10 Behov for lovgivning og offentlig tilsyn samt hvilke hensyn myndighetene bør ivareta

10.1 Behovet for lovgivning og offentlig tilsyn

Av kapittel 4 framgår det at ulike samfunn har iverksatt tiltak for å forhindre omsetning av helseskadelige næringsmidler helt fra oldtidens Egypt. Slike tiltak er også iverksatt her i landet de siste 1000 år.

I dag finnes det et omfattende offentlig næringsmiddelregelverk samt et offentlig tilsynsapparat for å sikre at reglene etterleves. Tilsvarende ordninger finnes også i nær sagt alle andre land. De norske ordningene er i hovedtrekk svært lik ordningene i våre naboland.

Et grunnleggende spørsmål er om det fortsatt er behov for en egen næringsmiddellovgivning med tilhørende offentlig kontroll. Det er flere grunner til at det er et slikt behov.

For det første kan næringsmidler i høyeste grad representere en trussel mot folkehelsen. Det er redegjort nærmere for dette ovenfor i kap 9.

For det andre dokumenterer historikken på området behovet for myndighetsinngrep på en overbevisende måte. Selv om de aller fleste bedrifter er seriøse skyldes en del problemer bevisste (og oftest uredelige) handlinger nå som tidligere. Bedrifts- og privatøkonomiske hensyn kan videre medføre at hensyn til helse og redelighet blir nedprioritert eller neglisjert. Skal en unngå uheldige forhold av slike grunner er det nødvendig at myndighetene engasjerer seg. Myndighetene har et klart ansvar for å verne folk mot slike skadegjørende handlinger.

Det er tungtveiende grunner til at det må være en trygg og redelig omsetning av næringsmidler i samfunnet. I eldre tid ble dette ansett som helt sentralt for de ulike samfunns eksistens og funksjon. Dette er fortsatt tilfelle og reguleringene og det offentlige tilsynet bidrar til bedret matsikkerhet og til økt redelighet i matomsetningen. Kanskje mer enn for noen andre varer er tillit til den maten forbrukerne kjøper helt avgjørende for at markedet for matvarer skal fungere på en tilfredstillende måte.

Et viktig moment er at internasjonal handel med næringsmidler er sterkt økende og dermed også risikoen for overføring av helseproblemer over landegrensene. På denne måten kan man importere sykdommer som før ikke eksisterte i Norge. Selv om næringsaktørene har stor egeninteresse i å tilby sikre næringsmidler og mange derfor har egne kontrollordninger, vil det ikke være realistisk å tenke seg at næringsaktørene på egen hånd kan demme opp for slik smitte o.l. på en tilfredsstillende måte.

For å regulere den internasjonale handelen er det et omfattende regelverk, se foran om EØS- og WTO-avtalene. Disse avtalene innebærer en forpliktelse til å harmonisere de ulike lands regelverk. Implisitt i dette ligger det at hvert land har behov for et eget næringsmiddelregelverk.

10.2 Hvordan bør reguleringene være?

Det er ikke mulig å gi en fullstendig dekkende beskrivelse av hvilke krav framtidige reguleringer bør tilfredsstille. Likevel bør noen sentrale forhold behandles nærmere.

Lovgivningen må for det første tilfredsstille Norges internasjonale forpliktelser samtidig som norske interesser ivaretas på beste måte innen de rammer disse forpliktelsene setter.

Lovgivningen bør dernest gripe inn mot de forhold som anses som de viktigste og ikke søke å løse for mange problemer på en gang. Like viktig er det at lovgivningen utformes slik at tiltakene er mest mulig effektive til å løse de tiltenkte oppgavene. Det er derfor viktig at den legges på et «riktig» ambisjonsnivå. Det er ikke alltid slik at strengere regler gir bedre resultater. Reguleringene bør baseres på proporsjonalitetsprinsippet ved at virkemidlene tilpasses trusler og skadepotensiale. Reguleringer og tilsyn er det offentliges risikohåndtering.

Lovgivningen bør dessuten være tilstrekkelig fleksibel slik at det ikke blir nødvendig med hyppige lovendringer. Det tilsier at horisontale regler plasseres i lov mens vertikale, dvs mer detaljerte regler inntas i forskrifter.

Motivet med nær sagt alle offentlige reguleringer er at de skal styre adferd. Reglene skal etterleves. For å oppfylle dette er det visse forhold som bør være tilstede. Den grunnleggende forutsetning for god regeletterlevelse er at reglene virker fornuftige på de som skal følge dem. I den grad dette ikke er mulig å få til, må lovgivningen inneholde tilstrekkelige tvangstiltak slik at reglene likevel blir etterlevd.

Normalt vil regeletterlevelsen bli bedre om reglene kommuniserer bra med regelmottakerne. Budskapet bør mao formidles slik at det når fram på enkleste måte. Helt sentralt her er behovet for en ryddig lovstruktur som legger forholdene til rette for god tilgjengelighet. Men reglene må også rent praktisk være tilgjengelige. Problemet har vært at staten ikke i tilstrekkelig grad har tatt ansvar for dette. Selv om Lovdata er en grunnleggende forutsetning for god tilgjengelighet er ikke basen tilstrekkelig alene. Det bør vurderes å opprette en base spesielt tilpasset næringsmiddelområdet etter modell av spesialbasen for petroleumssektoren; Petrolex. I tillegg bør det utarbeides enkle og oversiktlige regelsamlinger, veiledningsmateriale o.l. Det understrekes at dette må være statens ansvar.

Erfaring både fra næringsmiddelområdet samt en lang rekke andre områder tilsier at regulering ikke er tilstrekkelig i seg selv til å endre eller styre adferd. Det er også behov for håndheving av reglene. Lovgivningen må derfor legge opp til en ryddig administrativ struktur og et effektivt tilsyn.

Når det gjelder organiseringen viser vi til forslagene i kap 12, samt Agendas rapport, vedlegg 3. Forslag om en omorganisering av tilsynsapparatet nødvendiggjør også lovendringer.

10.3 Endret behov for tilsyn?

Dagens kommunale næringsmiddelkontroll ble etablert for godt over 100 år siden. Selv om regler jevnlig er endret er også dagens gjeldende lovgivning 40 - 60 år gammel. Etter denne tid er det svært mye som er endret i samfunnet og det tilsier at en foretar en vurdering av tilsynsorganisering ut fra dagens forhold og behov. Slik gjennomgang foretas i kap 12.

Uavhengig av organiseringen bør tilsynet legges opp slik at det er mest mulig effektivt.

Statens næringsmiddeltilsyn og Fiskeridirektoratets kontrollverks tilsyn er i dag basert på tradisjonelt tilsyn. Med det menes at offentlige kontrollører fører tilsyn bl a ved prøvetaking på bedriftene for deretter å analysere resultatene i sine laboratorier.

En særskilt og spesiell form har kjøttkontrollen hatt. Offentlig ansatte veterinærer foretar løpende kontroll av slakting og godkjenner hhv avviser kjøttet. Som nevnt i kap 6 skal disse være tilstede hele tiden mens slakting pågår og dette kravet har medført betydelige praktiske problemer for slakteriene. Internkontroll kan på sikt gi grunnlag for å endre denne ordningen f eks ved at slakteriets egne kontrollører følger slaktingen som endel av bedriftens internkontrollsystem, og at den offentlige kontrollen tilpasses dette systemet.

En svakhet ved dagens ordninger er en manglende klarhet mht hvem som har ansvaret for at næringsmidlene er helsemessig sikre. Det offentlige tilsynet opptrer i flere sammenhenger slik at det kan synes som om ansvaret for dette primært er en offentlig oppgave. Det bør og må imidlertid være bedriftenes eget ansvar at produksjonen og omsetningen er i overenstemmelse med gjeldende regelverk.

Det offentliges oppgave er å sørge for at de næringsdrivende tar dette ansvaret på alvor. Offentlig tilsyn bør nettopp bidra til å klargjøre og sikre dette. Men dessverre har ikke det alltid vært tilfelle. Årsaken til det kan dels være at det offentlige har påtatt seg ansvar for forhold som egentlig ligger til de private aktørene. I tillegg synes rolleforståelsen ikke alltid å være som den burde. Det er derfor behov for å se på hva som kan gjøres for å endre på dette.

Det første som bør skje er å klargjøre hva som er det overordnede målet for det offentliges engasjement. Det helt sentrale er at produksjon og omsetningen av næringsmidler er helsemessig sikker og foregår på en redelig måte. Spørsmålet er derfor hvordan helse- og redelighetshensynene best kan følges opp i praksis.

I tillegg til den generelle samfunnsutvikling og som en følge av det, er et behov for å se nærmere på det offentlige tilsynets rolle, er det flere forhold som har bidratt til at behovene for tilsyn har endret seg. Myndighetspålagt internkontroll er ett og en økt internasjonal handel med næringsmidler et annet. Endringer av produksjons- og omsetningsmåter har også ført til en risikoendring som får betydning for tilsynet. Nedenfor behandler vi nærmere disse forholdene.

10.3.1 Myndighetspålagt internkontroll

Myndighetspålagt internkontroll kjennetegnes ved at bedriftene blir pålagt å etablere en bedriftsintern kontroll med at lover og forskrifter overholdes. På denne måten gjøres det helt klart at det er bedriftene som har primæransvaret for at offentlige regler etterleves.

For næringsmiddelbedrifter er det allerede innført krav om internkontroll og at denne skal skje systematisk og dokumenteres. Denne dokumentasjonen danner grunnlaget for det offentliges kontroll og skal dessuten bidra til å lette og effektivisere denne. Myndighetspålagt internkontroll medfører således endringer i offentlig tilsyn. Tilsynsmyndighetenes rolle innenfor et slikt system blir mer å være revisor for de bedriftsinterne systemene. Stikkprøvekontroller vil det selvfølgelig alltid være et behov for, men disse vil kunne reduseres innenfor et slikt system.

Krav om systematikk og dokumentasjon er særlig tilpasset bedrifter med tilstrekkelig administrative ressurser. For små bedrifter som f eks gatekjøkken, kiosker o.l., kan det utarbeides enklere kontrollsystemer som f eks utfylling av ferdigoppsatte sjekklister e.l.

10.3.2 Behov for bedre tilsyn grunnet økt eksport og import

EØS- og WTO-avtalene medfører både økt internasjonal handel med næringsmidler, samtidig som de fastsetter endel grunnleggende forpliktelser. I denne sammenheng er det viktig å skille mellom behovene for tilsyn ved eksport og ved import.

Ved eksport vil behovet være todelt. For det første vil det være et behov for å ha et tilsyn som kan stå som «garantist» for at offentlig fastsatte bestemmelser er overholdt. For det andre vil det bli et økende behov for å ha organer som kan dokumentere at produktene som eksporteres er produsert/distribuert i overensstemmelse med enten importlandets regler eller kundefastsatte krav.

Den første typen er tradisjonelt tilsyn, og trenger ingen nærmere forklaring bortsett fra at måten tilsynet utøves på endres bl a som følge av krav om internkontroll, se ovenfor.

Den andre typen kontroll blir utført etter avtale mellom selger og kjøper, og medfører nødvendigvis ikke noe krav til et offentlig tilsynsorgan eller offentlige laboratorier. Som på andre områder vil man her kunne operere med akkrediterte organer for å utføre slike kontroller. Slike organer kan være private og/eller offentlige, og disse utfører kontrollen på bestilling fra næringen. Slike tjenester er det naturlig at eksportørene betaler selv, og vil derfor kunne bli et vurderingstema i forbindelse med fastsettelse av størrelsen på avgifter til det offentlige tilsynssystemet.

Et slikt system vil sette særlig store krav til habiliteten til de offentlige organene som ønsker å akkreditere seg. Det gjelder i særlig grad for offentlig eide laboratorier. Som et eksempel kan her nevnes følgende problemstilling: Dersom en eksportbedrift bestiller en sertifiseringskontroll av et offentlig laboratorium - hvem har da rett til å bruke de opplysningene som framkommer? Vil det offentlige tilsynsapparatet kunne bruke de som grunnlag for pålegg eller vedtak mot bedriften? Svaret er ikke uten videre gitt.

Økt eksport av næringsmidler vil mao medføre at det samlede kontrollbehov endres. Det er imidlertid vanskelig å konkludere med at behovet for offentlig tilsyn derved økes.

Ved import vil det også være behov for det vi kan kalle et tradisjonelt næringsmiddeltilsyn for å sikre at varene holder tilfredstillende helsemessig standard og at varene tilfredstiller kravene i våre lover og forskrifter.

På den annen side vil den harmoniseringen av lovgivningen som finner sted som en følge av EØS- og WTO-avtalene medføre at den kontrollen som foretas av eksportlandet omfatter det samme som vi kontrollerer her i landet. Av denne grunn legger de internasjonale avtalene opp til at man godkjenner hverandres tilsynssystemer, og dette vil dermed ideelt sett kunne redusere behovet for kontroll.

Som ved eksport er det derfor vanskelig å trekke noen entydig konklusjon om økt import også medfører økt behov for tilsyn i det enkelte land.

10.3.3 Endrede produksjons- og omsetningsmetoder

Siden dagens lovgivning og tilsynssystemer ble etablert har det skjedd en stor utvikling, ikke bare innenfor produkt- og produksjonsutvikling, men også strukturelle endringer. Det første setter større krav nå enn før til tilsynsapparatets profesjonalitet. Det kreves ikke bare at man er teknisk oppdatert, men også at man har kunnskap om nye metoder.

Strukturelle endringer, både innenfor produksjon og omsetning har ført til større bedrifter og kjededrift som har enheter i flere deler av landet. Disse forventer naturlig nok en likebehandling av sine bedrifter. Med dagens oppdelte lovstruktur og ansvarsdeling er ikke det alltid tilfelle.

10.4 Nærmere om behovet for ny næringsmiddellovgivning

Eksisterende lovgivning er, som påvist ovenfor i kapittel 6 tildels foreldet, lite stringent, omfattende og ikke minst svært sektorisert. Samtidig har det funnet sted en omfattende utvikling innen forskning og teknologi relatert til framstilling av næringsmidler. Produksjon av næringsmidler er spesialisert og, ikke minst, industrialisert i betydelig større grad enn tidligere.

Parallelt med denne utviklingen innenfor næringsmiddelbransjen har det også funnet sted en betydelig utvikling av bindende internasjonale avtaler som gjelder næringsmidler. Dette er avtaler som får både direkte og indirekte innvirkning på hvordan vi lovregulerer området nasjonalt.

Internasjonalt er det også en tendens til revisjon av næringsmiddellovgivningen, både ved at man endrer hensynene gjennom å fokusere på matsikkerhet istedenfor kvalitet og ved at man forenkler lovstrukturen.

Næringsmiddellovgivningen er et betydelig rammevilkår som næringsmiddelbedriftene er undergitt. I og med at internasjonal handel med næringsmidler øker, er det viktig at det norske lovverket er mest mulig tilpasset behovene og at tilsynsapparatet er velfungerende i forhold til andre lands tilsynssystemer. Dermed vil et godt lovverk kunne være et bidrag til å øke konkurranseevnen til norsk industri uten at det går ut over de grunnleggende hensynene helse og redelighet.

Et annet viktig poeng er at lovverket skal omfatte alle forhold av betydning for produktenes hygieniske standard og konsumentenes sikkerhet langs hele verdikjeden fram til forbruker. Dette er et forhold som ikke er tilfredstillende løst gjennom dagens oppsplittede struktur og manglende grensedragning mot andre lover.

Til slutt skal det bemerkes at lovverket også forutsettes å kunne forene behovene til produsentene av fiskeprodukter og produsentene av landbruksprodukter. Mens fiskeriene er en eksportrettet næring og har behov for en lovgivning som kan bidra til å øke eksporten, er landbruksnæringens utgangspunkt det motsatte. De er lite eksportrettet og kan dermed ha andre interesser enn fiskesiden. Det er ønskelig at norsk næringsmiddellovgivning ivaretar alle legitime norske interesser på beste måte. Regelverket må selvfølgelig være i tråd med de internasjonale forpliktelser vi har påtatt oss og avgrenset til hensynene helse og redelighet.

Det er tegn til økende satsning også på eksport av landbruksprodukter. Dermed vil denne næringens behov kunne bli at lovverket skal bidra til både eksport samt å ta hensyn til det nasjonale markedet.

10.5 Hvilke hensyn bør lovgivningen ivareta?

10.5.1 Innledning

Tradisjonelt har næringsmiddellovgivning ivaretatt hensynene helse, redelighet og kvalitet. Vi har tidligere i fremstillingen i kap 4 og 6 påvist hvordan disse hensynene har utviklet seg tildels uavhengig av hverandre. Spesielt synes det som om kvalitetshensynet har kommet inn som et eget hensyn etterhvert som næringsmidler ble en vanlig handelsvare. For fisk er denne sammenhengen helt klar ettersom kvalitetsbestemmelsene var en direkte følge av fiskeeksportens behov for ensartete produkter. Argumentene kan imidlertid også leses ut av forarbeidene til landbrukskvalitetsloven, og da særlig de endringene som ble gjort av loven i 1932.

Det kan synes som om dette hensynet etterhvert er blitt en så akseptert del av næringsmiddellovgivningen at man regner det som en selvfølge at hensynet er nødvendig uten å foreta noen nærmere analyse av hvilke «underliggende» eller grunnleggende hensyn de såkalte kvalitetsbestemmelsene er et utslag av.

Det er derfor viktig å foreta en prinsipiell drøftelse av de tre hensynene.

10.5.2 Helse

Helsehensynet skal sikre at næringsmidlene er helsemessig trygge. Dette er selve grunnlaget for all næringsmiddellovgivning opp gjennom tidene. Helsemessig trygge næringsmidler er en forutsetning for et velfungerende marked av næringsmidler. Både forbrukerne, næringen og samfunnet forøvrig er avhengig av dette. Det er mao unødvendig å drøfte nærmere behovet for at helsehensynet skal ivaretas gjennom næringsmiddellovgivningen.

Næringsmiddelpolitikken og -lovgivningen er som nevnt tidligere, en viktig del av det forebyggende helsearbeidet og må ses i denne sammenheng. Det samme gjelder ernæringspolitikken og det har vært en lang tradisjon for å bruke næringsmiddelregelverket til også å fremme ernæringspolitiske målsetninger. Slike målsetninger kan oppnås på særlig to måter, nemlig gjennom lovgivning og/eller gjennom opplysningsarbeid. Det er i denne sammenheng viktig å skille mellom forhold hvor lovgivning ikke er egnet, og forhold hvor man i en viss utstrekning kan bruke et slikt virkemiddel.

Etter utvalgets syn er lovreguleringer et lite egnet middel til å endre befolkningens spisevaner, hverken på individuell eller på generell basis. Det vil f eks ikke være mulig å innføre forbud i lov mot å spise mer enn en viss mengde fett, eller drikke mer enn en viss mengde mineralvann pr dag. Det samme gjelder sammensetningen av kostholdet hos den enkelte. Innsatsen må her konsentreres om opplysningsarbeid.

Næringsmiddellovgivningen skal i utgangspunktet konsentreres om bestemmelser knyttet til det enkelte næringsmiddel som sådan og ikke hvordan forbrukerne bruker dette. I ernæringsmessig sammenheng vil dette ikke være til hinder for at en tar hensyn til bruken av det enkelte næringsmiddel ved fastsettelse av grenseverdier for tilsettingsstoffer, fettinnhold o.l., i den grad dette kan representere en helserisiko. I denne sammenheng vil hensynet være helse, og altså falle inn under næringsmiddellovgivningens formål.

Utvalget vil i denne sammenheng påpeke at det kan virke som noe underlig at Statens ernæringsråd er opprettet som en egen instans, og ikke som en del av næringsmiddeltilsynet. Ved en samordning her vil det være lettere også å samordne de ulike virkemidlene i ernæringspolitikken. Dette forholdet faller imidlertid utenfor mandatet til denne utredningen, jfr pkt 12.3.6. Vi har derfor ikke gått nærmere inn på dette, men anbefaler at Sosial- og helsedpartementet vurderer spørsmålet nærmere.

Ivaretakelse av helsehensynet innebærer helt klart også krav til en viss minstekvalitet på næringsmidler. I flere sammenhenger har helseskadelige næringsmidler sin årsak i dårlig matkvalitet. Dette kan være som resultat av forråtnelse, gjæring etc. Krav som skal motvirke slike forhold vil tilsynelatende kunne framstå som krav til kvalitet. Men siden det underliggende hensynet er helse er det naturlig å klassifisere det som helseregler.

Helsehensynet kan også medføre krav til sammensetningen av næringsmidler. Som eksempel kan nevnes forbud mot tilsettingsstoffer som er kreftfremkallende e.l. Det må være klart at forskrifter med slike krav er motivert utifra et helsehensyn og ikke et kvalitetshensyn.

Helsehensynet må gjelde i hele verdikjeden fram til forbruker. Det må imidlertid foretas en avgrensning mot annen lovgivning slik at man ikke åpner for dobbeltreguleringer.

10.5.3 Redelighet

Redelighetshensynet er opprinnelig motivert utifra ønsket om å unngå forfalskede matvarer. I tidligere tider var dette et stort problem, f eks at ulike typer mel var tilsatt verdiløse erstatningsstoffer jf foran i kap 4. Kunden fikk med andre ord en annen vare enn han hadde betalt for med de konsekvenser det kunne få. På samme måte var det også ønskelig å verne de handlende slik at den lokale kjøpmann visste hva han kjøpte, og dermed solgte videre.

Hensynet resulterer i reguleringer på ulike områder. Dette kan være merkebestemmelser eller bestemmelser om sammensetning av kjente produktslag. Særlig disse siste vil lett kunne oppfattes som rene kvalitetsforskrifter. Hvis myndighetene fastsetter detaljerte regler for hvordan f eks geitosten skal produseres og hva den kan inneholde vil en få det man tradisjonelt vil kalle en kvalitetsforskrift. Men hvis hensynet er å sikre at kunden skal vite at når man kjøper geitost så får man det som tradisjonelt er geitost, da er reglene motivert i redelighet.

I næringsmiddelmarkedet er det flere slike produkter som gjennom tradisjon og festnet bruk har skapt en viss forventning og/eller forestilling blant forbrukerne. Bestemmelser for å regulere disse forholdene er m a o forankret i redelighetshensynet og ikke i kvalitetshensyn. Som nevnt ovenfor i avsnitt 8.4 er vi derfor av den mening at det vil være et behov for å kunne fastsette nasjonale bestemmelser på dette området. Dette vil være regler som kun får betydning i Norge, men som må følges av alle aktører på markedet. Etter vår oppfatning vil man på bakgrunn av det ovennevnte kunne finne tilfredstillende grunnlag i et redelighetshensyn. Rent juridisk trenger man derfor ikke å operere med et eget kvalitetshensyn for å dekke dette behovet.

10.5.4 Kvalitet

Kvalitetshensynet betyr at man vedtar regler om en vares kvalitet, sammensetning e.l. som går lenger enn hva som er nødvendig for å ivareta helse- og redelighetshensynene. Dette er regler som vi prinsipielt mener ikke bør være myndighetsfastsatte, men et forhold mellom selger og kjøper. Det offentlige bør konsentere seg om å forhindre helseproblemer og å sørge for redelighet ved frambud av næringsmidler - disse oppgavene er store nok.

Kvalitet er dessuten ofte ingen entydig størrelse. Oppfatningene varierer sterkt og det tilsier at det offentlige bør være varsomme med å skulle fastsette hva som er god hhv dårlig kvalitet.

Eksempler på kvalitetsreguleringer kan være kvalitetssorteringer, størrelse og form på innpakninger osv. Det kan også være bestemmelser som på andre måter regulerer kvaliteten på næringsmidlene uten at det har helsemessige eller redelighetsmessige aspekter.

Som nevnt i avsnitt 6.2.4. er kvalitetsregler et resultat av at man har blandet næringsinteresser inn i næringsmiddellovgivningen. Dette er uheldig. Næringsmiddellovgivningen er en lov som skal beskytte helse og redelighet, dvs. være forbrukerorientert. Av hensyn til tilliten til lovgivningen er det derfor viktig at man skiller skarpt mellom næringshensyn og næringsmiddelhensyn. Prinsipielt mener vi derfor at næringsmiddellovgivningen bare bør omfatte hensynene helse og redelighet og ikke inneholde selvstendige kvalitetsreguleringer.

Som nevnt tidligere finnes det imidlertid regler etter EF - retten som kan klassifiseres som rene kvalitetsregler, f eks direktiver om sammensetningen av syltetøy, fruktinnholdet i juice etc. Hensynet bak disse reglene er tilsynelatende å få det indre markedet til å fungere, og å unngå at ulike nasjonale kvalitetsbestemmelser kan brukes som tekniske handelshindre. Man skal imidlertid ikke se bort fra at reglene egentlig er vedtatt av rene næringshensyn og ikke næringsmiddelhensyn. Det er blitt hevdet at hovedgrunnen for disse reglene er at man bl.a. ønsket å øke forbruket av sukker av hensyn til EU's egen sukkerindustri. Derfor burde ikke disse reglene være en del av næringsmiddelregelverket, men en del av landbrukslovgivningen. Dette forhold kan utvalget imidlertid ikke gjøre noe med, og det får konsekvenser for vår egen lovgivning.

Etter EØS-avtalen er Norge forpliktet til å implementere bestemmelser omfattet av denne i nasjonal lovgivning, dvs forordninger og direktiver. I den grad EU fastsetter kvalitetsregler må det derfor være lovhjemmel for disse.

I kap 6 er det anført at dersom en ønsker å opprettholde kvalitetsregler bør de inntas i en egen kvalitetslovgivning, se NOU 1992: 32 side 239. Slik lovgivning eksisterer imidlertid ikke i dag og derfor må en slik hjemmel inntas i næringsmiddellovgivningen.

Det kan også være behov for kvalitetsbestemmelser for å beskytte nasjonalt kjente varenavn. Ovenfor har vi begrunnet hvorfor vi mener slike behov kan imøtekommes gjennom redelighetshensynet. Av hensyn til norsk mattradisjon og -kultur kan det imidlertid være et behov for regler som går noe lenger enn det dette hensynet gir mulighet for. Vi finner det derfor riktig å foreslå at det gis en mulighet for å sette kvalitetsregler begrenset til dette formålet, se lovskissens § 7-1.

10.5.5 Konklusjon

Helse og redelighet er hensyn som skal ivareta forbrukernes interesser, mens kvalitet utover dette er næringshensyn. Av hensyn til tilliten til lovgivningen bør derfor næringshensynene tas ut av lovgivningen og man må konsentrere seg om å ivareta forbrukernes interesser.

Næringsmiddellovutvalget foreslår derfor at man baserer en ny lov om matsikkerhet på hensynene helse og redelighet. Rene kvalitetsbestemmelser utover dette må kun tillates for å imøtekomme internasjonale forpliktelser eller for nasjonal beskyttelse av kjente varebetegnelser knyttet til norsk mattradisjon og -kultur.