2 Kommentarer til de enkelte bestemmelser i lovskissen

Til § 1-1 Formål

«Lovens formål er å sikre frambud av helsemessig trygge næringsmidler og å sikre redelig frambud av næringsmidler.»

Dagens næringsmiddellover omfatter både helse, redelighet og kvalitet. Ny lov foreslås derimot begrenset til helse og redelighet. Hva disse formålene innebærer er det redegjort for i rapportens kap 10. Vi viser derfor til fremstillingen der.

Skillet mellom de tre nevnte hensyn er ikke skarp og det fordrer klargjøring. Krav motivert i helse og redelighet vil naturlig nok i enkelte sammenhenger innebære krav til en vares kvalitet og kan derfor forveksles med såkalte kvalitetsbestemmelser. Av den grunn er det viktig å se på det bakenforliggende hensynet for reguleringen.

Det er imidlertid et faktum at EØS-avtalen innebærer implementering av en del bestemmelser vi vil klassifisere som kvalitetsregler. Likeledes vil det være et behov for å regulere bruken av allment kjente varebetegnelser på norske produkter. I de aller fleste tilfeller vil den siste type bestemmelser kunne karakteriseres som en redelighetsbestemmelse, se avsnitt 10.5.2, men det kan tenkes tilfeller der dette ikke er tilstrekkelig.

Av disse grunner åpnes det derfor i § 7-1 mulighet for å fastsette slike bestemmelser i forskrifter. Dette er et unntak fra lovens generelle virkeområde som er begrenset til helse og redelighet og det forutsettes derfor at adgangen bare benyttes i begrenset grad.

Til § 1-2 Hva loven gjelder

«Loven gjelder all behandling og frambud av næringsmidler. Levende dyr, fisk m.v. og planteproduksjon før høsting omfattes av denne lov i den grad det er nødvendig for å sikre behandling og frambud av helsemessig trygge næringsmidler.Loven gjelder også for innretninger og bruk av slike.»

Lovens virkeområde er i utgangspunktet begrenset til næringsmidler. Det omfatter bl a fisk som er fanget, planter som er høstet, dyr som slaktes og melk.

Gode næringsmidler forutsetter imidlertid at planter og dyr er friske. Det innebærer at det i enkelte sammenhenger vil være behov for å stille krav til og evt undersøke planten/dyret før høsting/melking/slakting osv. Det kan f eks vises til forskrifter hvor fisk o.l. fra enkelte forurensede fjorder ikke tillates benyttet som næringsmidler.

Samtidig er planteproduksjon og dyrehold regulert av andre lover. Loven foreslås ikke å overlappe slike. Med denne begrensningen gis det adgang til å fastsette krav til planteproduksjon og oppdrett av dyr som vilkår for at plantene/dyr skal kunne nyttes som grunnlag for næringsmidler.

For å avskjære usikkerhet om hvor langt tilbake i kjeden loven skal gjelde går det klart fram at den gjelder næringsmiddelhensynene i hele verdikjeden fram til forbruker. For å avklare grensen mot annen lovgivning blir det derfor viktig å avgjøre hvilket hensyn som skal ivaretas gjennom forskrift eller enkeltvedtak. Dreier det seg om et næringsmiddelhensyn, se kommentarene til § 1-1 skal det hjemles i matsikkerhetsloven. Dreier derimot forskriften/vedtaket seg om f.eks. dyrehelseforhold må det hjemles i den aktuelle lovgivningen, dvs. lov om tiltak mot dyresjukdommer.

På denne måten avgrenser man bruken av loven etter hvilket forvaltningsområde som er det aktuelle, og man får en klar grensegang mot lover som regulerer andre forvaltningsområder. Det kan selvfølgelig tenkes forhold som tar sikte på å regulere flere hensyn samtidig. I disse tilfellene må forskriften eller vedtaket hjemles i flere lover.

Som et resultat av dette vil f eks bønder og fiskere kunne bli direkte regulert med hjemmel i denne loven. Eksempler kan være melkerom eller melkeutstyr, lagring av levende fisk ombord i brønnbåt eller steng osv.

Behandling og frambud av næringsmidler er definert i § 1-5 og trenger ingen nærmere beskrivelse her.

I annet ledd spesifiseres det at loven også gjelder for «innretninger», dvs ting som kan ha en skadelig påvirkning på næringsmidler. Eksempler på dette er emballasje, kokekar, bestikk, innredninger, osv. Slike innretninger kan tilføre næringsmidlene skadelige stoffer, og det er derfor naturlig at disse reguleres av matsikkerhetsloven.

Dagens næringsmiddellov inneholder også hjemmel til å regulere bla kosmetikk ol. Slike forhold bør helt klart legges til andre lover hvor det mer naturlig hører hjemme dvs produktkontrolloven.

Til § 1-3 Hvem loven gjelder for

«Loven gjelder alle foretak som behandler, frambyr eller innfører næringsmidler.»

Loven gjelder bare foretak. Hva som skal regnes som foretak er definert i §1 - 5. En nærmere grensedragning kan imidlertid være nødvendig. Det sentrale blir ordet «virksomhet», se definisjonen i §1-5. Dette uttrykket er brukt flere steder i norsk lovgivning, feks skatteloven. Det er imidlertid ikke ment at man skal kunne tolke det på samme måte i denne loven som i andre lover.

På den ene siden er det klart at tilberedning og servering i private husholdninger ikke er virksomhet, og faller således utenfor loven. Dette gjelder også private brønner e.l. På den annen side er det like klart at produksjon, servering el av næringsmidler i den hensikt å tjene penger på det klart er virksomhet, og således omfattes av loven. Dette omfatter også vannverk som leverer vann til andre mot betaling.

I mellom disse to ytterpunktene finnes det imidlertid mange ulike former for tilberedning og servering av næringsmidler. Det kan feks være kakebasarer og lotterier, årsmøtet i idrettslaget osv. Det kan i slike tilfeller være viktig å skille mellom selve frambudet og stedet de tilberedes.

Når det gjelder frambudet vil det sentrale bli å vurdere adgangen til det. Arrangementer av «privat» karakter anses det naturlig ikke å omfattes av loven. Eksempler på dette er brylluper eller andre lukkede selskaper f eks på et grendehus. Arrangementer som er åpne for et ubestemt antall personer vil det imidlertid være naturlig at faller inn under loven.

Grendehuset derimot, hvor f eks bryllupet holdes, er klart omfattet av lovens bestemmelser. Stedet brukes her i flere sammenhenger, og leies ut mot betaling. Kjøkken, severingsområde osv i slike lokaler vil derfor falle innenfor lovens bestemmelser.

Det kan også tenkes virksomhet som ikke har et ønske om å tjene penger i det hele, snarere tvert i mot. Eksempler på dette er utdeling av mat til hjemløse, rusmisbrukere etc. Da et av lovens sentrale formål er å sikre at bare helsemessig trygg mat distribueres til andre, er det naturlig at slik virksomhet også vil være omfattet av loven.

Til § 1-4 Hvor loven gjelder.

«Loven gjelder for det norske territoriet og Svalbard. Loven gjelder også anlegg som er plassert på den norske del av kontinentalsokkelen, samt på norsk fartøy og luftfartøy. Som fartøy regnes her også flyttbar boreplattform eller lignende.Kongen kan i forskrift avgrense lovens virkeområde i forhold til §§ 1-3 og 1-4.»

Dagens lovgivning gjelder ikke på Svalbard. Lovgivningen vedr. næringsmiddeltilsynet på Svalbard er gammel og utilstrekkelig. Med den aktivitet som etterhvert utfolder seg der er det naturlig også å la loven gjelde der. Dersom det vil være praktiske problemer m h t å få andre lands bosettinger til å etterkomme lovens krav, f eks de russiske, foreslår vi at man i forskrift kan avgrense virkeområdet slik at den bare gjelder det norske samfunnet.

For å unngå usikkerhet mht reguleringene på f eks ferger, installasjonene i Nordsjøen etc. spesifiseres det at loven også gjelder på disse.

Til § 1-5 Definisjoner.

I denne lov menes med:

1. «næringsmiddel», enhver mat- eller drikkevare, herunder drikkevann, tilsetningsstoffer og enhver annen vare som er bestemt til å konsumeres av mennesker. Innbefattet er også bearbeidede eller ubearbeidede næringsmidler som nyttes som råvarer for næringsmidler.

2. «å behandle næringsmidler», enhver håndtering, bearbeiding, lagring og transport av næringsmidler.

3. «frambud», all omsetning, servering og annen utlevering av næringsmidler, unntatt i private husholdninger.

4. «foretak», enhver virksomhet drevet av person, selskap, stiftelse, forening eller lignende som behandler eller frambyr næringsmidler uten hensyn til om foretaket er eier av næringsmidlene eller innretninger som nyttes.

5. «innretninger», alle former for emballasje, tekniske konstruksjoner, bygninger, innredninger, utstyr og redskap som direkte eller indirekte kan ha skadelig påvirkning på næringsmidler.

6. «tilsynsmyndigheter», enhver som er tillagt tilsynsmyndighet etter denne lov.

Bokstav a definerer hva som menes med næringsmidler. Dette må avgrenses mot andre varer som også er bestemt til å konsumeres av mennesker, men som har andre formål. Ett eksempel her er legemidler som reguleres av legemiddellovgivningen. Grensen må vurderes konkret i hvert enkelt tilfelle. Det kan tenkes produkter som det kan være vanskelig å klassifisere. Ett eks er slankemidler. Dersom slankemiddelet er basert på medisinske vitenskapelige prinsipper vil det naturlig nok falle inn under legemiddellovgivningen. I alle andre tilfeller vil det være naturlig å klassifisere det som et næringsmiddel.

Alkohol er etter denne definisjonen et næringsmiddel. Rene alkoholpolitiske spørsmål reguleres av alkoholloven, mens andre forhold vil reguleres av matsikkerhetsloven.

Bokstav e definerer «innretninger». Det skal understrekes at dette omfatter også emballasje. Det er et klart behov for å regulere slik emballasje til næringsmidler. Dette gjelder både helse- og merkebestemmelser. Det understrekes derfor spesielt at emballasje er omfattet av loven.

Til § 2 - 1 Organiseringen av næringsmiddeltilsynet

«Næringsmiddeltilsynet består av Kongen, departementet og Statens mattilsyn.Statens mattilsyn (SMT) forestår det løpende tilsyn etter denne lov. SMT oppretter et tilstrekkelig antall regionale enheter. Lovens geografiske virkeområde skal være tilfredstillende dekket.

SMT ledes av en direktør som oppnevnes av Kongen.

Kongen gir nærmere bestemmelser om tilsynets organisasjon og virksomhet.»

Første ledd fastsetter prinsippet om ett statlig mattilsyn (næringsmiddeltilsyn). Tilsynsområdet er en viktig del av den nasjonale helsepolitikken. Det vil etter vår oppfatning derfor være mest naturlig å utnevne Sosial- og helsedepartementet som ansvarlig departement.

Det presiseres at dagens Statens næringsmiddeltilsyn foreslås nedlagt og erstattet av et nytt forvaltningsorgan som vi foreslår å kalle Statens mattilsyn (SMT). Den del av Fiskeridirektoratet som fører næringsmiddelkontroll (kvalitetskontroll) med fisk foreslås overført til det nye direktoratet.

Andre ledd pålegger staten å opprettholde en desentralisert struktur på tilsynsapparatet. Mange av tilsynsobjektene er små foretak, eks. gatekjøkken, kiosker etc. Likedan er samarbeidet med lokale helsemyndigheter viktig. Det er derfor viktig å opprettholde den lokale tilknytningen til tilsynsområdet. Det naturlige utgangspunkt er derfor at SMT overtar ansvaret for dagens KNT'er. Departementet må imidlertid stå fritt til å organisere tilsynet ut fra dette utgangspunktet.

Fjerde ledd gir Kongen myndighet til å fatte utfyllende bestemmelser. I tråd med utredningens kap 12 vil vi anbefale at det oppnevnes et faglig konsultasjonsråd med representanter fra de departementene som i dag er ansvarlige for næringsmiddeltilsynet, samt representanter fra forbrukerne og næringen. Det forutsettes at representantene i dette rådet oppnevnes på forholdsvis høyt nivå. Rådet bør ikke ha noen formelle rettigheter, men bør kunne komme med innspill og bidrag av faglig karakter. Likedan vil et slikt råd gi deltakerne en åpning inn til et system hvor de har interesser.

Til § 3-1 Krav til forsvarlig virksomhet og plikt til å bistå ved tilsyn.

«For å oppfylle lovens formål plikter foretaket å:

1. organisere og drive sin virksomhet på forsvarlig måte i samsvar med gjeldende næringsmiddellovgivning,

2. sørge for nødvendig og løpende opplæring av personell,

3. iverksette nødvendige tiltak i eget foretak for å forhindre at helseskadelige næringsmidler blir behandlet, frambudt eller konsumert,

4. samarbeide aktivt med tilsynsmyndighetene og å legge forholdene til rette for dem, herunder gi de opplysninger tilsynsmyndighetene trenger.

Kongen kan fastsette forskrifter om krav til behandling, opplæring, tiltak ved helsefare, meldeplikt til tilsynsmyndigheter m.v.»

Bestemmelsen fastlegger foretakenes plikter etter loven.

Bokstav a kunne rent juridisk vært utelatt. Det er en selvfølge både at man skal drive forsvarlig og i samsvar med gjeldende lovgivning. Imidlertid kan det av hensyn til lovens informasjonsverdi overfor foretakene være fornuftig å ta med en slik «fanebestemmelse».

Bokstav b krever at foretakene sørger for løpende opplæring av personell. Dette må selvfølgelig avgrenses slik at opplæringen har relevans i forhold til lovens formål. Produksjon og salg av næringsmidler adskiller seg på mange måter fra andre former for næringsdrift ved at produktene kan innebære en helserisiko for et stort antall mennesker. Dette setter store krav ikke bare til foretaket i seg selv, men også den enkelte ansatte som jobber med næringsmiddelet. God og oppdatert kunnskap hos disse er derfor av stor viktighet.

Kravet til opplæring kan spenne over hele skalaen, fra de helt små og enkle forhold som kan læres uten at det feks drives organisert kursvirksomhet, til mer grunnleggende forhold.

Bokstav c pålegger foretakene en selvstendig aksjonsplikt for å hindre at helsefarlige næringsmidler blir behandlet, frambudt eller konsumert. Det første alternativet handler om interne tiltak. De to siste kan f eks innebære en selvstendig plikt til å sørge for at varer blir trukket tilbake fra markedet dersom det oppdages helserisiko utover det akseptable.

Bokstav d pålegger foretakene en plikt til å samarbeide og bistå tilsynet i dets arbeid. Dette anses nødvendig for et effektivt tilsyn. Bestemmelsen må ses i sammenheng med § 5 - 4 og kan gi grunnlag for å pålegge bedrifter å utlevere opplysninger el som anses nødvendige for at tilsynet skal kunne utføre sine oppgaver tilfredstillende.

Til § 3-2 Registrering og godkjennelse av foretak.

«Før igangsettelse, utvidelse eller større omlegginger av virksomheten plikter foretaket å melde fra til tilsynsmyndighetene. Tilsvarende gjelder ved salg av foretak eller ved salg av aksjer i foretak som medfører en reell overgang av styringsrett. Salg av mer enn en tredjedel av aksjene anses som salg av foretaket.Foretaket kan ikke sette i gang den meldepliktige virksomheten før det foreligger bekreftelse fra tilsynsmyndighetene om at meldingen er registrert. Foreligger ikke bekreftelse innen fastsatt frist, og senest innen fire uker anses meldingen som registrert.

Kongen kan i forskrifter utfylle denne bestemmelse, herunder fastsette bestemmelser om forhåndsgodkjenning dersom dette er nødvendig for å oppfylle internasjonale forpliktelser.»

Etter dagens system må foretakene godkjennes av tilsynsmyndighetene før virksomhet kan igangsettes. Vi kan ikke se at det er behov for et slikt absolutt krav. For å få et mest mulig smidig system foreslår vi derfor en registreringsordning som utgangspunkt. Myndighetenes behov er i første omgang å vite hvilke foretak som utøver næringsmiddelvirksomhet. Dette danner grunnlaget for den løpende kontrollen av virksomhetene.

Annet ledd bestemmer at virksomheten ikke kan iverksettes før meldingen er registrert hos tilsynsmyndighetene. På denne måten vil det være mulig å utføre kontroll av lokalene og området før virksomheten starter. Det er imidlertid lagt inn en tidsfrist for myndighetene. Grunnen til dette er at treg saksbehandling ikke skal kunne hindre nyetableringer av virksomheter.

Person som er omfattet av vedtak etter § 8-4 kan ikke registrere foretak etter loven.

Tredje ledd gir departementet myndighet til å gi utfyllende bestemmelser. EØS-avtalen medfører bla et krav om til forhåndsgodkjenning av visse typer virksomhet. Krav om forhåndsgodkjenning bør i utgangspunktet begrenses til de tilfeller der dette følger av internasjonale forpliktelser.

Til § 3-3 Internkontroll m.v.

«Kongen eller den han bemyndiger kan i forskrift pålegge foretakene å etablere internkontroll for å sikre at bestemmelser gitt i eller i medhold av denne lov overholdes.Det kan også utferdiges forskrifter som pålegger foretakene å etablere tilfredstillende beredskapsplaner for å møte krisesituasjoner.»

Første ledd er en videreføring av dagens lovgivning. Myndighetspålagt internkontroll består i at foretakene skal føre kontroll med egen regeletterlevelse. Denne kontrollen kan bestå i administrative rutiner, prøvetaking etc. Tilsynsmyndighetenes kontroll består i en revisjon av foretakenes dokumentasjon av internkontrollen, samt av stikkprøvekontroll. Slik stikkprøvekontroll vil under dette systemet kunne reduseres i forhold til dagens nivå.

Annet ledd gir departementet rett til å innføre forskrifter der foretakene pålegges å innføre beredskapsplaner for å møte evt krisesituasjoner.

Til § 4-1 Krav til næringsmidler og tekniske innretninger

«Næringsmidler skal behandles og frambys på en forsvarlig måte i samsvar med gjeldende næringsmiddellovgivning.Innretninger skal bidra til å realisere lovens formål.»

Bestemmelsen er juridisk sett unødvendig, men den anses som en fordel av hensyn til lovens informasjonsverdi. Loven praktiseres og leses stort sett av personer som ikke er jurister. På et så sentralt felt som næringsmiddelomsetning anses det derfor viktig at loven har en tilstrekkelig informasjonsverdi.

Til § 4-2 Vann m.v.

«Vann, herunder sjøvann som nyttes i eller til behandling av næringsmidler eller til rengjøring av innretninger, skal være hygienisk og bruksmessig tilfredstillende.»

Drikkevann omfattes av definisjonen i § 1-5 og er dermed omfattet av § 4-1. Vann som brukes til rengjøring feks av maskineri omfattes også av loven.

Til § 5-1 Tilsyn m.v.

«Tilsynsmyndighetene skal føre tilstrekkelig tilsyn og har myndighet til å gi pålegg og å fatte vedtak slik at lov og forskrifter etterleves.Tilsynsmyndighetene skal sørge for likebehandling av foretakene samt legge risikovurdering og proporsjonalitet til grunn ved utferdigelse av forskrifter og pålegg mv.

Tilsynsmyndighetene plikter til enhver tid å ha tilfredstillende beredskapsplaner for å møte krisesituasjoner innenfor deres myndighetsområde. Tilsynsmyndighetene plikter også å innføre egne kvalitetssikringssystemer.

Kongen kan fastsette forskrifter om tilsynsvirksomheten.»

Annet ledd pålegger tilsynsmyndighetene visse plikter overfor de kontrollerte foretakene. Det nedfelles visse prinsipper som skal følges. Dette er prinsipper som også diskuteres internasjonalt, bla i FN-organet Codex Alimentarius. Risikovurdering betyr at man vurderer sannsynligheten for skade og alvorligheten av evt. skade. Vurderes risikoen å være stor fordrer det et nøyere tilsyn enn et forhold som ikke har så stor risiko.

Proporsjonalitet betyr at de tiltak som settes inn skal stå i forhold til den skade overtredelsen kan medføre. Man skal ikke «skyte spurv med kanoner».

Tredje ledd fastlegger en plikt for tilsynsmyndigheten til å etablere og vedlikeholde en beredskapsplan. Denne planen skal inneholde hvilke tiltak som skal utføres under visse forutsatte krisesituasjoner. Skader via mat kan få dramatiske konsekvenser og det er derfor viktig å nedfelle et prinsipp om en slik plikt.

Beredskapsforhold for laboratorier er i dag regulert i lov 2. desember 1955 nr 2 om helsemessig beredskap. For å unngå dobbeltregulering og at beredskapsforhold blir regulert i to forskjellige lover foreslås alle beredskapstiltak vedrørende næringsmidler regulert i lov om matsikkerhet.

Til § 5-2 Tiltak ved fare for helseskade

«Tilsynsmyndighetene plikter å iverksette nødvendige tiltak for å hindre at helseskadelige næringsmidler blir behandlet, frambudt eller konsumert herunder å informere offentligheten hvis nødvendig. Vedtak om offentliggjøring kan bare fattes sentralt.Når det foreligger fare for helseskade kan tilsynsmyndighetene:

• forby behandling og frambud,

• stenge anlegg, jf § 8-2,

• beslaglegge næringsmidler og

• påby at varer uskadeliggjøres, herunder kasseres.»

Første ledd korresponderer med foretakenes plikt etter § 3-1. Selv om det er naturlig at tilsynsmyndighetene har en slik plikt også uten at det eksplisitt nevnes i loven synes det naturlig å ta det med. Dette for å fremheve at pliktene er fordelt på begge parter. Det antas at dette kan virke «oppdragende» på tilsynsmyndighetene selv, samtidig som det er et signal om at det offentlige ved å påta seg visse forpliktelser overfor samfunnet også har en faktisk plikt til å oppfylle disse.

Offentliggjøring av vedtak kan være nødvendig i visse tilfeller. Eksempelvis for å informere offentligheten om helseskadelige matvarer som allerede er distribuert rundt til detaljistleddet. Slik offentliggjøring kan ved feilaktig bruk skape store problemer for leverandøren av produktet, og det anses derfor nødvendig å samle denne myndigheten til Statens mattilsyn sentralt.

Behovet for åpenhet understrekes. Det kan her vises til myndighetenes mangelfulle informasjon i tiden etter Tsjernobyl-katastrofen.

Annet ledd fastsetter visse tiltak myndighetene kan iverksette ved fare for helseskade. Bestemmelsen må ses i sammenheng med kravet til risikovurdering og proporsjonalitet i § 5-1. Tredje og fjerde strekpunkt innebærer også en plikt og en rett til å kreve tilbaketrekking av varer som allerede er frambudt for salg, feks i dagligvareforretninger.

Til § 5-3 Tilsynsmyndighetenes adgang til anlegg m.v.

«Tilsynsmyndighetene har adgang til de områder, anlegg, transportinnretninger m.v. som er nødvendig for å utføre tilsynsoppgavene.»

Tilsynsmyndighetene må gis adgang til områder som er nødvendige for å kunne utføre tilsynsoppgavene. Det må være opp til myndighetene selv å bestemme hva som er nødvendig. En evt. innsigelsesrett fra foretakenes side vil kunne føre til at det blir umulig for tilsynet å løse oppgavene sine, eller i alle fall forsinke dem. Det kan på dette forvaltningsområdet lett tenkes situasjoner der det er viktig å handle raskt.

Tilsynsmyndighetenes vedtak kan selvfølgelig påklages i ettertid.

Til § 5-4 Dokumentasjon, prøver m.v.

«Tilsynsmyndighetene kan kreve opplysninger og dokumentasjon og foreta egne undersøkelser.Tilsynsmyndighetene kan ved skriftlig rekvisisjon kreve utlevert vederlagsfritt nødvendige prøver.»

Første ledd fastsetter hva tilsynsmyndighetene kan basere sine avgjørelser på. Motsvarende vil foretakene ha plikt til å gi tilsynsmyndighetene det de etter bestemmelsen har bruk for. Bestemmelsen må leses i sammenheng med § 5-5, se nedenfor.

Annet ledd gir tilsynsmyndigheten rett til å utta vederlagsfrie prøver. Dagens tilstand varierer noe på dette området. Det er imidlertid vanlig fra andre tilsynsområder at foretakene ikke kan kreve betaling fra tilsynsmyndighetene for prøver. Kravet om skriftlig rekvisisjon er tatt med som et ledd i kravet til likebehandling og proporsjonalitet i tilsynsmyndighetenes arbeid.

Til § 5-5 Aktsomhetsplikt

«Tilsynsmyndigheten skal under utøvelse av tilsynet vise nødvendig aktsomhet. Ved pålegg e.l. plikter de å velge det alternativ som er minst byrdefullt for foretaket, forutsatt at lovens formål oppfylles.Tilsynsmyndighetene bør avstå fra å kreve særlig sensitiv informasjon om produksjonsprosesser e.l. som ikke er påkrevet for at lovens formål skal realiseres. I de tilfeller slik informasjon kreves framlagt skal dette begrunnes. Begrunnelsen skal være skriftlig om foretaket krever det.»

Første ledd er en presisering av proporsjonalitetsprinsippet. Dersom man ved pålegg el kan velge mellom flere alternative reaksjonsformer er det et selvfølgelig utgangspunkt at det minst byrdefulle alternativ velges. Vi mener allikevel prinsippet bør lovfestes. Ved klare brudd på prinsippet vil det derfor være mulig for foretakene å klage på vedtaket på denne bakgrunn. Det forutsettes imidlertid at en slik klage bare tas til følge der det er nokså klare brudd på prinsippet. I motsatt fall ville det være for lett for «kranglevorne» foretak å skape mye unødvendig trøbbel for tilsynsmyndighetene. Det nytter ikke i en hektisk situasjon å kreve millimeterskjønn.

Annet ledd pålegger også tilsynsmyndighetene aktsomhet når de krever særlig sensitiv informasjon. Selv om de er underlagt både taushetsplikt og informasjonssikringssystemer øker alltid faren for at uvedkommende får tak i opplysningene når de spres til andre. Tilsynsmyndighetene pålegges derfor en begrunnelsesplikt da det er naturlig at foretaket vet hvorfor de må gi fra seg opplysningene.

Til § 5-6 Taushetsplikt og krav til informasjonssikring

«Tilsynsmyndighetene skal sørge for at opplysninger som er undergitt taushetsplikt iht forvaltningslovens § 13 første ledd nr 2, og som er innhentet i forbindelse med tilsynet, sikres tilstrekkelig. Sentral tilsynsmyndighet plikter å utferdige nærmere sikringskrav.Innsyn kan bare kreves av tjenestemenn som har behov for opplysningene og som har undertegnet særskilt taushetserklæring»

Tilsynsmyndighetene vil i sitt arbeid ofte måtte innhente opplysninger som omfattes av taushetsbestemmelsene i forvaltningsloven. Slike opplysninger vil i verste fall kunne ødelegge en bedrifts eksistensgrunnlag dersom uvedkommende får tilgang til opplysningene. Selv om bestemmelsene i forvaltningsloven også gjelder i denne sammenheng, finner vi det allikevel nødvendig å understreke betydningen av dette. Bestemmelsen understreker derfor at tilsynsmyndighetene plikter å sikre slike opplysninger tilstrekkelig. Med dette menes at det skal lages systemer som er en garanti mot misbruk. Det kan ikke aksepteres noe «slingringsmonn» i denne sammenheng. Det understrekes at den regjeringsfastsatte Beskyttelsesinstruksen og det såkalte Datasikkerhetsdirektivet skal etterleves.

Forøvrig viser vi til de generelle reglene om det offentliges erstatningsansvar. Brudd på reglene om taushetsplikt vil medføre erstatningsansvar for det offentlige dersom vilkårene er oppfylt. Det vises i denne sammenheng til reglene i skadeserstatningslovens kap 2, samt de ulovfestede reglene om det offentliges erstatningsansvar.

Andre ledd pålegger tjenestemenn å undertegne taushetserklæring for å få tilgang til slike opplysninger. Det vises i denne forbindelse til at overtredelse kan medføre straffansvar etter straffelovens § 121. Det bør innføres legitimasjonsplikt for å kunne få tilgang til slike opplysninger.

Forøvrig vises det til reglene i forvaltningslovens §§ 13 - 13e.

Til § 5-7 Habilitet

«Tilsynsmyndighetene plikter å iverksette tilstrekkelige tiltak for å sikre habilitet.»

I takt med endringene av tilsynsmyndighetenes rolle vil kravet til habilitet bli sterkere i framtiden. Særlig gjelder dette laboratoriene. Etterhvert som man går mer og mer over til avtalebaserte kvalitetskrav vil man få behov for at akkrediterte organer går god for at disse kravene er overholdt. Slike akkrediterte organer kan være enten offentlige eller private. I store deler av landet er markedet for lite til at det er fornuftig å etablere private laboratorier som alternativ til de allerede eksisterende offentlige. Foretakene vil derfor i praksis kunne bli avhengig av å bruke disse. Likedan kan det ventes at det offentlige tilsynsapparatet av egen interesse også satser på dette markedet feks for å bedre egenfinansieringen. Habilitetsproblematikken vil da komme inn med full tyngde.

Det er i en slik sammenheng avgjørende at man etablerer administrative rutiner som sikrer at slike betalte oppdrag blir utført uavhengig av tilsynsfunksjonen. For laboratorienes del vil det si at resultater av prøver som er bestilt av foretakene ikke skal komme tilsynsmyndighetene i hende. Et spørsmål er om det må gjøres unntak der det avdekkes alvorlige forhold som kan medføre helseskade. I slike tilfeller vil foretakene også ha en selvstendig plikt til å informere tilsynet.

Til § 5-8 Oppdrag

«Tilsynsmyndighetene plikter på oppdrag fra foretak å kontrollere at foretaket leverer varer som er i overensstemmelse med avtalte spesifikasjoner, bransjestandarder e.l. Kontrollen skal kunne dokumenteres overfor kundene.Tilsynsmyndighetene plikter også å utføre oppdrag for kommuner.

Statens mattilsyn kan fakturere oppdragsgiver for kostnadene med slike oppdrag.»

Bestemmelsen er beregnet på de behov som oppstår når de offentlig fastsatte kvalitetsbestemmelsene oppheves og erstattes av privat avtalte krav. For å sikre foretakene tilgang til en kontroll av at disse overholdes pålegges myndighetene å utføre slike kontroller.

Grunnen til at tilsynsmyndighetene pålegges en slik plikt er at det ikke kan forventes at det etableres private akkrediterte organer som har en geografisk dekning slik at alle foretak dekkes. Mange bedrifter vil være avhengig av å bruke det offentlige apparatet til slike tjenester. Det er derfor viktig å avskjære evt. tvil om myndighetenes bistandsplikt.

Likedan vil det kunne være et behov for kommuner å få utført oppdrag. Når tilsynet statliggjøres vil dagens kommunale næringsmiddeltilsyn overføres til staten. Disse utfører i dag endel andre oppdrag for kommunene, f eks kontroll av badevann, svømmebassenger etc. Det er klart et dette er en rasjonell utnyttelse av evt. ledig kapasitet. For at kommunene ikke skal være nødt til å opprette et eget apparat til de forhold som faller utenfor næringsmiddeltilsynets oppgaver, bør mattilsynet ha plikt til å utføre oppdrag for kommunene på dette.

Det forutsettes at slike tjenester betales fullt ut av oppdragsgiver.

Til § 6 - 1 Kostnader og avgift

«Tilsynets utgifter dekkes av statskassen. Departementet kan i forskrift bestemme at de kontrollerte virksomhetene skal betale en næringsmiddelavgift. Avgiften kan graderes for ulike typer næringsmiddel. Ved fastsettelse av avgiften skal det bla tas hensyn til næringens egendekning gjennom internkontroll, internasjonalt nivå på avgiftene og om tilsynsfunksjonen også dekker andre samfunnsbehov.»

Som nevnt i avsnitt 13.6 mener Næringsmiddellovutvalget prinsipielt at det offentlige bør dekke kostnadene med mattilsynet. Bakgrunnen for dette er at området er en viktig del av samfunnets forebyggende helsearbeid. Dette er imidlertid et budsjettspørsmål og i den grad myndighetene velger å delfinansiere tilsynet med en avgift foreslår vi endringer i forhold til dagens system.

På grunn av forslaget om å statliggjøre tilsynet er det naturlig at finansieringen av hele tilsynet også overtas av staten.

I dag finansieres tilsynet dels av ulike avgifter og dels av det offentlige selv, både kommunene og staten. I tråd med forenklingstankegangen foreslår vi å erstatte dagens avgifter med en næringsmiddelavgift. Kontrollbehovet er imidlertid ulikt for ulike typer næringsmidler. Likedan vil kontroll av enkelte næringsmidler ha andre aspekter enn ren næringsmiddelkontroll i seg. Eksempelvis vil kjøttkontrollen også ha til hensikt å avdekke dyrehelse- og dyrevernproblematikk, noe som det ikke er like naturlig at slakteriene skal betale. Dette må det tas hensyn til ved fastsettelsen av avgiften. Dermed er det naturlig at avgiften graderes etter hvilke objekter som kontrolleres.

Oppgaver utført av det offentlige tilsynet som oppdrag fra private bedrifter er det naturlig at bedriftene betaler fullt ut selv. Dette er betaling for tjenester og trenger ingen lovhjemmel. Det forutsettes at slik tjenesteyting ikke overprises, men kun dekker reelle kostnader og en akseptabel fortjeneste.

Til § 7-1 Fastsettelse av forskrifter

«Kongen eller den han bemyndiger kan for å oppnå lovens formål og intensjon fastsette utfyllende forskrifter. Forskriftene kan bla ta sikte på å:

• forebygge behandling, innførsel og frambud av helseskadelige næringsmidler,

• sikre god hygiene,

• fastsette krav så langt det er nødvendig for å sikre eksport av norske næringsmidler.

• angi krav for benyttelse av alment kjente varebetegnelser,

• stille krav til merking av næringsmidler slik at forbrukerne får riktige og tilstrekkelige opplysninger om næringsmidlers art, mengde, sammensetning og andre forhold av betydning,

• regulere transport og bruk av transportmidler,

• regulere hvordan behandling og frambud skal skje,

• pålegge foretak å utarbeide beredskapsplaner. Det skal tas hensyn til foretakenes størrelse, type og risiko for helseskade.»

Lovskissen som presenteres er en typisk fullmaktslov. Dette er helt nødvendig når man ser på forvaltningsområdets kompleksitet, variasjon og behovene for hyppige regelendringer. Det anses derfor som mest fleksibelt og effektivt at de mer detaljerte materielle bestemmelsene utformes som forskrifter.

De nevnte strekpunkter er ikke ment som en uttømmende opplisting. Forskrifter som tar sikte på å regulere andre forhold, må imidlertid være i overenstemmelse med lovens formål og intensjon, nemlig å sikre tilfredstillende matsikkerhet og å sikre et redelig frambud av næringsmidler.

Strekpunkt tre og fire faller imidlertid noe utenfor dette formålet, og må ses på som unntak fra hovedregelen. Begrunnelsen for dette er at det kan være et behov, både som følge av internasjonale forpliktelser og av handelsavtaler at det stilles offentlige «kvalitetskrav», dvs krav som ikke har en helse- eller redelighetsbegrunnelse. Utover dette gir loven ingen muligheter til fastsettelse av rene kvalitetskrav.

Regulering av varemerker skjer i varemerkeloven og lov om fellesmerker. For å unngå evt tvil om overlapping mellom disse lovene og merkebestemmelsen her, bør nye merkebestemmelser avgrenses mot varekjennetegn som alene skal reguleres i de to nevnte lovene.

Til § 8-1 Tvangsmulkt og tvangsgjennomføring av pålegg

«Tilsynsmyndighetene kan ilegge tvangsmulkt til foretak som ikke etterkommer pålegg. Mulkten kan enten fastsettes som engangsbeløp eller som dagmulkt. Tvangsmulktens størrelse fastsettes under hensyn til hvor viktig det er at pålegget blir gjennomført og hvilke kostnader det antas å medføre.Tvangsmulkten er tvangsgrunnlag for utlegg.

Pålegg som ikke etterkommes kan tvangsgjennomføres, uavhengig av om tvangsmulkt ilegges.»

Første ledd gir hjemmel for å ilegge tvangsmulkt. Det understrekes at slik mulkt er et inngripende vedtak og må bare benyttes når andre og mildere muligheter er prøvd. Det kan ikke settes opp en klar grense for når mulkt skal ilegges. Det er avhengig av påleggets karakter. Noen pålegg er viktigere enn andre å få satt raskt i verk. Som et minstekrav bør foretaket først ha fått en advarsel om at slik mulkt vil bli ilagt og når pålegget skal være oppfylt. Fristen vil være avhengig av forholdets karakter. I særlige tilfeller kan det varsles allerede i pålegget, men da med uttrykkelig beskjed om at flere varsler ikke blir gitt før tvangsmulkt ilegges.

Bestemmelsen legger visse føringer på hvilke momenter som skal tillegges vekt ved avgjørelsen av størrelsen på mulkten. Den skal imidlertid være en reell trussel.

Tredje ledd bestemmer at pålegg kan tvangsgjennomføres. Dette må også bare gjelde etter at foretaket har fått rimelig mulighet til å gjennomføre pålegget selv. Kostnadene med slik tvangsgjennomføring betales av foretaket.

Til § 8-2 Stengning av virksomhet

«Tilsynsmyndighetene kan dersom de finner at foretaket drives på en måte som kan medføre fare for helseskade, kreve at hele eller deler av virksomheten stenges midlertidig eller permanent.»

Stengning av en virksomhet er et svært inngripende vedtak og bør derfor bare benyttes når andre reaksjonsformer ikke har ført fram. Stengningsadgangen må også begrenses slik at det bare kan settes i verk når det er en klar fare for helseskade ved fortsatt drift. Det kan selvfølgelig tenkes ekstreme situasjoner der man går rett på stengning. Dette kan i tilfelle bare begrunnes utifra akutt fare for menneskers liv eller helse.

Til § 8-3 Straff

«Den som forsettlig eller uaktsomt overtrer, eller forsøker på overtredelse av bestemmelser i denne lov eller forskrift gitt i medhold av denne lov, straffes med bøter eller fengsel i inntil 2 år. Særlig grov overtredelse straffes med bøter eller fengsel i inntil 10 år. Medvirkning straffes på samme måte.Er overtredelse av bestemmelser i eller i medhold av denne lov begått av noen som har handlet på vegne av et foretak, kan foretaket straffes. Dette gjelder selv om ingen enkeltperson kan straffes for overtredelsen. Straffen er bøter.»

Første ledd er en straffebestemmelse for personer som overtrer bestemmelsene i denne loven. Behandling og frambud av næringsmidler kan ha store konsekvenser. Det fordrer derfor et høyt aktsomhetsnivå og aktsomhetskravet må ses i lys av dette. Forøvrig legges vanlige strafferettslige prinsipper til grunn.

Andre ledd inneholder en bestemmelse om foretaksstraff. Dette er samme formulering som i straffelovens kap 3a, og kunne således rent juridisk vært utelatt. Av hensyn til lovens informasjonsverdi overfor brukerne anses det imidlertid fornuftig å ta den med.

Til § 8-4 Forbud mot å drive næringsmiddelvirksomhet

«Ved gjentatte og grove brudd på denne lov eller forskrift i medhold av denne lov kan sentral tilsynsmyndighet nekte den ansvarlige å drive foretak omfattet av loven herunder å inneha eller reelt utøve verv i slike foretak. Med verv menes medlem eller varamedlem til styre, samt daglig leder og leder av produksjonsanlegg.Nektelsen kan gjelde for en periode av inntil to år. Ved avgjørelsen skal det legges vekt på om det under hensyn til den ansvarliges handlemåte og forholdene forøvrig synes rimelig å nekte vedkommende å drive slik virksomhet eller å inneha slike verv.

Vedtak etter denne paragraf kan ikke iverksettes før klagefristen er ute.»

Bestemmelsen gir hjemmel til å ilegge personer en karanteneperiode hvor de ikke har anledning til å drive næringsmiddelvirksomhet. Bestemmelsen innebærer i realiteten et yrkesforbud, og må bare brukes i ekstraordinære tilfeller. Det må være forhold knyttet til næringsmidler som gjør personen uegnet til å drive med næringsmiddelvirksomhet. Økonomiske misligheter kan feks ikke medføre at denne bestemmelsen brukes. Det samme gjelder andre forhold som ikke har med næringsmiddeldriften å gjøre. Slike ting må i tilfelle bedømmes etter annet aktuelt lovverk.

Det er bare ved gjentatte og grove brudd på næringsmiddellovgivningen bestemmelsen kan benyttes. Det forutsettes også at den vedtaket er rettet mot har fått anledning til å uttale seg på tilfredstillende måte under saksgangen, og at han har fått tilstrekkelig advarsel før vedtaket fattes.

Siste ledd gir ikke myndighetene adgang til å iverksette vedtaket før klagefristen er ute. Et slikt vedtak er svært inngripende, og den som rammes må kunne være sikker på at hans argumenter er blitt hørt. Selv om han skal ha adgang til å uttale seg underveis i saksgangen, jfr ovenfor kan det tenkes tilfelle der avgjørende argumenter ikke fremføres før i klageomgangen.

Til § 8-5 Forholdet til andre lover

«Følgende lover oppheves:

• lov 17. juni 1932 nr 6 om kvalitetskontroll med landbruksvarer m.v.

• lov 19. mai 1933 nr 3 om tilsyn med næringsmidler,

• lov 12. april 1957 nr 2 om slakterier, kjøttindustri og offentlig kjøttkontroll m v,

• lov 28. mai 1959 nr 12 om kvalitetskontroll med fisk og fiskevarer o.a. og

• lov 17. mars 1978 nr 6 om samordnet næringsmiddelkontroll.

Lov 17.7.1925 nr 11 om Svalbard § 4 skal lyde:

... lege- og sundhetsvesenet unntatt forhold regulert i lov om matsikkerhet, ...

Lov 16.6.1939 om regulering av tilvirkning og omsetning av potetmjøl § 3 nr 2 skal lyde:

De krav som skal stilles til produktenes kvalitet med unntak for forhold som er regulert i lov om matsikkerhet.

Lov 2. des 1955 nr 2 om helsemessig beredskap § 2 nr 8 oppheves.

Lov 16.6.1972 nr 47 om kontroll med markedsføring og avtalevilkår ny § 3a skal lyde:

Det kan ikke settes krav til merking av næringsmidler med hjemmel i denne loven.

Lov 11.6.1976 nr 79 om kontroll med produkter og forbrukertjenester (produktkontrolloven) § 2 første ledd nytt andre punktum skal lyde:

Loven gjelder ikke for produkter omfattet av lov om matsikkerhet.

Lov 18.12.1981 nr 90 om merking av forbruksvarer § 2 første ledd skal lyde:

Loven omfatter varer som omsettes eller er beregnet på å omsettes her i landet hovedsakelig til personlig bruk for kjøperen, dennes familie, husstand, eller omgangskrets (forbruksvarer) med unntak for varer e.l. som er regulert i lov om matsikkerhet.

Lov 19.11.1982 nr 66 om helsetjenesten i kommunene § 4a-1 skal lyde:

I samsvar med formål for kommunehelsetjenesten som er nevnt i § 1-2, kan departementet gi forskrifter om miljørettet helsevern herunder om hygieniske forhold i bygninger, boliger, lokaler, innretninger og enhver form for virksomhet med unntak for forhold som er regulert i lov om matsikkerhet.

Samme lovs § 7-9 oppheves.

Lov 5.8.1994 om vern mot smittsomme sykdommer (smittevernloven) § 1-1 første ledd nytt annet punktum skal lyde:

Smitte forbundet med næringsmidler er regulert i lov om matsikkerhet.

Lov 2.4.1993 om framstilling og bruk av genmodifiserte organismer (genteknologiloven) § 2 nytt tredje ledd skal lyde:

Loven omfatter ikke næringsmidler regulert i lov om matsikkerhet.»

Dagens næringsmiddellover må oppheves når matsikkerhetsloven vedtas.

I tillegg foreslås flere lover eksplisitt avgrenset ift matsikkerhetsloven slik at de ikke vil representere noen form for dobbelthjemling. Ikke alle lover som i dag overlapper næringsmiddellovene foreslås avgrenset mot matsikkerhetsloven på denne måten. Begrunnelsen for det er av lovteknisk karakter. De reguleringer som er vedtatt med hjemmel i disse lovene bør allikevel oppheves. Det bør skje ved kgl res, se kommentar til § 8-6. Lovene må i fremtiden ikke benyttes som hjemmelsgrunnlag for nye næringsmiddelreguleringer.

Til § 8-6 Næringsmiddelforskrifter hjemlet i eksisterende lover

«Forskrifter som omhandler næringsmidler o.l. hjemlet

• i lov 17. juni 1932 nr 6 om kvalitetskontroll med landbruksvarer m.v.

• lov 19. mai 1933 nr 3 om tilsyn med næringsmidler,

• lov 12. april 1957 nr 2 om slakterier, kjøttindustri og offentlig kjøttkontroll m v eller

• lov 28. mai 1959 nr 12 om kvalitetskontroll med fisk og fiskevarer o.a.

skal fortsatt være gyldige. De skal omhjemles til lov om matsikkerhet senest to år etter at loven er trådt i kraft.

Forskrifter som kan hjemles i denne loven og som ikke er tatt inn i Lovdatas forskriftsbase og hjemlet i denne loven innen to år etter at loven er trådt i kraft, oppheves.

Kommunale helseforskrifter hjemlet i den opphevede sunnhetsloven av 16.5.1860 oppheves. Kommunale torgforskrifter og forskrifter om mobil handel hjemlet i lov 6.6.1980 nr 21 om handelsvirksomhet oppheves.»

Forskrifter hjemlet i næringsmiddellovene må omhjemles til matsikkerhetsloven. Fristen foreslås satt til to år etter lovens ikrafttreden.

Det foreslås dessuten innført «negativ troverdighet» for forskrifter på næringsmiddelområdet ved at kun de forskrifter som legges inn på Lovdatas forskriftsbase skal være gjeldende. De forskriftene som ikke er lagt inn ved fristens utløp på to år og omhjemlet til denne lov oppheves én bloc.

Forskrifter vedtatt av statlige organer og som er hjemlet i «andre» enn næringsmiddellovene må omhjemles eller oppheves ved en felles kgl res.

Kommunene har allerede i dag ikke hjemmel for å fastsette helseforskrifter. Konsekvensen av det er at gjeldende kommunale helseforskrifter bør oppheves. For å sikre at det skjer foreslår vi dette gjort som en del av lovvedtaket. Tilsvarende foreslås også gjort for de kommunale torgforskriftene og forskriftene om mobil handel. Slike forskrifter inneholder flere næringsmiddelbestemmelser. Kommunene bør meddeles at de kan vedta nye dog uten krav til næringsmidler e.l.