21 En mer kunnskapsbasert utdannings- og forskningspolitikk

Utvalget har i sitt arbeid gjentatte ganger blitt konfrontert med problemstillinger der det ikke har vært et godt forskningsbasert kunnskapsgrunnlag for drøftingene. For eksempel er det vesentlige kunnskapshull relatert til diskusjoner om styring og ledelse, forholdet mellom utdanning og arbeidsliv, samt effekter av finansieringssystem og insentiver, noe som også påvises i en ny studie fra NIFU STEP. 1 Videre mangler det forskningsbasert kunnskap om hva som gir god profesjonsutdanning og yrkesutøvelse i de kortere profesjonsutdanningene, jf. kapittel 14. Dette illustrerer behovet for forskning som kan være med på å belyse sentrale problemstillinger i utdannings- og forskningspolitikken.

Internasjonalt er det også identifisert et stort behov. OECD har blant annet gjennom arbeidet til Centre for Educational Research and Innovation (CERI) fokusert på utdanningsforskning og innovasjon i mange år. Deres hovedanliggende har vært hvordan medlemslandene effektivt kan investere i utdanningsforskning og hvordan utdanningsforskning kan bidra til en mer kunnskapsbasert politikk og praksis. I det siste er det også tatt til orde for såkalt evidence based policy and practice gjennom mer forskning om forskning og utdanning og mer systematiske kunnskapsoversikter på området. Dette reflekteres blant annet i et interessant arbeid gjennomført i Storbritannia som ser på denne problemstillingen ut fra de nasjonale myndighetenes behov. 2 Det kan også nevnes at European Science Foundation (ESF), som er et forbund av nasjonale bevilgende myndigheter innenfor forskning, nå også gjennom sine «Forward Look»-arbeider har vært opptatt av forskningsspørsmål som har betydning for høyere utdanning og utviklingen på lengre sikt. ESF Governing Council har også nylig godkjent et program for forskning om høyere utdanning, Higher Education and Social Change (EuroHESC), under den såkalte EUROCORES paraplyen. Programmet vil bestå av flere ulike samarbeidsprosjekter fra mange land. Hvis Norge ved Norges forskningsråd velger å støtte EuroHESC-programmet, kan norske forskere også bli involvert i prosjekter under dette programmet.

Utdanningsforskning er et stort og omfattende felt, og det eksisterer ingen felles akseptert definisjon. Utdanningsforskning er forskning som på en eller annen måte berører utdanningsområdet. For eksempel kan den være rettet mot elever/studenter, enkeltinstitusjoner og skoler, eller hele systemet i en nasjonal og internasjonal sammenheng. Forskningen kan involvere mange ulike fagdisipliner: pedagogikk, økonomi, sosiologi, statsvitenskap, historie, sosialantropologi og andre. Generelt gjelder at forskning rettet mot grunnskolenivået har vært preget av pedagogisk forskning, mens forskning rettet mot høyere utdanningsnivåer i større grad har vært dominert av statsvitenskap, økonomi og sosiologi. Forskningen har i stor grad vært forankret i enkeltdisipliner, og det tverrfaglige ved utdanningsfeltet har i liten grad blitt gjenstand for studier.

Når det gjelder forskning om høyere utdanning, kan den være orientert mot ulike nivåer, fra det individuelle (undervisning og læring) og institusjonelle til overordnede policyspørsmål. Avhengig av hva som er emnet for forskningen, er det ulike fagdisipliner og -miljøer som er involvert, de er finansiert fra ulike kilder, de arbeider ikke sammen og publiserer resultatene i ulike tidsskrifter.

En ny studie konkluderer med at det er behov for en samlet strategi for norsk utdanningsforskning som tar tak i det tverrfaglige og gjennomgripende ved feltet. 3 Studien konkluderer også med at det må utvikles sterkere miljøer og at innsatsen må konsentreres, fordi feltet er preget av mange små og fragmenterte miljøer og det er behov for å satse på forskningskvalitet. Videre konkluderes det med at Kunnskapsdepartementet i for liten grad har ivaretatt sitt sektorforskningsansvar, og at det er for liten koordinering mellom ulike ansvarsområder internt i departementet. Disse konklusjonene understøttes av en annen studie hvor det også påvises at utdanningsforskning i liten grad er innrettet og organisert mot endringer, reformer og beslutninger som angår sektoren. 4 Det påpekes at Kunnskapsdepartementet i denne sammenheng må vurdere helheten i utdanningsforskningen og forskningens innhold, departementets rolle og interne koordinering, rollen til programforskning, pengestrømmer og forholdet til ytre etater, for eksempel Norges forskningsråd.

Det finnes ingen samlet oversikt over kvaliteten på norsk utdanningsforskning. Fagmiljøer som er involvert i slik forskning, er i ulik grad blitt gjenstand for evaluering. Norges forskningsråd gjennomførte i 2004 en evaluering av norsk pedagogisk forskning, en disiplin som i liten grad er rettet mot høyere utdanning, men som er den mest dominerende enkeltdisiplinen innen feltet. 5 Konklusjonene er at kvaliteten er svært varierende, miljøene ofte små og den internasjonale publiseringen påfallende lav. Videre la komiteen som evaluerte vekt på at

… den teoretiske og metodiske bevisstheten innenfor fagets ulike forskningsområder varierer og dermed også i hvor stor grad vitenskapelige kriterier gjøres eksplisitt og holdes i hevd i forhold til ulike typer av relevanskriterier. (s. 9)

Dette er en alvorlig kritikk som også må ses i sammenheng med en svakt utviklet seminarkultur, og at forskningen ofte blir «mer beskrivende, normativt foreskrivende og forklarende enn teorigenererende og kritisk» (s. 118).

Utvalget er kjent med at Kunnskapsdepartementet har tatt initiativ til å utarbeide en egen strategi for utdanningsforskning som spenner over hele utdanningsløpet og alle relevante fagdisipliner for å imøtekomme et behov for bedre koordinering, prioritering og kvalitet.

21.1 Ressurser

I og med at utdanningsforskning ikke er klart definert som forskningsfelt, er det også vanskelig å anslå eksakt omfang og innretning. Når det gjelder innsats rettet mot høyere utdanning, er det imidlertid noen miljøer som i større grad enn andre er involvert. NIFU STEP, Rokkansenteret og Universitetet i Oslo (Det utdanningsvitenskapelige fakultet og ARENA) har alle miljøer som har en stor innsats. Andre aktører, som likevel er mindre i denne sammenheng, er eksempelvis FAFO, ECON, NIBR, Statistisk sentralbyrå og Frisch-senteret. I tillegg utføres det også enkelte relevante arbeider ved ulike universiteter og høyskoler.

Det finnes ingen samlet oversikt over ressursbruk til forskning på høyere utdanning i Norge, men følgende kan nevnes:

• Gjennom grunnbevilgning og Strategiske instituttprogrammer (SIP) finansierer Kunnskapsdepartementet direkte forskning ved NIFU STEP, for 2006 var dette på til sammen ca. 10,5 mill. kr. Denne forskningen utgjør en sentral kunnskapskilde for departementet.

• Forskningsprogrammet Kunnskap, utdanning og læring (KUL) i Norges Forskningsråd, finansiert av Kunnskapsdepartementet (2003 – 2007), har hatt som målsetting å bygge opp langsiktig kunnskap om utdanning i Norge og det norske utdanningssystemet. Programmet har hatt en samlet budsjettramme på 85,5 millioner kroner. Av dette har 13 millioner vært øremerket til evaluering av Kvalitetsreformen. Dette har gitt kunnskap om virkninger av reformen, og det har også gitt økt kunnskap om situasjonen i sektoren generelt.

Kunnskapsdepartementet og andre aktører finansierer også enkeltprosjekter på ad hoc-basis for å få dekket sine mer kortsiktige kunnskapsbehov. En samlet oversikt over relevante prosjekter er ikke tilgjengelig. Det bør også nevnes at departementet finansierer innsamling av data som kan danne grunnlag for slik forskning gjennom rammeavtaler med Norsk samfunnsvitenskapelig datatjeneste og Statistisk sentralbyrå.

I tillegg mottar UH-institusjonene og forskningsinstituttene basisbevilgninger, og en viss andel av dette bør kunne forventes å finansiere prosjekter innenfor studier av høyere utdanning. Det er likevel ikke tegn til at dette er noe særlig utbredt; prosjekter innrettet mot høyere utdanning og institusjonene selv er ikke vanlige.

Det økonomiske omfanget av utdanningsforskning rettet mot høyere utdanning er altså vanskelig å anslå nøyaktig, men det brukes anslagsvis midler tilsvarende 0,1 – 0,2 % av sektorens samlede bevilgninger på ulike typer forskning om høyere utdanning. 6 Dette er mye mindre enn det som for eksempel brukes innenfor helsesektoren, og det er anslagsvis også lavere enn det som brukes på arbeids- og inkluderingsfeltet (AID) og barne- og likestillingsfeltet (BLD), hvor anslagene er 0,2 – 0,3 %.

NIFU STEPs tidligere omtalte kartlegging av norsk utdanningsforskning gir få antydninger om at nivået skulle være noe særlig høyere enn dette, men heller ikke her er det foretatt noe anslag av volumet av utdanningsforskning rettet mot høyere utdanning. Kunnskapsdepartementet har for øvrig i det siste gått inn for at hele utdanningsforskningsfeltet bør styrkes vesentlig. 7

Norges forskningsråd har i sitt forslag til budsjett for 2008 foreslått et nytt program for forskning om forskning og innovasjon (FORFI). Programmet vil rette seg mot forsknings- og innovasjonssystemet, der UH-sektoren er en viktig aktør. Det foreslås finansiert av KD, NHD, KRD og FIN i fellesskap med en samlet budsjettramme på 120 millioner kroner for perioden 2008 – 2013. Målsettingen er blant annet å utvide kunnskapsgrunnlaget for tiltak innenfor området forskning og innovasjon.

21.2 Mulig forskningsbehov

Forskningsbehovet vil være knyttet opp til en lang rekke fagfelt, og ikke minst er det behov for å kunne se problemstillinger i en tverrfaglig sammenheng. Kunnskapsgrunnlaget omtales ofte som «tynt». Institusjonene utvikler seg over tid på basis av egne initiativer, endrede rammebetingelser, samfunnsmessig utvikling og nasjonal og internasjonal utvikling. Generelt er det et behov for å studere denne dynamikken nærmere. Ikke minst er det et overordnet behov for å se utviklingen av institusjonene og av sektoren som helhet i en internasjonal kontekst, som en viktig del av europeiske integrasjonsprosesser og globalisering. Det er blitt hevdet at «The University as an object of policy at the European level can be argued to be over-debated and under-investigated». 8

Basert på utvalgets diskusjoner og innspill fra aktører det har hatt kontakt med, er det en lang rekke konkrete spørsmål som bør belyses. På et overordnet nivå kan dette for eksempel dreie seg om:

• Hvilke endringer, også i en internasjonal sammenheng, har faktisk funnet sted i forhold til organisering, finansiering, styring og ledelse, og hvordan vil disse endringene påvirke dynamikken framover?

• Hva er hensiktsmessige undervisnings- og evalueringsformer i høyere utdanning?

• Hvordan utvikler kvaliteten i høyere utdanning seg? Er utviklingen negativ, og i hvilken sammenheng må den ses, blant annet i forhold til arbeids- og samfunnsliv?

• Hvordan bidrar høyere utdanningsinstitusjoner og høyere utdanning til viktige endringsprosesser og utviklingen av samfunnet, blant annet i forhold til velferdsstaten og kunnskapsøkonomien?

21.3 Utvalgets vurderinger

Utvalget mener at forskningsinnsatsen knyttet til høyere utdanning og høyere utdanningsinstitusjoner som helhet er for svak, fragmentert og uoversiktlig. Det avsettes for få ressurser til området, og innsatsen er for svakt koordinert. Mange ulike miljøer og fagdisipliner er involvert, men det er i liten grad mekanismer på plass som kan bringe disiplinene sammen. Det er derfor behov for en sterkere og mer koordinert innsats på nasjonalt nivå.

Et annet forhold, som til dels må ses på bakgrunn av at det er mange og ulike typer miljøer involvert i forskningen, er at det ofte er vanskelig å få oversikt over eksisterende kunnskap. I forhold til konkrete kunnskapsbehov kan det være vanskelig å finne ut både om den aktuelle problemstillingen er blitt studert tidligere og av hvem. Det er ofte tilfeldig om en kommer over forskningsresultatene, og det er vanskelig å vite om dette er den eneste – og nyeste – forskningen som belyser problemstillingen. Forskningsresultatene er ofte publisert som konferansebidrag, interne oppdragsrapporter eller på ulike nettsteder. Det er derfor behov for mer systematiske kunnskapsoversikter på området.

En annen grunn til bekymring er at universitetene og høyskolene i liten grad har «forsket på seg selv», også med utgangspunkt i prosjekter finansiert over basisbevilgningen. Som resultat har enkelte utdanninger, blant annet viktige profesjonsutdanninger, til tider framstått som «ideologistyrte» heller enn styrt av kunnskap om det aktuelle utdannings- og yrkesfeltet. Dette er et paradoks tatt i betraktning at forskning om høyere utdanning – og forskning – spenner over en lang rekke fagområder, og at det burde være svært mange interessante problemstillinger å ta fatt i. Her bør innføringen av ulike rapporteringskrav og kvalitetssystemer kunne gi mange interessante data og problemstillinger. Til en viss grad kan det også synes som om det er en økende vilje blant institusjonene selv til å evaluere og studere problemstillinger knyttet til egen aktivitet. Dette er en positiv utvikling som bør oppmuntres.

Utvalget konstaterer at Kunnskapsdepartementet nå utarbeider en strategi for utdanningsforskning og forventer at dette resulterer i at forskningen om høyere utdanning styrkes og blir mer systematisk. Utvalget ser det også som viktig at ressursene til forskning om høyere utdanning økes, at innsatsen koordineres bedre og at det satses særskilt på noen miljøer som har forutsetninger for å løfte forskningen på området til et høyt internasjonalt nivå. Det er viktig at Kunnskapsdepartementet initierer, koordinerer og har oversikt over forskning som retter seg mot politikkutvikling for sektoren. Departementet bør også ha et ansvar for at både slik forskning og annen sektorrelevant forskning blir gjort mer tilgjengelig og systematisert på en bedre måte.

21.4 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår at:

• Det må utarbeides systematiske kunnskapsoversikter innenfor forskning om høyere utdanning, gjerne med utgangspunkt i noen miljøer som får et særlig ansvar for dette. Nasjonalt kunnskapssenter for helsetjenesten, som ble etablert 1. januar 2004, har til sammenligning et slikt ansvar innenfor helsesektoren.

• Institusjonene bør forske mer på sin egen virksomhet. Kunnskapsdepartementet må forvente og oppfordre til at universiteter og høyskoler selv initierer forskning for å skape et bedre kunnskapsgrunnlag for egen virksomhet. Det gjelder for eksempel virkningen av ulike typer undervisningsopplegg, hvilke vurderingsformer som fremmer læring, grunner til studentenes frafall, forholdet mellom teoretisk undervisning og praksis i profesjonsutdanningene, kandidatenes suksess og tilpasning på arbeidsmarkedet, osv.

• Norge ved Norges forskningsråd bør støtte EuroHESC-programmet i regi av European Science Foundation, slik at norske forskningsmiljøer kan bli involvert. Dette vil være forskning av interesse både for Kunnskapsdepartementet og sektoren selv.

• De samlede midlene til utdanningsforskning bør økes, og forskning om høyere utdanning vil være en viktig del av denne helhetlige satsingen. I første omgang foreslår utvalget en økning på ti millioner kroner per år. Gitt de relativt begrensede rammene for dette i dag, vil selv en tilleggssatsing på dette nivået til forskning om høyere utdanning i tråd med de forskningsbehovene utvalget har identifisert, være av stor betydning.