4 Historikk

4.1 Innledning

Offentlige reguleringer av næringsmidler har en lang historie og omfatter mange aspekter. Dagens ordninger er dermed et resultat av en utvikling over lang tid og må forstås på denne bakgrunn. Vi finner det derfor nødvendig å gi en kort redegjørelse for denne historien med hovedvekt på nyere tid, dvs de siste hundre år i Norge.

Av framstillingstekniske grunner har vi valgt å skille ut kontroll med fisk fra den generelle framstillingen, se avsnitt 4.4.

4.2 Bakgrunn og begrunnelse for dagens næringsmiddellovgivning

4.2.1 De eldste reguleringer og næringsmiddelkontroll

Menneskelig sivilisasjon er nært knyttet til dyrking av mat og husdyrhold og til arbeidsdeling hvor mat byttes mot andre produkter og tjenester. Marked med omsetning av mat er av svært gammel dato.

Med matmarkedet oppsto også samfunnets behov for visshet om at maten ikke var dårlig og i verste fall helseskadelig. Faren for helseskade var reell nok og ble ansett som så viktig at myndighetene tidlig etablerte kontrollordninger. Kontroll med omsetning av mat på markedet var blant de første offentlige oppgavene og slike reguleringer var kjent allerede i faraoenes Egypt. Det finnes også omtale av dette temaet i Mosebøkene. Videre hadde Athen og de andre byene i oldtidens Grekenland kontroll av matmarkedet.Tilsvarende kontroll skjedde også i Romerriket. Romerriket er ellers bedre kjent for at myndighetene sørget for meget god tilførsel av godt og sikkert drikkevann. Arbeidet med å sikre god hygiene ble tatt svært seriøst og var en sak for myndighetene. Det bidro uten tvil til å redusere omfanget av helseproblemer med årsak i næringsmidler.

Vi kan gå ut fra at myndighetskontroll med matmarkedet og sikring av drikkevann og hygiene var et vanlig fenomen i de eldste bystatene og har sikkert hatt betydning for befolkningens helse og derved for byenes evne til å utvikle seg.

Matkontrollen hadde også som formål å sikre redelig omsetning av matvarer. Dette hensynet var nært knyttet til ønsket om et ordnet marked og derved et ordnet bysamfunn. Markedet var et byfenomen og derved var også kontrollen av matvarer begrenset til byene.

Flere byer hadde egne inspektører. Aristoteles skrev i boken Politikken om hvordan denne kontrollen burde være og hvilke egenskaper og roller kontrollørene burde ha og hvordan de burde opptre.

4.2.2 De eldste norske reguleringer

De eldste kjente norske lovene fra rundt år 900 forbød folk å spise rått kjøtt, og forordnet faktisk bøter for dem som spiste kjøtt av selvdøde dyr eller drakk blodet. Formålet antas å ha vært å beskytte folks helse men det kunne også være religiøse begrunnelser.

I Magnus Lagabøters bylov for Bergen fra 1276 var det regler for husstell og det ble i 1282 nedlagt forbud om kasting av avfall i byen. Disse bestemmelsene var klart helsemessig begrunnet.

Næringsmiddelkontroll som markedskontroll skriver seg tilbake til middelalderen. Kontrollen foregikk ved inspeksjoner, og det var særlig kjøtt, øl, vin og brød som var gjenstand for kontroll. Forfalskning av matvarene, eller forsøk på å selge kjøtt av selvdøde dyr, ble slått hardt ned på. F eks var det i Bergen allerede i middelalderen strenge bestemmelser mot salg av forfalsket eller bedervet mat. Dronning Margrethe innførte på 1400-tallet til og med dødsstraff for dem som solgte bedervet fisk.

Regler og kontroll var nok motivert både av helse- og redelighetshensyn blant annet som et ønske om ordnet omsetning av matvarer. Samtidig fantes reguleringer som bare hadde redelighet som formål. I Magnus Erikssons retterbot av 1330, stilet til borgerne i Bergen, klages det for eksempel over at ris, gryn, mandler og krydder var blandet opp med fremmede og verdiløse stoffer.

Den såkalte renhetsloven for øl ble innført i Bayern i 1516, og senere også gjort gjeldende i Norge. Kun vann, humle, malt og gjær ble tillatt brukt ved brygging av øl. Regelen har holdt seg helt opp til vår tid og ble avviklet ved at ølloven av 1912 ble opphevet 1. januar 1994. Det kan synes som om renhetskravet etterhvert ble innskrenket til bare å omfatte øl for salg siden 1912-loven åpnet opp for at «ener, enebær, pors, sirup og sukker...» ble benyttet ved privat brygging, jf § 1.

En ordnet og ren markedsplass ble ansett som grunnleggende for å sikre liv og helse. Myndighetene rettet mer av oppmerksomheten på trygg mat og andre helsepolitiske tiltak, f eks sikring av vanntilførsel og utbygging av kloakksystemer i byene.

I enkelte europeiske byer ble det etablert offentlige slaktehus allerede i middelalderen. I Norge ble slakting regulert ved såkalte laugsartikler for slakterne den 5.mai 1683. Disse ble på 1700-tallet supplert av politianordninger om bl a slakting for ulike byer.

De første lovene var en blanding av helselover og næringspolitiske lover for å sikre et ordnet marked. Egne straffelover fantes ikke og man måtte derfor ta inn bestemmelser slik at de rammet handlinger som hadde til hensikt å skade andre via næringsmidler. Slik dobbelt funksjon hadde bl a Kristian den femtes Norske Lov av 1687 sjette bok som omhandlet «Misgjerninger». Av disse bestemmelsene var det kun én «straffelovbestemmelse» og den rammet forfalskning av varer, også matvarer.

For byene, fortrinnsvis de større, fantes det dessuten «Politianordninger» som forbød «nogen at fallby eller forhandle bedærvede spisevarer, usundt kvæg eller andet deslike, som kunde forårsake sygdom.» Det kan synes som forordningene ble fastsatt på sentralt hold. Det vises til at sentralmakten fastsatte regler begrenset til byer som f eks Bergen.

Tilsyn med overholdelse av anordningene tillå politiet.

I tillegg fantes landsdekkende regler slik at en hadde to regelsystemer; lokale og nasjonale. Dette systemet finnes fortsatt ved at kommunene har egne helseforskrifter. Lovgivning fra ulike perioder eksisterte også ved siden av hverandre og dette har også bidratt til den oppsplittede lovstrukturen på næringsmiddelområdet.

Eidsvoldsmennene ønsket ikke en slik tilstand og de ville fjerne alle spor etter danskekongenes lover. De hadde svært ambisiøse planer mht lovrydding og bedret lovstruktur. I Grunnlovens § 94 bestemte de at «En ny almindelig civil og kriminal Lovbog skal foranstaltes udgivet paa første eller, om dette ikke er muligt, paa andet ordentlige Storthing.» Arbeid ble igangsatt, men ikke realisert selv om «kriminalloven» riktignok ble vedtatt i 1842.

Kriminalloven medførte at lovgivningen ble tosporet; den etablerte separate straffebestemmelser adskilt fra de daværende helse-/næringspolitiske reguleringene. Dette tosporede systemet er videreført i gjeldende straffelov av 1902 som inneholder flere bestemmelser med formål å forhindre helseskade via næringsmidler.

Selv om de fleste reguleringer rettet seg mot den enkelte var det også regler rettet mot laugene som drev handel med ulike matvarer. Disse ble koblet sammen med reguleringen av adgangen til å drive næringsvirksomhet. På slutten av 1700-tallet oppsto merkantilismen med andre organisasjonsformer av økonomisk virksomhet, særlig aksjeselskapet. Dette førte til at laugenes betydning ble redusert, følgelig også laugsreguleringene. Med liberalismen ble laugsreguleringene opphevet rundt 1840. Det ble etablert nye kontrollordninger og nye former for offentlige reguleringer. Lokale sunnhetskommisjoner ble opprettet. I Bergen skjedde det i 1832 og i Oslo i 1834.

Ikke alle laugsreguleringene ble avskaffet umiddelbart. Mange av dem eksisterte ved siden av de nye reguleringsformene.

Dagens kommunale næringsmiddelkontroll vokste fram fra midten av forrige århundre, sammen med urbaniseringen og problemene med matforsyningen til de raskt voksende byene. I den tidlige fasen av industrialiseringen med stor befolkningsvekst i byene innebar matmarkedene stor helserisiko dels pga manglende hygiene og dels fordi matvarene ble forfalsket gjennom tilsetning av giftstoffer. Alvorlige sykdommer ble også overført fra dyr til mennesker gjennom mat. Eksempler er tuberkolosen som ble overført i melk, samt tyfoidfeber og dysenteri. Melk ble dessuten forfalsket ved vanntilsetting og på mange andre måter. Tuberkolosesmitten gjennom melken ble stoppet da man begynte å pasteurisere denne, men det var allikevel et akutt behov for å bedre tilstanden.

4.2.3 Innledningen til den nyere tid - fra sunnhetsloven i 1860 til næringsmiddelloven i 1933

Den første lovgivning som fastsatte et nasjonalt kontrollsystem var lov av 16. mai 1860 om Sundhedscommissioner og om Foranstaltninger i Anledning af epidemiske og smittsomme Sygdomme. Loven har gått under navnet sunnhetsloven.

Sunnhetsloven § 1 fastslo at «I enhver Kjøbstad skal det være en Sundhedscommission ...» ledet av en lege og ellers bestående av byens ingeniør samt fire andre hvorav den ene skulle være kvinne. Denne plikten gjaldt også for landkommuner med formannskap.

Kommisjonens oppgave var å føre kontroll med nær sagt alle forhold som kunne påvirke helsetilstanden på negativ måte slik som hygiene, drikkevann og «skadelige Næringsmidlers Forhandling», jf § 3.

Sunnhetsloven hadde som formål å regulere det man i dag kaller forebyggende helsearbeid. Betydelig myndighet ble lagt til kommisjonen (senere de kommunale Helseråd, nå kommunestyret). Loven var en fullmaktslov som ga kommunene myndighet til å vedta såkalte «sundhetsforskrifter». Forskriftene ble fremmet av kommisjonen og godkjent av Kongen.

Lovens system var at den enkelte kommune var et eget kontrollområde. Det har nok sammenheng med at næringsmidler stort sett ble omsatt i nærområdene innenfor den enkelte kommune. Forvaltningsansvaret var tillagt Justisdepartementet og kommisjonene/helserådene fikk betjenter som førte tilsyn. I tillegg var politiet pålagt å se til at kommisjonenes/helserådenes beslutninger ble etterkommet. Det var mao to lokale myndigheter med tilsyns- og håndhevelsesansvar.

Etter at sunnhetsloven hadde virket i rundt 20 år ble det i 1880-årene fremmet en «forestilling til Indredepartementet» fra landbruksdirektøren med forslag til særskilt regulering av margarinproduksjon. Det heter her bl a at «... omend de bedre margarinsorter ikke i alminnelighet indeholdt stoffer, som var egentlig skadelige for sundheten, var der dog grund til at anta, at for ernæringen kunde slike kunstige blandinger ikke fuldt ut erstatte det naturlige smør.» og han «... fandt det nødvendig baade at faa den indenlandske handel med kunstig smør under kontrol og at sikre de norske interesser ved utførsel av smør til fremmede land. Det gjaldt at hindre, at margarin gik i handelen som smør, derimot ikke at margarin fandt avsætning under sitt rette navn.»

Forslaget førte til at lov om handel med kunstig smør ble vedtatt den 22.juni 1886. Loven ble avløst av en margarinlov den 8.mars 1902 og denne inneholdt også krav om tilvirkningen. 1902-loven ble avløst av ny lov i 1931. Den siste margarinloven var fra 1948 og ble opphevet i 1991.

Loven var som nevnt ikke motivert i margarinens helseskadelighet, men derimot i en antakelse om at smør var sunnere. Det var derfor neppe hensynet til folks helse som var det sentrale. Det ble f eks eksplisitt gitt uttrykk for at loven var motivert av å «sikre de norske interesser ved utførsel av smør». Forslaget kom heller ikke fra helsemyndighetene, men fra landbruksmyndighetene. Det reelle formålet var m a o å beskytte norsk landbruks økonomiske interesser. Det vises til omtalen av landbrukskvalitetslovgivningen nedenfor.

Loven innførte bl a krav som skulle forhindre forveksling av smør og margarin. Dette ga seg bl a utslag i krav om at margarin bare kunne omsettes i pakker med kubisk form og med en rød strek rundt hele pakken. Det ble også med hjemmel i margarinlovgivningen innført forbud mot å produsere margarin i lokaler hvor det ble produsert smør.

Til å forestå kontrollen ble det opprettet et nytt statlig organ; Margarinkontrollen.

Den 14.juni 1890 ble lov om «sundhedsfarlige stoffers opbevaring og forhandling m.v.» vedtatt. Loven omfattet også farlige stoffer i næringsmidler. Loven ble avløst av lov 2.5.1930 om oppbevaring, sending og omsetning av helsefarlige stoffer. I dag er denne lovgivningen videreført ved produktkontrolloven, se nedenfor.

Pga høy spedbarnsdødelighet i Kristiania besluttet sunnhetskommisjonen/- helserådet i 1891 å etablere offentlig kontroll med melk. Kontrollen ble først effektiv i 1898. Senere ble melkekontrollen utviklet på basis av en jurhelsekontroll og fra 1947 ble det opprettet mastitislaboratorier som ble pålagt å drive systematisk bekjempelse av mastitis (jurbetennelse). Etterhvert ble også pasteurisering av melk pålagt. Hjemmel for dette kravet var bl a husdyrsjukdomsloven av 1894.

Slakting av dyr representerte mange steder betydelige hygieniske problemer og det var stort behov for å få bedre orden. Kristiania sunnhetskommisjon fremmet derfor forslag om at det ble etablert offentlig slakting. Etter at Justis- og politidepartementet hadde innhentet uttalelser fra «Overlægen for det civile Veterinærvæsen», Landbruksdirektøren og «Direktøren for det civile Medicinalvæsen» fremmet regjeringen et lovforslag i Ot prp nr 22 (1892) der slakting av dyr hvor kjøttet skulle omsettes ble gjort til en offentlig (dvs kommunal) oppgave. Privat slakting ble samtidig forbudt. Lov om «kommunale slagtehus, kjøtkontrol m.v.» ble vedtatt den 27.6.1892. Kontroll med ferdige kjøttvarer sorterte fortsatt under sunnhetsloven som i tiden fram til 1892 også hadde hjemlet tilsyn med slakting.

Kjøttkontrollovens formål var todelt: «Denne Kontrol har til Formaal at forebygge, at den menneskelige Sundhed udsættes for Fare ved Nydelsen af sygt eller bedærvet Kjød, eller ved Behandlingen af saadant Kjød, paa samme Tid som den spiller en stor og vigtig Rolle, hvad Opdagelsen af smitsomme Dyresygdomme angaar; den befordrer derved disses Forebyggelse og Utryddelse.» Samtidig var det erkjent at det var nær forbindelse mellom formålene da enkelte dyresjukdommer også kan angripe mennesker. Dette til forskjell fra fiskesjukdommer som med unntak for noen parasitter ikke er helseskadelige for mennesker.

Forutsatt «Kongens Samtykke» ga loven kommunene adgang til å påby at slakting av nærmere bestemte Arter af Husdyr, hvis Kjød skal benyttes til Menneskeføde, skal foregaa i det kommunale Slagtehus.» Slaktehusene måtte også være godkjent av«Kongen». I tillegg påbød loven kontroll utført av kommunal dyrlege i kommuner med mer enn 4.000 innbyggere. Loven hjemlet også etablering av kontrollordninger av kjøtt i kommuner uten «slaktetvang». Også importert kjøtt skulle kontrolleres. Godkjent kjøtt skulle «stemples eller merkes.» Loven ga dessuten «Kongen» adgang til å fastsette forskrifter.

I stedet for å vedta en egen kjøttkontrollov kunne reguleringen ha skjedd ved å innta de nødvendige hjemlene i sunnhetsloven. Vedtagelsen av en egen lov om slakting og loven om kunstig smør var derfor starten på en oppsplittet lovstruktur på næringsmiddelområdet og således starten på langvarige samordningsproblemer både for privat og offentlig sektor.

Forvaltningsansvaret av kjøttkontrolloven ble først lagt til helsemyndighetene som også hadde ansvar for sunnhetsloven. Helsemyndighetene var på den tiden underlagt Justisdepartementet, men ble overført til Sosialdepartementet da dette ble opprettet. Ansvaret ble imidlertid allerede i 1894 overført til Veterinærdirektøren som var underlagt Indredepartementet og senere Landruksdepartementet. Dette skjedde etter en hard maktkamp hvor veterinærene gikk «seirende ut». Kampen om kjøttkontrollen er derfor starten på veterinærenes posisjon innen næringsmiddelkontrollen i Norge.

Sammen med loven om kunstig smør medførte loven et todelt ansvar for næringsmiddelkontroll på departementsnivå. Senere kom også Handelsdepartementet og Fiskeridepartementet til og denne tredelingen eksisterer fortsatt. Nedenfor framgår det at også andre departementer har ansvar med relevans for denne utredningen.

Kjøttkontrollen var primært innrettet på å kontrollere kjøtt til menneskeføde. Men den var i tråd med formålet også fra starten av en kontroll med husdyrsjukdommer. Dette hadde sammenheng med at veterinærvesenet ble etablert i 1890. Prinsippet om at næringsmiddelkontrollen av kjøtt måtte starte med kontroll av det levende dyret ble innført. Denne dobbelte funksjon er bakgrunnen for veterinærenes posisjon i kjøttkontrollen og senere også i annen næringsmiddelkontroll. Nåværende husdyrsjukdomslov er fra 1962. I tillegg til denne finnes det også en fiskesjukdomslov fra 1990 og en lov om smittsomme sykdommer på bier fra 1938.

Av Ot prp nr 22 (1892) fremgår det at i flere byer førte dyrlegene kontroll med kjøtt på markedene og at de også konfiskerte kjøtt som var «illelugtende, uappetitligt, stammer fra et selvdødt eller under Transporten beskadiget Dyr ...» selv om kjøttet ikke var «direkte skadeligt». Det sies dessuten at det med loven ikke var «... Meningen at lægge nogen Hindring iveien for Indførsel af slagtet Kjød fra Landet eller fra andre Bykommuner.»

Dyrlegenes kontroll var en del av helserådenes kontroll. Dyrlegenes kontroll var inntil slakteloven av 1892 regulert i de kommunale sunnhetsforskriftene. F eks fikk Bergen slike forskrifter i 1882.

Offentlige slaktehus med tilhørende kontrollplikt ble innført i mange europeiske land i løpet av 1800-tallet som et tiltak for særlig å bekjempe tuberkulose og ble sett i sammenheng med tiltak for bedret vanntilførsel, renovasjon og kloakksystem generelt. I dette inngikk et ønske om å sentralisere slaktingen som til da foregikk i mange små privateide slakterier spredd rundt om i byene med dårlige sanitære forhold. Sentralisering muliggjorde også effektiv kontroll av smittsomme dyresjukdommer. Gjeldende kjøttkontrollov er fra 1957, se nedenfor.

Den 8.mai 1900 ble tuberkuloseloven vedtatt. Loven ga sunnhetskommisjonene adgang til å gripe inn for å forhindre smittespredning bl a ved å nekte personer å delta i behandling av næringsmidler og røkt av kyr.

Rundt år 1900 ble også lov om vragning af sild og lov om sildetønder vedtatt. Dette var de første lovene som særskilt rettet seg mot fiskeriene etter at sunnhetsloven kom. Lovene er blitt etterfulgt av en lang rekke lover og er fra og med 1959 samlet i én lov. For å forenkle fremstillingen er kontroll med fisk behandlet separat nedenfor, se avsnitt 4.4.

Den 4 mai 1901 ble fremmedloven vedtatt og denne hadde også bestemmelser om matservering. Denne delen av loven er senere erstattet av hotellovgivningen først i 1917 og deretter i 1935 og i 1957. Gjeldende lov er fra 1983.

Den 6 juni 1958 fastsatte Samferdselsdepartementet forskrifter som omhandlet orden og hygiene hjemlet i lov om hoteller, andre herberger og serveringssteder m.m. av 5.april 1957 nr 3. Forskriftene hadde flere bestemmelser om kjøkkenhygiene og matvarer. Tilsynet tillå daværende Hotell- og turistdirektoratet. Forskriften har vært opphevet, men deler av den er blitt «vekket til live» igjen

Som nevnt foran har straffelovene opp gjennom tidene hatt bestemmelser som rammer produksjon og omsetning av helseskadelige næringsmidler samt uredelighet. De første reglene man hadde var egentlig straffelover. Etterhvert fastsatte de ulike næringsmiddelmyndighetene mere spesifiserte adferdsnormer uten at straffeloven er blitt endret. Gjeldende straffelov fra 1902 har således flere bestemmelser som beskytter mot farlige næringsmidler o.l.

Fra 1904 til 1914 ble det vedtatt flere lover som inneholdt bestemmelser om handel med giftstoffer og om legemidler til både mennesker og dyr.

Lov om varemerker og utilbørlige varekjennetegn og forretningsnavn ble vedtatt 2.7.1910. Loven hadde en dobbelt oppgave ved dels å beskytte den redelige næringsdrivende mot illojal konkurranse og dels å beskytte almenheten mot å bli ført bak lyset.

Den 11.juni 1915 ble «lov om salg av brød efter vegt» vedtatt. Loven fastslo at brød skulle være velstekt. Formålet var å verne forbrukerne og redelige bakere/handlende. Fortsatt gjelder en forskrift som fastsetter hvilke vekter brød kan ha.

Når det gjelder tilsyn og håndhevelse av sunnhetsloven ble ikke det kommunale ansvar alltid fulgt godt nok opp. Nærmere 60 år etter sunnhetslovens ikrafttreden var det «... adskillige kommuner - antagelig dog kun paa landet - som enten ikke har nogen sundhetsforskrifter i det hele tat, eller hvis sundhetsforskrifter ikke indeholder nogen særlige bestemmelser om næringsmidler», jf Socialdepartementets første utkast til ny lov om tilsyn med næringsmidler fra 1917, se Ot prp nr 51 (1932) side 64.

Lovgivningen var gjennom vedtagelsen av de mange nye lovene blitt oppsplittet og allerede i Socialdepartementets nevnte utkast til ny lov i 1917 ble det fastslått at «Den svakeste side ved den nuværende tilstand er mangelen på energi og ensartethet i retshaandhævelsen», samme sted side 73.

Medisinaldirektøren foreslo i 1910 at det burde utarbeides en næringsmiddellov og uttalte i den forbindelse at industrien og spesielt kjemisk industri hadde «... overtatt tilberedning av sammensatte og konservering av usammensatte næringsmidler. Samtidig med at fremstillingen derved i mange retninger er blitt mere fullkommen, har under den voksende konkurranse forfalskning av næringsmidler tatt fart. Verdiløse eller bedervede råstoffer gis et bedre utseende ved forskjellige tilsetninger. Ved tilberedelsen av sammensatte næringsmidler erstattes verdifulle bestandeler av ganske verdiløse eller iallfall lite verdifulle stoffer. I mange henseende er de anvendte stoffer likefrem helsefarlige.», jf Ot prp nr 51 (1932).

Av disse grunner nedsatte Justisdepartementet et utvalg i 1911 for å utrede saken og de fremmet et lovforslag i 1917. Etter invitasjon fra den svenske regjeringen om et nordisk lovsamarbeid ble nytt utkast fremlagt i 1923. Lovutkastet ble forelagt Landbruksdepartementet, Handelsdepartementet og flere næringsorganisasjoner til høring.

Landbruksdepartementet fremmet kort tid etter et forslag til kvalitetskontrollov for landbruksvarer og slik lov ble vedtatt allerede i 1924. Av Ot prp nr 53 (1924) fremgår det at det hadde vært noe eksport av norske landbruksvarer, og at «... på verdensmarkedet har vi skarpe konkurrenter, og vi vil ikke opnå lønnsomme priser, dersom vi ikke er i stand til å levere varer av første klasses kvalitet, sortert og pakket slik som det utenlandske marked forlanger. Det har tidligere vært syndet overmåde meget på disse områder og ... at forholdene fremdeles ikke er som de skal være. ... Av ost sendes ikke sjelden sekunda vare, som i høi grad bidrar til å nedbryte tilliden til norsk ost i utlandet. ... Også for det innenlandske marked er det nødvendig at kvaliteten heves og omsetningen ordnes så varene kan tilbys kjøpmennene i tilstrekkelig store mengder av god kvalitet og vel sortert, om vi skal ha håp om å konkurrere med de fremmede varer.»

På grunn av «mange små og spredte produksjonsenheter» og vanskelighetene med å få etablert bransjeordninger på frivillig basis anså departementet det nødvendig at det «offentlige griper regulerende og kontrollerende inn og derved fremtvinger det samarbeide som må til for å hitføre et godt resultat.»

Det ble vist til vrakerordningen på fiskesiden, «men tilsvarende lovbestemmelser for landbruksprodukter savner vi..» og at det var «fremkommet sterke krav om at der må gjøres noget for å sikre eksporten av visse landbruksvarer, særlig egg og ost.»

Det ble også vist til at Provianteringsdepartementet i 1918 hadde fastsatt «de første regler om tilvirkning, merkning og salg av ost og mysost.» Reglene ble kort tid etter opphevet for å bli vedtatt i endret form i 1921, men de var begrenset til innenlandsk omsetning. Det ble uttrykt bekymring for at disse reglene var hjemlet i «prisreguleringsloven og de ekstraordinære lover fra krisetiden, og disse skulde vel nu efterhånden kunne ventes ophevet.» Reglene skulle primært «sikre ... mot illojal konkurranse og å sikre forbrukerne at de virkelig får en ost, som inneholder det fett, som den utgis for.», se Ot prp nr 53 (1924) side 8. Kontrollen var tillagt «meierifunksjonærene» samt at næringsmiddelkontrollen tok prøver og sendte de til «Statens landbrukskjemiske kontrollstasjoner.» Men for eksport «... byder ikke disse reglene tilstrekkelig sikkerhet.», se Ot prp nr 53 (1924) side 8.

Videre ble det vist til lov om fellesmerker av 9.7.1923 som ga foreninger med medlemmer som ikke kunne oppnå beskyttelse etter lov om varemerker av 2.7.1910, «enerett for sine medlemmer til å bruke fellesmerker som skal tjene til ... å adskille medlemmenes varer fra andres, eller til kontroll. Sådan adgang skal også tilkomme norske offentlige myndigheter som varetar ervervsmessige fellesinteresser for gupper av statsborgere.» Myndighetene kunne mao etablere beskyttede merkenavn for en bransje med tilhørende forbud mot «... utførsel av smør, som ikke er påført vedkommende kvalitetsmerke.»

Men loven om fellesmerker savnet kontrollhjemmel: «Denne lov sikter i det hele ikke på nogen offentlig kontroll med varenes kvalitet. I tilfelle av uberettiget bruk av merket er det vedkommende næringsdrivende som må ta affære, og loven har derfor heller ingen bestemmelser om nogen offentlig kontroll.», se Ot prp nr 53 (1924) side 3. Departementet understreket på den bakgrunn at det var nødvendig med offentlig kontroll. I tillegg ønsket departementet at innførte varer skulle merkes på emballasjen f eks «... et merke med importørens nr. og ordet Utenlandsk ost». Formålet var også å «... yde handelsmannen beskyttelse mot uhederlig konkurranse.»

Landbrukskvalitetslovens formål var ifølge § 1 å sikre at nærmere spesifiserte varer «... fremtrer som velbehandlet, god handelsvare. Kongen kan herunder utferdige forskrifter, som sikter til å forebygge uriktige forestillinger om varenes oprinnelse, art, sammensetning eller kvalitet.» Landbruksdepartementet var også opptatt av standardisering og antydet muligheten av «et felles kvalitets- og nasjonalmerke for landbruksvarer.» Norsk kyllingeksport til England slet med dårlig og ujevn kvalitet. Loven var et tiltak for å bedre på denne tilstanden samt å verne det norske markedet mot dårlige varer fra andre land og kanskje ikke bare dårlige varer, men mot konkurranse generelt. Det fremgår av stor fokus på krav om merking av «utenlandsk» på importerte varer. Formålet var mao både å bidra til bedret kvalitet på landbruksvarer og til mer redelig omsetning av slike.

Landbrukskvalitetslovene bør derfor ses i sammenheng med lov 22.6.1934 om midlertidig innførselsforbud m.v. Loven var særlig innrettet mot å styre og dermed begrense innførsel av landbruksvarer og erstattet den tidligere innførselsloven av 1918. Loven bør også ses i sammenheng med lov 10.7.1936 til å «fremja umsetnaden av jordbruksvarer».

Landbrukskvalitetslovens formål var klart å bidra til økt etterspørsel etter norske landbruksvarer. Loven ble erstattet av gjeldende lov 17.juni 1932 som bl a utvidet varespekteret ift 1924-loven.

Hensynet til å fremme landbruksinteresser kom særlig tydelig til uttrykk i Ot prp nr 45 (1932) hvor det rett ut sies at «Det kan derfor være fare for at hvalkjøtt kan bli en farlig konkurrent til annet kjøtt. ... Det bør muligens også overveies om salg av hvalkjøtt til menneskeføde bør forbys for almindelige kjøttforretninger og henvises til spesialutsalg.» se side 4. Loven regulerer hvalkjøtt eksplisitt. Lovens formål er derfor ikke ensidig å fremme salg av landbruksvarer, men også å gi adgang til å gripe inn overfor og evt redusere salg av konkurrentproduktet hvalkjøtt.

Landbrukskvalitetslovgivningen var ellers et resultat av at råvarer fra landbruket i stigende grad ble gjenstand for industriell bearbeidelse og pakking og handelsvare for et større marked herunder inn- og utførsel.

Kontrollen ble tillagt Statens planteinspeksjon, Statens kvalitetskontroll for vegetabilske konserves og Meierilaboratoriet.

Landbrukskvalitetsloven i 1924 var nok en strek i regningen for Sosialdepartementet. På forespørsel fra Sosialdepartementet om ikke loven kunne inngå i den planlagte næringsmiddelloven begrunnet Landbuksdepartementet sitt «avslag» med at det var behov for ikke bare å beskytte mot «sundhetsskadelige» næringsmidler, men i tillegg også stille krav for å få «velbehandlet, god handelsvare.» Det ble også gitt uttrykk for at forvaltning av slik regulering burde tilligge Landbruksdepartementet.

I Landbruksdepartementets høringsuttalelse av 8.4.1929 til utkast til næringsmiddellov synes departementet paradoksalt nok å ha endret syn ved at det gikk imot forslaget i lovutkastet om at «Kongen» skulle gis «adgang til å gjennomføre kvalitetskontroll med alle varer ... En slik kontroll kan medføre betydelige inngrep i den almindelige næringsfrihet og kan omfatte forhold av meget ømtålelig og vanskelig art. Man finner det derfor tvilsomt å be Stortinget om en så vid bemyndigelse for administrasjonen, som det her foreslåes, og nærværende departement vilde for sitt vedkommende ha betenkeligheter ved å motta en slik bemyndigelse. Man er derfor kommet i tvil, om det overhodet lar sig gjøre å opta kvalitetsloven i næringsmiddelloven, uten at utkastet vesentlig bygges om. Særlig gjelder dette bestemmelsene om eksport, som ikke synes å passe i en almindelig næringsmiddellov.» Departementet konkluderte med at landbrukskvalitetsloven burde opprettholdes som selvstendig lov.

Forklaringen må være at departementet ikke ønsket for strenge helsemotiverte krav for landbruksprodukter. De ønsket i stedet å fastsette krav som skulle øke etterspørselen etter slike, selv om det ikke nødvendigvis er selvmotsigende. Landbrukskvalitetsloven av 1924 begrenset seg til at visse landbruksvarer skulle «... fremtre(r) som velbehandlet, god handelsvare.» og den ga hjemmel for å fastsette forskrifter for å «... forebygge uriktige forestillinger om varenes opprinnelse, art, sammensetning eller kvalitet, eller som angir hvorledes varene skal være tilvirket, hvad de må inneholde eller hvilke krav de skal tilfredsstille for, at de kan utføres, innføres eller utbys til salg under en viss betegnelse.» Departementet fryktet at helsemotiverte krav kunne bli for strenge til at landbruket og landbruksbasert industri kunne overholde kravene og at helsemyndighetenes engasjement representerte en trussel for landbruket. Landbrukskvalitetslovgivningen må ses i dette lyset. I så fall representerte de mottiltak mot for strenge helsekrav samt et forsøk på at forvaltningen skulle tilligge Landbruksdepartementet og ikke helsemyndighetene.

Kvalitetsloven for landbruksvarer var ikke den eneste loven som Landbruksdepartementet fremmet i denne perioden. Lov om kontroll med innførsel og omsetning av honning ble vedtatt 16.6.1927 og lov om landets kornforsyning den 22.6.1928. Etter sistnevnte plikter Statens Kornforretning å kjøpe alt norskavlet korn «... dersom kornet tilfredsstiller de kvalitetskrav som til enhver tid gjelder. Kornforretningen fastsetter regler om gradering av kornets kvalitet.», jf § 17.

Lov om opprinnelsesmerker av 21.6.1929 bestemte at «... Kongen kan fastsette at nærmere angitte varer ikke må selges eller fallbys her i landet og heller ikke innføres fra utlandet, med mindre de er forsynt med angivelse av om det er norsk eller utenlandsk vare eller med angivelse av varens frembringelses- eller opprinnelsessted.», jf § 1. Næringsmidler var ikke unntatt.

4.2.4 Næringsmiddelloven av 1933 og tiden fram til kjøttkontrolloven i 1957

Som nevnt ble utvalget som fikk i oppdrag å utrede behovet for ny næringsmiddellovgivning nedsatt av Justisdepartementet. Utkastet forelå i 1915 og ansvaret for høringen som ble avsluttet i 1917 lå i departementet for Handel og sociale saker som var opprettet i mellomtiden. Socialdepartementet som var opprettet i 1913 overtok ansvaret og sendte saken på ny høring. Sammen med Landbruksdepartementet var daværende Håndverk-, Industri- og Skipsfartsdepartementet (Handelsdepartementet) sentral høringsinstans. Handelsdepartementet uttalte den 4.3.1929 bl a at

«Således som fremstillingen av surrogater, forfalskninger av næringsmidler og forholdene idetheletatt i nutiden har utviklet sig, må en mere systematisk næringsmiddelkontroll fra det offentliges side antas å være påkrevet. .....Man vilde ansett det for heldig, at denne kontroll kunde vært anordnet under ett for alleslags næringsmidler. .....Man er enig i at det vilde vært overmåte heldig om alt tilsyn med nærings- og nydelsesmidler kunde vært anordnet ved én enkelt lov....

Næringsmiddelloven måtte da i stor utstrekning omfatte merkantile interesser. Med de foreliggende forarbeider skulde der forsåvidt ikke være særlige vanskeligheter ved å utarbeide en sådan lov som samtidig også omfattet de krav som må stilles av hensyn til folkehelsen.

Vanskeligere vilde det imidlertid være å finne en hensiktsmessig form for de kontrollorganer som er nødvendige av hensyn til det dobbeltsidige formål. For å undgå det konkurranseforhold som let vilde opstå når de forskjellige interesser skal varetas av 3 departementer, vilde det være nødvendig å gå til oprettelse av en ny, helt frittstående centraladministrasjon.

Tiden er sikkert ikke inne til å opprette en sådan, og under enhver omstendighet vil planleggelsen herav kreve lang tids forarbeider ...«, jf Ot prp nr 51 (1932) side 7.

Det fremgår av Handelsdepartementets uttalelse at de også siktet til regulering av fisk som da lå under Handelsdepartementets ansvarsområde. Vi kjenner imidlertid ikke til at departementet har tatt noe initiativ selv. I stedet fremmet departementet flere lover på fiskeområdet, se egen redegjørelse nedenfor.

Fra næringsorganisasjoner og andre ble det rettet «en rekke tildels inntrengende henstillinger om, at en lov om næringsmidler må bli fremmet snarest mulig.», jf Ot prp nr 51 (1932). Begrunnelsen var betydelig omfang av forfalskninger o.l.

Sosialdepartementet fremholdt at formålet med loven var å «verne og fremme folkehelsen. Dens formål går således videre enn til bare å hindre direkte helsefarlige varer.» Det ble også uttrykt at formålet var av «økonomisk og moralsk art» ved at den også rettet seg mot «uredelig og uærlig handel». Det ble understreket at loven om «utilbørlig konkurranse inneholder visstnok bestemmelser om lignende forhold, men at de er negative. Når det gjelder nærings- og nytelsesmidler, bør dette ikke være nok.» Antakelig siktes det her til at det var behov for regler som positivt anga hvordan adferden burde være, og ikke begrenset seg til å hjemle inngrep når adferden avvek fra det ønskelige.

Dette framgikk også ved at loven ble begrunnet med at sunnhetsloven og straffeloven ensidig fokuserte på forbud mao at de var «negative», mens det var behov for å kunne angi «positivt» hvordan behandling m.m. skulle foregå. Loven ble tillagt Sosialdepartementet og Helsedirektoratet. Det utøvende tilsynet ble som for sunnhetsloven, lagt til helserådene i kommunene. I tillegg skulle politi og tollvesen bistå, men deres bidrag ble svært beskjeden.

Det bør også nevnes at Stortinget påla departementet å håndheve loven med varsomhet og at forskriftsutkast skulle forelegges Stortinget, jf NOU 1974: 29 side 16. Til å utarbeide forskriftsutkast nedsatte Sosialdepartementet et Næringsmiddellovutvalg som først ble avviklet i 1972. Senere ble det også oppnevnt et ekspertutvalg, Næringsmiddelrådet, bestående av representanter fra næringsliv, forbrukerne m.v.

Næringsmiddelloven var hva man på den tiden kalte en «blankett-lov» og det er blitt fastsatt mange forskrifter, «rundskriv», «skriv» og «forordninger» i medhold av den.

Loven var og er ikke begrenset til næringsmidler alene. Den omfatter også helseskadelige «bruks- og forbruksting ... kosmetika».

Det bør i denne sammenheng nevnes at det omtrent på samme tid ble vedtatt en lov om innførsel og denaturering av spiritusholdige kosmetika og parfymer, jf lov 29.6.1934. Forvaltningen for denne loven var også tillagt Sosialdepartementet og avløste tidligere lov av 9.7.1920.

Ifølge forarbeidene fremgår det at næringsmiddelloven også omfattet næringsmidler til dyr, jf Ot prp nr 51 (1932) side 11. Dette kom i tillegg til daværende fôrlov av 27.6.1924 som senere ble avløst av gjeldende lov om dyrefôr; lov om tilsyn med fôrvarer av 23.3.1973. Siden næringsmiddelloven trådte ikraft har det derfor vært en dobbeltregulering av dyrefor.

Omsetning av landbruksvarer er regulert i lov 10.7.1936 nr 6 til å fremja umsetnaden av jordbruksvarer. I medhold av loven er det etablert et system med markedsregulering. Til å forestå denne er samvirkeorganisasjonene tildelt oppgave som markedsregulatører dvs Gartnerhallen, Norsk kjøtt m.v. Disse markedsregulatørene foretar kvalitetsklassifisering av råvarer slik som kjøtt, grønnsaker osv. Klassifiseringen får betydning for pris, men også for råvarenes anvendelse. Klassifiseringen er ikke motivert i helsehensyn og er kun av privatrettslig karakter.

Kristian den femtes Norske Lov av 1687 femte bok 12. kapittel hadde bestemmelser om sel og hvalfangst. Etter denne tid er det vedtatt en lang rekke lover om hvalfangst og gjeldende lov er fra 16.6. 1939; lov om fangst av hval. Forvaltningen av loven tillå Handelsdepartementet og senere Fiskeridepartementet. Loven ga adgang til å fastsette forskrifter bl a om «tilvirkningen av fangsten», jf § 3. Det er fastsatt en felles forskrift med hjemmel i denne bestemmelsen og i kjøttkontrolloven som regulerer behandling av hvalkjøtt.

Til tross for at potetmjøl også var omfattet av landbrukskvalitetsloven fremmet Landbruksdepartementet forslag til en egen lov om potetmjøl; lov 16.6.1939 om regulering av tilvirkning og omsetning av potetmjøl m.m. Det skjedde etter forslag fra De Norske Potetmelfabrikkers Forening som i brev av 29.3.1938 bl a uttalte at det var overproduksjon på potetmjøl og at potetmjølfabrikkene derfor ikke fikk utnyttet kapasiteten med «... overproduksjon og urimelig lave priser. I årenes løp har derfor mange potetmelfabrikker bukket under, igjen blitt satt i drift og på nytt måttet innstille.» Situasjonen medførte så «skarp konkurranse» at daværende «Trustkontrollrådet måtte gripe inn og fastsette minstepriser.», jf Ot prp nr 11 (1939).

Andre løsninger ble drøftet, men økt forbruk var ikke realistisk, importen var «helt ubetydelig» og økt eksport var «... umulig av handelspolitiske forhold verden over og av hensyn til verdensmarkedets lave prisnivå.» Til tross for denne tilstanden var det planer om nye potetmjølfabrikker. Og situasjonen ble ikke bedre for potetbøndene ved at brennerivirkomheten på samme tid ble regulert og redusert.

Det er interessant å konstatere at problemene delvis hadde sin årsak i næringsmiddelloven ved at det med hjemmel i denne var stivelsesmengden i bearbeidede kjøtt- og fiskevarer pålagt redusert, se nevnte Ot prp.

Det ble også vist til at Sverige hadde innført slik regulering og at tilsvarende også skjedde på kornsektoren ved at Statens Kornforretning ikke tillot nye møller.

Loven hjemler fortsatt adgang til å regulere «kvalitet». I medhold av loven er det vedtatt tre forskrifter som fortsatt er gjeldende. Disse inneholder bl a bestemmelser om tilvirkning av potetmjøl. Landbruksdepartementet har ikke delegert myndighet til annet organ og tilsynsansvaret ligger derfor hos departementet selv. Loven ble foreslått opphevet av Lovstrukturutvalget; NOU 1992: 32. Forslaget er ikke blitt tatt til følge.

Under krigen ble følgende lover vedtatt: lov om omsetning av matpoteter og settepoteter ble vedtatt i 1940, lov om konserveringsbedrifter for frukt, bær og grønnsaker og lov om omsetning og bruk av melk i 1941 og lov om tilvirkning og omsetning av eddik og eddikessens i 1944.

Innsats for å skape trygg mat har naturlig nok nær forbindelse med et ønske om god ernæring. Det nevnes derfor at Statens ernæringsråd ble opprettet i 1946.

Som nevnt foran ble den siste margarinloven vedtatt i 1948.

4.2.5 Fra kjøttkontrolloven til vår tid

Kravet om offentlig slakting i 1892-loven ble ikke fulgt opp av gjeldende kjøttkontrollov av 12 april 1957 nr 2 og loven aksepterer derfor privateide slakterier.

Av Ot prp nr 34 (1955) fremgår at «bare omlag 50 pst. av den samlede befolkning får kjøtt som er kontrollert av den offentlige kjøttkontrollen...» og at det var behov for å utvide kontrollen. Loven påbyr derfor slakte-/kjøttkontroll for all kommersiell slakting og ikke bare for større kommuner slik tilfellet var i 1892-loven.

1892-loven etablerte et delt tilsynsansvar ved at slakte-/kjøttkontrollen ble lagt til kommunale kjøttkontrollveterinærer, mens hygienekontroll og kontroll med sammensetning av det ferdige produkt tillå de kommunale næringsmiddelkontroller som var underlagt helserådene. Dette ble avviklet ved at den nye loven fastsatte at også kjøttkontrollveterinærene skulle underlegges helserådene.

I likhet med 1892-loven er formålet med gjeldende lov å sikre folkehelsen samt å hindre spredning av dyresjukdommer.

Det er i tiden etter 1957 fastsatt en lang rekke forskrifter i medhold av kjøttkontrolloven.

En viktig side ved næringsmiddellovgivningen har i lang tid vært krav til merking av matvarene. Lov om varemerker og om utilbørlige varekjendetegn og forretningsnavn ble som nevnt foran vedtatt 2. 7. 1910. Loven innførte krav til varemerkeregistrering og forbød uriktig opprindelsesmerking. Loven hadde en dobbelt oppgave: «... baade at beskytte redelige næringsdrivende mot uredelige konkurrenter og at beskytte almenheten mot at føres bak lyset eller vildedes.» Nåværende varemerkelov er datert 3.3.1961. Samme dag ble det også vedtatt en lov om fellesmerker.

I 1929 ble det også vedtatt en egen lov om opprinnelsesmerking som senere er blitt opphevet.

Lov om merking av forbruksvarer ble fastsatt den 24.mai 1968. Ved vedtakelsen av markedsføringsloven, 16.6.1972, ble forbruksvaremerkeloven opphevet, jf Ot prp nr 14 (1981-82). Tilsvarende bestemmelser som var inntatt i 1968-loven ble senere vedtatt i ny forbruksvaremerkelov. Samtidig er markedsføringsloven opprettholdt, se nedenfor. Nåværende lov om merking av forbruksvarer er fra 18.12.1981 nr 90. Lovens formål er «... å legge forholdene best mulig til rette for forbrukerne ved deres bedømmelse og valg av forbruksvarer.»

Forbruksvaremerkeloven gjelder for alle typer forbruksvarer og næringsmidler er ikke unntatt. Loven må ses som et utslag av redelighetshensynet i form av forbrukervern. Da Forbruker- og administrasjonsdepartementet ble opprettet på 70-tallet, ble ansvaret for loven lagt dit. Forvaltningen ble senere lagt til Barne- og familiedepartementet som nå har ansvar for forbrukerspørsmål. Loven hjemler adgang til å fastsette forskrifter om krav til merking og forskrift om merking av ferdigpakkede næringsmidler ble vedtatt den 25.7.1975. Forskriften ble opphevet da forskrift om merking av næringsmidler ble vedtatt den 21.12.1993 med hjemmel i næringsmiddelloven.

Lov om kontroll med markedsføring og avtalevilkår av 16.6.1972 forbyr «... å anvende uriktig eller av annen grunn villedende framstilling som er egnet til å påvirke etterspørselen etter eller tilbudet av varer, tjenester eller andre ytelser.», jf § 2. Loven omfatter merking og det fremgår ikke at næringsmidler er unntatt. Det antas derfor at loven kan gis anvendelse på feilaktig merking av næringsmidler. Også denne loven forvaltes av Barne- og familiedepartementet.

Varefaktakomiteen ble opprettet i 1954 og ble statlig i 1969. Komiteens oppgave var å bidra til bedre informasjon om varers innhold og egenskaper. Næringsmidler var ikke unntatt. Selv om komiteen baserte seg på frivillige ordninger bør forbruksvaremerkeloven og markedsføringsloven ses i lys av komiteens virksomhet. Komiteen ble nedlagt i 1982 og arbeidsoppgavene overført til Forbrukerrådet.

Den 11.6.1976 ble lov om kontroll med produkter og forbrukertjenester (produktkontrolloven) vedtatt. Lovens formål er å forebygge helseskade og miljøforstyrrelser. Loven omfatter alle produkttyper herunder også næringsmidler.

I medhold av lov om arbeidervern av 7.12.1956 ble det fastsatt flere regler som omhandlet orden og renhold i næringsmiddelindustrien. Reglene var tilsvarende med daværende alminnelige forskrifter hjemlet i næringsmiddelloven. Loven ble avløst av arbeidsmiljøloven av 4.2.1977 som forvaltes av Kommunal- og arbeidsdepartementet med Arbeidstilsynet som kontrollorgan. Det er fastsatt forskrifter om næringsmidler i medhold av arbeidsmiljøloven.

Petroleumsloven av 22.3.1985 regulerer utvinning av og sikkerhet innen oljevirksomheten på norsk sokkel. I medhold av loven er det fastsatt en såkalt sikkerhetsforskrift hvor det fremgår at SOS «... kan fastsette nærmere bestemmelser om helsemessige forhold, herunder ... produksjon og frambud av næringsmidler ...», jf § 23. Slik forskrift ble vedtatt 17. 6. 1991 og utøvende tilsynsorgan er Fylkeslegen i Rogaland. Se nærmere nedenfor avsnitt 12.2.6. Sikkerhetsdelen av petroleumsloven er ellers tillagt Kommunaldepartementet med Oljedirektoratet som kontrollorgan.

Forskrift 15.10.91 om innredning m.m. på fiske og fangstfartøy § 28 stiller krav til renhold og hygiene i bysse til fiskebåter og har relevans for næringsmidler. Forskriften er hjemlet i lov om Statskontrol med Skibes Sjødygtighed m.v. av 9.6.1903. Forvaltningsansvaret for loven er tillagt Utenriksdepartementet ved Handelsministeren og tilsynsorgan er Sjøfartsdirektoratet v/skipskontrollen. Samme lov hjemler også tilsvarende forskrifter som gjelder andre norskregistrerte skip over 50 bruttoregistertonn. Ansvarsforholdet mellom Skipskontrollen og Næringsmiddeltilsynet er ikke avklart. Se også om dette nedenfor i avsnitt 12.2.6.

Av handelsloven av 6.6.1980 fremgår at kommunene kan fastsette vedtekter om torghandel bl a med næringsmidler. Flere kommuner har fastsatt slike og flere av disse synes å gå utover lovens formål ved at de inneholder bestemmelser som er klart helse- og hygienemessig motivert. Loven har mange forløpere helt tilbake til 1681 og det er uvisst når kommunene første gang fikk slike forskrifter. Forvaltningsansvaret av loven er tillagt Nærings- og energidepartmentet.

Den 12.6.1987 ble det tilføyet et nytt kapittel 4a til lov om helsetjenesten i kommunen av 19.11.1982. Kapittelet omhandler miljørettet helsevern og § 4a-1 andre ledd hjemler adgang til å fastsette forskrifter bl a om drikkevann. Den 1.1.95 fastsatte SOS forskrift om vannforsyning og drikkevann m.m. med hjemmel i kommunehelsetjenesteloven, næringsmiddelloven og lov 2.12.1955 nr 2 om helsemessig beredskap. Før 1995-forskriften var det to drikkevannsforskrifter. De var hjemlet i kommunehelsetjenesteloven og i sunnhetsloven som nå er opphevet og delvis erstattet av smittevernloven.

Lov om vern mot smittsomme sykdommer (smittevernloven) av 5.8. 1994 har til «formål å verne befolkningen mot smittsomme sjukdommer» og hjemler ulike inngrep i den forbindelse. Loven forvaltes av Sosial- og helsedepartementet.

Som nevnt foran er det fastsatt en forskrift om salg av brød etter vekt. Forskriften er hjemlet i konkurranseloven som forvaltes av Administrasjonsdepartementet og Konkurransetilsynet. I medhold av samme lov er det vedtatt en forskrift av 1.1.1994 om prismerking av næringsmidler.

4.3 Svalbard

Næringsmiddelloven omfatter ikke Svalbard. Derimot er det i medhold av Svalbardloven fastsatt en helse- og hygieneforskrift som bl a omhandler næringsmidler. Forskriften er fra 1928 og gjelder fortsatt.

4.4 Kontroll med fisk

Eksport av fisk har opp gjennom århundrene vært viktig for kystbefolkningen og for landets økonomi. Eksport av tørrfisk foregikk trolig allerede før år 1000.

De eldste kjente myndighetsbestemmelser om tvungen kontroll av fisk skriver seg fra en kongelig forordning om offentlig tørrfiskvraking av 1444. Vraking betyr i denne sammenheng et system for kvalitetsbestemmelse og kvalitetssortering. Benevnelsen benyttes fortsatt og de som forestår sorteringen benevnes «vraker».

Reglene om vraking inneholdt mange kvalitetsklasser og var derfor komplisert. Systemet ble innført for å bedre forutberegneligheten for kjøper og dermed mer effektiv kontraktsinngåelse og færre konflikter mellom selger og kjøper. Formålet var å fremme eksporten gjennom økt etterspørsel og derigjennom å bedre næringens og samfunnets verdiskaping. I middelalderen begynte også eksport av saltet fisk. Og på 16-1700 tallet startet eksport av klippfisk som raskt fikk stor økonomisk betydning. De viktigste eksportvarene var tørrfisk, klippfisk og tønne-saltet sild.

Bestemmelser om tvungen kontroll av saltsild ble innført i kjøpsstedene i 1683. I 1726 ble kontrollen utvidet til å omfatte eksport og innenlands omsetning. Midt på 1800-tallet gjorde liberalismen sitt inntog og som en følge av dette ble kontrollen avviklet i 1851 og erstattet av frivillig kontroll.

Rundt århundreskiftet var det betydelige problemer med fiskeeksporten grunnet dårlig og ujevn kvalitet. Kvalitetsmanglene førte til at norsk fisk tapte både mht etterspørsel og pris på utenlandske markeder. Det ble derfor nedsatt en kommisjon i 1894/95 for å se på mulige tiltak. Denne kommisjonen fremmet forslag til to lover; lov om vragning af sild og lov om sildetønder, jf Ot prp nr 11 (1899-1900) og Ot prp nr 13 (1900-1901). Begge forslag ble tatt til følge og det ble i tillegg utferdiget instruks for vrakere.

Tilliten til norsk sild var tydeligvis fraværende. Et gjennomgående problem var at tønnene lakk slik at saltlaken rant ut og dette førte naturlig nok til kvalitetsforringelse. Dessuten var det ikke standard størrelse for tønnene med den usikkerhet det skapte for kjøperne. Tønneloven fikk både bestemmelser om hvordan de skulle lages og hvilket volum de skulle ha. Loven var svært spesifikk.

Lovenes formål var åpenbart å hjelpe næringsutøverne, men de var tydelig også samfunnsøkonomisk motivert. Lovene er dessuten resultat av at næringsutøverne selv ikke ivaretok næringens interesser på en tilfredsstillende måte. Kontrollen var frivillig fram til 1934 da det ble vedtatt en ny lov om kontroll med sild som gjorde den tvungen. I de perioder hvor slik kontroll var frivillig ble den ivaretatt av næringen selv og reglene tilsvarte det vi i dag kaller «bransjestandarder».

I 1913 ble lov om «tønder for saltet sild, brisling og agnskjæl» vedtatt. Som navnet tilsier stilte denne loven også krav til fisketønner.

Samme år ble lov om «salg av fersk torsk efter vegt» vedtatt. Lovens formål synes innlysende og i 1916 ble tilsvarende lov fastsatt for «smaasalg av saltet sild efter vegt».

I 1916 ble lov om «merkning av hermetiske nedlagte fiskevarer» vedtatt og denne krevde at hermetikkboksene skulle merkes med produsent m.v. samt oljesort.

Spørsmålet om myndighetspålagt vraking av klippfisk kom opp på nytt i 1913/14 fordi norsk klippfisk hadde store vansker med å opprettholde markedene i Middelhavslandene. Årsaken var sterk konkurranse fra Island og Færøyene som begge hadde tvungen eksportkontroll. Etter at en hadde fått erfaring med den kontrollen som ble iverksatt under 1. verdenskrig fra 1914-1918, ble det i 1921 vedtatt lov om «vraking av klippfisk og saltfisk». Loven av 30.8.1921 påbød vraking for varepartier over 500 kg og all fisk skulle vrakes før utførsel. Vrakingen skulle «... foregå efter instruks» av ansvarlig departement som var Handelsdepartementet. Forslaget møtte sterk motstand fra næringen.

Spørsmål om regler for behandling av fisk for å bedre kvaliteten ble reist i 1927 og det ble vedtatt en lov som innførte påbud om sløying av torsk under Lofotfisket. Men påbudet førte ikke til den ønskede bedring av kvaliteten og klippfisknæringen reiste krav om bløgging.

Kravet om bedre fiskekontroll førte til at lov av 16.juni 1933 om behandling, tilvirkning og transport av fisk og fiskeprodukter ble vedtatt. I motsetning til loven av 1927 begrenset den seg ikke til bløgging, men hjemlet også adgang til å fastsette forskrifter med krav om behandling, tilvirkning, lagring og transport av fisk og fiskevarer. I henhold til denne loven ble det bl a fastsatt forskrift om bløgging og behandling av fersk fisk.

I 1920 og 1930-årene ble stadig flere fiskesorter og fiskeprodukter underlagt kvalitetskontroll. Det var bl a tilfelle for brisling og småsild til hermetisk nedlegging og kontroll av slike hermetiske varer.

Eksport av tran er en gammel virksomhet og kontroll av denne ble hjemlet i lov av 22.6.1928. Kontrollen besto bl a i undersøkelse av vitamininnhold ved Vitamininstituttet og skulle «... hindre at utenlandsk medisintran blandes med eller selges som norsk medisintran, og den utenlandske medisintranen er derfor undergitt spesiell kontroll.», jf Ot prp nr 54 (1937). Den 19.6. 1931 ble lov om medisintrantønner vedtatt og den stilte krav til slike tønner.

Lov om fredning av brisling og småsild og merkning av hermetisk nedlagte fiskevarer m.v. ble vedtatt 24.6.1931.

Den 24.6.1932 ble en ny lov om tønner for saltet sild, brisling og annen fisk, samt rogn og agnskjell vedtatt. 22. 6. 1933 ble lov om kontroll med sild vedtatt og kontroll med saltsild ble innført ved lov av 22.6.1934.

Det ble ellers etablert «... en kontrollordning som tilsikter å hindre utførsel av tørrfisk som ikke er skikket til menneskeføde.», jf Ot prp nr 54 (1937).

Næringsmiddelloven som ble vedtatt i 1933 ble gjort gjeldende for alle typer næringsmidler, også fisk.

Av Ot prp nr 54 (1937) fremgår at «For å kunne imøtekomme det behov for kontroll som til enhver tid måtte foreligge, har departementet funnet at det vil være hensiktsmessig at der gis en almindelig lov om adgang til å etablere kontroll med fisk og fiskeprodukter m.v. En tilsvarende ordning er da også allerede etablert for landbruksvarers vedkommende ... Som det vil fremgå av forarbeidene til denne lov, har det for landbruksvarenes vedkommende i det vesentlige gjort sig de samme hensyn gjeldende som i en sterkere grad gjelder for fiskevarer, idet disse jo så helt overveiende er henvist til eksport.» Landbruksloven som det her siktes til, er kvalitetsloven for landbruksvarer, se ovenfor.

Loven om kvalitetskontroll med fisk og fiskeprodukter m.v ble vedtatt den 2. juni 1937 og hjemlet adgang til å fastsette forskrifter om:

«1. Forbud mot omsetning innenlands eller utførsel av varer som ikke tilfredsstiller visse kvalitetskrav.

2. Påbud om inndeling av vedkommende varesort i klasser efter kvalitet, størrelse eller andre egenskaper.

3. Påbud om merkning av emballasje for de varesorter kontrollen omfatter.

4. Påbud om at varenes transport og behandling for øvrig ikke må foregå på en måte som forringer kvaliteten.

5. Påbud om at attest som viser kontrollresultatet skal følge varen.»

Samme dag ble lov om nedlegging av fisk og merking av fiskevarer m.v. vedtatt. Den omhandlet hermetisk nedlegging av fisk og regulerte hvordan hermetiseringen skulle skje samt bestemte at det var forbudt å hermetisere sild og brisling utenfor fangstperiodene.

Samme dag ble også lov om kasser for sild og brisling vedtatt. Som navnet indikerer hjemlet loven adgang til å stille krav til slike kasser.

Lov om omsetning av fisk fra bil ble vedtatt 20.1.1940. Formålet var å bedre tilstanden ved denne omsetningsformen som var viktig for folk i innlandsområdene.

Den 30.6. 1955 ble lov om regulering av og kontroll med produksjon, omsetning og utførsel av fisk og fiskevarer vedtatt.

Da den gjeldende fiskekvalitetsloven ble vedtatt 28.5.1959 ble de daværende 9 lovene opphevet. Det har blitt fastsatt mange forskrifter i medhold av loven og da kvalitetsforskrift for fisk og fiskevarer ble vedtatt 1.9. 1986 ble det samtidig opphevet 58 forskrifter. Denne forskriften som benevnes «blåboken» er resultat av en regelsanering og opprydding. Forskriften er omfattende med sine nærmere 120 sider men trass det representerte den et betydelig framskritt da den ble vedtatt. I tillegg til blåboken gjelder en forskrift om sildemel.

Det utøvende tilsynet var opprinnelig delt mellom statlige og kommunale tilsynsorganer. I 1972 var det således egne statlige kontrollorganer for ferskfisk, klippfisk, tran, sild og hermetikk organisert under Fiskeridirektoratet. Med unntak for Sildolje- og Sildemelindustriens Forskningsinstitutt (sildemelkontrollen) er alle nedlagt og ansvaret overført Fiskeridirektoratet.

Kontroll med tørrfisk var derimot tillagt de kommuner hvor produksjonen foregikk. Også denne kontrollen er nå avviklet og ansvaret overført til Fiskeridirektoratet.

Da Statens næringsmiddeltilsyn ble opprettet i 1988, ble SNT tildelt et begrenset ansvar iht fiskelovgivningen. Det samme er også tilfelle for kommunene.

4.5 Endring av kommunal organisering - fra helseråd til helse- og sosialstyre og videre til kommunestyre

Fra 1988 ble Helserådet nedlagt og Helse- og sosialutvalget ble det politiske organet som skulle behandle de sakene Helserådet tidligere hadde behandlet, jf Ot prp 40 1986-87.

Som følge av den nye kommuneloven (lov om kommuner og fylkeskommuner av 25.9.1992 nr 107) ble det ikke lenger obligatorisk for kommunene å ha Helse- og sosialutvalg og kommunestyret overtok ansvaret for oppgavene. Kommunene står imidlertid fritt til å oppnevne f eks et eget Helse- og sosialutvalg, og flere kommuner har benyttet denne adgangen.

Som en konsekvens av dette skulle all lovgivning tilpasses denne nye organiseringen av kommunene. På næringsmiddelområdet har dette skjedd med unntak av kjøttkontrolloven som fremdeles legger myndighet til Helse- og sosialstyret.

4.6 Styret for næringsmiddelkontrollen og samordning av kommunal kontroll - samordningsloven av 1978

Utvalget for effektivisering av Statens laboratorievirksomhet (Ruud-komiteen) fremmet sin innstilling nr 4 den 6.12.58 og foreslo der flere tiltak. Et av forslagene var at det ble opprettet en sentral ledelse for den hygieniske næringsmiddelkontrollen som også skulle være en appellinstans, lede opplysningsvirksomhet og føre kontroll med reklame, jf NOU 1974: 29 side 24.

Ruud-komiteen foreslo også at helserådene skulle begrense sin kontroll til helse og hygiene og at kontrollen med redelighet/kvalitet ble overlatt til de sentrale statlige kontrollorganene dvs landbruk- og fiskeriadministrasjonene. Forslaget hadde sin bakgrunn i tildels overlappende kontrollansvar for de offentlige kontrollinstansene med uønskede dobbeltkontroller som resultat.

Den kompliserte lovstrukturen med tilhørende mange kontrollorganer og -ordninger førte til samordningsproblemer. Sosialdepartementet oppnevnte den 1.6.1972 derfor et utvalg for å vurdere næringsmiddelkontrollen (Natvig-utvalget). Utvalgets utredning er utgitt som NOU 1974: 29: Næringsmiddelkontrollen i Norge.

Utvalget påpekte at det var mangelfulle data om virksomheten og de gjennomførte derfor en undersøkelse hvor de konkluderte bl a med at «Det er meget stor forskjell på hvor effektivt næringsmiddelkontrollen er bygget ut og utføres ... I byene blir næringsmiddelfabrikkene inspisert særlig hyppig, dernest serveringsstedene. I motsetning hertil blir matvareutsalgene hyppigst inspisert i landkommunene. ... Bare i en tredjedel (26) av de 79 kommuner som undersøkelsen omfatter er det i 1971 blitt tatt ut prøver ...».

Utvalget gjorde det klart at næringsmiddelindustrien også foretok omfattende kontroll og at bransjen selv hadde opprettet et eget kontrollorgan for kjøtt- og fiskehermetikk; Hermetikkindustriens kontrollinstitutt.

De uttrykte videre bl a at «Det må i det hele tatt presiseres at næringsmiddelkontrollens viktigste oppgave og dens største verdi ligger på den mikrobielle og det kjemisk-toksikologiske område.» jf NOU 1974: 29 side 36.

De konstaterte at råvarekontrollen var relativt god og effektiv, mens tilsvarende ikke var tilfelle for ferdigvarer da det i flertallet av kommunene ikke var noen kontroll eller at den i hvert fall var mangelfull. De påpekte også dobbeltkontroll for flere produkttyper.

Utvalget foreslo at den kommunale næringsmiddelkontrollen og lokale kjøttkontrollen skulle slås sammen. I tillegg foreslo de opprettet et sentralt koordinerende organ som ble forutsatt å få myndighet fra de respektive departementene.

Utvalget foreslo at det ble vedtatt en ny lov for å samordne forvaltningen av næringsmiddellovene. Dette forslaget ble tatt til følge og lov om samordnet næringsmiddelkontroll ble vedtatt den 17.3.1978. Loven påla alle kommuner enten å opprette en egen næringsmiddelkontroll eller gjøre det i fellesskap med andre kommuner.

Loven bestemte dessuten at kontrollen skulle skje i samsvar med:

• sunnhetsloven av 16 mai 1860,

• lov 17 juni 1932 nr 6 om kvalitetskontroll med landbruksvarer,

• lov 19 mai 1933 om tilsyn med næringsmidler,

• lov 12 april 1957 nr 2 om slakterier, kjøttindustri og offentlig kjøttkontroll,

• lov 28 mai 1959 nr 12 om kvalitetskontroll med fisk og fiskevarer og

• lov 24 mai 1968 om merking av forbruksvarer.

Det kan reises spørsmål om landbrukskvalitetsloven, fiskekvalitetsloven og forbruksvaremerkeloven burde vært tatt med da de ikke var underlagt kommunale myndigheter. Kontroll iht landbrukskvalitetsloven tillå flere kontrollorganer under Landbruksdepartementet; Meierilaboratoriet, Statens kvalitetskontroll for vegetabilske konserver, Markedskontoret for poteter, Importutvalget for ost, Margarinkontrollen og Statens eggkontrollør. Kontroll hjemlet i fiskekvalitetsloven var da som nå lagt til «Fiskeridirektøren» og kontroll med merkeloven var tillagt Forbrukerombudet under det daværende Forbruker- og administrasjonsdepartementet.

Samordningsloven bestemte dessuten at det skulle opprettes et Styre for næringsmiddelkontrollen som skulle «Samordne all kontroll med nærings- og nytelsesmidler som foregår med hjemmel i gjeldende næringsmiddellovgivning og ... samarbeide med øvrige myndigheter for produktkontroll.» Men Styret ble ikke tildelt forvaltningsmyndighet slik utvalget hadde forutsatt.

Loven inneholdt ingen tiltak mht å samordne de kommunale og statlige kontrollorganene og heller ingen samordningstiltak i forhold til regelverket.

Loven hjemlet adgang til å pålegge fylkeskommunen kontrolloppgaver. Det har imidlertid ikke skjedd. Loven bestemte også at fylkesmannen skulle føre tilsyn med kommunenes kontroll og dette gjelder formelt sett fortsatt. Det ble tidlig erkjent at loven ikke løste samordningsproblemene og det ble derfor på sentralt hold arbeidet med ytterligere tiltak utover på 80-tallet. Forbruker- og administrasjonsdepartementet og daværende Statens rasjonaliseringsdirektorat (nåværende Statskonsult) sto sentralt i arbeidet bl a ved at det ble foretatt en såkalt «områdegjennomgang», dvs analyse av forvaltningsområdet. I tillegg til de tre nevnte fagdepartementene og Forbruker- og administrasjonsdepartementet deltok bla Statsministerens kontor.

4.7 Statlig samordning - Statens næringsmiddeltilsyn

Arbeidet resulterte i opprettelsen av Statens næringsmiddeltilsyn (SNT) ved kgl res den 29. januar 1988. SNT var en forvaltningsmessig nyskaping ved at det var sammensatt av tjenestemenn fra flere departementer og direktorater og disse ble gitt myndighet til å fatte formelle vedtak. En kan forsåvidt si at SNT var et kollegium med forvaltningsmyndighet. Fordi SNT ble opprettet for å unngå at departementene opptrådte ukoordinert ble kollegiet direkte underlagt regjeringen og kunne derfor ikke instrueres av noen statsråd alene.

I den grad medlemmene av SNT ikke klarte å komme til enighet skulle saker løftes opp til regjeringen for avgjørelse. Det bidro til at en i motsetning til tidligere klarte å komme til enighet og det innebar at vedtak i medhold av de lover SNT ble gitt forvaltningsmyndighet for var samordnet. Forvaltningsmodellen sikret mao at departementene måtte samordne sin myndighet ved at de ble tvunget til å fatte vedtak sammen.

SNT ble gitt forvaltningsmyndighet ved kgl res den 29. april 1988. Myndighet ble overført fra ca 15 kontrollorganer. Vi kan bla nevne Meierilaboratoriet, Statens kvalitetskontroll for vegetabilske konserver, Statens planteinspeksjon, Markedskontoret for poteter, Importutvalget for ost, Margarinkontrollen, Statens eggkontrollører, Hermetikkindustriens Kontrollinstitutt, Statens institutt for folkehelse, Helsedirektoratet, Fiskeridirektoratet, Veterinærdirektøren og de tre departementene.

Selv om erfaringene med forvaltningsmodellen har vært bra medførte ikke opprettelsen av SNT at alle samordningsproblemer opphørte. Det hadde flere årsaker.

For det første ble kontrollordningen for fiskesiden ikke innordnet i den nye organisasjonen, men opprettholdt uendret ved at den utøvende kontrollen fortsatte som en del av Fiskeridirektoratet. Dette til tross for at både Fiskeridepartementet og Fiskeridirektoratet var representert i SNT. I tillegg var det to andre kontrollorganer på fiskerisiden; Hermetikkindustriens Kontrollinstitutt og Sildemel- og sildoljeindustriens Forskningsinstitutt. Dessuten ble noen mindre kontrolloppgaver tillagt SNT som delegerte oppgaver til KNT-ene. Det viktigste her var hygienekontroll og kontroll med fisk for innenlandsmarkedet. I alt var det derfor 5 kontrollorganer bare for fisk.

Det store antallet og det faktum at det både var statlige og kommunale organer medførte naturlig nok samordningsproblemer. Det skal her bemerkes at dét ikke er ensbetydende med at ansvarsdelingen mellom stat og kommuner bør opphøre. Derimot er det god grunn til å bl a foreta en kritisk vurdering av virkningene av denne ansvarsdelingen og å utrede alternativer. Det er en del av dette utvalgets mandat.

Som ledd i tilpasningen til EØS-avtalen, ble fiskekvalitetsloven endret slik at bare offentlige organer skal kunne føre kontroll med virksomhetenes etterlevelse av loven med forskrifter, jf Ot prp nr 86 (1993-94). Norconserv utførte kontrolloppgaver for Fiskeridirektoratet på oppdrag inntil 1.4.1994. Sildemelkontrollen eksisterer derimot fremdeles som et eget kontrollorgan.

På samme måte som Norconserv utførte også Kontrollinstituttet for meieriprodukter kontroll på oppdrag fra SNT inntil 1. april. 1994.

SNTs formelle status ble endret fom den 1.1.95 da det ble omdannet til et ordinært departementsunderlagt direktorat. SNT er nå derfor underlagt alle de tre nevnte fagdepartementene innen deres respektive myndighetsområder. Som et resultat av at det foreligger dobbelthjemling mellom lovene er det også overlappende ansvar mellom departementene.

4.8 Forslag om bedret lovstruktur

Heller ikke ved opprettelsen av SNT ble det foretatt noen endringer i den oppsplittede lovstrukturen. Denne lovstrukturen er i tillegg til fordelingen av myndighetsansvar på tre departement den underliggende årsaken til samordningsproblemene. Det skyldes dels lovstrukturen i seg selv og dels enkeltbestemmelser i lovene. Det siktes her særlig til bestemmelsen i lov av 19 mai 1933 om tilsyn med næringsmidler m.v. § 4 om at den utøvende kontrollen skal være kommunal. Nærmere drøftelse av organisasjonsspørsmålene er inntatt i kapittel 12.

SNT har i lengre tid vært klar over at lovstrukturen er dårlig og har nedlagt noe arbeid med å legge grunnlag for en forbedring. Dette arbeidet ble imidlertid ikke videreført av de ansvarlige departementer. En viss forbedring skjedde imidlertid ved at lov 5. mars 1948 om margarin og margarinprodukter ble opphevet i 1991. Margarinloven ble forvaltet av Landbruksdepartementet.

Lovstrukturutvalget som ble oppnevnt ved kgl res den 8.9.1989, fikk mandat av regjeringen til å se på muligheten av å forbedre den norske lovstrukturen samlet. Utvalget fremmet to utredninger, NOU 1990: 9 Opphevelse av foreldede lover og NOU 1992: 32 Bedre struktur i lovverket.

I den siste utredningen fremmet Lovstrukturutvalget forslag om at alle eksisterende næringsmiddellover bør erstattes av én ny lov.

Næringslovutvalget har tatt utgangspunkt i dette forslaget ved utformingen av mandatet til Næringsmiddellovutvalget.

4.9 St meld nr 37 (1992-93)

Stortingsmeldingen omhandler «Utfordringer i helsefremmende og forebyggende arbeid». Det fremgår her bl a at det er et av flere hovedmål å «Sikre at matvarene er helsemessig trygge.» Det innebærer bl a at «Matvarene skal være fri for smittestoffer og fremmedsstoffer i mengder som kan medføre helserisiko...» og at «Forbrukerens rettigheter må ivaretas slik at deres krav til kvalitet, trygghet og sikkerhet oppfylles.» Dette søkes realisert ved å:

• «Styrke kartlegging, overvåking og systemer for varsling av matbårne sykdommer.

• Opprettholde en streng forvaltningspraksis for tilsetningsstoffer og fremmedstoffer.

• Opprettholde tiltak og kontroll for å hindre at smittestoffer overføres eller oppformeres i næringsmidler.

• Videreutvikle effektive tilsynsformer.

• Påse at vannverk med godkjenningsplikt tilfredsstiller myndighetenes kvalitetskrav.

• Sikre god produksjonspraksis innen landbruk, havbruk og industri.»

Et annet hovedmål var å «Styrke forbrukernes innflytelse i mat- og ernæringspolitikken.» og det skulle realiseres ved at:

• «Mat skal frembys på en redelig måte mht. merking, deklarasjon og markedsføring.»

I meldingen heter det også at «Det er av overordnet betydning at alle statlige virkemidler og ressurser i mat- og ernæringspolitikken organiseres slik at de kan gi mest mulig effektiv innsats.»

4.10 EØS- og WTO-avtalene

EØS - avtalen ble vedtatt av Stortinget i 1992 og gjort gjeldende som en del av norsk rett ved lov av 27. november 1992 nr 109. Avtalen innebærer en plikt til å implementere bestemmelser gitt i medhold av Romatraktaten og som er gjort til en del av EØS-avtalen. For næringsmiddelområdet innebar dette en omfattende prosess med svært mange nye bestemmelser. Det materielle innholdet i bestemmelsene skilte seg på de fleste områder ikke så mye fra det som allerede var norsk rett, men på grunn av det store antall bestemmelser ble endringene omfattende.

Avtalen innebærer også en plikt til løpende å implementere bestemmelser som blir gitt av EU og som også omfattes av avtalen.

WTO - avtalen ble ratifisert av Stortinget høsten 1994. Avtalen er en videreføring av det tidligere GATT og legger visse prinsipper til grunn for internasjonal handel, bl a med næringsmidler. Ved å ratifisere denne avtalen har vi i Norge forpliktet oss til å følge disse prinsippene i vår egen lovgivning.