6 Undersøkelse av omfanget av politioppdrag relatert til psykiske lidelser

Av rådgiver John Martin Dervå og politioverbetjent Arne Erik Hennum

6.1 Politiets tidsbruk

Det finnes ikke ett system i politiet i dag som gir anledning til å ta ut en samlet og presis oversikt over ressursbruk og kostnader på enkelte oppdragstyper. For å svare på spørsmålet om politiets ressursbruk i forbindelse med personer med psykiske lidelser må man sammenstille data fra ulike kilder. Kartleggingen av politiets ressursbruk i forbindelse med personer med psykisk sykdom er gjennomført med to metoder.

Den første metoden er en spørreundersøkelse til politimestrene ved samtlige av landets politidistrikter og særorganer for å få deres konkrete tilbakemeldinger på faktisk ressursbruk, opplysninger om hvordan de enkelte politidistrikter og særorganer beskriver oppdragsmengden, og hva som er utfordringene. Det var 28 av 32 som ga skriftlig tilbakemelding. Den andre metoden for å estimere ressursbruk og kostnader er en dataanalyse av data fra politiets vaktjournal (PO), arbeidsplanlegging (TTA) og straffsaksregisteret (STRASAK). I tillegg er det benyttet arbeidstids- og lønnsdata fra Statistisk sentralbyrå (SSB). 1

Politidistriktene er bedt om å dokumentere hvilket ressursforbruk de har i forbindelse med personer med psykisk lidelse. De skriftlige svarene er av varierende kvalitet med hensyn på konkrete tall og dokumentasjon. Det er gitt beskrivelser av hva som kjennetegner oppdragstypen, og hvilke forhold som man må og bør ta i betraktning når man skal vurdere ressursbruken.

Tilbakemeldingen fra politidistriktene gir et nyansert bilde av hvilke utfordringer som er knyttet til en ressurskartlegging av hvor mye ressurser som faktisk benyttes. I en patrulje som brukes i et oppdrag kan det være alt fra én til flere tjenestepersoner. Antall personer registreres ikke, men patruljebilen blir registrert. Det kan være flere patruljebiler i et oppdrag, og da registreres patruljene med sine faste kjennetegn og den aktive tid for patruljen. I all hovedsak er praksisen at det er minst to tjenestepersoner i én patruljebil. En kilde til underrapportering på aktiv tid kan være når transportoppdrag meldes som avsluttet når pasienten er levert på behandlingsinstitusjonen uten at returtiden blir registrert.

Det kan også skje at oppdrag av ulike grunner blir dobbeltregistrert, eller at oppdraget ikke meldes avsluttet før lenge etter at det er avsluttet. Det kan være ettersøkning etter saknede personer som er «friske», men blir registrert som «sykdom, psykiatri» og ressursene som er avsatt til oppdraget, ikke er benyttet i hele perioden saknet oppdraget varer. Det gir en viss usikkerhet for at det kan bli registrert mer aktiv tid på et oppdrag som føres med koden «sykdom, psykiatri», enn hva som er reelt tilfelle.

Kommentarene fra politidistriktene varierer med hensyn på i hvilken grad de mener PO gjenspeiler faktisk ressursbruk. Et tall som uttrykker politiets samlede ressursbruk, vil være ett av mange mulige tall på en sannsynlighetsfordeling. Det betyr at alle tall i prinsippet kan være riktige, men noen er mer sannsynlige enn andre. Det er derfor benyttet ulike tilnærminger for å komme frem til en fordeling på antall oppdrag og estimert tidsbruk.

For å komme frem til et anslag på ressursbruk er det laget en beregning av antatt årsverk for hvert enkelt politidistrikt hvor svarene fra politidistriktene er lagt til grunn. Det antas at dette representerer en øvre grense for ressursbruk.

Det er lagt inn følgende forhold som drivere av ressurser:

• Oppdragmengden.

• Samtaletid på operasjonssentral og andre støttefunksjoner som er nødvendige for gjennomføring.

• Etterfølgende aktivitet, for eksempel rapportering, debrifing, reiseregning.

• Returtransport, eller tiden det tar før ressursen er klar for nye oppdrag.

• Det er andre «forholdets art» i PO, som benyttes i saker som kan være relatert til personer med psykisk lidelse som saknet, transporter, kontrollsted og kontrollperson og lignende uten at koden «sykdom, psykiatri» blir benyttet. Resultatet er underrapportering av faktisk ressursbruk.

• Oppfølgningsarbeider som etterforskning og straffesaksbehandling.

• Det kan være mange patruljer og flere tjenestepersoner involvert i ettersøkninger, vakthold, oppfølgningssamtaler og transporter som deltar, men som ikke blir registrert.

Det gir følgende grunnlag for et estimat av årsverksforbruk for 2009:

• Det største antall oppdrag i ett år i perioden 2005 – 2009 i det enkelte politidistrikt.

• Gjennomsnittlig 2 tjenestepersoner per oppdrag.

• Turnusårsverk består av 1095 timer. 2

• 10 % er krevende oppdrag av 16 timer x 2 tjenestepersoner (det er for eksempel vakthold, lange transporter, ettersøkninger og lignende).

• 25 % er middels krevende med 8 timer x 2 tjenestepersoner

• 65 % er vanlige oppdrag av 2 timers varighet x 2 tjenestepersoner

Samlet estimert antall årsverk er 179 av 1095 timer (tabell 6.1). Det utgjør 2,39 % av totalt 7505 antall politiårsverk med utgangspunkt i StatRes fra SSB for 2008. 3

Den andre delen av kartleggingen av hvor mye ressurser som brukes på psykisk syke personer, er foretatt ved å analysere politiets dataregistre. Politiets vaktjournal PO er analysert med hensyn på oppdragsmengde, tidsbruk og ressursbruk, og StatRes er benyttet for årsverksberegning.

Politiet har i henhold til politiinstruksen § 7 – 1 jf. politiloven § 29 plikt til å føre vaktjournal. Journalen skal føres etter de retningslinjene Politidirektoratet til enhver tid gir. 4

Ifølge Ot.prp. nr. 108 (2008 – 2009) Om lov om behandling av opplysninger i politiet og påtalemyndigheten (politiregisterloven) gir vaktjournalen en fortløpende og døgnkontinuerlig oversikt over alle vesentlige forhold og opplysninger vedrørende ordningen og utførelsen av polititjenesten på vedkommende sted, jf. politiinstruksen § 7 – 1 annet ledd. 5

Politioperativt system (PO) ble utviklet til Lillehammer-OL i 1994 og innført i noen få politidistrikter for etterbruk i tiden etter OL. De øvrige politidistriktene benyttet andre typer vaktjournaler, og først etter 2003 ble PO innført i alle landets politidistrikter. Fra 2004 skal PO være innarbeidet som vaktjournal, og oppdrag fra 2005 burde derfor være representativt for registrert etterspørsel etter politiets ressurser med mulighet til å sammenligne data fra landets ulike politidistrikter.

I PO registreres oppdragene/forholdene etter definerte koder på flere nivåer. På nivå 1 finnes det 8 hovedgrupper hvor «Råd og bistand» er kategorien hvor forhold som gjelder personer med psykisk lidelse, er kodet. På nivå 2, under «Råd og bistand», er det også flere koder og hvor «sykdom, psykiatri» er en av dem. Når man skal se på politiets ressursbruk som har med personer med psykisk lidelse å gjøre er imidlertid oppdrag som registreres i kategorien «forholdets art nivå 2», «sykdom, psykiatri», utgangspunktet for analysene.

Det er en viss usikkerhet med hensyn på om alle registrerte saker om personer med psykiske lidelser er registrert med forholdets art nivå 2 koden «sykdom, psykiatri». Hva slags kode som blir benyttet i det enkelte oppdrag er helt avhengig av hvordan den som skriver inn oppdraget forstår situasjonen. Valgene som gjøres, er ikke en diagnose av en person, men er ment som en klassifisering av en situasjon. Melding om en person som truer med å ta eget liv, hører «stemmer», eller en bistandsanmodning fra helsevesenet om å transportere en truende person til institusjon innenfor det psykiske helsevern, er eksempler på oppdrag som kodes som «sykdom, psykiatri». Et oppdrag kan begynne med en henvendelse hvor forløpet og informasjonen endres underveis. Det gir mulighet for at et unikt oppdrag kan få mange koder på nivå 2. Det er også mulighet for at et oppdrag som involverer en psykisk syk person ikke blir loggført med koden «sykdom, psykiatri», men med en eller flere av disse kodene: bistand, serviceoppdrag, sykdom, transport, velferdssjekk eller saknet person. Dette betyr at når man her bruker benevnelsen «sykdom, psykiatri», vil det være både et annet begrep, og ha et annet innhold, enn hvordan begrepet psykisk lidelse er brukt i rapporten fra utvalgets arbeid.

En gjennomgang av tilfeldige saker viser at det er eksempler på hendelser hvor «sykdom, psykiatri» kunne vært benyttet. Det antall saker som er gjennomgått i 5-års perioden 2005 til 2009 utgjør 94 282 unike saker hvor forholdets art nivå 2 «sykdom, psykiatri» er registrert.

Totalt 3 389 456 avsluttede oppdrag fra 2005 til 2009 er analysert med hensyn på oppdragstider og antall oppdrag i kategorien «sykdom, psykiatri» (tabell 6.2 og 6.3). Kategorien «sykdom, psykiatri» utgjør 94 282 oppdrag eller 2,8 % av alle de analyserte oppdragene (jf. tabell 6.3). Når et oppdrag blir registrert i PO, blir tidspunktene automatisk loggført. Tiden fra oppdraget ble loggført frem til det registreres en ressurs avgitt til oppdraget, kalles ventetid og blir automatisk utregnet. Når en ressurs er registrert avgitt til oppdraget starter aktiv tid. Aktiv tid varer frem til ressursen blir frigitt eller oppdraget blir avsluttet. Hver enkelt ressurs som avgis blir registrert med sin unike identitet, og hvor mye aktiv tid som er benyttet, blir automatisk regnet ut fra registreringen av ressursen fant sted til ressursen ble frigitt oppdraget. Total tid er summen av ventetid og aktiv tid.

Oppdragsutviklingen på registrerte oppdrag i kategorien «sykdom, psykiatri» viser en økning på 9 % fra 2005 til 2009 (tabell 6.3). Det er oppdrag som er funnet registreringsverdige, men som det nødvendigvis ikke er benyttet innsatsressurser på.

Det er betydelig forskjell mellom hvor lang tid oppdragene med «sykdom, psykiatri» tar i forhold til gjennomsnittet av alle oppdragene hvor det benyttes innsatsressurser. Gjennomsnittet i perioden for aktiv tid for alle oppdrag er 54 minutter per oppdrag, men for «sykdom, psykiatri» er den aktive tiden 101 minutter eller 87 prosent lengre tid per oppdrag i gjennomsnitt.

Gjennomsnittlig ventetid for alle avsluttede oppdrag i perioden er 157 minutter, og ventetiden for oppdrag i kategorien «sykdom, psykiatri» er 53 minutter eller cirka en tredjedel så lang tid.

Men gjennomsnittsmålinger gir ikke hele bildet og får ikke frem regionale og lokale forskjeller mellom politidistrikter og kompleksiteten i det enkelte oppdrag.

Analysen har fokusert på det som er brukt av politiets innsatsressurser (operativt personell). Denne ressursen utgjør førstelinjen til politiet og er døgnkontinuerlig tilgjengelig. På de oppdragene som er registrert med bruk av ressurs, fremkommer aktiv tid. Den kan variere fra noen få minutter til mange dager. Oppdragene får derfor sin unike «aktiv tid» registrert. Når man tar for seg antallet ganger samme aktive tid fremkommer gir det resultatet som vist i tabell 6.4 nedenfor. Her er alle 94 282 avsluttede oppdrag med forholdets art nivå 2 «sykdom, psykiatri» hvor det er benyttet en ressurs fra politiet, sammenstilt med hensyn på hvor mange prosent antallet ganger aktiv tid i timer fremkommer.

Halvparten av alle oppdragene ble løst på under en time. 90 % ble løst på under 4 timer. Det er viktig å være klar over de regionale forskjellene i Norge med hensyn på ressursbruk i forhold til aktiv tid som medgår i hvert enkelt oppdrag.

Figur 6.1 viser fordelingen av anvendt aktiv tid på politiets egne ressurser i perioden for hele Norge. Oppdrag med varighet lenger enn 8 timer, forekommer mindre enn 3 %. På halvparten av oppdragene med «sykdom, psykiatri» er varigheten under en time og 90 prosent under 4 timer.

Tabell 6.4 viser hvordan regionale forskjeller slår ut. Her er ressursbruken i alle oppdrag av kategorien «sykdom, psykiatri» gjennomgått. Alle oppdrag hvor politiet har benyttet en eller flere ressurser, er gjennomgått med hensyn på aktiv tid for ressursen. I Oslo viser tabellen at 25 % av oppdragene løses innen 0,33 timer eller cirka 20 minutter og 95 % innen 2,3 timer eller 2 timer og 18 minutter. I Øst-Finnmark ser vi at 25 % løses innen cirka 2 timer, mens 95 % løses innen 25 timer og 37 minutter. Øst-Finnmark bruker betydelig lengre tid på å løse disse oppdragene enn Oslo.

Samlet aktiv tid for alle politidistrikter i perioden fra 2005 til 2009 (tabell 6.3) pluss estimert aktiv tid blir cirka 160 årsverk når man runder av oppover på timetallet for det enkelte politidistrikt. Dette tallet multipliseres med en faktor på 2, som er det normale antall tjenestepersoner i en innsatsressurs. Det gir 320 årsverk for hele perioden eller et gjennomsnitt på 64 årsverk på det enkelte år. Det utgjør cirka 1 % av årsverkene med utgangspunkt i StatRes for 2008.

I mange av oppdragene er det nødvendig for politiet å få bistand fra andre aktører. Disse ressursene blir også registrert med aktiv tid når de er lagt inn i PO som ressurs.

Eksempel på dette i perioden fra 2005 til 2009 er brannvesen (521 oppdrag og 423 timer), AMK (115 oppdrag og 212 timer), Viking (80 oppdrag og 59 timer), Falc (4 oppdrag og 4,22 timer), Sivilforsvaret (2 oppdrag og 5,17 timer), SeaKing (2 oppdrag og 5,3 timer), Glassmester (177 oppdrag og 176 timer), Legevakt (1814 oppdrag og 1577 timer) og barnevern (14 oppdrag og 26 timer). Samlet sett i perioden utgjør dette 2635 oppdrag og 2433 timer hvor ekstern ressurs ble benyttet for å gjennomføre oppdraget.

Utviklingen på antall oppdrag i det enkelte politidistrikt og fordelingen mellom politidistriktene er vist på figur 6.2. Selv om det er en økning på 9 % fra 2005 til 2009 i oppdrag av kategorien «sykdom, psykiatri», er antallet oppdrag relativt konstant i de enkelte politidistriktene.

Når man skal beregne ressursinnsatsen, kan man ta utgangpunkt i at de fleste oppdrag løses av innsatsressurser (uniformert politi). En patrulje består normalt av to tjenestepersoner. Det medfører at man må multiplisere aktiv tid i PO med 2 for å få det reelle timeverk/årsverk.

«Ett brutto årsverk (100 % stilling) utgjør 1725 timeverk, basert på 37 times arbeidsuke og 46 tilgjengelige arbeidsuker når ferie og helligdager er fratrukket.» 6

Videre sier POD følgende om årsverk ved døgnkontinuerlig tjeneste:

«Døgnkontinuerlig tjeneste krever 8 årsverk. Beregningsnøkkel for døgnkontinuerlig tjeneste med en ansatt er satt til 8,0 årsverk, dvs. det antall årsverk som er nødvendig for å ha en tjenestemann på jobb 24 timer i døgnet. Da legges det til grunn at minst mulig ferie og fravær skal dekkes med overtid eller av vikarer. Beregningsnøkkelen vil kunne variere mellom distriktene på grunn av ulike vaktordninger med videre. Gjennomsnittsverdien er satt til 8,0.

For å tydeliggjøre kostnadene i årsverk: Skal det opprettes en ekstra tomannspatrulje (døgnkontinuerlig ordenstjeneste) i hvert politidistrikt, kreves det (8 årsverk x 2 x 27 distrikter) 432 nye årsverk.» 7

Det er når oppdragene skjer, at ressursene må være tilgjengelige. Hvis det ikke er tilgjengelige innsatsressurser og mange andre oppdrag skjer samtidige belaster «sykdom, psykiatri»-oppdragene ekstra på grunn av at disse oppdragene er krevende og tar lengre tid.

I tiden fra kl. 08.00 til kl. 16.00 fant 43 prosent av alle oppdragene sted (figur 6.3). Det forteller at flesteparten av oppdragene skjer fra 17.00 til 07.00 da tilbudet fra psykisk helsetjeneste er begrenset. Det fører til at det er politiet som blir sittende med utfordringen med å gi disse personene et tilbud i dette tidsrommet.

Tilgjengelighet på politiets innsatsressurser er vist ved et eksempel på figur 6.4. Som figuren viser, skjer mange oppdrag i helgene når det er få innsatsressurser på jobb. Da er det også mange andre oppdrag og stort behov for innsatsressurser. Oppdragene med koden «sykdom, psykiatri» resulterer da i ytterligere press på innsatsressursene da denne oppdragstypen tar lengre aktiv tid jf. tabell 6.3.

6.2 Politiets kostnader

Ved beregning av tidsbruken er det ikke tatt hensyn til at innsatsressurser har støttefunksjoner som også bemannes.

Et estimat på kostnaden ved å benytte innsatsressurser på denne kategorien oppdrag er fremkommet med følgende premisser:

• Gjennomsnittlig lønn for tjenestepersoner i politiet er 421 200. 8

• St.prp 1 (2008 – 2009) hvor budsjettet til politi og påtale var 9 503 724 000 9

• Andelen politiansatte 70 %

• 7505 politiårsverk i 2008 (StatRes) 10

• 8760 timer i kalenderåret

• 2 tjenestepersoner i en innsatsressurs gir 16 personer 24/365

• 20 014 oppdrag av 1,68 timer i kategorien «sykdom, psykiatri»

• 8,3 % økning i budsjettet fra 2008 til 2009

Samlet sett gir det en kostnad vedrørende oppdrag registrert som «sykdom, psykiatri» på cirka 62 millioner kroner i 2009 med en kostnad på cirka 2 000 kroner per time for en patruljebil med to tjenestepersoner.

Tiden til en tjenesteperson har en alternativ anvendelse som sannsynligvis har langt større verdi enn for eksempel nytten ved transport av personer med psykiske lidelser. Et mål på alternativ kostnad er ventetid for alle oppdrag som etterspør en innsatsressurs. Den gjennomsnittlige ventetiden på alle oppdrag registrert i PO har økt med cirka 38 % i perioden og var i 2009 på 3 timer og 12 minutter. Konsekvensene av økt ventetid kan være økte kostnader på andre områder, for eksempel at andre viktige oppdrag må vente fordi innsatsressursene ikke er tilgjengelige, eller tiden kunne vært benyttet til kriminalitetsforebyggende arbeid.

Man kan ikke forklare økt ventetid alene med økningen av antall oppdrag registrert som «sykdom/ psykiatri», til det er antallet for lite. Organisering av når og hvor ressurser skal være tilgjengelig, er helt avgjørende for å redusere ventetiden, jf. figur 6.4, som viser sammenhengen mellom når «sykdom, psykiatri»-oppdrag skjer, og når innsatspersonell som går turnus, er på jobb. Hva de gjør er avgjørende for i hvilken grad de påvirker.

På bakgrunn av analysen anslås antall årsverk politiet benyttet i løpet av 2009 på oppdrag i kategorien «sykdom, psykiatri», til å være cirka 64 årsverk av 1095 timer og til en kostnad av 62 millioner kroner. Oppdragsmengden utgjør cirka 3 % av alle oppdrag i 2009, samlet aktiv tid på «sykdom, psykiatri» utgjør cirka 5 % av total aktiv tid og kostnaden under 1 % av politibudsjettet.

6.3 Registreringer i PO vedrørende domfelte personer etter § 233

Gjennomgang av 106 saker som det er registrert i STRASAK at har dommer etter straffeloven § 233 i perioden fra 2004 til 2009, viser at av de 106 personene som ble dømt eller hvor forholdet ble henlagt på grunn av mistenktes død, var det bare 28 som ikke var registrert før drapstidspunktet. De resterende 78 personene hadde 1581 forhold registrert, hvorav 50 personer var registrert med utagerende atferd og av disse var det 25 personer som også var registrert med rusrelaterte forhold. Ti av disse personene er registrert med forhold «sykdom, psykiatri» en eller flere ganger.

25 domfelte etter straffeloven § 233 hvor forholdets avgjørelse var overføring til tvunget psykisk helsevern eller tilsvarende, hadde 540 forhold registrert i PO før drapet hvorav 16 personer var registrert med 26 forhold «sykdom, psykiatri» og 14 hadde vist utagerende atferd og syv i kombinasjon med rus.

To av drapene er registrert i PO med et forløp hvor pårørende og politiet har søkt hjelp for vedkommende på grunn av sykdomsbildet og risikoen kort tid før drapet fant sted.

Når en hendelse registreres i PO, kan informasjonen man får gjennom hendelsesforløpet resultere i at flere «forholdets art nivå 2 koder» blir benyttet. Kodingen gir informasjon om relevante forhold som kjennetegner oppdraget. I de gjennomgåtte 94 282 sakene viser tabell 6.6 hvilke andre forhold som var registrert samtidig.

Enkelte personer er registrert hyppigere enn andre med forhold som viser kombinasjoner av utagerende atferd og rus.

En gjennomgang av 11 personer med registrerte forhold «sykdom, psykiatri» i 2008 i Oslo viste at samtlige personer hadde et betydelig antall saker registrert både i PO og i STRASAK (figur 6.6).

Note: Den røde søylen viser antall forhold hvor psykisk helsevern og politiet samarbeidet ved håndteringen av situasjonen. Den blå søylen viser politiets historikk registrert i PO på personen, og den grønne søylen viser antall saker i STRASAK.

6.4 Konklusjon

Oppdragsbeskrivelsen i PO gir et bilde av forløpet til personene og den ressursinnsats politiet har hatt når personene har skapt situasjoner hvor politiet har blitt involvert. Gjennomgangen viser at politiet kan ha mye informasjon som kan bidra til bedre helsetilbud for gjerningspersonene. Informasjonen kan også være viktig for eventuelle vurderinger av risiko som personen kan representere for seg selv og andre.