8 Internasjonale forpliktelser

8.1 Innledning

Det er to internasjonale forpliktelser Norge har påtatt seg og som legger føringer for hvordan vi utformer vår næringsmiddellovgivning, nemlig EØS -avtalen og WTO - avtalen (tidligere GATT).

EØS - avtalens art 7 forutsetter at nasjonal rett skal bringes i samsvar med den lovgivning som gjelder etter EF-retten. Denne lovgivningen består av EØS -avtalen samt forordninger, direktiver og vedtak som er gitt i medhold av Romatraktaten.

Når det gjelder WTO - avtalen innebærer også den en plikt til tilpasning av medlemstatenes lovgivning til de prinsipper den fastsetter. Dette følger for det første av WTO - avtalens art XVI, men også av alminnelige folkerettslige regler, og presumsjonen om at norsk rett skal være i samsvar med de folkerettslige forpliktelser Norge har påtatt seg.

Gjennom disse to avtalene er Norge en del av et internasjonalt avtalesystem. Dette systemet er preget av dynamikk og er i en kontinuerlig endring. Internasjonaliseringen av både næring og lovverk vil derfor øke i framtiden etterhvert som avtalene utvikles.

Nedenfor følger en kort oversikt over de forpliktelser avtalene legger på vår næringsmiddellovgivning i dag. Det må presiseres at omtalen bare gjelder hovedreglene og pretenderer ikke å være uttømmende.

8.2 EØS

8.2.1 Innledning

EØS - avtalen har ført til at dagens norske næringsmiddellovgivning må tilpasses EU's regelverk. Dette regelverket omfatter både organisering, kontrollsystemer, krav til næringsmidler og markedsføring. De to første forhold gjelder organiseringen og det vises i den forbindelse til kap 12 og Agendas rapport, vedlegg 3.

Når det gjelder lovgivningen som omfatter produksjon og frambud av næringsmidler har Norge som en del av EØS - avtalen implementert det meste av gjeldende EF-rett på området. Fordi EØS-avtalen ikke omfatter alle forhold for næringsmidler, se nedenfor, er det endel av bestemmelsene som ikke er aktuelle i EØS-sammenheng.

Regelverket for næringsmidler i EU omfatter bestemmelser grunnet i flere typer hensyn. For det første har man bestemmelser som har sin bakgrunn i de egentlige næringsmiddelhensynene helse og redelighet. Dette er horisontale regler, dvs at de samme reglene gjelder for alle typer næringsmidler. Generelt er det slike regler man tar sikte på å innføre innenfor EU, jf «meddelelse om fri bevegelighet for matvarer innenfor Fellsesskapet», EF-kommisjonen 1989. Disse bestemmelsene er i EØS-avtalen samlet under kapitlet om «veterinære forhold - folkehelse», se nedenfor avsnitt 8.2.2.

Likevel er det et faktum at man også har regler som omfatter det vi kan kalle varestandarder. Disse reglene er gruppert under den generelle politikken om tekniske handelshindringer, se nedenfor avsnitt 8.2.3.

I tillegg finnes det også enkelte spesialregler som særlig tar sikte på å beskytte tradisjonelle varer enten ut fra geografisk opprinnelse eller ut fra en tradisjonsrik framstillingsmåte, se avsnitt 8.2.4.

Den felles landbruks- og fiskeripolitikken er ikke en del av EØS-avtalen. Det vil si at det regelverket som er fastsatt i medhold av disse ikke gjelder for Norge. Det som er av interesse i denne sammenheng er først og fremst de omfattende markedsreguleringene i EU av slike varer.

For fisk får disse reguleringene stor betydning pga vår omfattende eksport. Vi har derfor valgt å drøfte hvilken betydning dette regelverket får for norske eksportører i et eget avsnitt. Av denne grunn har vi også valgt å skille ut fisk til egen behandling. Reglene vedtatt etter kapitlet og veterinære forhold/folkehelse gjelder både fisk og andre næringsmidler. Dette betyr at avsnittene 8.2.2 og 8.2.6 må leses i sammenheng.

Dersom eksporten av bearbeidete landbruksprodukter får økende betydning i framtiden vil markedsordningene også få betydning for landbruksvarer. Vi har i denne omgang likevel ikke gått nærmere inn på disse.

8.2.2 Veterinære forhold - folkehelse.

Den viktigste gruppen av regler som har betydning for næringsmidler er regler vedtatt etter det som kalles veterinære forhold/folkehelse. Reglene gjelder animalske produkter og de bakenforliggende hensyn er vern av helse og bestemmelser om sammensetning og kvalitetsbestemmelser som skal sikre vern av forbrukernes økonomiske interesser, samt bestemmelser om forbrukerinformasjon og redelighet i handelstransaksjoner.

Dette regelverket inneholder flere bestemmelser om sammensetning av produkter og andre kvalitetsbestemmelser. Det er imidlertid næringsmiddelhensynene helse og redelighet som er de bakenforliggende hensyn. Dvs at kvalitetskravene referer seg til disse hensynene, men går ikke lenger enn det som er nødvendig for å tilfredstille disse. Reglene er dermed, som nevnt ovenfor, av horisontal karakter.

Som eksempler kan det her vises til Rådsdirektiv om helsekrav ved produksjon og markedsføring av ferskt kjøtt, 64/433/EØF, Rådsdirektiv om fastsettelse av helsekrav ved produksjon og omsetning av fiskeprodukter, 91/493/EØF og Rådsdirektiv om hygieneproblemer og helseproblemer ved produksjon og omsetning av eggprodukter, 89/437/EØF.

Det finnes imidlertid også andre typer regler som f eks Rådsdirektiv av 18. desember 1978 (79/112/EØF) om tilnærming av medlemsstatenes lovgivning om merking og presentasjon, samt reklame for næringsmidler beregnet på salg til forbruker. I fortalen til dette direktivet sies det bl a følgende: «Alle regler om merking av næringsmidler bør først og fremst baseres på kravet om informasjon til og vern av forbrukerne.» Reglene er imidlertid også begrunnet i hensynet til effektiviteten av det indre markedet, se ovenfor. Felles helse-, hygiene- og redelighetskrav anses som nødvendig for at handelen med næringsmidler skal bli mulig på like vilkår, samt for å kunne oppheve grensekontrollene med slike varer.

Reglene kan mao ses på under følgende logikk: Offentlige helse- og redelighetskrav er nødvendige ved produksjon og salg av næringsmidler, men fordi det finnes ulike regler i de ulike land vil dette virke handelshindrende. Det er derfor behov for å samordne regelverket på dette området. Det kan imidlertid synes som om plasseringen i de ulike kapitlene ikke er like gjennomtenkt, se nedenfor i 8.2.3.

8.2.3 Tekniske handelshindringer

Det er i medhold av Romatraktaten et omfattende regelverk for generelt å harmonisere produksjonen av varer, herunder også næringsmidler. Bakgrunnen for dette settet med regler er tanken om et fritt varebytte i det indre marked. Ulike nasjonale regler for samme produkter vil etter denne tankegangen oppfattes som tekniske handelshindringer, og følgelig stride mot Romatraktaten. Reglene er altså rent handelsmessig begrunnet.

Det har av historiske grunner i de fleste EU-land eksistert det vi tradisjonelt kaller kvalitetsregler, dvs regler som setter krav utover det som er nødvendig av hensyn til helse eller redelighet. Typisk er dette offentlige krav til visse varestandarder. Man har derfor vedtatt harmonisering av disse reglene for at de ikke skal virke som tekniske handelshindre.

Bakgrunnen for at det er fastsatt slike regler kan være mange. Man skal ikke se bort fra at det ligger handels- eller jordbrukspolitiske vurderinger bak. Bl a er det hevdet at bakgrunnen for at det foreligger minstekrav til sukkerinnhold i syltetøy er for å avhjelpe overproduksjonen av sukker i EU-området.

De direktivene som er vedtatt etter denne politikken er det vi tradisjonelt kaller rene «kvalitetsregler» eller mer korrekt regler om varebetegnelser og om sammensetningen av produktene. Reglene omfatter i det vesentligste frukt og grønnsaker. Det kan her vises til bla Rådsdirektiv om tilnærming av medlemsstatenes lovgivning om syltetøy, fruktgelé o.l, 79/693/EØF og Rådsdirektiv om tilnærming av medlemsstatenes lovgivning om fruktjuice og enkelte lignende produkter, 75/726/EØF.

Hvis man ser på hensynene bak reglene er det som nevnt at ulike regler ikke skal virke handelshindrende. Men i tillegg til det er det i fortalen til de fleste direktivene særlig nevnt vern av forbrukerne - redelighet. Det finnes mao også her delvis et næringsmiddelhensyn. Hensynene er delte og gjør det vanskelig å rubrisere reglene under det ene eller andre settet med regler.

Det kan f eks vises til fortalen til Kontrolldirektivet (89/397/EØF) som bl a sier følgende: «Formålet med dette direktiv er å kontrollere at næringsmidler er i samsvar med næringsmiddellovgivningen. Den omfatter bestemmelser om vern av helse, bestemmelser om sammensetning og kvalitetsbestemmelser som skal sikre vern av forbrukernes økonomiske interesser, samt bestemmelser om forbrukerinformasjon og redelighet i handelstransaksjoner.»

Det kan også vises til fortalen til Rådsdirektiv 64/54/EØF om tilnærming av medlemsstatenes lovgivning om konserveringsmidler som kan brukes i næringsmidler beregnet på konsum. Der står følgende to avsnitt innledningsvis:

«I all lovgivning om konserveringsmidler som kan brukes i næringsmidler beregnet på konsum, må det først og fremst tas hensyn til nødvendigheten av å verne folkehelsen, men også til nødvendigheten av å verne forbrukeren mot falskneri samt til økonomiske og teknologiske behov innenfor de grenser helsevernet setter.

Forskjellene mellom de nasjonale lovgivninger om konserveringsmidler hindrer fri omsetning av næringsmidler beregnet på konsum, kan skape ulike konkurransevilkår og har dermed en direkte innvirkning på opprettelsen av det felles marked og hvordan det virker.»

Direktivene er inntatt i kapitlet om tekniske handelshindringer, men kunne utifra fortalen også vært tatt med i kapitlet om «veterinære tiltak - folkehelse». Det kan synes som om plasseringen delvis er basert på EUís egen organisering av ansvaret for de ulike deler av lovgivningen i to ulike Generaldirektorater.

Dette viser at heller ikke i EU finnes det en prinsipiell tankegang om hvilke hensyn næringsmiddellovgivningen bør regulere. Som vi kommer tilbake til nedenfor i kap 10 mener vi det er nødvending med en slik diskusjon om hvilke forhold myndighetene bør regulere og hvilke som kan overlates til bransjen selv. Vi er imidlertid klar over at dette er vanskelig når vi er bundet av EF-retten og denne heller ikke er prinsipiell.

8.2.4 Regler for å beskytte en vare som har en tradisjonsrik framstillingsmåte eller som tradisjonelt kommer fra et bestemt geografisk område.

Det er også åpnet muligheter for fastsettelse av særlige kvalitetskrav (sammensetnings- og produksjonskrav) for å beskytte en vare som har en tradisjonell geografisk opprinnelse eller en tradisjonsrik framstillingsmåte, jf henholdsvis Council regulation 2081/92 og 2082/92. Disse reglene er vedtatt dels for å beskytte forbrukerne, men vel så mye for å sikre at lokale særegenheter ikke blir utnyttet av andre enn de som tradisjonelt har produsert varene.

For å kunne benytte slike regler kreves det at produktene godkjennes sentralt i EU. Hvis Norge f eks skulle ønske å beskytte produksjonen av rakfisk og gammelost må disse produktene godkjennes som tradisjonelle sentralt i EU. Får man slik godkjenning kan det settes offentlige krav til framstillingsmåte, sammensetning og markedsføring.

Reglene må ses på som en del av EU's distriktspolitiske virkemidler..

Det skal også bemerkes at disse reglene ikke er gjort til en del av EØS-avtalen, men Norge kan allikevel søke beskyttet slike varer i EU-området. En annen side er imidlertid at vi heller ikke kan nekte EU å godkjenne produkter produsert i et EU-land og som også vil være tradisjonsrike norske produkter. Som eksempel kan nevnes geitost; hvis et av EU-landene produserer geitost vil de, hvis kriteriene er oppfylt, få beskyttet denne produksjonen etter de nevnte regler uten at Norge kan protestere. Dermed vil det tilsvarende norske produktet bli ulovlig å markedsføre som geitost i EU-området.

8.2.5 Fisk og fiskeprodukter

Norges forhold til EU på fiskerisektoren kan deles inn i tre områder. Det ene er reglene i EØS - avtalen, det andre gjelder EU's interne regler fastsatt i medhold av fiskeripolitikken og det tredje er forhold knyttet til den bilaterale fiskeriavtalen.

Denne siste avtalen gjelder forhold knyttet til kvoter og toll og innvirker ikke på forhold knyttet til næringsmiddellovgivningen. Vi går derfor ikke nærmere inn på avtalen i denne utredningen.

Nedenfor vil vi derfor i pkt 8.2.6 behandle reglene vi er bundet til gjennom EØS - avtalen og i pkt 8.2.7 vil vi gå nærmere inn på reglene knyttet til EU's fiskeripolitikk.

8.2.6 EØS-avtalens regler om fisk som næringsmidler

Det er særlig to direktiver som får betydning for næringsmiddellovgivningen knyttet til fisk. Det første er direktiv av 22. juli 1991 om fastsettelse av helsekrav ved produksjon og omsetning av fiskeprodukter, (91/493/EØF) og det andre er det generelle «veterinærkontrolldirektivet» som også er blitt gjort gjeldende for fiskeprodukter (89/662/EØF). I tillegg finnes det et direktiv om fastsettelse av helseregler ved produksjon og omsetning av levende toskallede bløtdyr (91/492/EØF). Bestemmelsene i dette siste er imidlertid nokså likt bestemmelsene i 91/493/EØF og vi går derfor ikke nærmere inn på dette her.

Disse direktivene er inntatt i EØS-avtalens regler om veterinære forhold/folkehelse, og kunne således vært omtalt i kap 8.2.2. For oversiktens skyld har vi imidlertid som nevnt i 8.2.1 valgt å behandle fisk separat.

Direktiv 91/493/EØF m/vedlegg inneholder i første rekke hygieneregler knyttet til fangst, håndtering, produksjon og omsetning for å hindre at kvaliteten forringes på fiskeproduktene. Kvalitet er altså her brukt i direkte tilknytning til helseformålet.

I fortalen til direktivet heter det bl a følgende:

«Fiskeriprodukter som nettopp er fanget, er i prinsippet fri for smitte fra mikroorganismer. Smitte og senere nedbrytning kan imidlertid skje dersom produktene håndteres og foredles på en uhygienisk måte.

Det bør derfor fastsettes grunnleggende krav for korrekt hygienisk håndtering av ferske og foredlede fiskeriprodukter på alle stadier av produksjon, lagring og transport.

.....

Det bør treffes kontrolltiltak på fellesskapsplan for å garantere en ensartet anvendelse i alle medlemsstatene av standardene fastsatt i dette direktiv.»

Reglene i direktivet får konsekvenser både for tilsynsmyndighetene og næringsutøverne.

Direktivet m/vedlegg har bestemmelser om følgende forhold:

• håndtering av fisken (art 3 og 4),

• forbud mot omsetning av enkelte typer fisk eller fisk som inneholder enkelte spesifiserte skadelig stoffer (art 5),

• internkontroll (art 6),

• godkjennelse av anlegg og registrering av anlegg som ikke er underlagt godkjennelsesplikt (art 7) og

• kontrolladgang for EU's egne kontrollører (art 8).

Reglene har bare helse som hensyn.

I tillegg til dette direktivet er som nevnt også det såkalte veterinærkontrolldirektivet (89/662/EØF) gjort gjeldende for fisk og fiskevarer.

Dette direktivet gjelder generelt for handel med næringsmidler av animalsk opprinnelse og har som formål bl a å verne «forbrukernes økonomiske interesser samt bestemmelser om forbrukerinformasjon og redelighet i handelstransaksjoner», se nærmere omtale ovenfor i pkt 8.2.1.

For fiskeprodukter som er omfattet av EØS-avtalen omfatter altså næringsmiddelregelverket bare hensynene helse og redelighet. En ny norsk lov om næringsmidler vil mao tilfredstille kravene i avtalen dersom den regulerer helse og redelighet.

8.2.7 Markedsordninger knyttet til fiskeripolitikken

I fiskeripolitisk sammenheng er Norge å anse som et tredjeland. Vi er derfor ikke bundet av regler EU har fastsatt i medhold av denne. Like fullt inneholder EU's regelverk et stort antall bestemmelser som får betydning for norske produsenter og eksportører av fisk og fiskeprodukter. Nedenfor vil vi først gi en kort oversikt over dette regelverket for deretter å drøfte om det vil få betydning for norsk næringsmiddellovgivning.

Hovedbestemmelsen i EU er Rådsforordning 3687/91/EØF «om den fælles markedsordning for fiskerivarer.»

I fortalen til dette direktivet sies det bla:

«Fiskeriet har særlig betydning for landbrugsøkonomien i visse af Fællesskabets kystområder; for fiskerne i disse områder udgør udbyttet af dette erhverv den overvejende del af deres indkomst; markedets stabilitet bør derfor fremmes ved egnede foranstaltninger;

en af foranstaltningerne til gennemførelse av den fælles markedsordning er anvendelse af fælles handelsnormer for de pågældende varer; anvendelsen af disse normer bør medføre, at varer af utilstrækkelig kvalitet holdes borte fra markedet, og at handelsforbindelserne fremmes på grundlag af redelig konkurrence, hvilket medvirker til at forbedre fiskeriets rentabilitet;

anvendelsen af disse normerne kræver kontrol med de varer, for hvilke normerne gælder; der bør derfor træffes foranstaltninger, der sikrer en sådan kontrol;

der bør i forbindelse med reglerne for markedernes funktion fastsættes bestemmelser, der gør det muligt at tilpasse udbuddet til markedskravene......

.....

erfaringen har vist, at det kan blive nødvendigt meget hurtigt at træffe toldmæssige foranstaltninger for at sikre forsyningen af fællesskabsmarkedet.....

for visse varers vedkommende bør der træffes foranstaltninger mod innførsel fra tredjelande til unormalt lave priser for derved at hindre markedsforstyrrelser i Fællesskabet....

.....

en beskyttelsesordning kan under usædvanlige forhold vise sig utilstrækkelig; for at Fællesskabet i sådanne tilfælde ikke skal være ubeskyttet mod en eventuel forstyrrelse af markedet, bør det have mulighed for at træffe alle nødvendige foranstaltninger;» (vår utheving).

I artikkel 2 i direktivet lyder de to første ledd slik:

«1. For de i artikkel 1 nævnte varer eller for grupper af disse varer kan der fastsættes fælles handelsnormer og anvendelsesområder for de pågældende normer; handelsnormene kan især omfatte inddeling efter kvalitetskategori, størrelses- eller vægtklasse, emballage, behandlingsgrad samt mærkning.

2. Når der er fastsat handelsnormer, må varer, på hvilke de finder anvendelse, kun udbydes, tilbydes, sælges eller i øvrigt bringes i omsætning, når de opfylder de nævnte normer, idet der dog kan fastsættes særlige bestemmelser for samhandelen med tredjelande.»

Spørsmålet er i tilfelle om disse bestemmelser får betydning for hvordan vi utformer vår næringsmiddellovgivning. Vil vi ved en bestemt utforming lettere kunne oppfylle kravene, og dermed få adgang til EU-markedet? Særlig gjelder dette forholdet til kvalitet som et eget formål.

Som nevnt i fortalen kan EU treffe alle nødvendige foranstaltninger for å hindre markedsforstyrrelser. Det kan hevdes at dette innebærer at EU f eks kan stille krav til at importerte produkter tilfredstiller offentlige kvalitetskrav i eksportlandet. I såfall kan man hevde at norsk lovgivning må gi hjemmel for å sette kvalitetskrav utover det som følger av helse og redelighet. Dette kan imidlertid synes som et noe konstruert tilfelle. Så lenge EU's egne regler inneholder en rekke kvalitetsregler vil det være åpenbart at man relaterer kravene til sine egne regler og ikke til eksportlandets.

Dermed er det viktigste forholdet for norske eksportører at de tilfredstiller EU's interne regelverk. På denne måten vil de kunne hindre å bli utestengt fra markedet.

Når det gjelder EU's krav f eks til minstepriser, importreguleringer etc er dette uansett forhold som ikke lar seg avhjelpe av norsk næringsmiddellovgivning. Konklusjonen blir mao at EU's fiskeripolitikk ikke får noen betydning for norsk næringsmiddellovgivning, og at vi dermed kan regulere hensyn etc. uavhengig av disse bestemmelsene.

EU har selv i sin kvalitetspolitikk for fiskerivarer foretatt en prinsipiell diskusjon av begrepet kvalitet.

I meddelelse fra Kommisjonen av 28. feb. 1992 «Mot en kvalitetspolitikk for fiskerivarer» diskuteres begrepet kvalitet prinsipielt. Det sies der bla at kvalitetsbegrepet generelt omfatter mange aspekter og faller inn under mange forskjellige ansvarsområder. Man kan i store trekk skille mellom hygieneområdet og avsetningsområdet.

Hygieneområdet (sunnhetsbestemmelser) er et spørsmål av interesse for hele samfunnet og faller helt og holdent inn under de offentlige myndigheters ansvarsområde. Dette tilsvarer helsehensynet i vår drøftelse i avsnitt 10.5.2.

Når man ser på kvalitet utfra et avsetningsmessig synspunkt er de forskjellige målsetninger knyttet til kravet om lojal konkurranse, bekjempelse av bedrageri, forbrukerbeskyttelse og harmonisering av produktkategorier på EU-nivå. Dette tilsvarer i stor grad det vi har drøftet som redelighetshensynet, se avsnitt 10.5.3.

Og så sier Kommisjonen videre:

«Der findes altså bestemmelser, der på sundhetsniveauet fastsætter mindstenormer for kvalitet, og som på afsætningsniveauet definerer kvalitetskategorier.

Bortset herfra eksisterer der ingen bestemmelser, der kan tilskynde producenterne og de forskellige afsætningsled til at forbedre produkternes kvalitet ved afsætningen. Det er i den retning, overvejelsene bør gå.»

Et annet sted sies det bla at «Udarbejdelsen af en kvalitetspolitik for fiskerivarer er i overenstemmelse med de generelle mål i den fælles fiskeripolitik. Samtidig skal en sådan politik ses i sammenheng med Fællesskabets overordnete politik vedrørende fødevarekvalitet.»

Til dette uttaler det økonomiske og sosiale råd bla: «ØSU understreger, at man i forbindelse med disse overvejelser ikke må forveksle kvalitetsbegrebet (feks friskheden) med handelsnormer, der også omfatter kvalitetskriterier.»

I EU har man mao foretatt en prinsipiell drøftelse av kvalitetsbegrepet og avgrenset hensynene i næringsmiddellovgivningen til å gjelde helse og redelighet. Andre hensyn som medfører kvalitetsbestemmelser hører i dette tilfelle inn under markedslovgivningen og blandes ikke inn i bestemmelser om næringsmidler.

Synspunktene som er sitert ovenfor er i vesentlig grad i overenstemmelse med vårt forslag til en ny næringsmiddellov, se kapittel 10 og vedleggene 1 og 2. Det skal imidlertid tilføyes at vi ikke kan se at EU har foretatt en tilsvarende prinsipiell drøftelse for landbruksvarer, derfor må vi også fravike prinsippene i noen grad.

8.3 Nedbygging av den veterinære grensekontrollen

EU's veterinærkontroll på grensen medfører betydelige merkostnader og ulemper for norsk eksportnæring, spesielt for fiskerinæringen. Det arbeides derfor for tiden med å implementere hele EU's veterinære kontrolldirektiv på området. I praksis vil dette bety en avvikling av den veterinære kontrollen på grensen. Det er beregnet at norsk fiskerinæring vil spare mellom 30 og 50 millioner kroner årlig på dette.

Nedbyggingen vil imidlertid også omfatte importen. Forslaget gjelder heller ikke bare næringsmidler, men all veterinær grensekontroll. Også levende dyr vil bli omfattet. Dette vil bety at næringsmidler som er lovlig tatt inn til et EØS-land kan importeres til Norge uten nærmere kontroll. Dette kan medføre ulemper for norsk landbruksproduksjon.

Forslaget vil også innebære at den norske importkontrollen blir yttergrensekontroll for hele EØS-området for næringsmidler som importeres til Norge fra tredjeland.

Saksområdet er under forhandling og ventes å tre i kraft i 1997.

8.4 Muligheter for nasjonal beskyttelse av kjente vareslag uten å komme i konflikt med EØS-avtalen

Norge har som nevnt ovenfor i realiteten svært små muligheter for å få beskyttet produkter på grunnlag av reglene om tradisjonell framstillingsmåte eller tradisjonell geografisk opprinnelse. I det norske næringsmiddelmarkedet er det imidlertid flere varebetegnelser som kan betegnes som tradisjonsrike eller som er sterkt innarbeidet her i landet og som det, både fra et forbrukersynspunkt men også fra næringens side, kan være ønskelig å regulere. Fra forbrukernes side kan det være en fordel å vite at en servelatpølse virkelig er det man i Norge vanligvis regner som servelatpølse.

Fra næringens side er nok det viktigste argumentet at man ønsker en viss beskyttelse for varer med navn som er innarbeidet fra norsk næringsmiddelindustris side.

Spørsmålet er således om man i nasjonal lovgivning kan fastsette slikt regelverk uten at det kommer i strid med forpliktelsene etter EØS-avtalen.

Tilsvarende problemstillinger er aktuelle i alle land, og de fleste land har et omfattende nasjonalt regelverk med slike formål.

Næringsmiddellovutvalget kan ikke se at EØS-avtalen setter noe forbud mot slik nasjonal lovgivning. Hvis man i Norge ønsker å regulere hvordan f eks wienerpølsen skal være sammensatt for at man skal kunne kalle den wienerpølse har man muligheten til dette. Det er imidlertid enkelte begrensninger. Disse ligger i at regelverket ikke må diskriminere leverandører fra andre EØS-land. Man kan mao ikke hindre import av varen på denne måten, bare regulere bruken av betegnelsen. Regelverket må selvfølgelig heller ikke være i strid med gjeldende lovgivning som gjelder for hele EØS-området. Dette betyr at hvis det finnes et direktiv som omhandler f eks wienerpølser kan man ikke fravike dette.

Det er klart at det norske regelverket bare vil være gjeldende i Norge. Dvs at dersom en dansk produsent ønsker å selge wienerpølser i Norge må produktet tilfredstille det norske regelverket for å kunne selges her. Han kan derimot selge et annet produkt som wienerpølse i Danmark dersom de har andre bestemmelser.

Et annet poeng er selvsagt at når de fleste land har et omfattende nasjonalt regelverk med samme formål vil det lett kunne bli ansett som handelshindrende under regelverket om tekniske handelshindre. Man skal derfor ikke se bort fra muligheten for at det kan bli vedtatt et harmoniserende regelverk på området.

Allikevel er det et faktum at de fleste land har et slikt regelverk, og Næringsmiddellovutvalget foreslår derfor at man i norsk regelverk også har en begrenset hjemmel til å vedta tilsvarende regler hos oss, se nedenfor i kap 10.5.3.

8.5 «Cassis de Dijon - prinsippet» - konsekvenser for næringsmiddellovgivningen

Norsk næringsmiddellovgivning må legge forholdene best mulig til rette for eksport av norske næringsmidler. Særlig viktig er det å sikre at EU ikke kan møte norske produkter med handelshindringer som er lovlige etter EF-retten. I denne sammenheng er det særlig det såkalte Cassis de Dijon - prinsippet som er viktig.

Dette prinsippet går ut på at et produkt som er lovlig produsert i et land ikke skal kunne nektes markedsført i et annet hvis ikke spesielle grunner gjør seg gjeldende. Det stilles ikke krav til at produksjonen skjer etter bestemte lover, regler eller standarder.

Kommisjonen har i en uttalelse av 3. okober 1980 om konsekvensene av Cassis - prinsippet sagt at

«Any product imported from another Member State must in principle be admitted to the territory of the importing Member State if it has been lawfully produced, that is, conforms to rules and processes of manufacture that are customarily and traditionally accepted in the exporting country, and is marketed in the territory of another.»

Dette betyr at et produkt er lovlig produsert om det ikke finnes regler som regulerer produksjonen. Og finnes det regler er det selvfølgelig lovlig produsert om disse er fulgt.

Det finnes unntak fra prinsippet der markedsnektelsen er begrunnet i helse, miljø eller sikkerhet. Dette medfører at et land kan nekte et produkt markedsført dersom de finner vektige og saklige argumenter basert på de tre nevnte momenter. Kanskje særlig for næringsmidler kan det tenkes.

Hvis et område er helt uregulert vil dermed terskelen for å nekte et produkt markedsført være lavere enn der det finnes regler for produksjonen. Reglene er jo oftest, og særlig når det gjelder næringsmidler, begrunnet ut i fra hensynet til helse, miljø eller sikkerhet.

Frivillige bransjestandarder vil også være et moment som kan gjøre det vanskeligere å nekte et produkt markedsført. Særlig gjelder dette standarder som er satt nettopp av slike hensyn som nevnt ovenfor og som dermed bekrefter at produksjonen er skjedd i henhold til «...processes of manufacture that are customarily and traditionally accepted in the exporting country».

Som behandlet ovenfor, vil EØS-avtalen medføre at det fastsettes forskrifter som kan klassifiseres som kvalitetsstandarder. Disse reglene er gitt for å realisere målet om fritt varebytte i det indre markedet. For produkter som er produsert i samsvar med disse reglene vil eksport og salg i et annet EØS - land ikke kunne nektes.

Videre vil vi kunne fastsette offentlige krav med utgangspunkt i hensynene helse og redelighet. Disse vil det også være svært vanskelig å nekte markedsadgang i et annet EØS - land, jf uttalelsene ovenfor.

En del produkter vil imidlertid falle utenfor disse kategoriene. Som vi kommer tilbake til senere i rapporten foreslår vi at det skal være en forholdsvis snever adgang til å fastsette nasjonale kvalitetskrav utover det som følger av helse, redelighet og forpliktelsene etter EØS-avtalen. Spørsmålet blir da om ikke bransjeorganisasjonene burde ta et initiativ til å etablere frivillige standarder på disse områder. Dette kan gjøres ved å bli enige om klassifikasjonskrav for enkelte produkter som er av sentral betydning for vår eksport. Dette er krav som kan gå lenger enn gjeldende lovgivning og således bidra til å heve kvaliteten på de produserte varene. Samtidig ville man være tryggere på at varene ikke blir møtt med «usaklige» krav i importlandet. Cassis de Dijon - prinsippet medfører at det da skal mer til for å nekte produktet omsatt.

Det skal i denne forbindelse understrekes at det allerede finnes en del matvarestandarder i Norsk Standard, særlig gjelder dette grønnsaker og poteter. Det bør vurderes et samarbeid med Norges Standardiseringsforbund for å bygge ut dette systemet ytterligere.

Dette er imidlertid forhold som må ivaretas av næringen selv og som ikke hverken kan eller bør være en oppgave for det offentlige.

8.6 WTO (GATT)

8.6.1 Bakgrunn

GATT - avtalen (den såkalte Uruguay - runden) ble avsluttet i Marrakesh 15. april 1994. Det ble der vedtatt å opprette WTO - World Trade Organization- som en felles institusjonell ramme for forvaltningen av handelsforbindelsene mellom medlemmene. Stortinget har ratifisert WTO - avtalen, og dermed forpliktet Norge til å følge prinsippene i avtalen i vår næringsmiddellovgivning.

Avtalen består av flere avtaler; handel med varer (GATT), tjenester (GATS) eller immaterielle rettigheter (TRIPS). Under disse igjen er det flere avtaler som omhandler spesielle temaer. I tillegg finnes det også enkelte plurilaterale avtaler, dvs avtaler mellom flere men begrenset antall land, f eks avtale om offentlige innkjøp og avtale om handel med sivile luftfartøyer. WTO - avtalen kan dermed brukes som et felles samlebegrep.

Det er i dag godt over 100 land som er medlemmer av WTO og avtalen kan m a o regnes som global og legger klare retningslinjer for den internasjonale handel.

I vår sammenheng er det den såkalte SPS - avtalen (under GATT) som er av betydning. SPS er en forkortelse for «agreement on the application of sanitary and phytosanitary measures»; i offisiell norsk oversettelse «avtale om veterinære og plantesanitære tiltak». Avtalens formål er å regulere handelskrav som settes med grunnlag i hensynet til folkehelse, dyrehelse og plantehelse. I forbindelse med næringsmiddellovgivningen er det hensynet til folkehelsen som er det avgjørende. De andre hensynene skal reguleres i dyrevern-/dyresjukdomslovgivningen og lovgivning om plantehelse.

For ordens skyld vil vi påpeke at oversettelsen «veterinære tiltak» kan virke forvirrende. Ordet er en oversettelse av det engelske «sanitary measures». Dette uttrykket henviser i avtalen til både dyrehelse og folkehelse. Veterinære tiltak gir for menigmann assosiasjoner bare til det første, og oversettelsen må derfor anses uheldig. Det hadde vært bedre om man f eks oversatte det med «avtale om tiltak for beskyttelse av helsen til mennesker, dyr og planter».

En annen avtale av betydning er den såkalte TBT - avtalen. Dette er en forkortelse for «agreement on technical barriers to trade» - tekniske handelshindringer. Avtalen gjelder forhold som ikke reguleres av SPS-avtalten. For næringsmidlers vedkommende vil dette si regler om merking, forbrukervern etc.

Grunnvilkåret i begge avtalene er at dersom det finnes internasjonale standarder på området så skal disse legges til grunn for nasjonale reguleringer. For næringsmidler fastsettes slike standarder av Codex Alimentarius - kommisjonen og avtalen henviser spesielt til disse standardene. Strengere krav kan også være tillatt, men da bare dersom det enkelte land legger omfattende vitenskapelig dokumentasjon til grunn, se nedenfor.

Codex Alimentarius-kommisjonen ble opprettet i 1962 og er et FN - organ under FN's matvare- og landbruksorganisasjon - FAO - og Verdens helseorganisasjon - WHO. Codex - arbeidets mål er å lette - og dermed å fremme - den internasjonale handel med matvarer. Grunnlaget er at det skal tas tilbørlig hensyn til helsespørsmål og beskyttelse av forbrukerne. Dette søker man å oppnå ved å utarbeide standarder, retningslinjer og anbefalinger for de enkelte matvaregrupper - samt mer generelle regler for produksjonhygiene, kontroll, merking, forurensning - og regler for kontroll og sertifisering ved import og eksport.

Medlemsskap i Codex er åpent for alle FN - medlemmer, og SPS - avtalen bestemmer at alle medlemmer i WTO også skal være aktive medlemmer i Codex.

Alle EU - landene er dermed også medlemmer av Codex Alimentarius - kommisjonen. EU - direktiver som gjelder næringsmidler bygger i stort omfang på aktuelle Codex - standarder, eller henviser direkte til slike.

8.6.2 WTO - avtalens betydning for norsk næringsmiddellovgivning

SPS - avtalen gjelder som nevnt beskyttelse både av menneskers, dyrs og planters liv og helse. Dette gjelder både ved handel med næringsmidler, levende dyr og andre organismer som kan medføre slik skade. I vår sammenheng er det reguleringene av handel med næringsmidler som er interessant, og behandlingen nedenfor begrenser seg derfor til dette.

Hovedregelen er at «medlemmene har rett til å treffe veterinære eller plantesanitære tiltak som er nødvendige for å verne om menneskers....helse», art 2,1. Reguleringene må imidlertid ikke stride mot bestemmelsene i avtalen. Videre legger art 2 til grunn at tiltakene må være basert på vitenskapelige prinsipper og at de ikke må opprettholdes uten tilstrekkelig vitenskapelig bevismateriale.

Dersom det finnes internasjonale standarder skal disse legges til grunn for reguleringene. Slike standarder anses å være basert på tilstrekkelig vitenskapelig bevismateriale og skal gi god nok beskyttelse av folkehelsen. Avvik fra standardene må i tilfelle kunne begrunnes vitenskapelig. For næringsmidler finnes det som nevnt standarder fastsatt av Codex Alimentarius-kommisjonen.

Hvert land står i prinsippet fritt til å sette sine egne standarder hvis man ønsker å avvike Codex - standardene. Som et eksempel på dette kan nevnes strengere krav til tilsetningsstoffer etc fordi man kan være i tvil om de helsemessige konsekvensene. Men da kreves det omfattende vitenskapelig dokumentasjon på at slike avvikende krav er nødvendig. Bevisbyrden ligger på det landet som innfører slike krav og dette kan være vanskelig da utgangspunktet er at Codex-standarden er tilstrekkelig vitenskapelig basert. I realiteten er dermed de nasjonale mulighetene uhyre små.

I tillegg tillates det til en viss grad reguleringer utifra en «føre-var» vurdering. Dette kan f eks tenkes der et land anses som et sykdomsfritt område. Da kan man sette avvikende krav til varer omsatt i landet for å hindre spredning av nye sykdommer. Tiltakene skal uansett ikke innebære noen vilkårlig eller uberettiget forskjellsbehandling av andre medlemmer. Det må m a o stilles like strenge krav til egne produkter som til importerte.

For TBT - avtalen gjelder tilsvarende regler. Det er tillatt å sette nasjonale krav, men disse skal i størst mulig grad basere seg på internasjonale standarder. Også i denne avtalen gjelder henvisningene Codex - standardene. Der disse ikke finnes, eller et land anser disse standardene for å være for dårlige kan det settes strengere krav. Men det stilles da, som for SPS - avtalen, strenge krav til dokumentasjon. Kravene må være vitenskapelig basert, og det må ikke stille strengere krav til andre lands produkter enn man gjør til egne.

Konsekvensen av dette er at den politiske kampen om reguleringene på området nå står om utformingen av Codex - standardene. Et eksempel fra den senere tid er den «kampen» som har pågått mellom USA og EU/Europa om Codex skulle tillate restverdier i kjøtt etter bruk av kjønnshormoner som vekstfremmere (anabole steroider). USA ville tillate dette mens EU kjempet imot, og USA gikk seirende ut. Gjeldende Codex - standarder medfører dermed at man ikke kan nekte handel med kjøtt fra dyr som er blitt gitt veksthormoner. En evt. nektelse av dette på nasjonalt nivå må i tilfelle begrunnes vitenskapelig, og det vil i praksis være svært vanskelig når Codex anser det tilstrekkelig bevist at slike hormoner er ufarlige.

Til dette siste skal det bemerkes at saken fremdeles er aktuell. Både EU og flere europeiske land nekter i flg medieoppslag import av amerikansk «hormonkjøtt» til tross for vedtaket i Codex. USA har varslet at de bringer saken inn for WTO's tvisteløsningsorgan. Utfallet av denne tvisten vil bli interessant å følge, og vil kunne bli en prøvesten for den fremtidige betydningen av WTO-avtalen på dette området.

Norge har som medlem av WTO forpliktet seg til å følge dens prinsipper i vår egen lovgivning. Til å løse evt. tvister på området er det opprettet egne prosedyrer og tvisteløsningsordninger. Selv om avtalen på endel områder er nokså åpen for fortolkninger er utgangspunktet klart: avvikende bestemmelser krever grundig dokumentasjon og vil kunne være vanskelig å få medhold i. Internasjonalt legges det stor politisk vekt på avtalen og det forventes derfor at landene vil være påpasselig med at andre følger forpliktelsene.

Etter den tidligere GATT-avtalen var Codex-standardene ikke bindende på samme måten som nå. Dette resulterte i at hvert land fritt kunne fastsette sine egne nasjonale standarder som avvek fra Codex, mens man nå i realiteten er forpliktet til å følge disse. Endringene innebærer derfor et radikalt systemskifte for norsk næringsmiddellovgivning.

Teoretisk har man mulighet til å stille strengere regler nasjonalt enn det som følger av WTO - avtalen, dvs Codex. Disse reglene kan imidlertid bare omfatte varer produsert i Norge og kan ikke stille strengere krav til importerte varer enn det som følger av Codex-standardene. WTO-avtalen etablerer på denne måten en minimumsstandard og det er altså mulig å drive «omvendt diskriminering». Hvor realistisk det er at man på lovnivå stiller strengere krav til egenproduserte produkter enn til importerte er imidlertid et annet spørsmål.

8.7 Konsekvenser for norsk næringsmiddellovgivning p g a forpliktelsene etter EØS- og WTO - avtalene.

Som nevnt ovenfor forplikter EØS- avtalen Norge til å implementere dens bestemmelser. Likedan har vi forpliktet oss til å følge prinsippene i WTO-avtalen. Dette har allerede som følge av EØS-avtalen medført mange endringer i de norske næringsmiddelforskriftene. Tilsvarende vil man i framtiden måtte la WTO-avtalens prinsipper være bestemmende for lovgivningen, noe som i praksis også vil føre til endringer.

Når man i tillegg til helse-, hygiene- og redelighetskrav også fastsetter rene kvalitetskrav med hjemmel i reglene om tekniske handelshindringer, kan inntrykket bli forvirrende.

Særlig gjelder dette når man på norsk side har flere lover å forholde seg til. Både for lovgiversiden og for brukersiden skaper dette problemer og det hadde vært mye enklere for den framtidige oversikten om man kunne operert med bare én lov som hjemmelsgrunnlag for all næringsmiddellovgivning. Som vi viser senere i kap 10, jfr vedlegg 1 og 2 mener vi det vil være fullt mulig å erstatte dagens kompliserte lovstruktur med én ny lov.