6 Vurdering av gjeldende næringsmiddellovgivning

6.1 Hovedtrekk ved gjeldende lovgivning

Som det framgår foran er det fastsatt krav til produksjon, behandling, merking m.m. av næringsmidler i eller med hjemmel i svært mange og ulike typer av lover. Utover dette har mange av lovene lite eller intet til felles.

Lovgivningen er ikke et resultat av en samlet og helhetlig analyse men av ad hoc tiltak over lang tid. Det har medført en sprikende lovstruktur.

Til tross for at en har operert med en særskilt næringsmiddellovgivning siden begynnelsen av 30-tallet, har bestemmelser med tilsvarende innhold blitt spredt på en lang rekke lover med tilhørende forskrifter hvorav flere av lovene har helt andre formål enn å sikre næringsmidler. Det har medført at forvaltningsansvaret for lovene er spredt på en lang rekke departementer og tilsynsorganer uten tilfredsstillende samordning.

Dobbeltreguleringer er uønsket av flere grunner. For det første fører det gjerne til uklarhet mht hvilken statsråd som er ansvarlig for et saksområde i Regjeringen og overfor Stortinget. Manglende «arbeidsdeling» mellom lover medfører mao manglende arbeidsdeling i forvaltningen.

Uklare ansvarsgrenser leder også gjerne til usikkerhet i forvaltningen mht hvem som bør iverksette ulike tiltak. Det leder lett til at tiltak enten ikke blir satt iverk eller at flere aksjonerer på samme område med fare for at tiltakene samlet sett ikke er tilfredsstillende.

De som bærer de største byrdene som følge av uklare ansvarsforhold er imidlertid ikke offentlig sektor selv, men de som er adressater for reguleringene, i dette tilfelle næringslivet. Overlappende regler og uklare ansvarsgrenser mellom offentlige organer har ofte påført næringsdrivende og andre betydelige ekstra belastninger og dermed unødvendige kostnader. Dette er nærmere utdypet av Lovstrukturutvalget i NOU 1992: 32 side 274:

«Ved at lovene forvaltes av ulike departementer med underliggende forvaltningsorganer medfører dobbelthjemling i flere tilfeller uklare administrative grenser, noe som kan komme til uttrykk i:

• uklarhet i ansvarsdelingen mellom ulike forvaltningsorganer,

• ukoordinert offentlig virksomhet og

• i enkelte tilfeller strid mellom forvaltningsorganer.

Alle disse forhold vil kunne representere både betydelige effektivitetstap for det offentlige og belastende usikkerhet og omkostninger for den enkelte.

Dobbelthjemlinger vil normalt være et resultat av en oppsplittet forvaltningsinndeling. Vi antar det motsatte også kan være tilfelle, ved at dobbelthjemlinger vil kunne bidra til at det utvikles en unødig oppsplittet forvaltningsstruktur med dublering av saksbehandling og kontrollfunksjoner som resultat.»

Et annet forhold er også at lovene legger opp til en oppsplittet organisering av tilsynsarbeidet. Lovenes organisasjonsbestemmelser kan klassifiseres på tre ulike måter:

1. Næringsmiddelloven legger i utgangspunktet en kommunal organisering til grunn (dette er noe endret i det siste),

2. Landbrukskvalitetsloven og fiskekvalitetsloven legger i utgangspunktet en statlig organisering til grunn,

3. Kjøttkontrolloven bygger også i utgangspunktet på en statlig organisering, men på en annen måte enn de to andre.

Til tross for betydelige samordningsbestrebelser innen næringsmiddelområdet siden 60-tallet viser gjennomgangen av lovgivningen i kap 5 at tiltakene ikke har vært tilstrekkelige. Istedet for å foreta en opprydding ble det i 1978 vedtatt en samordningslov som ikke var egnet til å løse de underliggende problemer. På samme måte var heller ikke de utredninger og tiltak som ble iverksatt i forbindelse med opprettelsen av Statens næringsmiddeltilsyn tilstrekkelige.

Både samordningsloven og opprettelsen av Statens næringsmiddeltilsyn må ses som tiltak for å bøte på noen av svakhetene. Dette endret imidlertid ikke de underliggende årsakene til problemene. Hvis lovstrukturen på et forvaltningsområde er slik at man trenger en egen samordningslov er dét i seg selv et tegn på at det er behov for å foreta en mer grundig gjennomgang av området.

Samordningsloven ble heller ikke fulgt opp på alle punkter eller var misvisende allerede fra starten. Kommunene var ikke påtenkt å skulle føre tilsyn med fiskekvalitets- og landbrukskvalitetslovene. Styret som skulle samordne kontrollen ble dessuten nedlagt ved opprettelsen av SNT.

Manglende orden i regelverket begrenser seg imidlertid ikke bare til lovnivå. Det finnes forskrifter som gjentar hva som er fastslått i andre forskrifter. Det vises her bl a til de kommunale helseforskriftene.

Svakhetene ved dagens system er så åpenbare at vi ikke finner noen grunn for å foreta en uttømmende beskrivelse. Derimot kan det være på plass med en illustrasjon av hva vi mener.

Det er flere forhold som reguleres i flere lover. Selv om hvalkjøtt nå har liten økonomisk betydning er reguleringen av dette et godt eksempel på hvordan regulering ikke bør skje. I tillegg til å være regulert i egen lov, er hvalkjøtt også uttrykkelig nevnt i landbrukskvalitetsloven, kjøttkontrolloven og i fiskekvalitetsloven. Dessuten omfattes hvalkjøtt som alle andre næringsmidler av næringsmiddelloven og av produktkontrolloven. For ordens skyld nevnes også kommunehelsetjenesteloven og evt også smittevernloven om det skulle være ytterligere behov for å forhindre helseskade grunnet hvalkjøtt.

Dette illustrerer meget godt de interesser som har knyttet seg til kontroll av næringsmidler. Reguleringen handler ikke bare om å verne helse, men også nærings- og andre interesser.

Dagens lovstruktur har mao store mangler. Uansett hvilke kriterier en oppstiller for et godt og velfungerende lovområde vil dagens lovgivning falle igjennom. Vi kan ikke se noen grunner for å opprettholde en slik tilstand og det er ikke vanskelig å slutte opp om Lovstrukturutvalgets forslag i NOU 1992: 32 om at næringsmiddellovgivningen burde vært bedre strukturert. Det vises i denne forbindelse også til at Handelsdepartementet allerede i 1929 ga uttrykk for at alle næringsmiddelregler burde samles i én lov. Det samme syn la Lovstrukturutvalget til grunn. Hvordan den fremtidige strukturen bør være er drøftet nærmere i kap 11.

Nedenfor foretar vi i avsnitt 6.2 en samlet vurdering av hensynene i næringsmiddellovene og i avsnitt 6.3 en vurdering av de andre lovene som er nevnt i kap 5.

6.2 «Næringsmiddellovene»

6.2.1 Innledning

Selv om det ikke finnes noen lover som kun regulerer næringsmidler for å verne folks helse e.l., er det som anført foran en «kjerne» av lover som vi for enkelthets skyld benevner «næringsmiddellovene»:

• næringsmiddelloven,

• landbrukskvalitetsloven,

• kjøttkontrolloven,

• fiskekvalitetsloven og

• samordningsloven.

Disse lovene er utviklet over lang tid og uten god samordning hverken innbyrdes eller ift andre lover. Det er flere dobbeltreguleringer.

Næringsmiddellovene avviker fra hverandre på flere og tilsynelatende lite gjennomtenkte måter. Det vises her til hvordan lovene er bygget opp, deres formål og virkeområde, foreskrevne tiltak, tilsyn, bestemmelser om avgifter, sanksjoner og straff.

I tillegg til umotiverte innholdsmessige forskjeller mellom lovene, er det mest iøynefallende den unødvendige oppsplittede lovstrukturen. Det er svært talende for situasjonen at en av lovene er en samordningslov. Det er enda mer påfallende at samordningsloven ikke lengre yter bidrag til samordning. Verre er det at en i forberedelsen av samordningsloven ikke synes å ha hatt oversikt over på langt nær alle lover med klar relevans for dette reguleringsområdet.

Det er åpenbart at det ikke er en tjenlig løsning å foreta tilpasninger mellom lovene. Det beste tiltaket er å erstatte dem med ny lovgivning. Vi har foran anført at all regulering av næringsmidler bør samles bedre. Dessuten bør det trekkes en klar og entydig grenseflate mellom næringsmiddellovgivningen og andre lover slik at en unngår dobbeltregulering o.l.

Til tross for at lovenes formål i noen grad går over i hverandre er det fullt mulig å skille ut noen hovedformål.

Det tas her sikte på en konsentrert beskrivelse og enkelte forhold blir derfor utelatt.

6.2.2 Helse

Kjernen i samfunnets krav til næringsmidler siden sunnhetslovens dager har vært å beskytte folks helse. Bakgrunnen for den del av gjeldende lovgivning som er vedtatt for å fremme dette formålet har vært en erkjennelse av at matvarer alltid vil representere risiko for menneskers helse og at denne risikoen kan reduseres gjennom ulike tiltak.

Det er mange måter næringsmidler kan skape helseproblemer. Dette er nærmere beskrevet i kap 9.

Samfunnets mottiltak mot de ulike truslene har vært å fastsette krav til hvordan næringsmidlene skal være og å etablere offentlig kontroll for å sikre at reglene etterleves.

De lovene som har til formål å fremme helse er næringsmiddelloven og kjøttkontrolloven. Selv om det har mindre interesse var også det tilfelle for samordningsloven. Hverken landbrukskvalitetsloven eller fiskekvalitetsloven var motivert i hensyn til helse.

De tiltak som er blitt iverksatt for å sikre helse er svært mangeartet, men kan grovt sett grupperes i krav til råstoff/innhold og krav til behandling. Spesielt nevnes krav relatert til tilsetningsstoffer o.l. Krav til merking vil også ofte bidra til å fremme helse. Det forhindrer ikke at krav til forbrukerinformasjon også vil bidra til økt redelighet og forhåpentligvis også til bedre kvalitet.

Det er mao ingen prinsipielle motsetninger mellom formålene helse, redelighet og kvalitet. Derimot kan det være tilfelle mht hvilke hensyn som konkret ønskes fremmet. Det vises til Landbruksdepartementets skepsis mot vedtakelse av næringsmiddelloven, jf kap 4 og omtalen av næringsinteresser nedenfor.

Dette motsetningsforholdet er ikke reflektert i forskrifter. Derimot kan en ikke ta for gitt at de tre departementene har felles oppfatninger vedrørende hvilke krav som bør stilles. Det vises til de betydelige samordningsproblemene med tilhørende bestrebelser for å bøte på de.

I vår tid anses næringsmiddelkontroll for å ivareta helse som en sentral del av den forebyggende helsetjenesten - en sikring av folkehelsen. Dette kom av en eller annen grunn ikke til uttrykk i NOU 1991: 10 Flere gode leveår for alle. Derimot skjedde det i St meld nr 37 (1992-93), se kap 4.

6.2.3 Redelig handel med forutberegnelighet for næringsdrivende og forbrukere

Næringsmiddel- og landbrukskvalitetslovene har regler motivert i hensyn til redelig næringsmiddelomsetning. Et underliggende hensyn her er samfunnets behov for et velfungerende matmarked dvs en ordnet matomsetning. De som nyter godt av dette er både forbrukerne og den redelige næringsdrivende.

Selv om det ikke er sagt uttrykkelig i lovene, antas hensynet til forbrukerne å være todelt. For det første er hensynet økonomisk motivert ved at forbrukerne bare skal betale for hva de får. For det andre skal forbrukerne vite hva de kjøper. Forbrukerne skal altså ha mulighet til å ta sine valg på grunnlag av faktisk kunnskap og ikke på grunnlag av uriktige og/eller villedende opplysninger. Siktemålet er at forbrukerne skal velge mellom varetyper og kvaliteter også under hensyntaken til pris.

Hensynet materialiserer seg i krav om merking og kjøperinformasjon. Slik reguleringsadgang er inntatt i de to nevnte lovene.

Både hensynet til den redelige næringsdrivende og ønsket om at forbrukerne skal treffe sine valg på grunnlag av korrekt kunnskap, er sammenfallende med formål med konkurranselovgivningen. Det siktes her til hensynet til velfungerende markeder.

Behovet for forutberegnelighet og et fungerende marked er også helt sentral for fiskekvalitetsloven.

Redelighet er nært knyttet til ønsket om å bedre kvaliteten på næringsmidler. Det er neppe tvil om at krav om bedre informasjon har hatt slike effekter.

Ønsket om å informere forbrukerne har selvsagt også en helsemessig side og da særlig for de som er særlig utsatt slik som diabetikere, allergikere, barn osv. I noen sammenhenger er redelig og god informasjon en forutsetning for helsesikre matvarer.

6.2.4 Kvalitet og næringsinteresser

Som det er redegjort for foran, var det av hensyn til landbruksnæringen i mellomkrigstiden et behov for å bedre kvaliteten på norske landbruksvarer som ble solgt både på innenlands- og eksportmarkedene. Landbrukskvalitetsloven ble innført på en tid da landbruksvarer skulle omsettes på et større marked hvor det ble stilt krav som norske landbruksvarer på den tiden ikke tilfredsstilte. Myndighetene anså det nødvendig å bidra til at næringen ble satt istand til å møte kravene på eksportmarkedene.

Det ble søkt realisert gjennom landbrukskvalitetsloven som satte krav til råstoff, pakking o.l. Loven ga også hjemmel for krav som hadde til formål å forebygge uriktige forestillinger. Hovedfokus gikk her på å etablere norske varemerker. I tillegg ønsket en å gjøre det klart for norske kjøpere når de sto overfor varer fra andre land. I ettertid har loven blitt tolket dithen at den også kan hjemle forskrifter med krav til sammensetning av produkter.

Situasjonen er nå radikalt endret og det synes nå å være alment anerkjent at det er den enkelte næringsdrivende eller næringsdrivendes organisasjoner/bransjer som bør og må ta ansvar for at varer er kommersielt konkurransedyktige.

Landbruksdepartementet ønsket ikke at næringsmiddelloven skulle bli vedtatt og landbrukskvalitetsloven må derfor også ses som et tiltak for å forhindre for strenge og omfattende helsepolitisk motiverte krav.

At det var landbrukets interesser som var motiverende, kom særlig klart til uttrykk i diskusjonen om hvalkjøtt i forarbeidene. At landbrukskvalitetsloven omfatter hvalkjøtt er også et unntak fra lovens virkeområde ellers som er begrenset til landbruksvarer. Her er landbruksinteressene klart prioritert foran andre norske næringsinteresser.

Et forhold som har vært grunnlaget for at landbruksinteressene i så stor grad har slått igjennom i næringsmiddellovgivningen, er selvfølgelig at produksjon av mat har vært sett på som en svært viktig del både av utnyttelsen av naturgitte ressurser, distriktspolitikk og beredskapspolitikk. Matressursene er en nasjonal ressurs som det er politisk enighet om å sikre.

I likhet med landbrukskvalitetsloven er det også et formål for fiskekvalitetsloven å fremme næringsinteresser. Bakgrunnen og måten det er gjort på er derimot noe forskjellig.

Fiskeressursene er viktige, de tilhører nasjonen Norge og næringsaktørene deltar i forvaltningen og beskatningen av dem. Spesielt i Nord-Norge har fiskeriene og fisketilvirkningen vært en viktig faktor i bosettingspolitikken. Hverken fangstleddet eller tilvirkningsleddet har derfor undergått en optimal strukturering i forhold til utviklingen i markedene og omsetningssystemene. Resultatet er at vi sitter med en variert flåte med et stort antall fartøy og et stort antall mottaks- og tilvirkningsanlegg.

I motsetning til landbruksvarer blir fisk og fiskeprodukter omsatt i et stort internasjonalt marked (90-95% eksporteres). Fiskeprodukter markedsføres i stor grad som norske, og varene som kundene mottar, består oftest av forskjellige partier fisket og produsert av forskjellige aktører. Det har i dette bildet vært ansett som riktig og nødvendig at det offentlige har hatt hjemmel til og utferdiget forskrifter som sikret mest mulig lik behandling, sortering og standard på fiskevarene. Bestemmelsene skulle bidra til at ressursene innbragte høyest mulig nasjonal gevinst.

Innen fiskeriene har det eksistert en århundrelang tradisjon for offentlig kvalitetssortering/vraking. Formålet med denne ordningen har delvis vært å lette omsetningen ved at kjøper kan bestille en vare med en veldefinert kvalitet. Systemet øker forutberegneligheten og evnen og viljen til å inngå kontrakter på markedssiden. Dessuten bidrar ordningen med å redusere antall rettstvister. Selv om dette i og for seg er positivt så er situasjonen endret siden fiskekvalitetsloven ble vedtatt og næringsutøverne bør nå ta ansvar for egne produkter. Denne erkjennelsen har allerede kommet til uttrykk i regelarbeidet på fiskerisektoren. Det vises til utkast til ny kvalitetsforskrift for fisk og fiskevarer hvor kvalitetsregler for ulike produkter er utelatt.

Selv om det ikke fremgår av forarbeidene til fiskelovgivningen kan også offentlig krav om vraking også i noen grad være motivert i et ønske om redelighet. Det er i så fall nærliggende å tenke på ordtaket om at «ærlighet lønner seg» også i økonomisk forstand.

I tillegg til landbrukskvalitets- og fiskekvalitetslovene kan det i medhold av næringsmiddelloven bestemmes «hvorledes varene skal være tilvirket, hva de må inneholde og hvilke krav de skal tilfredsstille for at de skal utbys for salg», jf § 1. Loven gir mao adgang til å fastsette såkalte kvalitetsbestemmelser og det er særlig gjort for kjøttprodukter. Det har således blitt fastsatt flere kvalitetsbestemmelser. De underliggende hensyn har imidlertid vært helse f eks for fettinnhold, lik konkurranse (redelighet) ved å angi hvordan blandinger skal være og forbrukervern. Dette viser også at det er nær forbindelse mellom de tre hensynene.

6.2.5 Nærmere om lovene

Næringsmiddellovene er på en måte todelt ved at næringsmiddelloven omfatter alle næringsmidler og derfor gjerne benevnes som en horisontal regulering, mens de andre lovene gjelder avgrensede områder og derfor benevnes vertikale reguleringer. Denne systematikken er basert på at det skal være dobbeltreguleringer. For ordens skyld bemerkes det at det også under næringsmiddelloven er fastsatt flere reguleringer som det vil være naturlig å benevne vertikale f eks reguleringer som bare skal beskytte barn.

Lovteknisk kan en også inndele lovene i to ved at kjøttkontrolloven er tildels meget detaljert, mens de andre unntatt samordningsloven er typiske fullmaktslover.

Som anført i kap 5 er kjøttkontrolloven noe foreldet. Loven legger f eks vedtaksmyndighet til helse- og sosialstyret. Det kan ikke leses etter sin ordlyd da kommunenes plikt til å ha et helse- og sosialstyre er avviklet. Dette er fulgt opp i ny kommunelov og kommunene står fritt mht hvilke organer de ønsker å opprette. Flere kommuner har benyttet denne friheten til å avvikle helse- og sosialstyret. Spørsmålet er hvordan kjøttkontrollovens bestemmelser skal forstås etter denne endringen.

Fra Kommunaldepartementet opplyses det at loven burde vært tilpasset den nye kommuneloven. Når det ikke har skjedd, må loven forstås slik at vedtaksmyndigheten ligger til helse- og sosialstyret i de kommuner som fortsatt har dette organet. I kommuner hvor dette er avviklet ligger vedtaksmyndigheten til det organ som har fått tilsvarende myndighet. I kommuner hvor ingen organer er gitt slik myndighet ligger vedtakskompetansen til kommunestyret.

I tillegg til kjøttkontrolloven er det en lang rekke forskrifter som heller ikke er tilpasset kommuneloven.

Manglende tilpasning til kommuneloven skaper en beklagelig uklarhet og usikkerhet mht ansvarsdelingen på kommunalt nivå. Den tidligere ordning med lik organisering i alle kommuner gjorde det også lettere å vite hvem innen kommunen som hadde ansvar for næringsmiddelkontrollen.

Kjøttkontrolloven bestemmer at kontrollen ved slakteriene skal utføres av veterinærer. Fordi kontrollen også skal omfatte dyresjukdommer er det gode grunner for denne ordningen. Det er allikevel uheldig at det i lovtekst fastsettes hvilke profesjoner som skal utføre ulike oppgaver. Hvilke oppgaver som skal utføres av ulike profesjoner bør bestemmes av ansvarlige departementer og tilsynsorganer.

6.3 Forholdet mellom «næringsmiddellovene» og andre lover nevnt i kap 5

6.3.1 Innledning

For å vurdere mulighetene til å rydde i lovgivningen og hvilke konsekvenser det vil ha, er det behov for å se nærmere på «de andre lovene» samt deres forhold til næringsmiddellovene.

6.3.2 Formål i «de andre lovene»

Som det framgår foran er det flere av de lovene som er omfattet av kap 5 som har andre formål enn de såkalte næringsmiddellovene, og som det derfor ikke er naturlig å omtale som «næringsmiddellover». Formålene varierer også betydelig.

I denne sammenheng har det mest interesse å klarlegge hvorvidt noen av lovene innehar formål som det vil kunne være ønskelig å ivareta i framtidig næringsmiddellovgivning og som ikke er omfattet av formålene til de såkalte næringsmiddellovene.

Det anses mest tjenlig å behandle disse spørsmål i forbindelse med det enkelte lovområde nedenfor.

6.3.3 Helselovgivningen

Forholdet mellom kommunehelsetjenesteloven og næringsmiddelloven er behandlet i Ot prp nr 40 (1986-87) side 31 flg. hvor det bl a sies: «Departementet (dvs SOS) har i denne proposisjonen ikke utredet forholdet mellom næringsmiddellovgivningen og lovgivningen om miljørettet helsevern, og tar heller ikke sikte på å endre rettstilstanden her. Departementet antar at dette spørsmålet bør bli gjenstand for nærmere utredning.»

Loven videreførte sunnhetslovens vide fullmakter og dobbelthjemlingen ift næringsmiddelloven fortsatte og departementet har såvidt vi vet ikke igangsatt noen utredning. Derimot foreslo Lovstrukturutvalget at næringsmiddellovgivningen bør samles til én lov og at «En konsekvens av en selvstendig næringsmiddellovgivning må bli at denne lovgivningen blir eneste »helselov« rettet mot næringsmidler. Det innebærer at helselovgivningen ellers ikke skal kunne hjemle inngrep ovenfor næringsmidler. Vi kan ikke se noen grunn til at hygiene o.l. ved fremstilling av næringsmidler skal kunne kontrolleres både med hjemmel i næringsmiddellovgivningen og i kommunehelsetjenesteloven. I og med at næringsmiddelloven nettopp skal ivareta hensynet til helse, bør alle nødvendige hjemler tas inn der.», jf NOU 1992:32 side 165. Vi slutter oss fullt ut til Lovstrukturutvalgets forslag om at kommunehelsetjenesteloven bør innskrenkes slik at den ikke lengre kan hjemle krav til næringsmidler herunder drikkevann.

Tilsvarende bør også være tilfelle for smittevernloven og evt også loven om helsemessig beredsskap.

Helselovene bør mao avgrenses til ikke å omfatte forhold som reguleres av næringsmiddellovgivningen.

Når det gjelder smittevernloven bør det ikke legges bånd på helsemyndighetenes arbeid for å avdekke smittekilder. Tilsynspersonell innen næringsmiddeltilsynet bør om ønskelig også engasjeres. Og i tilfelle kilden har tilknytning til næringsmidler bør næringsmiddeltilsynet informeres. Slik informasjon bør selvsagt også gå motsatt vei der det er behov for å informere helsemyndighetene. Så langt er alt vel.

Det som imidlertid kan skape problemer er at smittevernloven overlapper næringsmiddelloven. Det er mao adgang til å iverksette tiltak etter smittevernloven som også omfattes av næringsmiddelloven. Det er det ingen rasjonell grunn til. Tvert om bør det her som ellers legges opp til klar ansvarsdeling mellom vedkommende myndigheter og det innebærer at smittevernloven bør avgrenses til ikke å omfatte tiltak som kan hjemles i næringsmiddelloven.

Lovgivningen synes dessuten å være mangelfull mht kommunale helse- og næringsmiddelforskrifter. Kommunene har hatt slike forskrifter siden sunnhetsloven kom i 1860. Sunnhetsloven er opphevet og spørsmål melder seg om forskriftene fortsatt er tilstrekkelig hjemlet i lovgivningen og evt hvilke/-en lov som er den/de rette.

Restene av sunnhetsloven ble opphevet ved vedtakelsen av smittevernloven. Det er ikke ensbetydende med at smittevernloven derved er rett hjemmelslov for kommunale helseforskrifter.

Sunnhetsloven var både en smittelov og en næringsmiddellov. Næringsmiddelloven har overtatt næringsmiddelfunksjonen. Men i motsetning til sunnhetsloven har ikke næringsmiddelloven noen uttrykkelig bestemmelse om at kommunene kan fastsette egne forskrifter. Spørsmålet er om det likevel kan skje.

Av næringsmiddellovens § 4 framgår det at kommunale myndigheter skulle kunne fatte «vedtak». Forvaltningslovens vedtaksbegrep omfatter både fastsettelse av forskrifter og av enkeltvedtak. Det er neppe avgjørende. Næringsmiddelloven er vedtatt lenge før forvaltningsloven og forarbeidene gir heller ingen «positiv» veiledning. Derimot må det kunne tillegges vekt at sunnhetsloven ga kommunene en eksplisitt adgang til å fastsette forskrifter, mens tilsvarende ikke er tilfelle for næringsmiddelloven. Det anses derfor mest sannsynlig at en ikke tok sikte på å la kommunene få adgang til å fastsette egne forskrifter hjemlet i næringsmiddelloven. Det samsvarer også med praksis i ettertid da slike har blitt hjemlet i sunnhetsloven.

Næringsmiddelloven skulle derimot hjemle landsdekkende forskrifter fastsatt av «Kongen». Næringsmiddelloven antas på denne bakgrunn ikke å kunne hjemle kommunale næringsmiddelforskrifter.

Derimot går det klart fram av lovens § 11 at forskrifter gitt i medhold av sunnhetsloven fortsatt skulle gjelde. Det var naturlig da sunnhetsloven fortsatt gjaldt og bestemmelsen kan ikke tillegges samme betydning etter at loven er opphevet. En bør derfor se om det er andre lover som gir hjemmel for slike kommunale forskrifter.

Smittevernloven gir ikke kommunene adgang til å fastsette forskrifter.

Tilsvarende er tilfelle for kommunehelsetjenesteloven. Derimot bestemmer lovens § 7-9 at «Forskrift ... gitt med hjemmel i tidligere lov som oppheves eller endres når loven her trer i kraft, gjelder i den utstrekning den ikke strider mot loven her eller forskrift ... gitt i medhold av den.»

Sunnhetsloven ble endret og er derfor omfattet av § 7-9. Det innebærer at forskrifter hjemlet i sunnhetsloven og som faller inn under kommunehelsetjenestelovens virkeområde fortsatt er gjeldende. Det omfatter bl a helsedelen av kommunenes helseforskrifter.

6.3.4 Genteknologiloven

Genteknologi kan få betydning for næringsmidler på flere måter; dels gjennom planter, dels gjennom dyr og dels i industriell produksjon.

De to første vil ikke medføre behandling av næringsmidler. Disse forhold bør derfor reguleres av genteknologiloven og vil da naturlig falle utenfor næringsmiddellovgivningen.

Når det derimot gjelder genteknologi anvendt i industriell produksjon av næringsmidler bør det reguleres av næringsmiddellovgivningen. Det innebærer at genteknologiloven ikke bør omfatte slik virksomhet dvs loven bør avgrenses mot forhold regulert av næringsmiddellovgivningen.

6.3.5 Merke-, markedsføringslover m.m.

Både forbruksvaremerkeloven og markedsføringsloven omfatter merking av varer. De representerer derfor innbyrdes dobbeltregulering. I tillegg kommer merkebestemmelsene i næringsmiddellovene som også representerer dobbelthjemling innbyrdes og ift disse lovene. Om en i denne sammenheng ser næringsmiddelovene under ett eksisterer det tre sett av merkebestemmelser. Denne ordningen bør avvikles og alle bestemmelser vedrørende næringsmidler bør plasseres i én lov.

Det fremgår ikke noen steder i forarbeidene til lov om merking av forbruksvarer og i markedsføringsloven hvordan forholdet til merkebestemmelsene i næringsmiddellovene er tenkt ordnet. Disse lovene er derfor blitt vedtatt uten at forholdet til næringsmiddellovgivningens merkebestemmelser er vurdert. Dette har resultert i dobbeltregulering både mht merking og markedsføring da merkeforskriften hjemlet i næringsmiddelloven også omfatter reklame.

Det foreligger i hovedsak to alternativer; merkebestemmelsene bør enten inntas i næringsmiddellovgivningen eller i egen merke-/markedsføringslovgivning. Det er ikke i utgangspunktet gitt hvilken løsning som er den beste. Valget beror på flere forhold og ikke minst det faktum at markedsføringsloven går utover krav til merking.

Som et teoretisk utgangspunkt kan det hevdes at bestemmelsene bør plasseres i egen merke-/markedsføringslovgivning dersom det er ønskelig med felles regler for næringsmidler og andre varer. Forholdet er imidlertid mer komplisert i praksis.

Lov om merking av forbruksvarer er begrenset til vern av forbrukere. Gjeldende regler om merking av næringsmidler i næringsmiddellovgivningen er ikke avgrenset tilsvarende. Forutsatt at det heller ikke er ønskelig å foreta slik avgrensning så bør bestemmelsene plasseres i eller hjemles i næringsmiddellovgivningen.

Også dette synspunktet har sine begrensninger. Markedsføringsloven er heller ikke avgrenset til vern av forbrukere slik tilfellet er for forbruksvaremerkeloven. Den gjelder også handel mellom profesjonelle dvs bl a all omsetning av næringsmidler. I tillegg omfatter loven både merking og annen markedsføring.

Dersom det er ønskelig å opprettholde adgangen til å regulere markedsføring av næringsmidler og det ikke er forhold som tilsier at denne reguleringen bør avvike markert fra andre varegrupper, tilsier det felles regler plassert i samme lov dvs i markedsføringsloven. Det anses heller ikke som en naturlig oppgave for næringsmiddelmyndigheter å føre kontroll med reklame o.l.

Forvaltning av markedsføring av næringsmidler ble fom 1.1.95 overført fra Forbrukerombudet til SNT. Det skjedde uten at SNT ble tildelt myndighet etter markedsføringsloven. I stedet ble det inntatt regler om «reklame» i merkeforskriften hjemlet i næringsmiddelloven. Det er grunn til å reise spørsmål om næringsmiddelloven kan hjemle slike krav.

Det foreslås at ansvaret føres tilbake til Forbrukerombudet og at reklameregler i merkeforskriften oppheves.

Fastsettelse av krav til merking bør derimot ivaretas av næringsmiddelmyndighetene og slike regler bør derfor inntas i næringsmiddellovgivningen. For å forhindre fortsatt dobbeltregulering bør både forbruksvaremerkeloven og markedsføringsloven avgrenses mot slik regulering.

Varemerkeloven avviker klart fra de to andre nevnte lovene. Men samtidig er det klar likhet mellom varemerkelovens § 36 som forbyr villedende varemerker og andre merkebestemmelser. Tilsvarende bestemmelser finnes i forskrift om merking mv av næringsmidler fastsatt av Sosial- og helsedepartementet den 21.12.1993 § 5 som bl a lyder: «Merkingen skal ikke villede kjøper ... Det er ikke tillatt å ... tillegge næringsmidler virkninger eller egenskaper det ikke har ... gi inntrykk av at næringsmidler har spesielle egenskaper når alle lignende næringsmidler har de samme egenskapene ... påstå eller gi inntrykk av at et næringsmiddel forebygger, leger eller lindrer sykdom ...».

Trass i likheten er det noe uklart hvorvidt bestemmelsene representerer dobbeltregulering. For å unngå det foreslås ny merkebestemmelse i næringsmiddellovgivningen til ikke å omfatte varekjennetegnet dvs varenavn som sådan.

Samme dato som varemerkeloven ble vedtatt vedtok man også lov om fellesmerker. Loven er nært beslektet med varemerkeloven og Lovstrukturutvalget foreslo derfor at de ble slått sammen.

Lov om mål og vekt med tilhørende forskrifter har som formål å standardisere varers vekt og mål. Bestemmelsene er generelle og bør fortsatt være hjemlet der de er. Det tilsier at tilsvarende bestemmelser ikke skal kunne fastsettes i annen lovgivning, dvs heller ikke i næringsmiddellovgivningen.

6.3.6 Produktkontrolloven

Selv om produktkontrolloven har mye til felles med arbeidsmiljø-, petroleum- og sjødyktighetslovene og vanligvis rubriseres under fellesbetegnelsen HMS-lover (helse-, miljø- og sikkerhet), så avviker den i denne sammenheng klart fra de andre ved at loven ble gjort gjeldende for næringsmidler uten begrensninger.

Det presiseres at det skjedde uten at det ble foretatt en vurdering av næringsmiddellovgivningen og at det dermed ikke ble påvist hjemmelsmangler i denne. Denne siden av produktkontrolloven må derfor ses på som et utslag av en lovgivningstradisjon som ikke har erkjent eller tatt konsekvensen av at det bør være en «arbeidsdeling» mellom lover. Denne tradisjonen kan sies å være stikk motsatt av den tenkning som ligger til grunn for Lovstrukturutvalget.

Den beste løsningen ville være å ta produkter som naturlig ikke hører hjemme i næringsmiddellovgivningen ut av denne og samtidig avgrense produktkontrolloven mot næringsmiddellovgivningen når det gjelder næringsmidler. Det skjedde dessverre ikke og resultatet ble overlappende regler både for næringsmidler og for «farlige» gjenstander. Det er på tide å rydde opp i disse forholdene og det må skje ved å avgrense produktkontrolloven mot næringsmiddellovgivningen og å oppheve næringsmiddeldelen i forskrift av 21.12.1993 evt å omhjemle den til næringsmiddelloven.

6.3.7 Arbeidsmiljø-, petroleums- og sjødyktighetslovene

Av kap 5 framgår det at det er fastsatt forskriftsbestemmelser med relevans for denne utredningen med hjemmel i arbeidsmiljøloven, petroleumsloven og sjødyktighetsloven.

Arbeidsmiljøloven begrenser seg til å verne arbeidstaker. Det er derfor spørsmål om nevnte forskriftsbestemmelse er gyldig hjemlet i loven. Selv om det skulle være tilfelle, bør forskriftsbestemmelsen avvikles eller omhjemles til næringsmiddellovgivningen.

På samme måte bør nevnte forskriftsbestemmelsene under petroleumsloven og sjødyktighetsloven avvikles og evt erstattes av forskrifter hjemlet i næringsmiddelloven.

6.3.8 Hotelloven

Hotellovens krav om bevilling for serveringssteder kommer i tillegg til krav om godkjenning for næringsmiddelvirksomheter hjemlet i næringsmiddelloven. I tillegg har hotelloven krav til kvalifikasjoner som f eks kokk e.l.

Selv om det ikke er sagt uttrykkelig i loven eller dens forarbeider er det grunn til å tro at kvalifikasjonskravet bl a er motivert i ønske om sikrere næringsmidler eller har blitt praktisert slik. I så fall representerer loven en dobbelthjemling ift næringsmiddelloven.

Det samme er også tilfelle fordi det med hjemmel i loven har vært fastsatt en hotellforskrift med formål å sikre næringsmidler. At det pr idag ikke er noen slike bestemmelser endrer ikke dette faktum.

Etter at forskriften ble opphevet ble deler av bestemmelsene gitt «fortsatt gyldighet» av Sosialdepartementet. Forskriften foreligger i dag i to identiske versjoner på Lovdata, datert henholdsvis 6. juni 1958 og 8. juli 1983. Ansvarlig myndighet bør rydde opp.

Også denne loven bør avgrenses ift næringsmiddellovgivningen.

Hotellovutvalget overleverte den 1. mars 1996 et utkast til en ny serveringslov til Nærings- og energidepartementet. Den nye loven bør ikke omfatte forhold som reguleres i næringsmiddellovgivningen. Det bør framgå eksplisitt av loven eller dens forarbeider.

6.3.9 Konkurranseloven

Konkurranselovens formål er å sikre reell konkurranse og vi kan se at det er enklere for forbrukerne å sammenlikne pris på brød når det opereres med standardvekter. Dette under forutsetning av at denne informasjonen kombineres med prisinformasjon. Det er ofte ikke tilfelle og det er derfor grunn til å reise spørsmål om denne reguleringens betydning for forbrukerne.

Forskriften bør enten utvides til å omfatte flere næringsmidler eller avvikles. Vi synes mye taler for at den bør avvikles.

Konkurransemyndighetene har opplyst at de arbeider med et system som skal gjøre det enklere å sammenlikne priser på ulike produkter. Tiltaket går under navnet «jamførpriser». Vi kan ikke se at det kan skape noe problemer ift denne utredningen.

6.3.10 Potetmjølloven

Potetmjølloven ble vedtatt i 1939 for å styre og stabilisere potetmjølproduksjonen gjennom en konsesjonsordning. Forholdene har endret seg mye på de nærmere 60 årene siden den ble vedtatt og det kan derfor reises spørsmål ved om loven har noen betydning lenger.

Potetmjølloven hjemler adgang til å fastsette forskrifter med kvalitetskrav til potetmjøl. Det er ikke blitt fastsatt noen slike kvalitetskrav og det kan tyde på at behovet ikke er tilstede. Forutsatt at det skulle være behov for slike krav, bør slike hjemles i næringsmiddellovgivningen. Landbruksdepartementet synes heller ikke å ha innvendinger mot dette. Utvalget foreslår derfor å oppheve denne hjemmelen i potetmjølloven.

Lovstrukturutvalget foreslo at loven burde oppheves. Landbruksdepartementet opplyser at loven har en sentral rolle i markedsreguleringen av matpotetmarkedet gjennom den såkalte «avrensordningen», dvs en plikt for produsentene av potetmjøl til å kjøpe poteter som ikke egner seg som matpoteter.

6.3.11 Handelsloven - kommunale torgforskrifter

Flere kommuner har vedtatt bestemmelser for å verne helse med hjemmel i handelsloven. Det er det neppe rettslig adgang til og denne delen av forskriftene bør oppheves.

6.3.12 Hvalloven m.v.

Forskrift om tilvirkning av hvalkjøtt er fastsatt med hjemmel i hvalloven og i kjøttkontrolloven.

Hvalloven ga tidligere adgang til å fastsette forskrift om tilvirkning, jf § 3. Bestemmelsen er nå opphevet og loven kan derfor ikke lengre hjemle slik forskrift. Lovendringen skjedde i 1983 og forskriften burde derfor vært tilpasset dette.

Ellers er det som kommentert foran nærmest komisk at hvalkjøtt er viet så stor oppmerksomhet i lovgivningen. Det er på høy tid å tilpasse lovgivningen til den betydning hvalkjøtt har i dag.

6.3.13 Tosporet system med straffelov og spesiallover

Den eldste lovgivningen skilte ikke mellom hva vi benevner næringsmiddellover og straffelovgivning. Når en fant å ville utarbeide en separat straffelov dvs kriminalloven, var det naturlig å samle straffehjemlene her. Det bidrog nok til at en ikke inntok egne straffebestemmelser i andre lover som f eks sunnhetsloven.

Grunnlaget for denne arbeidsdelingen endret seg bl a ved at næringsmiddelloven og andre nyere lover fikk egne straffebestemmelser. Det tosporete systemet med både straffelovgivning og spesiallover eksisterer fortsatt.

Straffeloven gjelder alle som begår forbrytelser eller forseelser, mens næringsmiddellovgivningen kun gjelder de som produserer eller frambyr næringsmidler. For disse siste medfører dagens system et dobbelt sett med straffebud. §§ 359, 362 og 363 i straffeloven dekkes fullt ut av næringsmiddellovgivningen og kan derfor oppheves. Når det gjelder de andre bestemmelsene nevnt i kap 5 foreslås det at Justisdepartementet utreder om det fremdeles er behov for disse evt om det kan gjøres endringer.

6.3.14 Svalbard

Næringsmiddelloven gjelder ikke for Svalbard. Derimot er det fastsatt en forskrift om læge- og sunnhetsforholdene på Svalbard av 15. juni 1928 hjemlet i svalbardloven.

Forskriften er mildt sagt enkel sammenliknet med det regelverk som gjelder for fastlandet. Etter at forskriften ble vedtatt i 1928 har forholdene endret seg mye på Svalbard. Antallet fast bosatte er betydelig og en har fått flere matforretninger, hotell og serveringssteder. De burde vært underlagt samme krav og kontroll som tilsvarende virksomheter på fastlandet.

Etter opplysninger fra Justisdepartementet er de imidlertid skeptiske til at lover blir gjort gjeldende for øygruppen når det er sannsynlig at kravene ikke kan imøtekommes i andre nasjoners bosettinger. I praksis vil det si det russiske samfunnet i Barentsburg.

Ifølge Sysselmannens kontor er det imidlertid svært påkrevet med en oppgradering av dagens regelverk. Det foreslås derfor å gjøre næringsmiddellovgivningen gjeldende også for Svalbard. For å unngå problemer av den art som nevnt ift andre lands bosettinger eller forholdene på Svalbard ellers, bør det åpnes adgang for å unnta øygruppen fra ulike forskriftskrav.

Dersom forslaget ikke tas til følge bør helseforskriften forbedres vesentlig og avgrenses mot de lover som regulerer næringsmidler på øygruppen.

Det nevnes derfor at svalbardloven ikke er eneste «næringsmiddelov» på øygruppen. Andre lover som også omfatter Svalbard er:

• straffeloven,

• produktkontrolloven og

• genteknologiloven.

Sjødyktighetsloven gjelder alle farvann herunder også farvannene rundt Svalbard. Loven kan derimot ikke gis anvendelse for landområdene.

Lover som kan gjøres gjeldende for Svalbard er:

• hotelloven og

• konkurranseloven.

6.3.15 Grensedragning mellom næringsmiddel- og annen lovgivning

I tråd med det anførte foran bør det foretas en grensedragning mellom næringsmiddellovgivningen og annen lovgivning. Det bør for noen lover skje ved at det inntas uttrykkelig bestemmelse i vedkommende lov at den ikke omfatter regulering av næringsmidler. Et eksempel her er produktkontrolloven.

For noen lover bør det av lovtekniske grunner ikke foretas slik avgrensning i vedkommende lov. Dette er bl a tilfelle for arbeidsmiljøloven. Forskriften som er hjemlet i loven bør enten omhjemles eller oppheves og det bør ikke fastsettes slik forskrift på nytt. Dette bør komme til uttrykk i kommentarene til ny næringsmiddellov og meddeles ansvarlig departement som er Kommunal- og arbeidsdepartementet.

Tilsvarende bør også skje for forskrifter hjemlet i enkelte andre lover.

Selv om en foretar en avgrensning på lovnivå er det allikevel ønskelig med et så enkelt og enhetlig forskriftsverk som mulig for det enkelte virksomhetsområde. Det kan tilsi at det bør kunne fastsettes forskrift hjemlet i flere lover når dette vil være praktisk. Det vises til nærmere omtale i avsnitt 6.4.1 nedenfor.

6.4 Forskrifter

6.4.1 Forskriftsstruktur

Stiftelsen Lovdata som driver det sentrale rettsinformasjonssystemet i Norge har bl a en base over statlige og kommunale forskrifter. Ingen av basene er imidlertid komplette og det finnes derfor forskrifter som er gjeldende men som ikke er lagt inn i basene. Det er således en risiko for at det finnes forskrifter som en virksomhet er rettslig forpliktet å følge samtidig som det kan være svært vanskelig å skaffe seg kunnskap om reguleringen.

Dette er en klart uheldig tilstand. Lovstrukturutvalget foreslo derfor at alle forskrifter som ønskes opprettholdt legges inn på basen og at alle andre forskrifter oppheves i et felles lovvedtak, jf NOU 1992: 32. Forslaget omtales som innføring av «negativ troverdighet» for forskriftsbasen. Etter det opplyste har Administrasjonsdepartementet arbeidet med et lovutkast slik at forslaget kan realiseres.

På grunn av det anførte er det ikke mulig med sikkerhet å ha full oversikt over de forskrifter som er gjeldende på næringsmiddelområdet. Fordi det er behov for rask avklaring av hvilke forskrifter som gjelder, foreslås negativ troverdighet gjennomført separat for næringsmiddelområdet. Det vises til at det er flere år siden Lovstrukturutvalget fremmet sitt forslag og at det er uvisst om og evt når tiltaket blir realisert.

Med de forbehold som anført, framgår det av kap 5 at det er fastsatt nær 100 sentrale (statlige) forskrifter på næringsmiddelområdet medregnet alle lover i kap 5. I tillegg kommer både kommunale helseforskrifter, kommunale torgforskrifter og kommunale forskrifter om handel utenom fast utsalgssted. Det kan derfor være opptil 1300 kommunale forskrifter med næringsmiddelbestemmelser. Det innebærer at det totale antallet forskrifter med relevans for denne utredningen kan være inntil 1400. Det er klart at dette er unødvendig mange.

Vi har ikke foretatt noen nærmere vurdering av strukturen av forskriftene hjemlet i næringsmiddellovene. Vi antar likevel at det er rom for forbedringer og en bør i den sammenheng vurdere forholdet mellom de såkalt «horisontale» og «vertikale» regler med sikte på å få en så god struktur som mulig.

Det første som bør skje er at forskrifter vedtatt med hjemmel i «de andre» lovene bør omhjemles eller oppheves. Det bør skje som sentralt tiltak dvs ved kgl res og det foreslås at det til dette arbeidet settes en tidsfrist på to år.

I og med at næringsmiddelloven gjelder alle typer næringsmidler vil det også være tilfelle for forskrifter hjemlet i denne dersom det ikke er gjort eksplisitt unntak. Det innebærer at flere forskrifter f eks også gjelder for fisk og fiskevarer. En nærmere avklaring av slike forhold må også foretas.

I avsnitt 6.3.15 anføres det at det kan være aktuelt å fastsette forskrifter hjemlet både i næringsmiddellovgivningen og i andre lover. Dette er en god løsning dersom samme forskrift skal regulere flere hensyn. Det er flere områder hvor det kan være aktuelt, f eks på felt regulert av kommunehelsetjenesteloven og smittevernloven, arbeidsmiljøloven, sjødyktighetsloven, petroleumsloven og muligvis også luftfarts- og jernbanelovene. På samme måte kan det også være en god løsning ift enkelte lover nevnt i avsnitt 5.10 f eks plantevernmiddelloven, dyrefôrloven, legemiddellovgivningen, husdyrsjukdomsloven og fiskesjukdomsloven. Ved å vedta slike såkalte fellesforskrifter unngår en de evt negative virkning av at det enkelte virksomhetsområde ikke lengre vil ha sin «egen» lov. Bedre lovstruktur tilsier mao at innslaget av forskrifter hjemlet i mer enn én lov vil øke. Dette er på mange måter en forutsetning for å få de ønskede effekter ut av en bedre lovstruktur.

Slike fellesforskrifter vil i tillegg til å være til fordel for næringsdrivende også komme kontrollpersonell til gode ved at de får et samlet regelsett å forholde seg til, f eks i kjøttkontrollen.

De kommunale helseforskriftene er foreldet og bør oppheves. Det samme bør skje med næringsmiddelbestemmelser i de kommunale handels- og torgforskriftene. I utgangspunktet er det kommunene som vedtar og opphever egne forskrifter. Det imidlertid grunn til å tro at ikke alle kommuner vil følge en oppfordring om å oppheve egne forskrifter.

Den fremgangsmåten som best vil sikre at dette skjer er derfor at de kommunale forskriftene oppheves som del av lovvedtaket. Kommunene kan deretter fastsette nye forskrifter som de har hjemmel og behov for. Denne framgangsmåten foreslås bl a for å understreke at sentrale statlige myndigheter har ansvar for å rydde opp også i kommunale regler når disse er foreldet. Det var tross alt statlige myndigheter som i sin tid ga kommunene adgang til å fastsette forskrifter.

Flere av de sentrale forskriftene åpner for å fastsette «utfyllende bestemmelser». Generelt er dette lite ønskelig framgangsmåte. Forskriftene bør gjøres komplette av vedkommende vedtaksorgan bl a av hensyn til forskriftsstrukturen.

6.4.2 Forskriftsteknikk m.v.

I forbindelse med opprydding av forskriftsstruktur bør en samtidig se på muligheten av å forbedre forskriftene rent lovteknisk.

Forskriftene bør også gjøres mer resultatorientert og mindre prosessorientret. Dette omtales vanligvis som et ønske om å unngå metodekrav og istedet benytte funksjonskrav. Samtidig bør det legges vekt på forutberegnelighet.

Noen forskrifter må også ses over mht hjemmelsanvisningen.

Flere forskrifter opererer med vedlegg. Det kan i enkelte tilfelle være praktisk, men generelt bør det ikke skje i større omfang enn nødvendig. Dessuten bør vedlegg inntas i Lovdata sammen med resten av forskriften. Det er ikke alltid tilfelle i dag.

På samme måte er det flere forskrifter hvor det er inntatt kommentarer til de enkelte paragrafer. Heller ikke det er å anbefale. I den grad det er behov for veiledende materiale til forskrifter bør det utarbeides veiledninger som ikke er integrert del av den enkelte forskrift.

Det finnes også forskrifter som fastslår at tekst fra EU-direktiver er å anse som forskrift. Vi har forståelse for at en valgte slike løsninger pga tidsnød for å tilpasse regelverket til EØS-avtalen, men det er en lite heldig løsning. Bindende regler bør så langt det er mulig være inntatt i forskrifter. Det forhindrer ikke at unntak kan tenkes, f eks ved henvisning til standarder.

Flere forskrifter åpner adgang til å gi utfyllende bestemmelser. Normalt er det ikke ønskelig at det fastsettes flere forskrifter om samme emne/forhold på ulike forvaltningsnivåer. Det vises til Lovstrukturutvalget; NOU 1992: 32 side 85.

Som nevnt i kap 5 åpner mange forskrifter for å dispensere. Selv om dispensasjonsadgang kan være nødvendig i enkelte tilfelle bør det skje i minst mulig grad. Det gjelder særlig for økonomisk viktige dispensasjoner. Dispensasjoner øker faren for forskjellsbehandling og fører til utilfredsstillende rettsinformasjon. Uten god informasjon er det svært vanskelig å vite at andre har fått dispensasjon. Det er derfor viktig at det informeres om at dispensasjoner har skjedd og hvordan. Det er således positivt at Fiskeridirektoratet har samlet dispensasjoner i en egen trykksak.

SNT har i noen grad praktisert å gi unntak fra forskrifter uten at forskriftene er blitt tilpasset. Selv om også dette i praksis vil være umulig å unngå bør framgangsmåten i størst mulig grad unngås.

For hotelloven oppstod det en noe underlig situasjon ved at en forskrift som var hjemlet i denne og opphevet av Samferdselsdepartementet ble «vekket til live» ved en kgl res hvor en annen forskrift ble vedtatt og at dette angis i denne forskriftens hjemmelsanvisning.

Måten dette skjedde på, medfører uklarhet om det var den opprinnelige forskriften som ble vekket til live eller om det istedet er slik at de samme bestemmelser er blitt vedtatt på nytt og med hjemmel i en annen lov dvs næringsmiddellloven.

Språkbruken tilsier at det er første alternativ som er det korrekte. Og andre holdepunkter foreligger ikke. Vi går derfor ut fra at forskriftsbestemmelsene er hjemlet i nåværende hotellov og at forvaltningsansvaret derfor tilligger Nærings- og energidepartementet.

Forskriften finnes i dag i to identiske versjoner i Lovdata, nemlig som forskrift av 6.6.1958 og forskrift av 8.7.1983. Det er åpenbart bare den siste som gjelder i dag, og det bør derfor ryddes opp i dette.

Forskriften om kontroll av hvalkjøtt er dessuten hjemlet i en nå opphevet bestemmelse i hvalloven, dvs § 3. Forskriften bør tilpasses denne lovendringen fra 1983. Det finnes også andre eksempler på at forskrifter ikke er oppdaterte.

6.4.3 Forskrifters hjemmel og innhold

Selv om næringsmiddellovene har nokså vide fullmakter finnes det regler hvor det er grunn til å reise spørsmål ved om hjemmelsgrunnlaget er tilstrekkelig. Det vises i denne forbindelse til kravet om innførselstillatelse for muslinger og krepsdyr for å forhindre smittespredning. Bestemmelsen burde nok istedet vært hjemlet i fiskesjukdomsloven.

De kommunale helseforskriftene er hjemlet i sunnhetsloven som nå er opphevet. Hverken næringsmiddelloven, kommunehelsetjenesteloven eller smittevernloven gir kommunene adgang til å fastsette nye forskrifter. Det er imidlertid ikke ensbetydende med at de gamle forskriftene er uten gyldig hjemmelsgrunnlag. Næringsmiddelloven § 11 og kommunehelsetjenesteloven § 7-9 bestemmer at eldre forskrifter fortsatt skulle være gjeldende. Dette må da forstås slik at disse to lovene er nytt hjemmelsgrunnlag for de eksisterende kommunale forskriftene.

I kap 12 nedenfor foreslås kommunenes tilsynsoppgaver for avviklet og derved bortfaller også behovet for kommunale forskrifter. Det bemerkes i den forbindelse at vi har fått opplyst at de kommunale næringsmiddeltilsynene ikke håndhever de kommunale forskriftene. Dersom dette er korrekt tilsier også det at de kommunale næringsmiddelreguleringer bør avvikles.

Vi har ellers ikke sett noe nærmere på hjemling av forskriftene.

Forskrift om hygienisk kontroll med produksjon og omsetning av spiseis av 22.10.1948 har en noe merkverdig bestemmelse i § 3: «Kommunestyret kan fastsette bestemte bakteriologiske krav til spiseis.» Bestemmelsen er for det første direkte i strid med ønsket om like forhold i hele landet. Den ytterste konsekvens av en slik bestemmelse er dessuten at hver kommune velger sin løsning med det resultat at det ville blitt ca 400 ulike bestemmelser. For det andre er en slik løsning uheldig fordi ikke alle relevante bestemmelser knyttet til forskriften finnes i denne. Til slutt er det vel også grunn til å reise spørsmål om alle kommuner har nødvendig faglig kompetanse for oppgaven.

I forskrifter og instruks hjemlet i kjøttkontrolloven er det fastsatt at offentlig kontrollveterinær skal «være til stede hele tiden mens ante-mortem eller post-mortem undersøkelse pågår.» Formuleringen er uklar men har blitt forstått dithen at slakting ikke kan skje uten at tilsynsveterinær er tilstede. Dette kravet har ført til praktiske problemer for slakteriene f eks når det er behov for slakting utover normal arbeidstid.

En naturlig videreføring av prinsippet om internkontroll er at bransjen overtar en større del av ansvaret for den løpende slaktekontrollen. Dermed vil en i langt mindre grad være avhengig av at offentlig ansatte kontrollører er tilstede, f eks ved slakting utenom ordinær arbeidstid. Den offentlige kontrollen kan dermed skje ved å revidere slakterienes kontrollsystemer. Dette vil være en fordel da det ofte er vanskelig å planlegge slakting lang tid i forveien.

Fiskekvalitetsforskriftens klageordning synes ikke å være i overensstemmelse med forvaltningslovens krav til at klagen skal gå til overordnet organ. Forskriftens § 1-5 fastsetter at distriktssjefen er klagorgan for avgjørelser fattet av inspektør og at Fiskeridirektøren er klageorgan for vedtak fattet av distriktssjefen. Organisatorisk er Fiskeridirektoratets kontrollverk en del av Fiskeridirektoratet, og nærmeste overordnete organ er således Fiskeridepartementet.

Riktignok gir forvaltningsloven § 28, 3. ledd mulighet for å fastsette avvikende klageordning, men det går i denne saken ikke fram at de særlige formregler for dette er fulgt.

Det skal forøvrig bemerkes at forslaget til ny fiskeforskrift som nå er ute på høring er endret slik at klageordningen i framtiden vil være i overensstemmelse med kravene i forvaltningsloven.

6.5 Drikkevann m.v.

Grensedragning mellom de ulike lovene er behandlet foran. Denne problemstillingen er også relevant for regulering av drikkevann. Fordi drikkevann opp gjennom tidene har vært gjenstand for uenighet mellom ulike myndigheter, og fordi det er vårt viktigste næringsmiddel velger vi å behandle dette separat.

Det kan fastsettes krav til drikkevann både i næringsmiddelloven og i kommunehelsetjenesteloven. Det framgår av Ot prp nr 40 (1986-87) om miljørettet helsevern i nytt kap 4a i kommunehelsetjenesteloven at Sosialdepartementet tok sikte på å fremme forslag til lovendring om drikkevann og at en i «påvente» av at det skjedde, foreslo at kommunehelsetjenesteloven burde ha hjemmel for å regulere drikkevann, jf side 36. Det innebar at en innførte en dobbelthjemling uten at det var noen rettslige grunner for det. Drikkevann var allerede regulert eksplisitt i næringsmiddelloven og i den grad det forelå behov for å utvide hjemmelsgrunnlaget kunne det ha skjedd ved å endre den aktuelle bestemmelsen i næringsmiddelloven. Det var heller ikke interessekonflikt mellom ulike departementer da begge lover forvaltes av Sosial- og helsedepartementet.

I tråd med det anførte foran i avsnitt 6.3.15 er det heller ikke her nødvendig å kunne hjemle krav til drikkevann i to lover. Spørsmålet er derfor hvilken lov som bør hjemle slike krav.

Det finnes ikke noe opplagt svar på det og valget bør derfor bero på hvilket tilsynsorgan som velges for denne oppgaven. Næringsmiddelloven bør velges om dette skal være en oppgave for Statens næringsmiddeltilsyn og kommunehelsetjenesteloven om ansvaret legges til Statens helsetilsyn slik det er i dag.

Siden drikkevann er vårt viktigste næringsmiddel er det et naturlig utgangspunkt at den sentrale fagetaten på området har ansvaret for dette, nemlig Statens næringsmiddeltilsyn. Fordi Statens helsetilsyn ikke har noe desentralisert apparat er det utøvende tilsynet av drikkevann lagt til kommunene og i praksis utført av KNT. I kap 12 nedenfor foreslås det kommunale tilsyn med næringsmidler avviklet og overført til staten. Det innebærer at Statens helsetilsyn mister «sin ytre kontrolletat» og tilsynsansvaret må overføres til andre, i praksis SNT. Disse forholdene tilsier at hjemmel for regulering av drikkevann bør inntas i næringsmiddellovgivningen. Forslaget vil også løse alvorlige habilitetsproblemer i kommunene, se nedenfor i kap 12.

Regulering av drikkevann kan imidlertid ikke ses isolert. Vann har svært mange anvendelsesområder og det er ikke all bruk som nødvendiggjør drikkevannskvalitet samtidig som det vil være aktuelt å stille andre krav til vannet. Som eksempler kan nevnes rengjøring, drikkevann til dyr osv. Det kan derfor være et spørsmål om det er fornuftig å la næringsmiddelloven også omfatte vann til andre formål enn drikkevann. Det synes ikke å være noen naturlig løsning.

Andre alternativer er kommunehelsetjenesteloven og produktkontrolloven. Når det gjelder drikkevann til dyr er også dyrefôrloven et nærliggende alternativ.

Prouktkontrolloven begrenser seg til krav til «produktet» som sådan. Når det gjelder vann, vil det imidlertid være behov for andre kravtyper og vi viser i den forbindelse til drikkevannsforskriften. Heller ikke dyrefôrloven er å anbefale bl a fordi loven har et meget begrenset virkeområde og at den derfor må suppleres med annen lovgivning.

Kommunehelsetjenesteloven synes å være beste alternativ og spørsmålet blir hvordan en bør fordele myndighet mellom denne og næringsmiddelloven.

Det aktuelle spørsmålet er om det bør settes en grense for hvor langt bakover i «vassdraget» næringsmiddelloven bør kunne hjemle inngrep. Det siktes her til vern av vannkilder o.l.

Inngrep mot forurensninger er regulert i forurensningsloven. I den grad denne loven ikke hjemler inngrep eller at det trass i tiltak hjemlet i denne fortsatt er behov for vernetiltak, melder spørsmålet seg om hvilken lov dette bør hjemles i.

I en slik sammenheng vil det være naturlig å se på hvilket hensyn som motiverer reguleringen. Er det næringsmiddelhensyn vil næringsmiddellovgivningen være det rette og er det andre hensyn bør kommunehelsetjenesteloven være rett hjemmel. Det innebærer at begge lover kan nyttes i enkelte tilfelle uten at det vil være overlapp mellom lovene, jf at de skal verne ulike formål. Normalt vil imidlertid kravene til drikkevann være strengere enn kravene til annet vann. Dersom en vannkilde er regulert som drikkevann vil det derfor i de fleste tilfeller være unødvendig med ytterligere reguleringer med hjemmel i andre lover.

På denne måten vil man med hjemmel i næringsmiddellovgivningen kunne gi bestemmelser om drikkevann langs hele «kjeden». Dette medfører ikke at f eks forurensningsloven blir overflødig når det gjelder drikkevann. Dette er en generell lov som regulerer forurensning og ivaretar et konsesjonssystem for utslipp o.l. og det vil fremdeles være behov for denne.

Konsekvensen er at kommunehelsetjenesteloven ikke lenger bør være hjemmelsgrunnlag for drikkevann.

Gjeldende forskrift om drikkevann er hjemlet både i næringsmiddelloven, i lov om helsemessig beredskap og i kommunehelsetjenesteloven. Den er derfor et eksempel på en slik fellesforskrift som omtalt foran i avsnitt 6.3.15. Det bør imidlertid foretas endringer i forvaltningen ved at drikkevannsansvaret tillegges de organer som har og skal ha tilsynsansvar for næringsmidler dvs Statens næringsmiddeltilsyn og senere Statens mattilsyn, jf kap 12.

6.6 Regulering av andre forhold enn næringsmidler i næringsmiddellovgivningen

6.6.1 Næringsmiddelloven

Næringsmiddelloven er ikke en ren næringsmiddellov. Loven gir også adgang til å fastsette krav til andre typer helsefarlige produkter herunder gjenstander som er egnet til å påvirke næringsmidler. Det er bl a fastsatt forskrifter om kosmetikk med hjemmel i næringsmiddelloven.

Som nevnt foran omfatter også produktkontrolloven alle typer helsefarlige produkter, dermed også alle produkttyper omfattet av næringsmiddelloven. Til tross for det ble ikke næringsmiddelloven avgrenset tilsvarende. Resultatet ble dobbelthjemling og i likhet med de fleste andre dobbelthjemlinger er også denne unødvendig og bør avvikles. Det bør skje ved at det foretas en klar grensedragning mellom framtidig næringsmiddellovgivning og produktkontrolloven.

Som anført foran bør næringsmidler kun reguleres i næringsmiddellovgivningen. Like klart må det være at andre helsefarlige gjenstander bør reguleres av produktkontrolloven med unntak for emballasje og andre varer som kan påvirke næringsmidler ved kontakt. De sistnevnte bør reguleres i næringsmiddellovgivningen da hensynet er helse og redelighet i tilknytning til næringsmidler.

Det er også et annet forhold som bør avklares. Matvarer kan som andre varer være farlige i kraft av sin utforming, f eks ved fare for kvelning når barn svelger drops. Hensynet bak reglene knytter seg i dette tilfellet ikke til produktet som næringsmiddel, men til en potensielt farlig utforming. Produkt- og elektrisitetstilsynet vil som nå være den naturlige instans til å arbeide med å forhindre denne typer skader og bør derfor ha ansvaret. Men av hensyn til mest mulig oversiktlige forskrifter kan det være aktuelt med fellesforskrift også her.

Som anført under kap 5 framgår det av forarbeidene til næringsmiddelloven at denne også skulle omfatte dyrefôr. Også her foreligger det overlappende lovhjemmel ved at det også finnes en egen lov om dyrefôr. Dyrefôrloven bør være eneste lov på området og framtidig næringsmiddellovgivning bør ikke omfatte dyrefôr. Det er selvsagt en mulighet å slå disse to lovene sammen, men det er neppe noen god løsning.

6.6.2 Landbrukskvalitetsloven

Landbrukskvalitetsloven omfatter også landbruksvarer som ikke er næringsmidler. Dersom næringsmiddellovgivningen samles i én lov melder det seg et spørsmål om hva som bør skje med de andre varetypene.

I dag er det bl a krav til sortering, pakking og merking av planteskolevarer, kontroll og utsendelse av sertifikater ved utførsel av planteskolevarer og instruks for måling av ved.

Dersom det fremdeles skulle være behov for denne type lovgivning bør den helt klart plasseres et annet sted enn i næringsmiddellovgivningen. Et alternativ er å samle denne type bestemmelser i en lov om kvalitet på ulike produkter. Det vises til Lovstrukturutvalget NOU 1992: 32 side 239.

6.6.3 Fiskekvalitetsloven

Fiskekvalitetsloven gjelder også for tang og selskinn. Tang kan være næringsmiddel. I den grad det ikke er tilfelle og en ønsker å kunne regulere kvaliteten bør også denne reguleringen inntas i en samlelov som nevnt i forrige punkt. Tilsvarende også for selskinn.

6.6.4 Kjøttkontrolloven

Kjøttkontrolloven har to formål; å verne folk mot helseskadelig kjøtt og å forhindre spredning av dyresjukdommer.

En samling av næringsmiddellovgivningen tilsier at det første formålet vil bli omfattet av denne. Spørsmål melder seg derfor om hva som bør skje med regulering for å forhindre spredning av dyresjukdommer.

Å forhindre spredning av dyresjukdommer er i tillegg til å være regulert i kjøttkontrolloven også omfattet av den såkalte husdyrloven fra 1962. Det er selvsagt intet i veien for å samle alle hjemler som angår disse forhold i en egen dyresjukdomslov og ikke regulere slike forhold i næringsmiddellovgivningen. Det vises til at Lovstrukturutvalgets forslag om å samle dyresjukdomslovgivningen, jf NOU 1992: 32.

Etter det vi har fått opplyst har det også vært fattet vedtak med sikte på å ivareta dyrevern i medhold av kjøttkontrolloven. Slik regulering bør overlates til dyrevernloven.