7 Styring og ledelse i universitets- og høyskolesektoren

7.1 Situasjonen før Kvalitetsreformen

Med lov om universiteter og høgskoler i 1995 ble det innført en felles styringsordning for de statlige høyere utdanningsinstitusjonene. Ved siden av styret skulle hver institusjon ha et universitets- eller høyskoleråd, begrunnet blant annet med behovet for møteplasser for faglige diskusjoner ved de nye statlige høyskolene. 1 Institusjoner som ikke ønsket dette, måtte søke dispensasjon fra departementet.

Sammensetningen av styret skulle fastsettes av universitets- eller høyskolerådet innenfor en ramme på 9, 11 eller 13 medlemmer. Flertallet skulle bestå av tilsatte i undervisnings- og forskerstilling enten alene eller sammen med studenter. Avhengig av størrelsen skulle styret ha fra to til fire eksterne medlemmer. En dispensasjonshjemmel åpnet for at departementet i særlige tilfeller kunne fastsette en annen styringsordning. 2

Loven fastsatte videre bestemmelser om rektor, prorektor, styringsorganer og ledere for avdeling/grunnenhet samt administrerende direktør. Myndigheten til å fastsette avdelingsinndeling og -betegnelser ble lagt til departementet. Rektors rolle ble definert slik (§ 9, 1. ledd):

Rektor er styrets leder. Rektor har på styrets vegne det overordnede ansvar for og ledelse av institusjonens virksomhet og fører tilsyn med denne.

Rektor skulle velges for tre år av gangen blant fast tilsatte i minst halv undervisnings- og forskerstilling, men med en dispensasjonshjemmel for åremålstilsatt rektor ved kunsthøyskolene.

Om administrerende direktør het det blant annet (§ 15):

1. Ved hver institusjon skal det være en administrerende direktør.

2. Direktøren er den øverste leder for den samlede administrasjon ved institusjonen, innenfor de rammer som styret fastsetter.

3. Direktøren er sekretær for styret og skal, etter samråd med rektor, forberede og gi tilråding i de saker som legges fram for dette. Direktøren er også, personlig eller ved en av sine underordnede, sekretær for de øvrige styringsorganer ved institusjonen.

4. Direktøren er ansvarlig for iverksettingen av de vedtak som treffes i institusjonens styringsorganer, og for disponering av ressurser og eiendom i samsvar med de vedtak som er gjort av styret.

Modellen var altså delt ledelse med doble, og delvis kryssende, rapporteringslinjer internt i organisasjonen. På neste nivå var avdelingsleder leder for avdelingsstyret og forholdt seg normalt til en administrativ leder som rapporterte til direktøren, jf. nr. 2 og 3 ovenfor. På samme måte gikk den doble styringslinjen videre nedover til grunnenhetene.

7.1.1 Eksterne styremedlemmer

Styrene for universitetene og de vitenskapelige høyskolene hadde inntil den nye loven ble innført ikke hatt eksterne medlemmer. Derimot var det eksternt styreflertall i de regionale høyskolestyrene som eksisterte fram til Høgskolereformen i 1994, med representanter oppnevnt av departementet etter forslag fra fylkesutvalget/utvalgene i regionen. De fleste var politikere eller tidligere politikere. I høyskolene var det utbredt misnøye med denne ordningen. St.meld. nr. 40 (1990 – 91) Fra visjon til virke foreslo at styrene ved de framtidige sammenslåtte høyskolene skulle bestå av 11 representanter, hvorav 6 eksterne, noe stortingskomiteen sluttet seg til. Det ble imidlertid ikke gjennomført. Ved behandlingen av meldingen vedtok Stortinget å be regjeringen legge fram forslag til en felles lov for (statlig) høyere utdanning, og til endring av lovverket slik at det ville bli oppnevnt eksterne representanter også i universitetenes styrende organer. 3

På denne bakgrunn ble utvalget som utredet den nye loven, ledet av professor Jan Fridthjof Bernt, bedt om å vurdere «ulike modeller med eksterne medlemmer i styret, både som flertalls- og mindretallsrepresentasjon». 4 Underveis i prosessen ble det uttrykt skepsis fra flere institusjoner til at de skulle tvinges til å ha eksterne styremedlemmer i det hele tatt. Både utvalget, departementet og Stortinget understreket imidlertid at hensikten med eksterne styremedlemmer ikke var å gi departementet eller andre forvaltningsnivåer økt makt og innflytelse ved institusjonen, men å styrke styrets kompetanse. 5 Utvalget foreslo å lovfeste at alle statlige universiteter og høyskoler skulle ha eksterne styrerepresentanter og at disse alltid skulle være i mindretall. 6

7.1.2 Private høyskoler

Lov av 11. juli 1986 om eksamensrett for og statstilskudd til private høyskoler var ikke primært en institusjonslov og oppstilte bare minimumskrav med hensyn til styresammensetning og intern organisering. Loven åpnet for at eier kunne oppnevne alle representantene i styret hvis høyskolen hadde et høyskoleråd sammensatt av ansatte og studenter der de faglig ansatte var i flertall.

7.2 Mjøs-utvalgets forslag med påfølgende lovendringer

Flertallet i Mjøs-utvalget ønsket å gi universitetene og høyskolene større selvstendighet, handlingsrom og strategisk ansvar og foreslo å organisere dem som statlige særlovsselskaper. Mindretallet gikk inn for organisering som forvaltningsorganer med særskilte fullmakter, og det ble resultatet etter behandlingen i departement og Storting. Hele utvalget understreket imidlertid behovet for større autonomi og omstillingsevne ved institusjonene.

Når det gjaldt intern styring og ledelse, la utvalget blant annet vekt på følgende forhold:

• styringsproblemene som hadde vist seg med den eksisterende ordningen med delt faglig og administrativ ledelse

• behovet for strategisk utvikling av institusjonene og helhetlig tenkning på tvers av fakulteter/avdelinger

• økte krav til styring og ledelse som resultat av større autonomi

• behovet for avveining av kravet om effektiv styring og beslutningsdyktighet mot faglig legitimitet og ønsket om innflytelse for ansatte og studenter

• hensynet til den faglige friheten

• behovet for ekstern legitimitet og deltakelse fra samfunnet i styringen

• kompleksiteten i organisasjonene

• behovet for å styrke den faglige ledelsen på institutt-/grunnenhetsnivå

Utvalget foreslo at styret ved institusjonene skulle ha elleve medlemmer, hvorav seks eksterne representanter oppnevnt av departementet, som også skulle utpeke leder og nestleder. Forslaget om eksternt styreflertall ble begrunnet med ivaretakelse av samfunnets interesser i en situasjon med stor grad av institusjonell autonomi, samt styrking av kontaktene mellom institusjoner og samfunn. Mjøs-utvalget hadde altså et annet syn på de eksterne styremedlemmenes rolle enn Bernt-utvalget.

Utvalget pekte videre på at det ville være uheldig med eksternt styreflertall/ekstern styreleder og en fortsatt ordning med valgt rektor, fordi rektor i en slik situasjon ville ha en uavhengig posisjon i forhold til styret og en autoritet avledet av dem som har valgt ham. Dette ville kunne undergrave styrets autoritet og ansvar for virksomheten ved institusjonen og/eller rektors posisjon som leder. Utvalget gikk derfor inn for at rektor skulle ansettes av styret. 7

Rektor ville i denne modellen være leder av alle sider av virksomheten ved institusjonen og overordnet en eventuell administrerende direktør også i for eksempel økonomiske saker. Modellen innebar altså enhetlig ledelse på institusjonsnivå. På lavere nivåer foreslo flertallet i utvalget at institusjonene selv burde få bestemme om lederne skulle velges eller ansettes. Et mindretall gikk inn for at ledere på avdelings- og grunnenhetsnivå fortsatt normalt skulle velges.

Under henvisning til de store ulikhetene mellom universitetene og høyskolene med hensyn til oppgaver, størrelse og kompleksitet foreslo det samme mindretallet en dispensasjonshjemmel som ville gi mulighet for å videreføre den eksisterende styringsordningen med internt styreflertall og en valgt rektor som styreleder i noen tilfeller, men også her med en styrking av rektorrollen i forhold til ledelse av den daglige virksomheten og eventuelt en økning i antall eksterne styremedlemmer. 8

I høringen av Mjøs-utvalgets forslag ønsket de fleste universitetene og høyskolene å beholde ordningen med valgt rektor og internt styreflertall. I St.meld. nr. 27 (2000 – 2001) Gjør din plikt – krev din rett sluttet departementet seg til dette under henvisning til behovet for faglig legitimitet og til at modellen med eksternt styreflertall var hentet fra selskapslovgivningen og ikke passet for de høyere utdanningsinstitusjonene. Antallet eksterne styremedlemmer ble imidlertid foreslått økt slik at ingen enkeltgruppe lenger ville ha flertall i styret alene, og departementet foreslo også at institusjonene skulle gis anledning til å søke om forsøksordninger med eksternt styreflertall og tilsatt rektor. Departementet mente samtidig at styret måtte stå fritt i spørsmålet om å opprette faglige organer og foreslo derfor å avvikle ordningen med lovfestede universitets- og høyskoleråd. Generelt ble styrets kompetanse og handlingsrom foreslått styrket.

Under henvisning til behovet for profesjonalitet og kvalitet i støttefunksjoner som personalforvaltning, økonomistyring og studieadministrasjon gikk departementet inn for fortsatt delt faglig og administrativ ledelse på institusjonsnivå. På lavere nivåer ble det foreslått at enhetlig ledelse med tilsatte ledere på åremål skulle innføres som standardmodell, mens institusjonene selv skulle kunne bestemme avdelingsinndeling og eventuelle styrings- eller rådsorganer. På dette punktet gikk departementet altså lenger enn Mjøs-utvalget. 9

Flertallet i Kirke-, utdannings- og forskningskomiteen fulgte departementet når det gjaldt styresammensetning og videreføring av ordningen med en valgt rektor som styreleder, samt mulighet for forsøk med andre styringsordninger. Også forslaget om åremålstilsatte ledere på avdelings- og grunnivå fikk tilslutning gjennom subsidiær stemmegivning fra Fremskrittspartiet. Bare FrP gikk inn for eksternt styreflertall og tilsatt rektor, mens Høyre mente at institusjonene burde få velge styringsordning selv. 10

Forslaget til styresammensetning ble fulgt opp i revidert lov om universiteter og høyskoler, der det ble fastsatt at styret skulle ha elleve medlemmer: fire valgt blant de vitenskapelig tilsatte, to blant studentene, en blant de teknisk og administrativt tilsatte og fire eksterne representanter (mot tidligere to). Dette er fortsatt normalordningen i gjeldende lov. Samtidig ble funksjonstiden forlenget fra tre til fire år. Mange høringsinstanser, deriblant Universitets- og høgskolerådet, var imot at fylkestingene skulle fortsette å innstille kandidater til eksterne styremedlemmer, og mente at dette måtte være en oppgave for styret selv. Dette ble fulgt opp av departementet i lovforslaget. 11 Rektor skulle fortsatt velges, men med adgang til åremålstilsetting som en forsøksordning etter søknad. Åremålstilsatte ledere i minst halv stilling på avdelings- eller grunnenhetsnivå skulle være valgbare som rektor. 12

Som en konsekvens av forslaget om tilsatte ledere på avdelings- og grunnenhetsnivå foreslo departementet i høringsbrevet å begrense administrerende direktørs rolle slik at det ville gå en direkte styringslinje fra rektor som styreleder til de tilsatte lederne. Dette møtte sterk motstand i høringen av lovutkastet. Høringsinstansene pekte på at det ikke var samsvar mellom direktørens reelle ansvar for den samlede økonomiforvaltningen og den begrensede formelle rollen han eller hun ville få med en slik modell. Videre mente mange at rektors habilitet som både styreleder og øverste leder for virksomheten måtte vurderes. Departementet valgte etter dette å videreføre de tidligere lovbestemmelsene om administrerende direktørs rolle og ansvar med enkelte justeringer.

Likeledes møtte forslaget om tilsatte ledere som standardordning på avdelings- og grunnenhetsnivå motstand. For å imøtekomme ønsket om større frihet og selvstyre til institusjonene, frafalt departementet forslaget og foreslo at institusjonene selv skulle kunne fastsette ledelses- og styringsform for avdelinger og grunnenheter.

Stortinget sluttet seg til departementets forslag, jf. Innst. O. nr. 58 (2001 – 2002).

7.3 Ryssdal-utvalgets forslag med påfølgende lovendringer

Situasjonen etter revisjonen av lov om universiteter og høyskoler i 2002 var altså at det som normalordning skulle være delt faglig og administrativ ledelse på institusjonsnivå, med en valgt rektor som leder for et styre der ingen enkeltgruppe hadde flertall alene. På nivåene under kunne institusjonene velge mellom delt eller enhetlig ledelse, om lederne skulle ansettes eller velges og om det skulle finnes noen styrings- eller rådsorganer. Private høyskoler var fortsatt underlagt privathøyskoleloven, med noen justeringer.

Ved behandlingen av Kvalitetsreformen hadde Stortinget som tidligere nevnt bedt om en felles lov for statlige og private høyere utdanningsinstitusjoner, men av hensyn til rask gjennomføring av reformen ble det i første omgang bare foretatt nødvendige endringer i eksisterende lover. Samtidig ble Ryssdal-utvalget nedsatt for å foreta en lovteknisk gjennomgang som grunnlag for en felles lov med utgangspunkt i de gjeldende bestemmelsene for statlige universiteter og høyskoler.

Flertallet i Ryssdal-utvalget foreslo at universitetene og høyskolene burde omgjøres til selveiende institusjoner for å opprette «en ‘brannmur’ som en gang for alle kunne sikre at departementet som eier ikke la seg opp i institusjonens ledelse». 13 Institusjonene skulle selv oppnevne eksterne styremedlemmer, som skulle utgjøre flertallet i styret. Styret selv skulle velge leder og nestleder blant disse. Styret skulle normalt ha elleve medlemmer, hvorav seks eksterne, men antallet skulle kunne tilpasses institusjonens størrelse og kompleksitet. Loven ville fastsette bestemmelser om minstestørrelse (fem) og representasjon av studenter og ansatte.

Rektor ville i denne modellen ansettes av styret og være institusjonens øverste faglige og administrative leder, mens en eventuell framtidig administrerende direktør ville rapportere til rektor og utføre sine oppgaver etter delegasjon fra rektor. Utvalget argumenterte for at delt ledelse er problematisk, siden administrerende direktør har lovfestede fullmakter og en direkte rapporteringslinje til styret samtidig som rektor etter loven er institusjonens øverste leder, rettslige representant og styreleder. Flertallet delte Mjøs-utvalgets oppfatning av at valg av rektor skaper uklare ansvarslinjer fordi rektor da ikke henter sin autoritet fra styret, og at dobbeltrollen som styreleder og institusjonens øverste leder legger uheldige bindinger på rektors habilitet som leder av den samlede virksomheten.

Mindretallet i utvalget foreslo at universitetene og høyskolene skulle videreføres som statlige forvaltningsorganer med utvidede fullmakter, med visse presiseringer av fullmaktene. Det argumenterte med at det eksisterende systemet fungerte godt, og at det var «et betydelig behov for å sikre nasjonal styring og koordinering av universitets- og høyskolesektoren». 14 Mindretallet ønsket «en koordinert og målrettet statlig styringsstrategi gjennom finansielle virkemidler, rammestyring og faglig fristilling». 15 Styringen skulle omfatte «prioritering mellom fag og forskningsfelt».

Mindretallet ønsket å videreføre gjeldende lovbestemmelser om styresammensetning og en rektor valgt av og blant ansatte og studenter, men åpnet for at institusjoner som ønsket det, kunne tilsette rektor, som da ville tre ut av styret. Det skulle likevel ikke være obligatorisk med ekstern styreleder; i slike tilfeller skulle styrets leder velges av og blant styrets medlemmer. Eksterne styremedlemmer skulle fortsatt oppnevnes av departementet. 16

Verken flertallet eller mindretallet ønsket for øvrig å lovfeste bestemmelser om intern organisering, styrings- og ledelsesstruktur på lavere nivåer eller faglige rådsorganer, men ville fortsatt overlate til den enkelte institusjon å bestemme dette.

På grunnlag av Ryssdal-utvalgets innstilling fremmet departementet forslag til ny lov om universiteter og høyskoler i Ot.prp. nr. 79 (2003 – 2004). Dette er proposisjonen som ligger til grunn for dagens lov. Departementet viste til at det er en internasjonal trend å styrke det øverste ledelsesnivået ved universiteter og høyskoler, gjerne gjennom en ansatt rektor, og å øke den eksterne representasjonen i institusjonenes styrende organer. I høringen av Ryssdal-utvalgets forslag hadde universitetene og høyskolene i hovedsak uttrykt tilfredshet med den gjeldende ordningen med hensyn til styresammensetning og rektor som styreleder. Et flertall mente at institusjonene selv måtte kunne bestemme hvilken intern ledelsesstruktur de skulle ha (delt/enhetlig ledelse og valgt/ansatt rektor). Noen institusjoner gikk inn for enhetlig ledelse som standardmodell.

Departementet pekte på den tiltakende globaliseringen av høyere utdanning med økt konkurranse om studenter, ansatte og forskningsmidler, samt institusjonenes utvidede autonomi, og gikk inn for å lovfeste en modell med enhetlig ledelse og ekstern styreleder. Styrets sammensetning ble ikke endret, annet enn ved at rektor og prorektor skulle erstattes av andre medlemmer valgt blant de vitenskapelig ansatte. Den eksterne styrelederen skulle utpekes av departementet. Departementets styringslinje ville gå til styret, men likevel slik at det kunne forholde seg direkte til rektor i løpende saker uten prinsipiell betydning. Videre ble det foreslått at styret skulle bestemme om rektor skulle velges eller ansettes. Det ble presisert at vedkommende uansett måtte kunne rekrutteres utenfor institusjonen. 17

I Innst. O. nr. 48 (2004 – 2005) viste Kirke-, utdannings- og forskningskomiteen til at den ved behandlingen av Kvalitetsreformen tre år tidligere enstemmig hadde gått inn for en hovedmodell med valgt rektor som styreleder. Komiteens flertall, alle unntatt representanten Ursula Evje, mente «derfor at det ikke er behov for en ny obligatorisk styringsstruktur for statlige universiteter og høyskoler, som vil begrense deres valgfrihet». 18 Flertallet viste til at det er store forskjeller mellom institusjonene og til at de fleste høringsinstansene hadde gått inn for valgfrihet i spørsmålet om styringsstruktur. Resultatet ble en hovedmodell med valgt rektor som styreleder og videreføring av lovbestemmelsene om administrerende direktør (delt ledelse), men med anledning for institusjonene til selv å bestemme gjennom kvalifisert flertall i styret at de ville ha en ansatt rektor som øverste faglige og administrative leder. I det siste tilfellet skulle departementet utpeke styreleder blant de eksterne styremedlemmene.

Når det gjelder de private høyskolene, fastsatte den nye loven minimumskrav til representasjon av studenter og ansatte samt krav om kjønnsmessig balanse tilsvarende som for de statlige institusjonene, men ikke nærmere bestemmelser om organisering eller styrings- og ledelsesstruktur. Stortinget sluttet seg til departementets forslag med en presisering.

7.4 Styring og ledelse ved de høyere utdanningsinstitusjonene i dag

7.4.1 Gjeldende rett

Lov av 1. april 2005 nr. 15 om universiteter og høyskoler fastslår at styret er det øverste organet ved institusjonen og at alle beslutninger truffet av andre enn styret treffes etter delegasjon fra styret og på styrets ansvar. Loven fastsetter styrets oppgaver og sammensetning. Normalt skal det ha elleve medlemmer: styreleder, tre medlemmer valgt blant ansatte i undervisnings- og forskerstilling, ett medlem valgt blant de teknisk og administrativt ansatte, to medlemmer valgt blant studentene og fire eksterne medlemmer. Både styret selv – med kvalifisert flertall – og departementet – i særlige tilfeller – kan fastsette en annen styresammensetning. Adgangen for styret til selv å bestemme styresammensetningen kom inn ved behandlingen av lovproposisjonen i Stortinget, der flertallet ønsket å «gi de statlige universiteter og høyskoler en forsterket valgfrihet i forhold til styringsstruktur med utgangspunkt i dagens hovedmodell med valgt rektor som styreleder». 19 Kongen i statsråd kan avsette styret hvis det «ved sine disposisjoner bringer institusjonens videre virksomhet i fare».

Styret ledes normalt av en valgt rektor. Eksterne kandidater er valgbare. Ved valgt rektor skal institusjonen i tillegg ha en administrerende direktør som øverste leder for den samlede administrative virksomheten, med oppgaver og fullmakter fastsatt i loven. Styret kan vedta med kvalifisert flertall at rektor skal ansettes på åremål. Rektor er da leder for den samlede faglige og administrative virksomheten, og lovens bestemmelser om administrerende direktør bortfaller. Ansatt rektor er ikke medlem av styret, og departementet oppnevner i stedet ett av de eksterne medlemmene som styreleder. Rektor erstattes av et medlem valgt blant ansatte i undervisnings- og forskerstilling, slik at styrets sammensetning forblir uendret.

I henhold til lovens § 9 – 2, 2. ledd, fastsetter styret selv virksomhetens interne organisering på alle nivåer. Loven inneholder derfor ingen bestemmelser om styrings- og ledelsesstruktur eller rådsorganer på avdelings- og grunnenhetsnivå. 20

7.4.2 Hva gjør institusjonene?

De fleste institusjonene følger i dag lovens normalordning. Universitetet i Agder, Høgskolen i Vestfold samt Kunsthøgskolen i Oslo har valgt eksterne kandidater som rektor. Noen institusjoner – NTNU, Arkitektur- og designhøgskolen i Oslo og seks høyskoler – har tilsatt rektor og ekstern styreleder, men normal styresammensetning.

På avdelings- og grunnenhetsnivå er det store variasjoner mellom og også internt ved institusjonene med hensyn til delt eller enhetlig ledelse, ansatte eller valgte ledere og om det finnes kollegiale organer. De fleste institusjonene har likevel valgt en modell med enhetlig ledelse og ansatte ledere. Universitetene i Agder, Bergen og Tromsø har delt ledelse på fakultetsnivå. 21 Ved universitetene har det vært en klar tendens til sammenslåing av enheter, mens bildet ved de andre institusjonstypene er mer varierende. 22

7.4.3 Evalueringen av Kvalitetsreformen

Evalueringen av Kvalitetsreformen har en egen delrapport om ledelse og styring på institusjonsnivå. 23 Rapporten viser at institusjonene uavhengig av intern styrings- og ledelsesstruktur opplever at de har fått større autonomi, og at spesielt rektorene mener at de har fått større handlingsrom. Styrene har fått større strategisk betydning og preges av mer strategisk tenkning. Rekkevidden av disse endringene er ifølge forfatterne ennå ikke fullt synlig. Samtidig peker de på at det kollegiale fellesskapet fortsatt er viktig selv om partsstyre og kollegiale ordninger formelt er svekket. Når det gjelder rektors rolle, hevdes det også at styrkingen av den faglige ledelsen motvirkes av at den i større grad har blitt administrativt orientert med vekt på å nå «produksjonsmålene» i finansieringssystemet.

I sluttrapporten fra evalueringen er resultatene oppsummert slik:

Det har blitt et økt fokus på strategiarbeid i styrene, og styrene er blitt mer beslutningskraftige og i stand til å foreta prioriteringer. Eksterne styrerepresentanter ser ut til å spille en aktiv og betydelig rolle i denne utviklingen. Institusjonenes ledere opplever økt handlingsrom etter reformen, og det utvikler seg tydeligere ansvarsforhold og en klarere ledelsesstruktur. Strategisk ledelse vurderes som viktigere enn faglig autoritet både blant lederne og blant de ansatte, selv om de ansatte legger mer vekt på faglig autoritet enn lederne gjør. Dette kan igjen knyttes til opplevelsen av at det er blitt større konkurranse om studenter, og om midler til både undervisning og forskning.

Utviklingen i retning av sterkere lederroller ved universiteter og høgskoler går sammen med en nedbygging av de formelle kollegiale organene. Dette er en utvikling som har pågått over lengre tid, men som er akselerert etter Kvalitetsreformen. At ledere ansettes i stedet for å velges er uttrykk for den samme dreiningen fra kollegiale til mer management-orienterte styringsformer. Kollegiale styrer og råd på alle nivåer er nedlagt eller endret fra besluttende til rådgivende organer.

Sett på bakgrunn av at kollegial og faglig basert ledelse samt ansattes demokrati står sterkt i disse institusjonene, ser endringene så langt ut til å [ha] skapt mindre uro enn man kunne forvente. Mens lederne er delt i synet på valgt eller ansatt ledelse, foretrekker de ansatte klart at ledere skal være valgt. Men lederidealene blant vitenskapelig ansatte synes å være i endring, med større verdsetting av strategisk lederskap. Et flertall av de ansatte ønsker valgt ledelse, men selv om et flertall av institusjonene har ansatte ledere under toppnivå, ser det ikke ut til å ha skapt generell misnøye og mistillit til ledere innenfor de nye strukturene. Her synes den faktiske nærheten til lederne å være viktigere. 24

7.5 Utvalgets vurderinger

Utvalget konstaterer at det i tidligere utredninger om høyere utdanning har vært ulike meninger og en rekke flertall og mindretall i spørsmål om styring og ledelse. Utvalget har derfor valgt å samle seg om noen overordnede forslag og å beskrive to alternativer på punkter der det har vært ulike oppfatninger blant medlemmene.

Styringsorganene og ledelsesstrukturen er ett av flere elementer som til sammen bestemmer styringen av høyere utdanning. Andre er graden av delegering fra departementet, finansierings-, insentiv- og rapporteringssystemer, akkreditering og kvalitetssikring osv. Styringsorganene og ledelsesstrukturen skal bidra til at

• institusjonen ledes av kompetente personer som har evne til å sikre høy kvalitet og god ressursutnyttelse i undervisning og forskning, godt arbeidsmiljø og god kommunikasjon innad og utad

• institusjonen kan utvikle en strategi for å møte de utfordringene den vil stå overfor i framtiden

• institusjonens ansatte og studenter sikres deltakelse og at ledelsen har legitimitet

• politiske myndigheter får trygghet for at institusjonen utvikler seg i tråd med nasjonale hensyn og prioriteringer

Det foreligger ingen undersøkelser som gir klare konklusjoner når det gjelder hvordan disse hensynene best kan forenes. Internasjonalt finnes det også en rekke ulike måter å organisere styringsorganene og ledelsesstrukturen ved høyere utdanningsinstitusjoner på, selv om den rådende trenden er å styrke den eksterne representasjonen i styringsorganene og ansette den øverste ledelsen. Argumentene for og imot internt vs. eksternt flertall, valgte vs. ansatte ledere og enhetlig vs. delt ledelse er godt kjent og har vært avveid gjentatte ganger gjennom de senere årene, jf. ovenfor.

Utvalget foreslår å lovfeste en styringsmodell med enhetlig ledelse og ekstern styreleder. Innenfor denne rammen bør institusjonene selv ha frihet til å bestemme de øvrige elementene i styrings- og ledelsesstrukturen. Utvalget har i den sammenheng lagt vekt på at det har gått relativt kort tid siden innføringen av Kvalitetsreformen med de nåværende lovbestemmelsene om styring og ledelse. Nasjonale myndigheters oppgave vil være å påse at den valgte styrings- og ledelsesstrukturen ved institusjonene ligger innenfor nasjonale og akseptable rammer.

7.5.1 Demokrati og legitimitet

I tidligere diskusjoner om styringsmodell har det gjentatte ganger vært framført argumenter knyttet til demokrati og legitimitet til støtte for internt styreflertall og valgte ledere. Etter overgangen til en modell med ansatte ledere på avdelings- og grunnenhetsnivå ved de fleste institusjonene har det også enkelte steder vært hevdet at dette fører til et demokratiunderskudd. På den annen side er det et klart funn i evalueringen av Kvalitetsreformen at de ansatte ved institusjonene svarer nokså likt på i hvilken grad de har mulighet til å påvirke utviklingen ved egen grunnenhet uavhengig av om lederen er valgt eller tilsatt. 25

Lovens bestemmelser om styresammensetning sikrer studenter og ansatte representasjon i styret uavhengig av hvordan det ellers er sammensatt. 26 Det er likevel et spørsmål om hensynet til legitimitet for ledelsen har vært godt nok ivaretatt. Som påpekt av bl.a. flertallet i Ryssdal-utvalget vil det være avgjørende for legitimiteten internt at prosedyrene for rekruttering i tilstrekkelig grad involverer studenter og ansatte. Dette gjelder ledere på alle nivåer, enten de velges eller ansettes, og er selvsagt spesielt viktig når det gjelder den øverste ledelsen.

Når det gjelder eksterne styremedlemmer, foreslås de som nevnt av styret, men oppnevnes av departementet på fritt grunnlag. I den grad departementet oppnevner andre personer enn styret har foreslått, vil deres legitimitet stå og falle med deres kvalifikasjoner. Legitimiteten internt ved institusjonen kan også henge sammen med hvilke prosedyrer som ligger til grunn for styrets forslag til departementet.

7.5.2 Delt eller enhetlig ledelse på institusjonsnivå

Som nevnt ovenfor foreslo departementet en obligatorisk modell med enhetlig ledelse på institusjonsnivå i Ot.prp. nr. 79 (2003 – 2004), i tråd med forslagene fra Mjøs-utvalget og flertallet i Ryssdal-utvalget. Forslaget ble imidlertid stoppet i Stortinget under henvisning til at det ville begrense institusjonenes valgfrihet. I stedet ble delt ledelse videreført som hovedmodell, men med anledning for institusjonene til å gjøre vedtak – med kvalifisert flertall i styret – om enhetlig ledelse med tilsatt rektor, jf. lovens § 9 og 10. Så langt har NTNU, Arkitektur- og designhøgskolen i Oslo og seks statlige høyskoler benyttet seg av denne muligheten.

Argumentene for enhetlig ledelse har særlig vært knyttet til to forhold: 1) klare styringslinjer og 2) behovet for beslutningsdyktighet i en situasjon med økt autonomi og nye utfordringer for institusjonene som følge av globalisering og økt konkurranse. Delt ledelse kan føre til uklare styrings- og rapporteringslinjer både internt og i forhold til departementet som overordnet myndighet. På den annen side gir det rektorrollen et klarere faglig ansvar og bidrar til at den ikke drukner i administrative oppgaver og beslutninger. Det er også mulig at det gjør det lettere å rekruttere administrative ledere på et høyt nivå.

Utvalget mener likevel at kravene som stilles til ledelse av universiteter og høyskoler som moderne kunnskapsorganisasjoner med store utfordringer og krav til omstilling, tilsier en styringsmodell der rektor er øverste leder av både den faglige og den administrative delen av virksomheten. En slik modell betoner viktigheten av den faglige ledelsen, tydeliggjør rektors ansvar for den samlede virksomheten, skaper klarere styringslinjer internt og bidrar til å klargjøre styringslinjen mellom departement og institusjon. Kravene til en sterk og handlekraftig ledelse øker med kompleksiteten i organisasjonen; med andre ord forsterkes disse argumentene hvis de høyere utdanningsinstitusjonene samles i større enheter.

Utvalget foreslår derfor å lovfeste enhetlig ledelse som styringsmodell ved de statlige universitetene og høyskolene, og som en konsekvens av dette å avskaffe lovens bestemmelser om administrerende direktør. Dette er ikke til hinder for at institusjonene kan ha en direktør; tvert i mot er behovet for et profesjonelt administrativt apparat for å støtte opp om den faglige virksomheten minst like stort som tidligere. Utvalget mener imidlertid at det bør overlates til styret ved den enkelte institusjon å bestemme hvordan dette organiseres.

Dagens lovbestemmelser innebærer et maktfordelingsprinsipp der direktøren gis visse prerogativer i loven som daglig leder. Utvalget mener at behovet for en viss maktfordeling og for å tilføre supplerende kompetanse kan ivaretas på andre måter, jf. videre drøfting nedenfor. Utvalget vil i den sammenheng også vise til at det blir stadig vanligere at institusjonene styres av et rektorat, der rektor er den ubestridte leder, men støttes av en ledergruppe med klart definerte oppgaver. I likhet med rektor kan de andre medlemmene av rektoratet være valgte eller ansatte.

7.5.3 Valgt eller ansatt rektor

Utvalget viser til at et flertall av høringsinstansene til dagens lov om universiteter og høyskoler mente at institusjonene selv må bestemme om rektor skal være valgt eller ansatt. Utvalget slutter seg til dette. I stedet for dagens lovbestemmelser med en hovedmodell og en unntaksmodell bør derfor valgt og ansatt rektor sidestilles i loven.

Valg av rektor gir rektorrollen legitimitet. Valg skaper også en situasjon der ulike kandidater må stå fram med et program for hvordan hun/han ønsker at institusjonen skal utvikle seg. På den annen side kan en valgt rektor bli mindre handlekraftig og ha vansker med å fatte avgjørelser som møter motstand. Når styret er institusjonens øverste organ og rektor har sin fullmakt fra velgerne, kan det dessuten skape en uklar situasjon med hensyn til grunnlaget for rektors autoritet.

De nåværende bestemmelsene i lov om universiteter og høyskoler gir ikke anledning til å ha en valgt rektor som både faglig og administrativ leder. Hvis institusjonen ønsker enhetlig ledelse, må den velge en modell med ansatt rektor og ekstern styreleder. Utvalget har vanskelig for å se begrunnelsen for dette. Utvalget viser til at tunge høringsinstanser som Universitetet i Oslo i høringen av loven åpnet for at enhetlig ledelse også kan gjennomføres med valgt rektor, og at dette også var departementets opprinnelige forslag. Utvalget mener at uklarhet når det gjelder grunnlaget for rektors autoritet (jf. over), ikke er et tungt nok argument for at institusjonene ikke skal kunne velge enhetlig ledelse med valgt rektor. Utvalget mener altså at enhetlig ledelse kan gjennomføres med både valgt og ansatt rektor.

7.5.4 Prosedyrer for utvelgelse

Uavhengig av om rektor velges eller ansettes, er det nødvendig med prosedyrer som både gir legitimitet gjennom involvering av ansatte og studenter og sikrer godt kvalifiserte kandidater. Ved valg av rektor bør kandidatene nomineres av en komité der de ansatte og studentene er representert, eventuelt også andre. Komiteen bør aktivt søke etter kandidater. Ved ansettelse bør det på tilsvarende måte være en søkekomité som både søker etter kandidater og deretter vurderer dem. I begge tilfellene bør det oppnevnes en komité også når rektor søker gjenvalg eller forlengelse av tilsettingen for en ny periode.

Bruk av nominasjons- og søkekomiteer er en utbredt praksis i USA og andre land. Det settes ofte i verk et stort apparat for å innhente søknader og/eller forslag på kandidater, men samtidig slik at de ansatte og studentene deltar på alle trinn i prosessen. Søkekomiteene ledes gjerne av styreleder eller et annet medlem av styret. Alumni (tidligere studenter) er ofte representert. I noen tilfeller oppnevnes det også egne rådgivende komiteer, bestående av faglig ansatte eller med en bredere sammensetning, som gir søkekomiteen vurderinger av kandidatene før den legger fram sin tilråding for styret. I tillegg er det vanlig med bruk av hodejegerfirmaer. 27

En ordning med søkekomité eller nominasjonskomité – begge med bred representasjon av ansatte og studenter – vil bidra til at forskjellen mellom ansettelse og valg blir mindre. Dagens lov gir styret ved universitetet eller høyskolen myndighet til å fastsette nærmere regler om valget når rektor velges, og til å foreta utlysning og ansettelse og bestemme prosedyrene når rektor ansettes. Utvalget vil foreslå at det presiseres i loven at institusjonene ved valg eller ansettelse må bruke henholdsvis nominasjonskomité eller søkekomité med representasjon fra ansatte og studenter.

7.5.5 Rektor som styremedlem og styreleder

Dagens lovbestemmelser tillater ikke at en ansatt rektor er medlem av styret. Begrunnelsen er sannsynligvis hentent fra den vanlige modellen i næringslivet, der bedriftens/konsernets direktør ikke er medlem av styret, men innstiller overfor styret. Utvalget mener imidlertid at universiteter og høyskoler er en annen type institusjoner som gjerne kan ha en styringsordning som avviker fra det som ellers er vanlig. Utvalget viser til ordningen i Sverige, der alle de høyere utdanningsinstitusjonene har ansatt rektor. 28 Rektor er her medlem av styret ex officio, og kan også være styreleder. At rektor er medlem av styret, bidrar etter utvalgets oppfatning til å gi institusjonene en sterk og handlekraftig ledelse. Utvalget mener at en ansatt rektor bør være medlem av styret også ved universiteter og høyskoler i Norge. Med andre ord bør rektor være medlem av styret uavhengig av om han eller hun velges eller ansettes. Dette vil innebære en endring i forhold til dagens lov, der en ansatt rektor ikke er styremedlem, men er sekretær for styret.

Utvalget har videre vurdert spørsmålet om en rektor som er institusjonens øverste faglige og administrative leder, også bør være styreleder. Et argument for dette kan være at det vil skape en tydelig lederrolle og understreke rektors ansvar som institusjonens øverste leder. Samtidig vil det gi en klar styringslinje fra departement til institusjon. Utvalget har imidlertid lagt vekt på at kombinasjonen av enhetlig ledelse og rektor som styreleder skaper en situasjon der det ikke i tilstrekkelig grad finnes roller som balanserer hverandre. Det er tidligere pekt på at modellen med rektor som styreleder kan føre til en uheldig dobbeltrolle der rektor i hvert fall på noen områder henholdsvis rapporterer til og fører tilsyn med seg selv. En ekstern styreleder vil både kunne balansere og være en støttespiller for rektor. At rektor er styremedlem, vil bidra til å sikre nødvendig innflytelse selv om han eller hun ikke leder styret. På bakgrunn av dette går utvalget inn for å lovfeste at styret skal ledes av ett av de eksterne medlemmene.

7.5.6 Styrets sammensetning

Argumentene for internt styreflertall har primært vært knyttet til faglig kompetanse og legitimitet blant ansatte og studenter ved institusjonen. Videre har det vært lagt vekt på at ingen enkeltgruppering med dagens sammensetning har flertall alene, slik at de ulike gruppene i styret må samarbeide om den overordnede styringen og utformingen av strategi for institusjonen.

De som har gått inn for eksternt styreflertall, har på sin side lagt vekt på å unngå at styret blir en arena for interne interessekonflikter der ulike grupper står mot hverandre, og på at et eksternt flertall legger bedre til rette for et overordnet strategisk blikk på institusjonen og evne til prioritering og beslutninger.

Som beskrevet har det også vært ulike synspunkter på de eksterne styremedlemmenes rolle; noen har sett dem som representanter for departementet som institusjonseier, andre som samfunnsrepresentanter som er der for å tilføre styret en bredere kompetanse. Utvalget har lagt vekt på den sistnevnte funksjonen.

Utvalget mener at styrene ved universiteter og høyskoler i dag har en hensiktsmessig størrelse, og at denne ikke bør øke, heller ikke med større institusjoner. Utvalget vil videre peke på det positive bidraget som de eksterne medlemmene tilfører styret i form av en bredere kompetanse. De eksterne medlemmene kan komme fra nærings-, arbeids- eller kulturlivet, men også fra andre universiteter og høyskoler eller forskningsinstitutter.

Utvalget viser til at et flertall i Kommunal- og forvaltningskomiteen ved behandlingen av St.meld. nr. 12 (2006 – 2007) Regionale fortrinn – regional framtid uttalte at de nye regionene i framtiden bør oppnevne to av de eksterne representantene i styrene for statlige høyskoler. 29 Utvalget vil understreke betydningen av et samlet nasjonalt perspektiv på høyere utdanning og forskning. Som en konsekvens av dette mener utvalget at de eksterne styremedlemmene ved universiteter og høyskoler fortsatt bør oppnevnes av departementet på fritt grunnlag etter forslag fra styret, med unntak for Samisk høgskole og kunsthøyskolene så lenge disse videreføres som selvstendige institusjoner.

Utvalget er delt i synet på styrets sammensetning. Noen medlemmer mener at universitetene og høyskolene er best tjent med eksternt styreflertall. Andre medlemmer viser til at dagens ordning der ingen enkeltgruppering alene har flertall i styret, fungerer godt, og ønsker å beholde denne.

Et samlet utvalg mener at loven bør overlate til institusjonene selv å velge mellom to alternativer for styresammensetning, ett der ingen enkeltgruppering har flertall, tilsvarende dagens hovedmodell, og ett med eksternt styreflertall. Med en størrelse på elleve medlemmer medfører det første alternativet en videreføring av dagens normalordning, mens sammensetningen med eksternt flertall vil være seks eksterne medlemmer, to medlemmer valgt blant ansatte i undervisnings- og/eller forskerstilling (eventuelt inkludert ansatt rektor), en valgt blant ansatte i teknisk/administrative stillinger og to valgt blant studentene. Utvalget viser til at Stortinget har understreket institusjonenes frihet til selv å bestemme styringsstruktur og dermed antall medlemmer i styret, men mener det er viktig at styrene ikke blir for store. Utvalget forutsetter at lovens bestemmelser om representasjon av ansatte og studenter og om kjønnsmessig balanse vil gjelde uavhengig av styresammensetning.

7.5.7 Organisering, styring og ledelse på avdelings- og grunnenhetsnivå

I dag bestemmer universitetene og høyskolene selv sin interne organisering og styrings- og ledelsesstrukturen på avdelings- og grunnenhetsnivå. Hjemmelen finnes i lovens § 9 – 2, 2. ledd: «Styret selv fastsetter virksomhetens interne organisering på alle nivåer.» De fleste institusjonene har valgt en modell med tilsatte ledere og enhetlig ledelse, med eller uten kollegiale organer i tillegg. Det er imidlertid stor variasjon mellom og også internt ved institusjonene.

Utvalget mener at institusjonene gjennom sine styrer selv skal kunne bestemme hvordan styringsorganene og ledelsen på avdelings- og grunnenhetsnivå skal være organisert, slik det også er i dag. Det vil imidlertid gi ryddigere forhold hvis én organisasjonsform som hovedregel gjennomføres på samme nivå ved samme institusjon.

Ved overgang til en modell med større institusjoner vil institusjonene møte store utfordringer når det gjelder beslutningsdyktighet og gjennomføringskraft, ikke bare på institusjonsnivå, men også ved enhetene som inngår. Utvalget legger til grunn at dersom en slik reform skal nå sine mål, må institusjonene utforme avdelingsnivået slik at likeartede virksomheter og utdanningstilbud på ulike steder organiseres i samme avdeling, og videre at departementet må se til at dette skjer. Utvalget mener det bør være organer på avdelingsnivå med representasjon av studenter, ansatte og eksterne medlemmer som et supplement til en sentral styringslinje, men ønsker ikke å lovfeste dette.

7.5.8 Styring og ledelse ved framtidige sammenslåtte institusjoner

En framtidig organisering av universitets- og høyskolesektoren i større enheter aktualiserer spørsmålene om styring og ledelse. De nye institusjonene vil være mer komplekse enn dagens universiteter og høyskoler. De vil ha til dels langt flere ansatte og studenter, omfatte større geografiske områder og være mer heterogene når det gjelder fagsammensetning, forskningskompetanse og faglige kulturer. De vil samtidig være institusjoner der det generelt blir større avstand mellom studenter og ansatte og den øverste ledelsen. Dette vil medføre utfordringer med hensyn til både styring, deltakelse og legitimitet.

Utvalget har lagt til grunn at styrene for de enhetene som inngår i slike sammenslåtte institusjoner, skal avvikles og erstattes av et felles styre. Det skal heller ikke være egne styringsorganer for studiestedene som tilhører de nåværende institusjonene. Opprettelse av et nytt styringsnivå skal altså ikke komme som et ekstra nivå over eksisterende organer, da dette vil føre til unødig byråkratisering. For øvrig vil utvalget understreke det som er sagt tidligere om behovet for sterke styrings- og ledelsesstrukturer som endringsagenter for en slik reform.

7.6 Utvalgets forslag

Utvalget mener at kravene som stilles til ledelse av moderne universiteter og høyskoler, uavhengig av framtidig organisering av sektoren, tilsier en styringsmodell der rektor er øverste leder av både den faglige og den administrative delen av virksomheten. Utvalget foreslår derfor å lovfeste enhetlig ledelse som styringsmodell ved institusjonene. Utvalget mener at enhetlig ledelse kan gjennomføres både med valgt og ansatt rektor.

Utvalget foreslår videre å sidestille valgt og ansatt rektor i loven til erstatning for dagens bestemmelser med en hovedmodell og en unntaksmodell. Uavhengig av om rektor ansettes eller velges, er det viktig at prosessen involverer ansatte og studenter på en måte som gir legitimitet og sikrer kandidater med tilstrekkelige kvalifikasjoner. Utvalget foreslår derfor å lovfeste bruk av nominasjonskomité eller søkekomité.

Utvalget foreslår at rektor er medlem av styret uavhengig av om han/hun er ansatt eller valgt, og at det lovfestes at styret skal ledes av ett av de eksterne medlemmene.

Utvalget mener at styret ved universiteter og høyskoler ikke bør ha mer enn elleve medlemmer, heller ikke ved sammenslåing til større institusjoner. Utvalget foreslår at institusjonene selv kan velge mellom to likestilte alternativer for styresammensetning, der det ene innebærer videreføring av dagens modell der ingen enkeltgruppering har flertall alene, og det andre at antall eksterne medlemmer økes slik at styret får eksternt flertall. Med en størrelse på elleve medlemmer gir dette følgende sammensetning:

• Alternativ 1. Styret har elleve medlemmer, hvorav fire valgt blant ansatte i undervisnings- og/eller forskerstilling (eventuelt inkludert eksternt valgt eller ansatt rektor), ett medlem valgt blant de teknisk og administrativt ansatte, to medlemmer valgt blant studentene og fire eksterne medlemmer.

• Alternativ 2. Styret har elleve medlemmer, hvorav to valgt blant ansatte i undervisnings- og/eller forskerstilling (eventuelt inkludert eksternt valgt eller ansatt rektor), ett medlem valgt blant de teknisk og administrativt ansatte, to medlemmer valgt blant studentene og seks eksterne medlemmer.

Utvalget viser til at Stortinget har understreket institusjonenes frihet til selv å bestemme styringsstruktur og dermed antall medlemmer i styret, men mener det er viktig at styrene ikke blir for store. Utvalget forutsetter at lovens bestemmelser om representasjon av ansatte og studenter og om kjønnsmessig balanse vil gjelde uavhengig av styresammensetning.

Utvalget mener at institusjonene gjennom sine styrer selv skal kunne bestemme hvordan styringsorganene og ledelsen på avdelings- og grunnenhetsnivå skal være organisert, slik det også er i dag.

Ved en framtidig organisering av sektoren i større enheter foreslår utvalget at styrene for de institusjonene som inngår i slike sammenslåtte enheter, skal avvikles og erstattes av et felles styre. Det skal heller ikke være egne styringsorganer for de ulike studiestedene. Opprettelse av et nytt styringsnivå skal altså ikke komme som et ekstra nivå over eksisterende organer.