effektiv utnyttelse av ressursene

Både flercampus-, storhøyskole- og prosess- og differensieringsmodellen vil skape større institusjoner og fagmiljøer enn nettverksmodellen, og dette vil være miljøer som har større evne til å overleve svingninger i studenttall. Store institusjoner har større mulighet til å frigjøre ressurser til nye satsinger, utvikle nye studietilbud når søkningen til de eksisterende svikter, til å finne alternative oppgaver for personale som det ikke er samme behov for lenger osv.

Alle tre modellene gir også forutsetninger for mer kostnadseffektive løsninger ved bruk av infrastruktur og felles støttefunksjoner, som bedre utnyttelse av bygninger, bibliotektjenester, IKT, felles administrative funksjoner og innkjøpsordninger, og for å heve kvaliteten i tjenestene. Det er imidlertid viktig å understreke at utvalgets forslag om sammenslåing i større institusjoner til slutt i kapitlet ikke er motivert ut fra økonomiske hensyn. Erfaringer fra blant annet Høgskolereformen viser dessuten at effekten i enkelte tilfeller kan bli den motsatte, med dublering av funksjoner og økt byråkratisering. Her vil det ligge en styringsutfordring.

6.9.5 Institusjonene som regionale aktører

Det er vanskeligere å vurdere hvilke effekter modellene vil ha i forhold til ønsket om at institusjonene skal bli mer tydelige regionale aktører og samarbeidspartnere for offentlig og privat arbeidsliv i landsdelen. Det er avhengig av den faglige kompetansen og omfanget av FoU-virksomheten i de ulike fagmiljøene, men også av lokale forutsetninger, samarbeidsformer og samspillsarenaer. Generelt vil større, mer robuste og dynamiske institusjoner med stor faglig spennvidde ha mest å bidra med også på dette punktet. Institusjoner med høy kvalitet i virksomheten vil være attraktive samarbeidspartnere og vil kunne styrke sine regioner på ulike måter, jf. kapittel 16.

Prosess- og differensieringsmodellen avviker fra de tre andre ved at den ikke tar en geografisk inndeling i landsdeler som utgangspunkt. I den grad den fører til sammenslåinger som ikke er regionalt baserte, kan den dermed sies å være svakere når det gjelder å styrke institusjonene som regionale aktører. For øvrig har den mange av de samme fordelene som flercampus- og storhøyskolemodellen når det gjelder å skape større og mer synlige og attraktive institusjoner med sterkere fagmiljøer og et bredere faglig repertoar å spille på. I tillegg kan noen av de nye institusjonene velge å utvikle en profil med spesiell vekt på samarbeid med arbeids- og næringslivet. Nettverksmodellen er det alternativet som i minst grad vil føre til endring av institusjonenes rolle på dette området.

6.9.6 Dynamikk i utviklingen av sektoren

Den framtidige organiseringen av norsk høyere utdanning må legge til rette for fortsatt dynamikk i sektoren. Institusjonene må ha noe å strekke seg etter, og strukturen må ikke være låst på en måte som for eksempel hindrer etablering av nye studier, også på master- og doktorgradsnivå, eller nye samarbeidsrelasjoner regionalt, nasjonalt og internasjonalt.

Prosess- og differensieringsmodellen legger godt til rette for dette ved at den legger vekt på institusjonenes utvikling innenfor nasjonalt gitte rammer i en kontinuerlig prosess. Institusjonenes profiler vil være i stadig utvikling i dialog med departementet, og det vil også kunne iverksettes nye runder med sammenslåing etter at alle har oppfylt minstekravene.

Med de samme styrings- og insentivstrukturene kan en lignende dynamikk langt på vei oppnås også innenfor de andre modellene. Heller ikke flercampusuniversitetene vil være like, og det vil være konkurranse mellom dem. Storhøyskolemodellen legger til rette for et sterkere fokus på utvikling av profesjonsutdanningene, og dermed for en dynamikk der institusjonene utvikles i samspill med praksisfelt, arbeidsliv og samfunnet omkring i vid forstand. Med mer rendyrkede institusjoner vil det kanskje også være lettere å løfte dette samspillet opp på ledelsesnivå. I nettverksmodellen vil det fortsatt eksistere en uønsket dynamikk i retning av flere universiteter. Det samme vil sannsynligvis gjelde for storhøyskolene, som gjennom sammenslutningene vil ta mål av seg til å bli universiteter på lengre sikt.

Generelt vil nye og større institusjoner ha større muligheter for omstilling og utvikling gjennom omprioriteringer. Videre vil en struktur med større institusjoner gi støtet til en annen type dynamikk der fokuset også i større grad vil være internasjonalt. Institusjonene vil være mer synlige og mer attraktive både som samarbeidspartnere og for utenlandske studenter. Det at perspektivet er mer internasjonalt, vil i sin tur virke som en kontinuerlig spore til videre utvikling.

6.9.7 Styring og ledelse

Organisering i større institusjoner, eventuelt nettverk, kan medføre at spenninger som tidligere har vært synlige på nasjonalt nivå, blir tydeligere og må løses på institusjonsnivå. Det kan gjelde arbeidsdeling, eventuell nedleggelse av studiesteder, tildeling av ressurser til forskning mv. Det vil være en stor utfordring for styre og ledelse ved store, sammenslåtte institusjoner som i flercampusmodellen og storhøyskolemodellen å håndtere denne typen spenninger. Prosess- og differensieringsmodellen vil innebære noe av det samme, men i mindre skala.

Erfaringen fra Høgskolereformen er likevel at selvstendige institusjoner er bedre i stand til å realisere strukturendringer og arbeidsdeling internt enn det som er mulig å få til gjennom beslutninger på departementalt nivå, selv om det kan være styringsproblemer i spørsmål der faglige og lokalpolitiske hensyn står mot hverandre. Det vil da være viktig hvordan styrene er sammensatt, og hvilke fullmakter styre og ledelse har, jf. kapittel 7. I forhold til nettverksmodellen har det tidligere vist seg vanskelig å få til arbeidsdeling mellom selvstendige institusjoner. Det kan fort ende med at lokale dragkamper blir ødeleggende for samarbeidet. I tillegg vil det spille inn at finansieringen fortsatt går til hver institusjon separat.

Generelt vil styringsutfordringene øke med størrelsen på institusjonen, antall studiesteder og den geografiske avstanden mellom dem. På den annen side er styringsorganene i større institusjoner ofte mer beslutningsdyktige fordi de har flere ressurser å spille på og i tillegg en viss avstand til miljøene som berøres. Hvis det lykkes å etablere gode styringsordninger, legger større institusjoner til rette for større strategisk evne, beslutningsdyktighet og gjennomføringskraft. I dette perspektivet gir flercampusmodellen både de største utfordringene og de største mulighetene.

6.9.8 Internasjonalisering

En struktur med færre og større institusjoner gir mulighet for tydeligere og mer kraftfulle strategier for internasjonalisering enn dagens institusjoner har hver for seg. Internasjonalisering forutsetter at institusjonene utvikler en stabil og kompetent infrastruktur, og det krever igjen en viss kritisk størrelse. Store institusjoner vil ha større ressurser å sette inn i utviklingen av utdannings- og forskningssamarbeid og til å bygge opp et profesjonelt apparat for å håndtere det. Store faglige miljøer vil også oftere ha flere personer som driver forskning i samarbeid med forskere i andre land og har internasjonale nettverk som de kan trekke kolleger med i.

Evalueringen av Kvalitetsreformen viser at internasjonaliseringsarbeidet ved de norske universitetene og høyskolene ikke har kommet så langt, og at hovedvekten ligger på studentmobilitet. God internasjonalisering på studentsiden må imidlertid i større grad ses i sammenheng med forskning, slik at større institusjoner, med konsentrerte forskningsmiljøer, vil være bedre rustet. I tillegg kommer betydningen av synlighet internasjonalt.

Nettverksmodellen er det klart svakeste alternativet når det gjelder internasjonalisering. Alle de andre modellene vil i varierende grad skape større og mer slagkraftige og tydelige institusjoner, også i et internasjonalt perspektiv.

6.9.9 Kritiske faktorer

Enhver endring innebærer usikkerhet i forhold til ønsket måloppnåelse. I det følgende gis en vurdering av det utvalget anser som de viktigste risikofaktorene. Slike vurderinger er viktige både for den samlede vurderingen og for å kunne vurdere risikoreduserende tiltak.

En risikofaktor er faren for intern nivellering i de nye institusjonene, for eksempel ved at eksisterende forskningstid og -ressurser omfordeles. Faren for dette er størst i flercampusmodellen. Det er sannsynlig at det vil komme krav om «rettferdig» fordeling, og fusjonene kan også skape forventninger om heving av de svakeste miljøene. Utvalget mener imidlertid at de sammenslåtte institusjonene, som mange av høyskolene i dag, må leve med ulike regler for forskningstid mellom ulike underenheter og ulike typer personale, og at forskningsressurser må fordeles på grunnlag av kvalitet og ut fra institusjonens strategi. Dette vil være et ansvar for styret, men kan støttes av virkemidler for profilering og differensiering i finansieringssystemet. En endring av fordelingen av forskningstid bør bare skje ved nye bevilgninger fra myndighetene eller intern omstilling. Generelt vil ekstra omstillingsmidler til institusjonene i en periode lette en sammenslåingsprosess og bidra til at alle vinner på den.

En annen kritisk faktor er mulig motstand mot fusjoner, både fra institusjonene selv, eventuelt med støtte fra lokale myndigheter og næringsliv, og fra interne grupper. Faren for dette er klart minst i nettverksmodellen, der dagens universiteter og høyskoler fortsetter som selvstendige institusjoner. I denne modellen kan en derimot få langvarige dragkamper som blir stående i veien for samarbeid og arbeidsdeling, mens institusjonene i de andre modellene blir nødt til å finne løsninger på slike spenninger. For at en sammenslåingsprosess skal kunne bli vellykket, er det viktig at den i minst mulig grad oppleves som påtvunget. Dette hensynet er best ivaretatt i prosess- og differensieringsmodellen. Videre er det viktig at prosessen legges opp slik at alle involverte parter, både universiteter og høyskoler, ansatte og studenter, kan se gevinster ved å gå over til den nye strukturen.

Kulturforskjeller kan også være et element i intern motstand, og kan i tillegg redusere de faglige gevinstene ved sammenslåing. Igjen er faren størst i flercampusmodellen, siden både storhøyskolemodellen og prosess- og differensieringsmodellen vil resultere i institusjoner med en mer enhetlig fagprofil. På den annen side må det spesielt i storhøyskolemodellen letes etter andre gevinster enn dem som kan oppnås ved å se universiteter og høyskoler sammen, og opplevelsen av lavere status som høyskole i forhold til å være del av et universitet vil være en utfordring. Som nevnt tidligere vil det sannsynligvis også bli kamp om lokaliseringen av hovedsetet for de sammenslåtte storhøyskolene.

Erfaringer fra tidligere fusjonsprosesser tyder på at institusjoner med flere studiesteder bør følge en diversifiseringsstrategi framfor en integrasjonsstrategi internt, det vil si at de ulike «nodene» i nettverket utfyller og kompletterer hverandre. 15 Dermed vil også de interne kulturforskjellene på hvert sted bli mindre. En slik arbeidsdeling og spesialisering vil kunne sikre en mer stabil rekruttering for noen av dagens institusjoner og gi utviklingsmuligheter for alle. For dagens høyskolemiljøer vil tettere kobling til universitetsmiljøer legge til rette for styrking av FoU-aktiviteten og en klarere forskningsmessig profil. Universitetene vil på sin side i tillegg til faglige gevinster blant annet få tilgang til et utvidet kontaktnett i praksisfelt og arbeidsliv.

Alle modellene byr på styringsutfordringer, jf. over. I flercampus- og storhøyskolemodellen vil de være knyttet til styringen av store og komplekse institusjoner, kanskje med betydelige interne spenninger. I nettverksmodellen vil den viktigste utfordringen være å etablere samarbeids- og styringsstrukturer som er tilstrekkelig slagkraftige til at de ønskede resultatene kan oppnås. I prosess- og differensieringsmodellen ligger styringsutfordringene i større grad hos departementet.

I prosess- og differensieringsmodellen ligger for øvrig den største usikkerheten i hva som faktisk blir resultatet av sammenslåingene. Modellen forutsetter at både større og mindre institusjoner er villige til å inngå i nye konstellasjoner, og utfallet er usikkert. Den mest kritiske faktoren blir dermed faren for handlingslammelse og at institusjonelle særinteresser skal blokkere løsninger som nasjonalt er mest fornuftige på lang sikt.

6.9.10 Samlet vurdering

Utvalget, med unntak av medlemmet Marianne Harg, er samlet om beskrivelsen av utfordringer og problemstillinger som høyere utdanning i Norge står overfor, og mener at det bør tas grep for å skape større og mer slagkraftige institusjoner. Utvalgets medlem Marianne Harg viser til sin merknad til slutt i kapitlet og sin særuttalelse i kapittel 23.

En samlet vurdering tilsier etter utvalgets mening at en nettverksmodell ikke vil skape et system med særlig beslutningskraft. Det vil ikke være noe overordnet styre med myndighet til å treffe beslutninger om arbeidsdeling og kvalitetskontroll. Hvis det eventuelt etableres et slikt organ, vil styrene for den enkelte institusjon som er med i nettverket, når som helst kunne trekke tilbake sine fullmakter. Dessuten vil et nytt organ som står over de eksisterende institusjonsstyrene, representere en byråkratisering. Samtidig er det neppe ønskelig eller aktuelt at departement skal treffe beslutninger om indre forhold i nettverket. Det at finansieringen fortsatt vil gå separat til hver institusjon, vil også gjøre det vanskeligere å oppnå reell arbeidsdeling. På denne bakgrunnen anser utvalget modellen som for svak til å kunne løse de utfordringene norsk høyere utdanning står overfor.

Storhøyskolemodellen vil gi institusjoner med en klar profesjonsutdanningsprofil. Den vil legge til rette for større grad av arbeidsdeling og spesialisering på bachelornivå og større konsentrasjon av master- og doktorgradsressursene enn i dag, men vil ikke gi like store fordeler på disse områdene som flercampusmodellen. Dessuten vil den kunne føre til noen lite ønskelige situasjoner i de byene der det i dag er både universitet og høyskole. Selv med et lovfestet skille mellom universiteter og høyskoler er det sannsynlig at storhøyskolene vil arbeide for å bli universiteter på lengre sikt, og uansett krav for å bli universitet vil de ha bedre mulighet til å oppfylle dem enn dagens mindre høyskoler. Den viktigste innvendingen mot en slik modell er likevel at utviklingen i Norge etter utvalgets oppfatning har løpt fra et binært system med et politisk bestemt skille mellom to institusjonstyper med klart atskilte oppgaver, der den ene er universitet og den andre ikke er det. Dette er heller ikke i tråd med utviklingen av universitetsbegrepet internasjonalt. Utvalget anser derfor at heller ikke denne modellen er et godt svar på de utfordringene norsk høyere utdanning står overfor.

Prosess- og differensieringsmodellen legger til rette for en dynamisk utvikling av sektoren innenfor nasjonalt fastsatte rammer, der fokus dreies fra institusjonsbetegnelse til profilering ut fra faglig styrke. Utfallet er imidlertid usikkert, idet utviklingen vil avhenge av hvilke typer samarbeid hver enkelt institusjon ser seg tjent med. En annen begrensning ligger i Stortingets mulighet til når som helst å omgjøre beslutninger, jf. nærmere drøfting i kapittel 10 om finansieringssystemet. Dette gjelder alle modellene, men har størst betydning her siden denne modellen i større grad enn de andre hviler på avtaler mellom departementet og institusjonene. En tredje innvending mot modellen er at det i første omgang bare er de små institusjonene som pålegges å fusjonere, mens det etter utvalgets oppfatning er behov for en reform som omfatter hele sektoren.

Flercampusmodellen gir større institusjoner, med de mulighetene det medfører for intern omstilling, prioritering og satsing og ekstern profilering og samarbeid, også internasjonalt. Den framstår som en naturlig videreføring av den langsiktige utviklingen som har skjedd i høyere utdanning i Norge, der Stortinget gjennom årene ved en rekke korsveier først har akseptert at de daværende distriktshøyskolene skulle drive forskning, deretter fusjonert distriktshøyskolene og de andre regionale høyskolene, etablert en felles stillingsstruktur ved høyskolene og universitetene og gjennom Kvalitetsreformen formelt likestilt dem når det gjelder forskning. Denne modellen bygger på at det i de fleste delene av landet finnes breddeuniversiteter som har et nasjonalt ansvar på ulike områder, og som har toppmiljøer med internasjonale ambisjoner som skal videreføres. Samtidig skaper den en organisatorisk ramme for alle institusjonene i samme landsdel som legger til rette for konsentrasjon av ressursene og videre faglig vekst. Utvalget vil understreke at de nye universitetene ikke vil være «regionale» i sin natur, men nasjonale, internasjonalt orienterte utdannings- og forskningsinstitusjoner med betydelig slagkraft.

Den sterkeste motforestillingen mot flercampusmodellen er knyttet til faren for at alle flercampusuniversitetene vil utvikle sin forskning over hele bredden av studietilbud, og at de ikke vil bli i stand til å prioritere ressursene til områder der de har forutsetninger for å nå et høyt internasjonalt nivå. Styrene vil imidlertid ha ansvar for å foreta strategiske prioriteringer som sikrer de beste forskningsmiljøene gode arbeidsvilkår, og virkemidler for profilering og differensiering i finansieringssystemet kan bidra til å støtte opp under dette. En annen motforestilling er knyttet til forskjeller mellom landsdelene. I Nord-Norge diskuteres allerede samling av alle de høyere utdanningsinstitusjonene i ett universitet, mens det er vanskeligere å se for seg hvordan et flercampusuniversitet skulle se ut i Midt-Norge eller på Østlandet. På Vestlandet kan det etablerte nettverket mellom Universitetet i Bergen og de omkringliggende høyskolene danne et utgangspunkt for en samling av institusjonene i et flercampus-universitet.

Utvalget viser for øvrig til den samfunnsøkonomiske analysen av modellene som er utført av Senter for statlig økonomistyring. 16 Analysen viser at alle fire modellene har en samlet nytte som overstiger kostnadene sammenlignet med dagens situasjon. Flercampusmodellen har de største utslagene når det gjelder både nytte og kostnader og framstår med størst gevinst (nettonytte), men er også den modellen som samlet kan vurderes å ha noe høyere risiko. Denne modellen framstår dermed som den mest ambisiøse med hensyn til å nå målene om økt kvalitet i høyere utdanning og forskning, men med en noe høyere risiko som et naturlig motstykke til dette. Nettverksmodellen framstår i analysen som den klart svakeste i forhold til målene, men også med mindre risiko som følge av liten endring i forhold til i dag. Når det gjelder fordelingsvirkninger, viser analysen små forskjeller mellom de fire modellene. Analysen gir ingen anbefaling av modell, men viser at prosess- og differensieringsmodellen kan gi mange av de samme fordelene som flercampusmodellen.

6.10 Utvalgets forslag

Utvalget viser til vurderingene ovenfor og konstaterer at det er fordeler og ulemper ved alle de skisserte modellene. Utvalget konstaterer videre at det i norsk høyere utdanning er truffet en del beslutninger som er irreversible, og at det må foreta sine anbefalinger på dette grunnlaget. Fordelene og ulempene som er drøftet i det foregående, kan vurderes ulikt fra ulike institusjoners synsvinkel. Utvalgets oppgave er imidlertid å anlegge et samlet, nasjonalt perspektiv og foreslå helhetsløsninger som er mest tjenlige i dette perspektivet på lengre sikt. Ut fra en samlet vurdering har utvalget konkludert med at den beste løsningen for framtidig organisering av norsk høyere utdanning vil være å kombinere elementer fra flercampusmodellen og prosess- og differensieringsmodellen. Utvalget mener at en slik løsning alt i alt vil være best egnet til å løse problemene som er drøftet i kapittel 5.4, og at den vil legge til rette for en revitalisering av hele sektoren, gi betydelige faglige og strategiske gevinster og være til gode for alle institusjonene.

For å skape større og mer robuste enheter foreslår utvalget derfor at institusjonsstrukturen i norsk høyere utdanning endres gjennom sammenslåinger, og at dette hovedgrepet kombineres med en prosesstilnærming der alle de statlige universitetene og høyskolene uttaler seg om hvilke institusjoner de ønsker å slås sammen med. Utvalget foreslår at:

1. All statlig høyere utdanning i Norge samles i 8 – 10 flercampusuniversiteter med tyngdepunkt i ulike deler av landet.

2. Institusjonene etter sonderinger seg i mellom vurderer hvem de vil slås sammen med. Dette skjer på basis av blant annet geografi, profil, strategi og størrelse.

3. Institusjonene fremmer forslag til Kunnskapsdepartementet innen 1. januar 2010 om hvilke institusjoner de vil slå seg sammen med. Regjeringen tar stilling til den endelige institusjonsstrukturen. Sammenslåingene iverksettes så snart som mulig.

4. De institusjonene som blir resultatet av prosessen, vil ha ulike profiler når det gjelder utdanning og forskning og nasjonal, internasjonal og regional innretning. Samtidig vil de i ulik grad være preget av intern differensiering på de samme områdene. Institusjonsprofilen skal drøftes med departementet og danner basis for flerårige avtaler mellom institusjon og departement. De strategiske bevilgningene i finansieringssystemet, jf. kapittel 10, vil være et viktig verktøy for departementet når det gjelder å sørge for at institusjonene utvikler en ønskelig arbeidsdeling seg i mellom og nødvendig differensiering internt.

5. Det opprettes et rådgivende organ for profilering, diversitet og konsentrasjon som består av internasjonale eksperter, med et lite sekretariat på 1 – 3 personer som forankres administrativt i NOKUT. Organet skal rapportere om utviklingen og gi råd til departementet når det gjelder institusjonenes profiler og prioriteringer og om nødvendige tiltak.

Utvalget mener at det ikke bør opprettes nye, permanente studiesteder med egne fagmiljøer innenfor det tidsperspektivet som er trukket opp i mandatet. Samtidig er det viktig at høyere utdanning ikke blir mindre tilgjengelig. Dette kan sikres gjennom andre organisatoriske løsninger som for eksempel bruk av IKT og/eller tilrettelegging av desentraliserte tilbud i studiesentre.

Utvalget har lagt faglige og kvalitetsmessige hensyn til grunn for sitt forslag. De økonomiske effektiviseringsgevinstene er usikre og vil eventuelt først kunne hentes ut på lengre sikt, og bør da beholdes ved institusjonene. Selve omorganiseringsprosessen vil medføre kostnader, og institusjonene bør derfor tildeles omstillingsmidler i en overgangsfase, jf. kapittel 22.

Utvalget viser til at utviklingen på flere måter har brakt virksomheten ved de høyere utdanningsinstitusjonene og de anvendte forskningsinstituttene nærmere hverandre. Utvalget ber departementet følge virkningene av den danske reformen på dette området nøye og etter hvert vurdere initiativ for at institusjonene og instituttene kan knyttes sammen.

Utvalget foreslår at det iverksettes en utredning med sikte på å overføre ansvaret for Politihøgskolen fra Justis- og politidepartementet til Kunnskapsdepartementet og innlemme den i en av de nye institusjonene.

Utvalgets medlem Marianne Harg mener utvalgets forslag om store strukturendringer, primært basert på et angitt studenttall og geografi, ikke gir et svar på de faglige utfordringene institusjonene står overfor, og at styrte fusjonsprosesser ikke er svaret på utvalgets felles mål om bedre arbeidsdeling, økt differensiering og økt nærhet til det regionale arbeidslivet. Harg mener dessuten at samfunnet er tjent med et diversifisert utdanningstilbud, institusjoner med ulike mål og strategier og dermed institusjonell variasjon, og mener derfor det er galt å omdefinere alle høyere utdanningsinstitusjoner til universiteter. Harg slutter seg derfor ikke til utvalgets forslag i dette kapitlet, og viser til sin særuttalelse i kapittel 23.