22 Økonomiske og administrative konsekvenser

Utvalgets mandat innebærer en vurdering av overordnede strukturelle problemstillinger innenfor universitets- og høyskolesektoren. Ifølge utredningsinstruksen skal utvalget vurdere konsekvensene av de tiltakene det foreslår. Utvalget har bedt Senter for statlig økonomistyring om å utføre en samfunnsøkonomisk analyse av de fire strukturmodellene som utvalget har skissert som grunnlag for sine diskusjoner. 1 Det er videre gitt anslag for budsjettmessige virkninger. Samlet mener utvalget at dette gir et godt grunnlag for å kunne vurdere utvalgets forslag med hensyn til økonomiske og administrative konsekvenser. Når det er tatt beslutning om den videre utviklingen av universitets- og høyskolesektoren, vil dette på vanlig måte måtte følges opp med mer detaljerte beregninger som en del av den ordinære budsjettprosessen.

22.1 Samfunnsøkonomisk lønnsomhet

På en rekke områder er det vanskelig å tallfeste og verdsette virkningene av modellene i kroner. Dette gjelder primært nyttesiden, men også kostnadssiden. Når det gjelder ikke-verdsatte virkninger, benytter den samfunnsøkonomiske analysen en nidelt skala der konsekvensen av en gitt virkning gis en verdi fra en meget stor negativ konsekvens (– – – –) via ingen konsekvens (0) til en meget stor positiv konsekvens (++++). Modellene sammenlignes med dagens situasjon for universitets- og høyskolesektoren. Analysen er i all hovedsak basert på bruk av denne metoden.

Analysen kommer ikke med noen anbefaling, men har vurdert nytte- og kostnadsvirkninger samt risiko og fordelingsvirkninger. Flercampusmodellen har de potensielt største positive nyttevirkningene, og disse knytter seg først og fremst til muligheten for større og bedre fagmiljøer, bedre kvalitet på forskerutdanningen og bredere studietilbud til studentene. For modellene som beskriver en nettverksstruktur og en binær struktur («storhøyskole»), er de potensielle nyttevirkningene mer beskjedne. Prosess- og differensieringsmodellen har også positive nyttevirkninger, men ikke så store som flercampusmodellen.

De potensielle kostnadene er imidlertid også størst ved flercampusmodellen. De andre modellene har mindre (mer)kostnader knyttet til seg. Det er alltid en fare for at de ønskede nyttevirkningene ikke oppnås. Risikoen er høyest ved flercampusmodellen, men den er også høy ved den binære modellen og prosess- og differensieringsmodellen. Det er små forskjeller mellom modellene når det gjelder fordelingsvirkninger.

Utvalgets forslag, som kombinerer flercampusmodellen med prosess- og differensieringsmodellen, antas å ha nytte- og kostnadsvirkninger som ligger mellom disse. Begge modellene har klart større nyttevirkninger enn kostnadsvirkninger. Utvalget vurderer det slik at risikoen er redusert ved å kombinere de to modellene, og at den kombinerte løsningen samlet sett framstår som den beste. Utvalgets forslag til organisasjonsstruktur knyttes til behovet for større og mer konsentrerte forskningsmiljøer og kvalitetsheving i utdanningene, særlig profesjonsutdanningene.

I det følgende drøftes ikke den samfunnsøkonomiske analysen nærmere. Utvalget ba om analysen for å sikre at dets vurderinger og forslag har god samfunnsøkonomisk lønnsomhet. I tillegg til samfunnsøkonomisk lønnsomhet er det viktig å vurdere budsjettmessige virkninger, det vil si hvordan de foreslåtte tiltakene påvirker behovet for bevilgninger. Dette er drøftet nedenfor. De budsjettmessige konsekvensene er også til dels svært usikre, men utvalget har så langt som mulig søkt å gi anslag som kan gi holdepunkter inn i den konkrete budsjettprosessen.

22.2 Budsjettmessige konsekvenser

Utvalgets forslag vil i ulik grad kreve ekstra ressurser for å kunne gjennomføres. De budsjettmessige konsekvensene kan i deles i tre:

• Det mest ressurskrevende tiltaket på kort sikt antas å være forslaget til ny struktur.

• Flere andre foreslåtte tiltak vil også kreve ressurser. Disse er i hovedsak uavhengige av endringer i institusjonsstrukturen, men vil kunne bidra til å forstreke effekten av strukturgrepet og redusere risiko.

• En rekke mindre tiltak vil ikke kreve særlige økonomiske tilleggsressurser for å kunne gjennomføres. Disse tiltakene kan dermed i hovedsak gjennomføres innenfor dagens ressursramme.

Utvalget har ikke vurdert en eventuell generell styrking av sektoren og viser til at dette er en del av de løpende politiske prioriteringene. Utvalget viser for øvrig til regjeringens ambisjoner om å øke forskningsinnsatsen, som utvalget antar vil ha positive følger for sektoren som helhet.

22.2.1 Budsjettmessige konsekvenser av utvalgets forslag til struktur

Utvalgets forslag til ny institusjonsstruktur vil kreve ressurser for å kunne gjennomføres. For å kunne realisere nyttevirkningene og for å redusere risikoen er det avgjørende at det stilles nok ressurser til rådighet for reformen. Det vil være helt avgjørende med ekstra ressurser til sektoren for å kunne skape insentiver for endringene. Sammenslåing av ulike institusjoner vil kreve midler til organisasjonsutvikling, ledelsesskolering og tiltak for å utvikle ny institusjonsidentitet. Jo mer radikale endringer, desto mer ressurser vil kreves inntil den nye strukturen har satt seg. Til den permanente driften vil det kunne kreves større reisekostnader, men det vil oppveies av høyere kvalitet og mer rasjonell drift gjennom økt konsentrasjon og arbeidsdeling særlig på doktor- og mastergradsnivå, men også i noen grad på lavere nivå. Det forventes at kostnadene knyttet til fysisk infrastruktur ikke vil bli så store, og at de vil bli balansert ved mer rasjonell drift.

Samlet legger utvalget til grunn at det må bevilges midler til omstilling av sektoren. Omstillingsmidlene er å anse som en engangs investeringskostnad (over noen år) for å realisere nyttevirkningene. Utvalgets forslag er rettet mot å øke kvaliteten innenfor forskning og utdanning. Selv om reformen forutsetter etablering av større institusjoner, er den samlede kostnadseffektiviteten mer usikker og vil eventuelt først kunne hentes ut på lengre sikt. Utvalget mener at slike gevinster bør beholdes ved institusjonene for ytterligere å understøtte kvalitet og styrket samarbeid. Utvalget legger derfor til grunn at omstillingskostnadene ikke må motsvares av kutt i budsjettene til sektoren i senere år.

Det er vanskelig å kostnadsberegne reformen i detalj, men utvalget anslår at det trengs ca. 300 – 400 millioner kroner årlig i en periode på fire til fem år avhengig av omfang på sammenslåingene. Dette representerer en kostnad på omtrent 1,5 % av årlig driftsbudsjett for sektoren, eller totalt (over fire år) en engangskostnad på mellom 1,2 og 1,6 mrd. kroner.

Kostnadene forbundet med reformen knytter seg til personalmessig omstilling, for eksempel flytting og ulike organisasjonsutviklingsprosjekter, men det er ikke ventet at det vil bli svært omfattende flytteprosesser. Videre må det forventes kostnader knyttet til fysisk infrastruktur og bygninger, men disse forventes langt på vei balansert mot eksisterende husleieutgifter og på lengre sikt gjennom mer rasjonell drift.

Det foreligger ingen direkte sammenlignbare prosesser med den prosessen/strukturen utvalget foreslår. De mest omtalte omorganiseringene i statlig sektor er utflytting av statlige tilsyn fra Oslo, og de kan bare i begrenset grad sammenlignes med universitets- og høyskolesektoren. Reorganiseringen av Skatteetaten (ROS) er derimot en mer sammenlignbar prosess, jf. St.prp. nr. 1 (2006 – 2007) for Finansdepartementet. Fra 1. januar 2008 er den nye Skatteetaten etablert, og omstillingsprosessen varer i tre år. Omstillingen har en kostnadsramme på 200 millioner kroner eller om lag 1,6 % av driftsbudsjettet over de tre årene. Skattetaten organiseres i fem regioner. Analysen forut for omorganiseringen viste at den ville gi betydelige positive nytteeffekter både for borgerne og etaten. Nytten var blant annet økt kvalitet i saksbehandlingen, økt likebehandling, kortere saksbehandlingstider og økt service og veiledning til brukerne. De viktigste kostnadspostene var kompetanseheving og kontorflyttinger. Overføringsverdien til utvalgets forslag til ny struktur kan først og fremst knyttes til etablering av større og sterkere fagmiljøer og økt kvalitet i forskning og utdanning. Kostnadene forbundet med utvalgets forslag har også noen likhetstrekk, som fysisk infrastruktur, personalmessige omstillingskostnader og kompetanseheving.

Utvalget er av den klare oppfatning at nyttevirkningene som kan oppnås gjennom reformen knyttet til gode fagmiljøer og god forskning og undervisning, mer enn oppveier kostnadene. Reformen legger også opp til en mer rasjonell struktur med større grad av arbeidsdeling og differensiering, og der en del små studiesteder kan avvikles ved at undervisningstilbudet gis på annen måte. Dette må kunne forventes å gi muligheter for kostnadsbesparelser.

Høyere utdanning i Norge trenger en slik reform for å kunne oppfylle lovens formål om undervisning, forskning og faglig og kunstnerisk utviklingsarbeid på høyt internasjonalt nivå og samarbeid med samfunnet omkring. Dette vil også legge godt til rette for en økt satsing på sektoren generelt. Utvalget understreker at reformen og de positive forventede effektene er avhengig av at den gis en tilstrekkelig finansiering, ikke minst for å redusere risikoelementene knyttet til gjennomføringen. Uten en slik tilleggsfinansiering kan ikke reformen gjennomføres. Utvalget viser også til at omstillingskostnadene må avveies mot kostnadene av å videreføre dagens struktur med lite rasjonell drift og med de kvalitetsmessige utfordringene dette innebærer.

22.2.2 Budsjettmessige konsekvenser av utvalgets øvrige forslag

Flere andre forlag fra utvalget vil også kreve ressurser for å kunne gjennomføres. Disse forslagene er i hovedsak uavhengige av forslaget til struktur. Det antas derfor at kostnadene også i hovedsak vil være uavhengige av hvordan sektoren organiseres for øvrig.

Forslaget om en styrket forskerutdanning vil kreve betydelige tilleggsressurser. Utvalget har skissert en løsning med forskerskoler eller tilsvarende strukturerte opplegg for forskerutdanningen med definerte minstekrav som innebærer et økt ressursbehov på anslagsvis 300 millioner kroner årlig når ordningen er innført. Det understrekes at kostnadsanslaget er beheftet med usikkerhet, men det gir en antydning om størrelsesorden for beløpet. Beløpet framkommer ved å bruke Norges forskningsråds (NFR) anslag for årlig kostnad per doktorgradsstudent ved nettverksforskerskoler, basert på en forutsetning om at minst halvparten av doktorgradsstudentene ikke er knyttet til slike opplegg i dag.

Utvalget mener at de positive effektene av denne satsingen vil være mange. Gjennomføring av forslaget vil føre til at alle doktorgradsstudenter knyttes til større fagmiljøer og at kvaliteten i utdanningen øker. Dette forventes igjen å redusere frafall og gjennomføringstid og bidra til at de ambisiøse målene for forskerrekruttering kan nås. En slik satsing bør dermed ses i sammenheng med de høye ambisjonene for norsk forskning som flere regjeringer har formulert og mulighetene for å kunne realisere disse, samt med den kommende stortingsmeldingen om forskerrekruttering. Selv om satsingen i seg selv er uavhengig av utvalgets forslag til struktur, vil organisering og finansiering av ordningen kunne avhenge av den framtidige strukturen av høyere utdanningsinstitusjoner. Ordningen bør innføres etter en to- eller treårig opptrappingsplan.

Utvalget foreslår en satsing på Sentre for fremragende undervisning (SFU) for å premiere og fremme undervisningskvalitet. Ordningen anslås å kreve i størrelsesorden 50 – 100 millioner kroner årlig når den er fullt etablert etter en forutgående prøveperiode.

I tilknytning til ordningen med Sentre for fremragende forskning (SFF) har utvalget foreslått å vurdere om det bør støttes mer aktivt opp også om miljøer som er «nest best». Utvalget har ikke knyttet konkrete kostnadsanslag til dette, men det vil eventuelt kreve en del tilleggsressurser hvis det ikke kan dekkes opp ved interne omprioriteringer ved institusjonene.

Til styrking av den formelle kompetansen i profesjonsutdanningene foreslår utvalget et program for kompetanseheving med et omfang på 50 – 100 millioner kroner årlig i fem år. Midlene bør konsentreres til et utvalg fagmiljøer og institusjoner som til sammen dekker hele landet. Utvalget mener at en slik satsing er nødvendig for å gjøre profesjonsutdanningene i stand til å oppfylle sine lovpålagte oppgaver innenfor undervisning og forsknings- og utviklingsarbeid.

Utvalget foreslår også at forskningen om høyere utdanning styrkes. Utvalget konstaterer at innsatsen på dette området er beskjeden og ser behov for en økt satsing. Det er ikke foreslått noe beløp, men en økt satsing på omtrent 10 millioner kroner årlig til slik forskning vil kunne gi betydelige resultater. Satsingen bør ses i sammenheng med eventuelle planer for en helhetlig opptrapping av forskningen knyttet til Kunnskapsdepartementets sektorforskningsansvar (utdanningsforskning).

22.2.3 Forslag til tiltak med uendret budsjettramme

Utvalget har i utredningen foreslått en rekke tiltak som ikke vil kreve særlige økonomiske tilleggsressurser for å kunne gjennomføres, og som dermed i hovedsak kan gjennomføres innenfor dagens ressursramme. Det gjelder tiltak på følgende områder:

• Endringer i finansieringssystemet som dekomponering av den historisk baserte basiskomponenten med synlige kostnadsbærere så langt det er mulig, innføring av en strategisk undervisningskomponent og utvalgets forslag om å styrke langsiktigheten i virksomheten gjennom innføring av et system basert på avtaler.

• Endring av dagens kriterier for universitetsakkreditering.

• Lovfesting av enhetlig ledelse med ekstern styreleder som styringsmodell ved institusjonene.

• Utvalgets forslag om å vurdere framtiden for enkelte små studiesteder.

• Utvalgets forslag til tiltak for å styrke institusjonenes regionale betydning.

• Utvalgets forslag vedrørende funksjonshemmede studenter.

• Utvalgets forslag vedrørende innvandrere.

• Utvalgets forslag vedrørende likestilling.

22.2.4 Oppsummering av budsjettmessige konsekvenser

Utvalgets forslag vil i varierende grad medføre behov for økte ressurser. De tiltakene dette gjelder for er oppsummert i tabell 22.1 for ikke varige tiltak og i tabell 22.2 for varige tiltak. Det understrekes at tabellene bare omfatter de budsjettmessige virkningene og ikke nyttevirkninger eller andre konsekvenser. Selv om tiltakene ikke er avhengige av å bli gjennomført samlet, jf. omtale foran, vil utvalget peke på at de samlet vil understøtte en god reformprosess med mulighet for høy gevinstrealisering. Noen av tiltakene som utvalget foreslår, vil kunne forventes å medføre økt kostnadseffektivitet. Dette har ikke vært sentralt verken i mandatet eller i utvalgets vurderinger, der kvalitet har vært avgjørende. Utvalget mener at eventuelle gevinster knyttet til kostnadseffektivitet bør beholdes ved institusjonene for ytterligere å bidra til å nå målet om økt kvalitet.