12 Offentlig organisering av tilsynsapparatet

Dette kapitlet bør leses i sammenheng med rapporten fra Agenda Utredning og Utvikling AS, se vedlegg 3.

12.1 Myndighetsfordeling på departementsnivå

12.1.1 Dagens myndighetsfordeling mellom departementene

Forvaltningsansvaret for de såkalte «næringsmiddellovene», se kap 6, er fordelt på tre departementer ved at hvert av departementene har «egne» lover. Fordelingen er som følger:

• Fiskeridepartementet - fiskekvalitetsloven,

• Landbruksdepartementet - landbrukskvalitetsloven og kjøttkontrolloven og

• Sosial- og helsedepartementet (Helseministeren) - næringsmiddelloven og samordningsloven.

Som vist under kap 5 er det en rekke andre lover som også regulerer eller kan regulere næringsmidler. Noen av disse lovene forvaltes av de tre nevnte departementene, mens andre er underlagt andre departementer. Ansvarsfordelingen er:

• Administrasjonsdepartementet - konkurranseloven

• Barne- og familiedepartementet - forbruksvaremerkeloven, markedsføringsloven og produktkontrolloven,

• Fiskeridepartementet - hvalloven,

• Justisdepartementet - straffeloven,

• Kommunal- og arbeidsdepartementet - arbeidsmiljøloven og petroleumsloven,

• Landbruksdepartementet - potetmjølloven,

• Nærings- og energidepartementet - handelsloven og hotelloven,

• Sosial- og helsedepartementet (Helseministeren) - kommunehelsetjenesteloven, lov om helsemessig beredskap, smittevernloven og genteknologiloven, svalbardloven og

• Utenriksdepartementet (Handelsministeren) - sjødyktighetsloven.

At statsråden er angitt for Sosial- og helsedepartementet og Utenriksdepartmentet skyldes at disse departementene har flere statsråder.

12.1.2 Hvilket/-e departement bør ha ansvaret for folkehelsen?

Som det framgår av kap 10 og 11 bør lovgivningen samles i én lov og begrenses til hensynene helse og redelighet. Spørsmålet er om dette vil eller bør få konsekvenser for myndighetsfordelingen på departementsnivå.

Det er ikke noen nødvendig konsekvens av sammenslåing på lovnivå at det foretas endringer i myndighetsfordelingen. Det er fullt mulig å fordele myndighet til flere departement med utgangspunkt i én lov. På dette området er det også gode sjanser for at en slik myndighetsfordeling blir bedre enn dagens system hvor departementene henter myndighet fra hver sine lover.

Det er også på det rene at myndighet kan fordeles til flere departementer fra én lov uten at myndighetsområdene overlapper hverandre. Det forutsetter imidlertid at regjeringen foretar en klar ansvarsdeling.

Det sentrale spørsmålet er imidlertid om myndighet etter en ny næringsmiddellov bør fordeles på ett eller flere departementer. Svaret må ta utgangspunkt i hva en skal regulere og hvorfor, mao hvilke formål/hensyn framtidig næringsmiddellovgivning skal ivareta.

Av kap 10 framgår at framtidig næringsmiddellovgivning bør verne folks helse og sikre redelig omsetning av næringsmidler. Myndighetene bør derimot ikke i framtiden ha ansvaret for næringsmidlers kvalitet utover det som følger av ivaretakelse av de to nevnte hensynene. Spørsmålet blir om denne avgrensningen av lovreguleringen bør få konsekvenser for myndighetsfordelingen på departementsnivå.

Ansvaret for vern av folks helse er i dag fordelt på flere departementer. Det finnes en lang rekke lover som vanligvis rubriseres under fellesbetegnelsen helse-, miljø- og sikkerhet dvs HMS. Mange av HMS-lovene er vedtatt for å beskytte mot fysiske skader bl a som følge av ulykker, farlige gjenstander osv og ansvaret for disse lovene er spredt på en lang rekke departementer.

Deler av helselovgivningen faller også inn under kategorien HMS-lovgivning. Felles for disse er at de forvaltes av Sosial- og helsedepartementet. Den foreslåtte næringsmiddelloven er en slik helselov og det tilsier at også den bør forvaltes av dette departementet.

I kap 11 er det konkludert med at det ikke er ønskelig å fordele reguleringsadgang på næringsmiddelområdet på flere lover. Det er på samme måte ikke mulig å se noen gode grunner til at myndigheten til å ivareta helsehensynet i medhold av loven bør fordeles på flere departementer. Det bør være en enhetlig tolkning av hva som skal anses som helseskadelig og dét lar seg lettere gjøre når fortolkningen kun utøves av ett departement. Det er god grunn til å anta at en spredning av slik myndighet snarere vil medføre ansvarspulverisering og svekkelse av det offentlige ansvaret.

Det konkluderes derfor med at helseansvaret i næringsmiddellovgivningen helst bør ivaretas av ett departement og at det mest naturlige vil være Sosial- og helsedepartementet.

Hvis det ikke er aktuelt bør en også vurdere Barne- og familiedepartementet og Nærings- og energidepartementet i tillegg til Fiskeri- og Landbruksdepartementene.

12.1.3 Hvilket/-e departement bør ha ansvaret for redelighet?

Det er også grunn til å reise spørsmål om ansvaret for å sikre redelig omsetning av næringsmidler bør samles på ett eller spres på flere departementer. Som vist i kap 5 er også slik myndighet i dag ivaretatt i flere lover. Og i kap 11 er det konkludert med at også slik regulering bør samles i én lov.

Hensynet til ordnet omsetning var opprinnelig ett av de mest sentrale formål med offentlig regulering. Dette er fortsatt aktuelt ved at det er et klart behov for å sikre redelig handel av næringsmidler. Uredelighet kan her ha særlig alvorlige konsekvenser og skal ikke lønne seg. I motsetning til helsehensynet har imidlertid redelighetshensynet flere sider.

Redelig handel omfatter på den ene siden beskyttelse av den «redelige handelsmann». Dette ligger nært opp til ønsket om redelig konkurranse som også er ett av formålene til konkurranseloven. Det er imidlertid klart at konkurranseloven fokuserer på andre former for uredelighet enn det som er søkt ivaretatt i næringsmiddellovgivningen. Med dagens utforming er konkurranseloven derfor ikke særlig praktisk for ivaretakelse av redelighetshensynet i matomsetningen. Det tilsier at Administrasjonsdepartementet ikke er noe naturlig valg. Det er heller ingen andre departementer som naturlig peker seg ut for ivaretakelse av slik regulering.

Den andre - og viktigste - siden av redelighetshensynet er ivaretakelse av forbrukernes interesser. Ansvaret for dette området ligger hos Barne- og familiedepartementet. Dersom redelighetshensynet er identisk med forbrukervern ville det ikke vært unaturlig å tenke seg at myndighet utledet av dette hensynet ble tillagt Barne - og familiedepartementet.

Redelighet dreier seg imidlertid ikke bare om forbrukervern, men som nevnt også om vern av den redelige næringsdrivende. Dette vil også komme forbrukerne tilgode og Barne - og familiedepartementet kan derfor være en aktuell kandidat for ivaretakelse av redelighetshensynet.

Den delen av redelighetshensynet som skal sikre forbrukernes interesser er imidlertid nært knyttet til helsehensynet og det er ofte vanskelig å skille disse fra hverandre. I og med at hovedhensynet er helse er det etter vårt syn mest naturlig også å legge ansvaret for redelighetshensynet til det samme departement som har ansvaret for å sikre folks helse dvs Sosial- og helsedepartementet.

Som i forrige punkt nevnes Nærings- og energidepartementet også her som et mulig alternativ.

12.1.4 Bør offentlig næringsmiddeltilsyn tilligge næringsdepartementer?

Fiskeridepartementet er både nærings- og næringsmiddeldepartement på fiskesiden. Tidligere var det en naturlig ordning bl a fordi kontrollen med fisk og fiskeprodukter primært var motivert i næringshensyn. Kontrollen skulle bidra til bedre avsetning av norsk fisk på utenlandske markeder.

I fiskerimyndighetenes arbeid med revisjon av forskriftsverket har en lagt opp til at kvalitetshensynet heretter primært skal ivaretas av de næringsdrivende selv. Utvalget er enig i denne omleggingen. Men dermed mister også fiskekvalitetsloven sin selvstendige betydning som næringsmiddellov og det innebærer at grunnlaget for Fiskeridepartementets ansvar på dette området opphører.

Tilsvarende gjør seg også gjeldende i forhold til Landbruksdepartementets forvaltning av landbrukskvalitetsloven. Loven ble vedtatt for å ivareta næringsinteresser, særlig på eksportmarkedene. Lovens bidrag til eksport av landbruksvarer har imidlertid vært begrenset og dens betydning er i dag minimal. Selv om eksporten skulle øke i tiden som kommer vil det ikke være en naturlig oppgave for myndighetene å styre kvaliteten på produktene. Denne del av landbrukskvalitetslovens oppgaver vil derfor opphøre. Det medfører at lovens selvstendige bidrag forsvinner og dermed også begrunnelsen for Landbruksdepartementets myndighet hjemlet i denne.

Som anført i kap 11 er det helse og redelighet som er de hensyn offentlig næringsmiddeltilsyn bør bidra til å sikre. Foran har vi påvist at det vil være mest naturlig å legge kontrollansvaret for helse til det departementet som har det overordnede helseansvaret. Samtidig er det gode grunner for å la samme departement ivareta hensynet til redelighet.

Det viktigste momentet er imidlertid at det er et grunnleggende krav om at tilsynsfunksjonen skal være uavhengig av andre interesser. Bakgrunnen for dette er å sikre legitimitet og tillit til tilsynsmyndigheten. Dette er særlig viktig for næringsmiddeltilsynet som skal skape trygghet blant forbrukerne for den maten som omsettes. Det vil derfor klart styrke næringsmiddeltilsynet om det gjøres uavhengig av de departementer som har som sin primære oppgave å ivareta næringenes interesser.

Det er vanskelig å se noen tungtveiende grunner for å beholde dagens ansvarsdeling på departementsnivå. Hensyn til etablerte ordninger kan selvsagt benyttes som argument men det bør imidlertid tillegges liten vekt.

Vi vil på bakgrunn av det anførte konkludere med at Fiskeri- og Landbruksdepartementenes ansvar for næringsmiddeltilsynet bør opphøre og overføres til Sosial- og helsedepartementet.

12.1.5 Kan og/eller bør ansvaret for kjøttkontrollen deles på flere departementer?

Kjøttkontrollen er som anført foran todelt ved at den både skal sikre folks helse og forhindre spredning av dyresjukdommer. Disse hensynene må ses i sammenheng fordi flere dyresjukdommer også kan smitte over på mennesker. Det er åpenbart at det er en fornuftig ordning at begge disse oppgaver ivaretas av samme personell slik at en unngår dobbeltkontroller.

Det aktuelle spørsmålet er imidlertid om ansvaret for begge oppgavene må eller bør ivaretas av ett og samme departement eller om forvaltningen kan deles på to departementer. At all slaktekontroll ligger til ett departement er ingen særnorsk løsning. Tilsvarende er tilfelle for flere andre land. Vi kan imidlertid ikke se at dette i seg selv tilsier at dagens ordning bør opprettholdes. At det foreligger en etablert ordning er heller ikke noe viktig argument i seg selv.

Kjøttkontrollens hovedhensyn er å sikre folkehelsen, mao tilsvarende alt annet næringsmiddeltilsyn. Det er ingen grunn til å særbehandle kjøttkontrollen. Det tilsier at det departementet som får ansvar for andre deler av næringsmiddeltilsynet også får ansvaret for folkehelsedelen ved kjøttkontrollen. En slik ordning vil etter vårt syn styrke kjøttkontrollens funksjon ved at alt næringsmiddeltilsyn samles og at den totale fagkompetansen dermed utnyttes bedre.

Selv om folkehelsehensynet overføres til Sosial- og helsedepartementet vil ansvaret for dyrehelse og dyrevern fortsatt ligge hos Landbruksdepartementet. Departementene må samarbeide mht styring av kontrollen. Det vil derfor være aktuelt med felles kjøttkontrollforskrift hjemlet i ny næringsmiddellov og i husdyrloven og evt også i dyrevernloven.

12.1.6 Kan kvalitetskontroll av fisk skilles fra ressurskontrollen?

I tillegg til kvalitetskontroll av fisk har Fiskeridepartementet også ansvar for forvaltning av fiskeressursene herunder kontroll med fangstmengder. Forutsatt at næringsmiddelkontroll av fisk blir overført til Sosial- og helsedepartementet vil disse to forvaltningsområdene bli skilt.

Det er forbindelseslinjer mellom disse forvaltningsområdene. F eks har både tidspunkt for når fangst skjer og fangstmåte betydning for kvaliteten på sluttproduktet. Da det er ønskelig å forvalte fiskeressursene på beste måte bør en ta hensyn til verdiskapingen ved regulering av fisket. At fiskerimyndighetene tar slike hensyn ved utformingen av fiskereguleringene tilsier imidlertid ikke at de også bør ha ansvar for kontrollen med fisk qua næringsmiddel. Kvalitetskontroll av fisk er av samme karakter som all annen næringsmiddelkontroll enten det dreier seg om kjøtt eller andre næringsmidler. Rent faglig skiller den seg også vesentlig fra ressurskontroll og den veiledningsfunksjonen Kontrollverket i dag utfører.

Ressurskontrollen har som formål å forvalte ressursene i havet på beste måte, mens næringsmiddeltilsynet har som formål å sikre at de matvarer som frambys for salg er helsemessig sikre, og at redelighetskravet overfor forbrukere og handlende ivaretas på beste måte. Dette betyr at de ulike kontrollene krever helt ulik fagkompetanse hos kontrollørene og faglige forhold tilsier derfor ikke at dagens ordning opprettholdes. For å utnytte ressursene best mulig og for å sikre best mulig fagkompetanse på næringsmiddelområdet bør man derfor søke å legge alt næringsmiddeltilsyn til én faginstans.

Ressurskontrollen og veiledningstjenesten bygger på et næringshensyn. Som nevnt ovenfor vil tilsynsmyndighetens uavhengighet, og dermed tillit, tilsi at man skiller denne delen fra de to andre. På samme måte som for kjøttkontrollen kan en, selv om ansvaret ligger hos ulike departementer/direktorater, samordne ressurs- og kvalitetskontrollen hvis det er ønskelig. Det vises i den forbindelse til at det også kan bli aktuelt å inngå tilsvarende samarbeide med andre tilsynsorganer.

Det foreligger etter vårt syn derfor ingen tungtveiende forhold som tilsier at dagens ordning må opprettholdes. Kontroll av fisk qua næringsmiddel kan med fordel forvaltes av et annet departement enn Fiskeridepartementet.

12.1.7 Ansvaret for «de andre» lovene

Konsekvensen av at alle hjemler samles i én ny lov blir at reguleringer hjemlet i «de andre» lovene bortfaller og derved også de respektive departementenes ansvar. Det forutsetter at forskriftene enten omhjemles, oppheves eller at forvaltningen av de overføres til næringsmiddelmyndighetene. Det kan skje som et separat tiltak før forslaget om omorganisering evt er realisert.

12.1.8 Forutsetninger for myndighetsoverføring

Siktemålet med å drøfte eventuelle endringer i ansvarsdelingen mellom departementene er å se på muligheten av en bedre offentlig organisering. Det sentrale er å bidra til at formålet i næringsmiddellovgivningen blir oppfylt på en bedre måte. Det er mao resultatene som bør telle. Det innebærer at myndighetsoverføring ikke bør skje bare på grunnlag av hva som synes mest logisk.

Som anført er det mest logiske at forvaltningen i sin helhet bør overføres til Sosial- og helsedepartementet. Det er imidlertid enkelte forutsetninger som må være tilstede for at dette skal bli en god løsning.

Sosial- og helsedepartementet hadde ansvaret for sunnhetsloven og senere også for næringsmiddelloven. Da Statens næringsmiddeltilsyn (SNT) ble opprettet i 1988 fikk departementet to representanter på samme måte som Fiskeri- og Landbruksdepartementene. I ettertid synes det som om det toneangivende departementet i SNT har vært Landbruksdepartementet og at Sosial- og helsedepartementets engasjement har vært begrenset.

Sosial- og helsedepartementet har foretatt omorganiseringer som ser ut til å medføre økt prioritering av dette forvaltningsområdet. Det er positivt og Næringsmiddellovutvalget forutsetter at denne utviklingen fortsetter. Matsikkerhet er et av de viktigste områdene i samfunnets forebyggende helsearbeid.

Som nevnt i kapittel 3 utgjør de bedrifter som er omfattet av næringsmiddellovgivningen en svært stor andel av norsk næringsliv. Det er derfor nødvendig at ansvarlig departement, i tillegg til å ha tilstrekkelig engasjement for oppgavene også har tilstrekkelig forståelse for næringens behov. Det forutsetter kunnskaper om næringslivets funksjon og utvikling. Industriens representanter i utvalget har uttrykt en viss skepsis til at Sosial- og helsedepartementet i dag har slik forståelse. Det vises i den forbindelse bl a til de erfaringene næringslivet har med problemer på grunn av for dårlig drikkevann.

12.1.9 Forslag om et matsikkerhetsråd

Selv om næringsdrivende i utgangspunktet skal etterleve de regler som myndighetene fastsetter har de ulike næringene også interesser som bør ivaretas gjennom lovgivningen. God kontakt mellom de styrende og de styrte er nødvendig for at reglene skal bli best mulig tilpasset de ulike behov.

Ansvarlig departement bør derfor sørge for at slik kontakt etableres, utvikles og opprettholdes både i forhold til departementet selv og i forhold til utøvende kontrollorgan. I første omgang bør næringene få adgang til å gi sitt syn tilkjenne mht hvordan det nye tilsynsorganet bør utformes. Det vil være særlig viktig mht fiskekontroll hvor det foreslås størst omstilling. Senere bør meningsutveksling mht regelgivning og tilsyn vektlegges og bringes inn i formaliserte former.

Både Fiskeri- og Landbruksdepartementene har også legitime interesser i den framtidige forvaltningen på dette området. Det samme gjelder forbrukernes interesser som forvaltes av Barne- og familiedepartementet.

Det foreslås derfor opprettet et forum, Matsikkerhetsrådet, knyttet til Statens mattilsyn (se nedenfor) hvor sentrale aktører deltar. På denne måten kan de ulike interessene ta opp spørsmål direkte med de ansvarlige og grunnlaget skulle ligge til rette for en direkte og fruktbar dialog.

12.2 Dagens organisering av utøvende tilsyn

12.2.1 Sentralt og regionalt nivå

Samtidig med opprettelsen av Statens Næringsmiddeltilsyn (SNT) ble mange sentrale kontrollorganer nedlagt og det gjensto bare to direktorater:

• Statens næringsmiddeltilsyn og

• Fiskeridirektoratet.

I tillegg til Fiskeridirektoratet er også en privat organisasjon tildelt tilsynsansvar i medhold av fiskekvalitetsloven:

• Sildolje- og Sildemelindustriens Forskningsinstitutt.

Dessuten er det flere kontrollorganer etter «de andre» lovene:

• Arbeidstilsynet - arbeidsmiljøloven,

• Forbrukerombudet og Markedsrådet - forbruksvaremerke- og markedsføringslovene,

• Fylkeslegen i Rogaland - petroleumsloven (utførende er operatørene),

• Konkurransetilsynet - konkurranseloven,

• Landbruksdepartementet - potetmjølloven (det er ikke opprettet noe kontrollorgan for loven),

• Produkt- og elektrisitetstilsynet - produktkontrolloven (helse) (miljøskader er tillagt Statens forurensningstilsyn),

• Sjøfartsdirektoratet (skipskontrollen) - sjødyktighetsloven,

• Sosial- og helsedepartementet - genteknologiloven (helsedelen) (departementet har ikke delegert forvaltningsoppgaver til underliggende organer og tilsynsansvaret tilligger derfor departementet selv.)

• Landbruksdepartementet - hvalloven (tilsyn med hvalforskriften som bl a er hjemlet i hvalloven er tillagt «veterinærdirektøren» som ikke har vært et eget forvaltningsorgan, men derimot en avdeling i Landbruksdepartementet),

• Sysselmannen på Svalbard - svalbardloven (utførende er helsesøster),

Etter hotellforskriften hjemlet i næringsmiddelloven er

• «Hotell- og turistdirektoratet» og

• «helsemyndighetene»

tilsynsorganer.

«Hotell- og turistdirektoratet» er nedlagt og forskriften bør derfor endres.

Forskriften angir dessuten ikke hva som menes med «helsemyndighetene». En må derfor gå ut fra at dette gjelder alle helsemyndigheter både sentrale, regionale og lokale. Det vil i så fall omfatte

• Statens helsetilsyn,

• fylkeslegen og

• kommunene/kommunale helsemyndigheter/kommunelegen.

Som det framgår av kap 5 er utøvende tilsyn med næringsmiddel- og landbrukskvalitetslovene bl a lagt til kommunene. Klageinstans for vedtak fattet av kommunestyrene er

• fylkesmennene.

Av samordningslovens § 2 fremgår dessuten at fylkesmennene skal «føre tilsyn med næringsmiddelkontrollen i fylket».

Det fremgår av samme lov at også

• fylkeskommunene

kan bli pålagt kontrolloppgaver, jf § 6. Det synes ikke å ha skjedd.

Av næringsmiddelloven fremgår det også at

• politi og

• tollvesen

skal «være behjelpelige med å føre tilsyn med overholdelsen» av loven. De samme organene er også nevnt i fiskekvalitetsloven.

Samordningsloven bestemmer at «Kongen skal opprette et styre for næringsmiddelkontrollen», jf § 3. Dette var ikke ment som et styre i tradisjonell forstand, men derimot som et sentralt koordinerende organ med forvaltningsmyndighet. Styrets funksjoner ble overtatt av SNT da dette organet ble opprettet uten at loven ble endret.

Det er nærmere 20 ulike sentrale og regionale organer med tilsynsansvar e.l. på næringsmiddelområdet. I tillegg kommer kommunale organer. Det er åpenbart at dette ikke er noen god organisering og det er et klart behov for endringer. Det er de organene som er tildelt myndighet etter «næringsmiddellovene» som har størst interesse her og omtalen nedenfor begrenses derfor til disse. De andre bør fritas for de oppgaver som omhandles i denne utredningen.

12.2.2 Statens næringsmiddeltilsyn (SNT)

Statens næringsmiddeltilsyn som før 1.1.1995 besto av et kollegium av tjenestemenn fra flere departementer og direktorater, er fom den 1.1.96 omgjort til et ordinært direktorat. Direktoratet er underlagt tre departementer; Sosial- og helsedepartementet, Landbruksdepartementet og Fiskeridepartementet.

SNT er tildelt myndighet etter næringsmiddelloven, landbrukskvalitetsloven, kjøttkontrolloven, fiskekvalitetsloven (innenlands) og samordningsloven. Det framgår dels av lovene selv og dels av beslutninger fattet av regjeringen og de respektive departementer. F eks er SNT tildelt myndighet etter næringsmiddelloven.

Dessuten er SNT delegert myndighet til å endre og oppheve forskrifter under næringsmiddelloven siden 1990. Forholdet mellom SNT og Fiskeridirektoratet er regulert i en samarbeidsavtale av 5. februar 1992.

Iht EU-direktiv som Norge har forpliktet seg til å implementere ved EØS-avtalen, skal ansvar for kontroll av importerte næringsmidler samt kontrollen med bedrifter som har et naturlig marked utover sitt lokalområde tilligge staten. Av denne grunn er slik myndighet overført til SNT på næringsmiddellovens område. Denne myndigheten er imidlertid i medhold av næringsmiddelloven § 4, 9. ledd delegert til de kommunale/interkommunale KNTer, men slik at SNT har styrings- og instruksjonsmyndighet over denne del av den kommunale kontrollen. Det innebærer statlig styring og kommunal utføring av kontrollen.

SNT innehar dessuten all myndighet vedrørende næringsmidler etter landbrukskvalitetsloven med unntak for myndighet som er lagt til kommunene i forskrifter.

Når det gjelder kjøttkontrolloven, ble SNT tillagt all myndighet for beskyttelse av folkehelsen, jf kgl res av 29.4.1988. Det innebar at kontroll med dyresjukdommer forble i Landbruksdepartementet. Kjøttkontrolloven pålegger dessuten kommunene å opprette kjøttkontroll.

SNT ble ved opprettelsen også tildelt myndighet til å kontrollere slakteanlegg for oppdrettsfisk begrenset til det innenlandske marked, transport av all fisk for innenlandsk marked samt salgs- og serveringssteder.

Som anført er SNT i noen grad overordnet organ for kommunale kontrollorganer. I andre sammenhenger foreligger ingen instruksjonsadgang. SNT er i slike tilfelle et rådgivende organ ift kommunene.

SNT har ikke noe eget kontrollapparat og derfor heller ingen ytre etat. Kontrollen utføres av de kommunale næringsmiddeltilsynene, se nedenfor.

SNT ble ved opprettelsen også tildelt myndighet i relasjon til gjenstander som er egnet til å påvirke næringsmidler dvs kopper, kar, emballasje osv. Derimot ble ikke SNT tildelt myndighet og derved tilsyn med «... andre bruks- og forbruksgjenstander som kan være helseskadelige.», jf næringsmiddellovens § 2. Tilsynsmyndigheten ift slike tilligger derfor ansvarlig departement dvs Sosial- og helsedepartementet, jf kgl res 29.4.1988.

Til SNT er det opprettet et råd.

12.2.3 Fiskeridirektoratet

Fiskeridirektoratet er det sentrale tilsynsorganet etter fiskekvalitetsloven. Direktoratet er tildelt myndighet direkte i loven og kontrollen utføres av en kontrollavdeling; Fiskeridirektoratets Kontrollverk.

Fiskeridirektoratet har ansvar for å kontrollere fisk for eksport. Kontroll med fisk beregnet for innenlands konsum er lagt til SNT. Fiskeridirektoratet ble ved opprettelsen av SNT tildelt myndighet til å føre tilsyn og fatte vedtak i medhold av den såkalte hygieneforskriften som er hjemlet i næringsmiddelloven, jf kgl res 29.4.1988 nr IX. Delegeringen er å anse som gitt av SNT.

Fiskeridirektoratets Kontrollverk har et ytre statlig apparat med 5 regionale distriktskontorer. Kontrollørene er plassert på 36 steder langs hele kysten. Kontrollen baserer seg som nevnt på kvalitetskontroll av fisk for eksport, samt et betydelig innslag av ressurskontroll. Kontrollverket anslår selv at ca 50% av ressursene brukes på hver av de to typene kontroll.

Kontrollverket har et sentrallaboratorium og tre distriktslaboratorier.

12.2.4 Sildolje- og Sildemelindustriens Forskningsinstitutt

Det framgår ikke av sildoljeforskriften hvilket organ Sildolje- og Sildemelindustriens Forskningsinstitutt er underlagt. Instituttet er likevel underlagt Fiskeridepartementet når det opptrer som kontrollorgan for det offentlige.

I tilknytning til forskningsinstituttets kontrolloppgaver skal Fiskeridepartementet opprette et råd på 10 medlemmer fra ulike fiskeriorganisasjoner samt Landbruksdepartementet.

Instituttet har eget laboratorium.

12.2.5 Kommunale kontrollorganer m.v.

Importkontroll og tilsyn med virksomheter som har regional, landsdekkende eller eksportrettet karakter er som nevnt i medhold av næringsmiddelloven tillagt SNT. Fordi SNT ikke har noe eget ytre apparat er denne myndigheten delegert til kommunene v/KNTene. For disse oppgavene er kommunene på denne måten underlagt instruks fra SNT. Det bemerkes at tilsvarende ikke er bestemt for landbrukskvalitetsloven og man må derfor avklare kommunenes tilsynsoppgaver utifra forskriftsbestemmelser.

Andre kontrolloppgaver enn importkontroll m.v. er lagt til de kommunale næringsmiddeltilsyn direkte i næringsmiddelloven og for slike fungerer SNT som rådgiver.

Kontrolloppgavene utføres av kommunene ved 82 kommunale eller interkommunale næringsmiddeltilsyn. Disse tilsynene som gjerne benevnes Kommunale næringsmiddeltilsyn ( KNT), er en del av den kommunale forvaltning og derfor juridisk adskilt fra den statlige forvaltningen, dvs SNT. Dette gjelder ikke der hvor kommunene har fått delegert myndighet fra SNT, jfr ovenfor. Vedtaksmyndighet ligger til kommunestyret eller det organ som er delegert slik myndighet.

KNT'enes virksomhet framgår av næringsmiddelloven. I tillegg slår samordningsloven fast at alle kommuner skal ha «næringsmiddelkontroll».

Som anført foran er myndighet etter hotellforskriften bl a tillagt «helsemyndighetene», dvs de kommunale helsemyndighetene som tidligere var lagt til helse- og sosialstyret. Ved at plikten til å ha et slikt organ er avviklet vil «helsemyndigheten» tilligge forskjellige organer i de ulike kommuner, bl a kommunelegen, kommunestyret e.a.

Kjøttkontrolloven § 14 bestemmer at «Alle kommuner skal ha offentlig kjøttkontroll.» Av § 16 framgår det at kontrollen skal utføres av «kontrollveterinær som tilsettes av vedkommende kommune.» Samme paragraf bestemmer også at kontrollen skal «... utføres av helse- og sosialstyrene.» Det innebærer at ansvarlig organ er helse- og sosialstyrene som skal sørge for at veterinær utfører det praktiske tilsynsarbeidet. Det finnes eksempler på at distriktene for KNT og Kjøttkontrollen ikke er sammenfallende. Det er bl a tilfelle for Ringsaker kommune som i tillegg til å være med i en interkommunal næringsmiddelkontroll også har sin egen kjøttkontroll. Konsekvensen av det er at det er to kommunale/interkommunale kontrollorganer for HedOpps slakteri på Rudshøgda. Selv om det bare gjenstår ett par kommuner med slik organisering er dette like fullt et resultat av at det er flere næringsmiddellover.

Kommunene tildeles også myndighet etter helselovene.

Sunnhetsloven innførte systemet med kommunale helseforskrifter. Selv om det ikke lenger er hjemmel for slike forskrifter i dagens lovgivning er forskriftene likevel gjeldende fordi både næringsmiddel- og kommunehelsetjenestelovene har bestemmelser om at eldre forskrifter kan leve videre. Det innebærer at kommunale helseforskrifter fortsatt er gyldige. Etter det opplyste håndhever imidlertid ikke KNT'ene de kommunale helseforskriftene og dermed heller ikke næringsmiddelbestemmelsene i disse. Unntak kan selvfølgelig finnes.

Tilsyn med «melkeproduksjonsvirksomheter» dvs melkeanlegg på gårdsbruk, er tillagt distriktsveterinæren som er statsansatt, jf melkeforskriften.

Flere av de statlige kontrollorganene som er nevnt foran, har lokale enheter. Disse omtales ikke her.

De lokale KNTene har egne laboratorium. Størrelsen og kvaliteten på disse varierer sterkt. SNT har gjennom sitt såkalte SLAN-prosjekt prioritert å bygge ut et mindre antall regionale, men faglig sterke laboratorier. Tanken er at SNT kjøper sine laboratorietjenester kun fra disse laboratoriene. Dermed vil man kunne bygge opp enkelte større og mer effektive laboratorier. Det er imidlertid ikke planlagt nedlagt noen av de mindre parallelt med oppbyggingen av SLAN.

12.2.6 Virksomhetstyper hvor tilsynsansvaret er uklart

Dagens organisering og lovgivning medfører at tilsynsansvaret er uklart for enkelte typer virksomheter. Et eksempel på dette er ferjer, rutebåter osv. som seiler mellom ulike KNT-områder eller mellom Norge og utlandet. Det er flere oppfatninger av hvem som har ansvaret. Eksempler på dette er at ansvarlig KNT er der hvor båten har landligge, der den er registrert eller at det ikke er noe KNT som er ansvarlig i det hele.

En måte å løse problemet på i praksis er at det inngås avtaler mellom de involverte KNT'ene. Et eksempel på dette er en muntlig avtale mellom Ålesund og Molde KNT om tilsynet av fergene mellom Molde og Vestnes.

Et annet grunnlag for tilsyn finnes i Bergen hvor helse- og sosialstyret i sin tid gjorde et vedtak om at Bergen KNT skulle ha tilsynsansvaret for de fartøyer som var registrert i området. Hvilken hjemmel de hadde for dette er uklart. Den juridiske holdbarheten til et slikt vedtak er derfor høyst usikkert.

Andre steder er oppfatningen at det ikke finnes hjemmel i det hele. Et eksempel er Kristiansand som har trappet ned tilsynsvirksomheten på båtene til og fra Danmark fordi de mener de ikke har hjemmel, hverken til å foreta inspeksjon eller fatte vedtak. I Oslo opplyses det at man har en samarbeidsavtale med Color Line (som er det eneste norskregistrerte rederiet), men at de ikke har hjemmel til å fatte inngripende vedtak.

Dette er uheldig av flere årsaker. For det første kan det være tilfeldig at noen objekter i det hele blir underlagt tilsyn. Det er ikke sikkert at man alle steder, som i Molde, har full oversikt over tilsynsobjektene. Det kan lett tenkes at det finnes ferger som de involverte KNT'ene tror at det tilgrensende KNT tar seg av.

For det andre blir hjemmelsgrunnlaget mildt sagt uklart. Dette har en juridisk betydning. Dersom det blir behov for et inngripende vedtak overfor en slik virksomhet kan vedtaket fort bli kjent ugyldig pga manglende hjemmelsgrunnlag. Dessuten er det viktig for den kontrollerte virksomheten å vite hvilken hjemmel tilsynet utøver sitt arbeid med grunnlag i.

Det skal også nevnes at Skipskontrollen har hjemmel til å kontrollere og godkjenne all innredning i skip, herunder bysseutstyr o.l. De har imidlertid ikke hjemmel til å kontrollere selve næringsmidlene. Det er klart at det kan stilles spørsmål ved Skipskontrollens faktiske mulighet til å avdekke kritikkverdige forhold på næringsmiddelområdet.

På oljeinstallasjonene i Nordsjøen er forholdet ikke direkte uklart, men kanskje noe uheldig. Ansvarlig myndighet og tilsynsorgan er Fylkeslegen i Rogaland. Hjemmelgrunnlaget er forskrift om hygiene i petroleumsvirksomheten gitt med hjemmel i petroleumsloven. Forskriften henviser til hygieneforskriften og den generelle næringsmiddelforskriften gitt i medhold av næringsmiddelloven. Det opplyses fra Fylkeslegens kontor at de ikke har fagkompetanse på næringsmidler og at de i praksis derfor bruker næringsmiddeltilsynet som fagorgan. Argumentet for å legge ansvaret dit er å redusere antall tilsynsorgan i Nordsjøen. Etter vår mening ville det vært bedre å bruke det fagorgan som er ansvarlig tilsynsmyndighet på land også i Nordsjøen. Det burde derfor vurderes om ansvarsforholdet skulle overføres til næringsmiddeltilsynet som kompetent faginstans.

Som for ferger er også ansvarsforholdet uklart når det gjelder serveringen ombord i tog. Selve produksjonen av mat foregår i catering-virksomhet og er underlagt alminnelig kontroll. Når det derimot gjelder tilberedning og servering ombord i togene, eks. i restaurant- og salongvogner, er ansvarsforholdet uavklart. Etter det vi får opplyst er det flere år siden det har vært foretatt slik kontroll.

En annen type virksomhet som også kan volde problemer er mobil handel. Eksempler på dette er fiskebiler, isbiler etc. Disse må etter den generelle hygieneforskriften ha godkjennelse fra kommunestyret i alle områdene den driver handel i. Det lokale KNT skal utrede saken og avgi uttalelse. Dette medfører en omfattende dublering av godkjenningsmyndighet. Det er tvilsomt om disse bestemmelsene i forskriften følges av alle kommunestyrer. Den løpende drift er også vanskelig å kontrollere, og har uklart juridisk grunnlag. Har salgsstedets KNT hjemmel til å fatte inngripende vedtak? Svaret er ikke uten videre klart.

Forholdene er etter vårt syn argumenter for å organisere tilsynet i en helhetlig enhet, og få klare hjemler i lovgivningen slik at man unngår slike uklare ansvarsforhold.

12.3 Framtidig organisering av utøvende tilsyn

12.3.1 Opprettelse av Statens mattilsyn

Innledningsvis kan det være nyttig å se på bakgrunn og begrunnelse for dagens organisering. Som nevnt i kapittel 4 har den oppsplittede organiseringen av tilsynet både på sentralt og lokalt plan utviklet seg over lang tid ved ad hoc løsninger og ikke som resultat av prinsipielle vurderinger.

Resultatet var opprettelse av en lang rekke kontrollorganer med tilhørende samordningsproblemer som det i ettertid har vært iverksatt mange ulike tiltak for å redusere. En sentral side ved dette forvaltningsområdet er at lovgivningen har blitt vedtatt for å ivareta to vesensforskjellige hensyn; næringshensyn og næringsmiddelhensyn. Næringshensynene er næringspolitisk motivert, mens hensyn til helse og redelighet har et helt annet grunnlag. Denne todelingen er grunnlaget for at området i dag forvaltes både av helse- og næringsdepartementer.

Forutsatt at de næringspolitisk motiverte reguleringene avvikles i næringsmiddellovgivningen, se foran i kap 10, forsvinner grunnlaget for næringsdepartementenes forvaltningsansvar med tilhørende kontrollorganer. I praksis vil det si Fiskeridirektoratets kvalitetskontroll da Landbruksdepartementets ulike kontrollorganer ble avviklet ved opprettelsen av SNT i 1988.

Samtidig må det presiseres at det ikke er noen nødvendig sammenheng mellom det forhold at næringsdepartementenes myndighet avvikles og samling av all kontrollmyndighet til ett direktorat. Det er i prinsippet ingenting i veien for at Fiskeridirektoratet opprettholder sin kontrollvirksomhet og at denne del av direktoratet underlegges et annet departement enn Fiskeridepartementet. Spørsmålet er imidlertid om det er en god ordning og om det er ønskelig med to direktorater.

Det er flere grunner til at den beste løsningen er å legge all ytre kontroll til ett direktorat. Vi kan i denne sammenheng vise til vedlagte utredning foretatt av konsulentselskapet Agenda, se vedlegg 3. Utredningen viser at å samle direktoratsoppgavene vil gi den beste styringsmulighet, gi mest effektiv ressursutnyttelse, gi best resultatlikhet for tilsynsobjektene og forbrukerne, gi de beste fagmiljøer og kvalitet i tilsynet, gi best habilitet og den beste økonomiske tilpasningen for aktørene. Dessuten er det ingen andre løsningsalternativer som vil gi bedre fleksibilitet og evne til behovstilpasning av det offentlige tilsynet.

I tillegg til de nevnte momentene understrekes det at eksistensen av flere organer innebærer samordningsproblemer. Her kan nevnes som eksempel at kontroll med fisk som skal omsettes innenlands er lagt til SNT/kommunene. Hvis samme bedrift også leverer fisk til eksport er denne delen underlagt Fiskeridirektoratet. Dette har ført til dobbeltkontroller av disse bedriftene. SNT har dessuten ansvar for den «horisontale» kontrollen. Også det er en spire til samordningsproblemer.

Når det gjelder legitimitet og habilitet, vises det til at Fiskeridirektoratet også skal ivareta næringens interesser. Dette er en uheldig dobbeltrolle. Et av de viktigste prinsipper for et tilsynsapparat er at det er uavhengig av andre interesser. Det kan lett oppstå tvil om dette hvis man har ansvaret både for næringspolitikken og er utøvende tilsyn for næringsmiddelregelverket.

SNT er i dag den sentrale fagmyndighet når det gjelder næringsmiddeltilsyn. Enten det gjelder kontroll med fisk, kjøtt eller andre matvarer er det de samme prinsipper som ligger til grunn for denne type tilsyn. Fiskeridirektoratets sentrale arbeidsfelt er ressurskontroll og næringsutvikling. Det innebærer bl a arbeid på markedssiden for fiskerinæringen og blir best utført hvis direktoratet ikke samtidig skal være tilsynsmyndighet for fisk qua næringsmiddel.

Næringsmiddelregulering og -tilsyn er som nevnt ett selvstendig forvaltningsområde og det er viktig å samle og å styrke den fagkompetansen som kreves for å kunne ha et effektivt mattilsyn. Samme syn ligger til grunn for at denne forvaltningen bør legges til ett departement, jfr ovenfor. Det er også vanskelig å se andre grunner enn rent praktiske til å opprettholde dagens ordning med en todeling på direktoratsnivå. En slik praktisk grunn kunne være hensynet til Fiskeridirektoratets øvrige ansvarsområder og derav nærhet til fiskerinæringen. Men dette er ikke noe godt argument fordi konsekvensen av et slikt syn ville lede til flere direktorater på de fleste områdene. Erfaringene fra slik organisering på andre områder er ikke god og det kan i den forbindelse vises til at Landbruksdepartementets ulike kontrollorganer ble nedlagt ved opprettelsen av SNT.

Utvalget foreslår derfor at ansvaret for alt næringsmiddeltilsyn legges til ett direktorat. For at SNT og de delene av Fiskeridirektoratet som slås sammen, skal bli likestilte i den nye organisasjonen bør SNT avvikles. Det bør derfor etableres et nytt direktorat og vi foreslår at man kaller dette for Statens mattilsyn.

12.3.2 Vil sammenslåing til ett direktorat skape problemer for Fiskeridirektoratets øvrige oppgaver?

Som behandlet ovenfor og i avsnitt 12.1.6 er det prinsipielt uheldig at man på fiskesiden har samlet både ressurskontrollen, veiledningstjenesten og tilsynsmyndighet i en og samme etat. Det må allikevel presiseres at det er svært viktig å opprettholde en god kontakt mellom tilsynsorgan og de organer som forvalter disse næringsinteressene. Begge sider har et ansvar for dette.

Fiskeridirektoratet vil selvfølgelig fortsette med ressurskontroll m.v. Det forhindrer ikke at samme kontrollpersonell kan benyttes både til ressurskontrollen og kvalitetskontrollen f eks ombord når det er tjenlig. Det vises til det anførte om kjøttkontrollen.

På denne måten vil man kunne sikre både den nødvendige kontakten og et effektivt utøvende tilsyn, samtidig som man skiller ansvaret for de ulike forvaltningsområdene. Vi kan derfor ikke se at det finnes tungtveiende grunner mot å slå sammen næringsmiddeltilsynet i de to direktoratene til ett nytt direktorat. Det er tilfelle både for lovregulerte og tjenesteytende oppgaver.

12.3.3 Statliggjøring av det kommunale tilsynet

Ordningen med kommunalt næringsmiddeltilsyn er et resultat av Sundhetsloven fra 1860. På denne tiden ble det aller meste av helsearbeidet utført lokalt og det var heller ikke mye handel med næringsmidler utover lokalmiljøet. Det var derfor både naturlig og fornuftig å legge primæransvaret for området til den enkelte kommune. Etterhvert som Sundhetsloven mistet sin sentrale plass til andre lover fortsatte man med en ordning der det utøvende tilsynet lå til kommunale organer.

Mye av kontrollen er blitt statliggjort som følge av krav i EØS-avtalen, bla importkontrollen og kontroll med bedrifter som selger/produserer utover et lokalt marked. Denne kontrollen er delegert tilbake til kommunene samtidig som staten har beholdt styrings- og instruksjonsmyndigheten. Utvalgets inntrykk er at staten i større grad burde utøvd denne styringsadgangen. Dessuten reiser dagens «blandede» modell flere problemstillinger.

Som et utgangspunkt bør offentlig myndighet enten ligge til kommunene eller til staten. Mellomløsninger der oppgavene utføres av kommunene, men med statlig instruksjonsmyndighet anses som lite ønskelig. Dette synet har også Kommunal- og arbeidsdepartementet lagt til grunn i ulike sammenhenger. Bakgrunnen er at hensikten med å overlate forvaltningsoppgaver til kommunene er å gi mulighet til lokal tilpasning. Når staten beholder styringen er det lite eller ingenting igjen av kommunenes valgfrihet, dvs det kommunale selvstyret. I tillegg medfører en slik blandingsmodell lett uoversiktlige forhold, bla uklarhet mht hvilke organer som har myndighet til hva. Det kan mao lett resultere i ansvarspulverisering.

Når en ved den nevnte endringen i forbindelse med EØS-avtalen valgte en løsning på tvers av bla Kommunaldepartementets syn har nok det sammenheng med at en på det daværende tidspunkt ikke ønsket å gjennomføre mer dyptgripende organisasjonsendringer. Resultatet er at en i realiteten bare tilsynelatende har opprettholdt en kommunal kontroll.

EØS - avtalens forpliktelser medfører mao at man ikke kan oppfylle ønsket om en rendyrket kommunal modell. Med dette utgangspunkt anses derfor en rent statlig modell som bedre enn dagens blandingsmodell.

I tillegg er det også prinsipielt uheldig at kommunene både er leverandør av drikkevann og samtidig ansvarlig tilsynsmyndighet. Drikkevannskvaliteten er dårlig i mange kommuner, og generelt dårligere i Norge enn i andre sammenlignbare land, og det er grunn til å frykte at årsaken til dette i betydelig grad skyldes at de kommunale myndighetene sitter på begge sider av bordet. Kommunale budsjetter bør ikke være bestemmende for hvordan kontrollen utføres og hvilke vedtak som blir fattet som ledd i denne. For å sikre habilitet og tillit på dette svært viktige området bør ansvaret for kontrollen overføres fra kommunene til staten.

Et annet moment er at med dagens organisering kan kommunale myndigheter komme i et vanskelig dilemma der tilsynsoppgaven kan true viktige lokale arbeidsplasser. Det er en fordel at tilsynsmyndighetene har en viss avstand (ikke geografisk) til de virksomheter som skal kontrolleres. Hensynet til ensartet praksis og tillit til kontrollorganene tilsier derfor også en statlig modell.

Et statlig tilsynssystem vil dessuten medføre enklere administrative ansvarsforhold, noe som vil få positiv betydning både for tilsynet selv og for næringslivet. Det blir f eks bedre muligheter for styring av ressursinnsats mot prioriterte områder, samt å praktisere likebehandling av foretakene uansett hvor disse ligger. Tilsynet bør i større grad baseres på kunnskap om risiko og det forutsetter at ressurser til enhver tid kan flyttes der trusselen er størst. En best mulig kontroll tilsier optimal samlet utnyttelse av ressursene. Statliggjøring vil dessuten bidra til at vedkommende statsråds ansvar blir klarere.

Det foreslås på denne bakgrunn at ansvaret for det utøvende næringsmiddeltilsynet overføres fra kommunene til staten.

12.3.4 Konsekvenser av å skille ansvaret for næringsmiddelkontroll fra kommunenes forebyggende helsearbeid?

Næringsmiddeltilsynet er i dag en viktig del av det forebyggende helsearbeid og må ses i sammenheng med det arbeidet kommunene utøver i medhold av lov om helsetjenesten i kommunene (kommunehelseloven), særlig kap 4a om miljørettet helsevern. I flg kommunehelselovens § 4a-1 omfatter miljørettet helsevern de faktorer som til enhver tid direkte eller indirekte kan ha innvirkning på helsetjenesten. Drikkevann er særskilt nevnt. Ovenfor i kap 6 har vi tatt til orde for at man foretar en klarere avgrensning av ansvaret etter denne bestemmelsen og bestemmelsene i næringsmiddellovgivningen.

Hvorvidt en effektiv samordning mellom de kommunale etatene skjer i dag er noe uklart. I enkelte kommuner er det et nært samarbeid, mens det i andre er mindre. Særlig tett samarbeid er det i de kommuner som har sitt eget næringsmiddeltilsyn, f eks Oslo som har en egen etat for miljørettet helsevern og næringsmiddeltilsyn. I andre regioner hvor man har interkommunale næringsmiddeltilsyn er ikke samarbeidet med helsetjenesten i de enkelte kommunene like tett. For oversiktens skyld skal det nevnes at så og si alle tilsyn er interkommunale og dekker flere kommuner. Det er bare noen svært få som holder på den rendyrkede kommunale modellen.

For flertallet av kommunene vil derfor en statliggjøring av næringsmiddeltilsynet ikke innebære store forandringer. De vil som nå, måtte forholde seg til et tilsyn som er lokalisert utenfor egen kommune. Det kan allikevel ikke utelukkes at en statliggjøring vil innebære at avstanden blir større og derfor vil også behovet for å ivareta kommunenes interesser øke. Mange kommuner har få ressurser selv og disse forhold tilsier at det nye tilsynet bør være forpliktet å yte tjenester på oppdrag fra kommunene. Dette kan f eks være tjenester som KNT'ene i dag utfører men som ikke har noen naturlig sammenheng med det egentlige mattilsynet. Eksempler kan være tester av badevann, svømmebassenger etc. Det foreslås at denne plikten lovfestes.

Det er viktig at næringsmiddeltilsynet opprettholder en nær og tilstrekkelig kontakt med det lokale helsevesen. Det må derfor vurderes om det skal etableres formalisert samarbeid mellom det lokale statlige tilsyn og de kommuner som omfattes. Likeledes må det etableres betryggende meldingsrutiner begge veier når det avdekkes forhold som har betydning for den andre etaten.

Dersom det statlige tilsynsapparatet tross dette samarbeidet ikke håndterer akutte situasjoner knyttet til næringsmidler på tilfredsstillende måte, f eks i helger, høytider o.l., bør det vurderes om kommunene bør gis myndighet til å foreta midlertidige strakstiltak. Utførende vil antakelig være kommunens helsemyndighet f eks kommunelegen. Slikt kommunalt vedtak/tiltak bør i tilfelle meddeles Mattilsynet snarest og forvaltningen av vedkommende sak overtas av dette så snart det er praktisk mulig.

12.3.5 Forholdet til andre kommunale oppgaver og kommunalt selvstyre

Flere av de oppgavene som kommunene har er viktige for å sikre lokal innflytelse på hvordan oppgavene utformes og utføres. Vi kan ikke se at kontroll av næringsmidler er en oppgave som det lenger er viktig å beholde under kommunalt ansvar. Vi viser bl a til at de tyngste oppgavene allerede er statliggjort.

Det viktigste for befolkningen er at myndighetene sørger for at maten er helsemessig trygg og at det skjer på en måte som gir grunnlag for tillit. Med dagens produksjons- og omsetningsformer vil dette kreve en fagkompetanse som blir bedre ivaretatt gjennom en sterk statlig etat enn gjennom en oppsplittet struktur på kommunalt nivå. Det er dessuten påkrevet at kontrollressursene benyttes på beste måte.

Næringsmiddeltilsyn har imidlertid nær forbindelse med andre kommunale oppgaver, særlig innenfor det forebyggende helsearbeidet. Denne kontakten bør opprettholdes men vi kan ikke se at en statliggjøring vil vanskeliggjøre dette, se ovenfor.

I denne forbindelse bemerkes det også at det statlige tilsynet vil bestå av mange enheter og at forholdene derfor vil ligge til rette for god kontakt med kommunale myndigheter. Antallet bør bestemmes ut fra hva som tjener tilsynsoppgaven på beste måte, bla behovet for god kontakt med de virksomheter og miljøer som skal kontrolleres. Det vises i den forbindelse til at folks tillit til tilsynet er av avgjørende betydning.

12.3.6 Forholdet til Statens ernæringsråd

Dette utvalgs mandat omhandler næringsmiddellovgivningen og forvaltningen av denne. Statens ernæringsråd faller derfor utenfor dette mandatet. Det er en nær forbindelse mellom den virksomhet som Ernæringsrådet og Statens næringsmiddeltilsyn utøver, se ovenfor i avsnitt 10.5.2. Det kan derfor reises spørsmål om det er behov for å se nærmere på forholdet mellom disse organene. Etter vår oppfatning bør ansvarlig myndighet se nærmere på dette spørsmålet. Vi vil samtidig understreke at evt endringer på organisasjonsnivå ikke tilsier endringer i formål og virkeområde for næringsmiddellovgivningen. Det vises i den forbindelse til at Ernæringsrådets virksomhet ikke omfatter forvaltning av offentlig fastsatte regler.

12.3.7 Forholdet til andre statlige tilsynsmyndigheter

I kap 5 er det antydet at det kan være ønskelig å fastsette forskrifter som er hjemlet både i ny næringsmiddellov og i andre lover. I slike tilfeller må det foretas en avklaring av tilsynsansvaret og i enkelte tilfelle kan det være mest praktisk å overlate tilsyn med næringsmidler til andre statlige organer. Et eksempel kan være at skipskontrollen foretar all kontroll som har med skip å gjøre. En slik arbeidsdeling må i tilfelle skje etter avtale mellom de ulike tilsynene utifra en vurdering av hva som er mest effektivt samtidig som lovens formål oppfylles.

Det medfører bedre ressursbruk for det offentlige og for de næringsdrivende. Det vises i den sammenheng til at slik ordning er satt i system innen HMS-tilsyn (helse-, miljø- og sikkerhet). Det er gjort som ledd i utviklingen av tilsyn basert på myndighetspålagt internkontroll.

12.4 Laboratoriestrukturen

Det er to sentrale problemstillinger i forbindelse med laboratoriene. For det første har vi, som vi tidligere har vært inne på, habilitetsproblematikken. For det andre er det spørsmål om hvilken størrelse og sammensetning man ønsker på laboratoriene.

Habilitetsproblematikken henger nøye sammen med hvilken funksjon tilsynet og laboratoriene skal ha i framtiden. Som nevnt foran vil internkontroll og overgang til ikke-myndighetsfastsatte handelsnormer (kvalitet) medføre et endret behov. I denne situasjonen vil næringen selv i økende grad etterspørre laboratorietjenester.

For å utføre denne type analyser vil det i praksis kreves at laboratoriene er akkrediterte av Norsk Akkreditering. Akkreditering kan gis til både offentlige og private laboratorier. Som vilkår for å oppnå dette kreves bl a at laboratoriet tilfredstiller en viss kvalitet og at det er uavhengig av andre interesser. Det er derfor viktig at offentlige laboratorier organiseres administrativt slik at de er uavhengige av selve tilsynsfunksjonen for at de skal ha mulighet til å oppnå akkreditering. Etter det vi får opplyst er Fiskeridirektoratets og noen få av KNT'enes laboratorier blitt akkreditert.

Tilliten til laboratoriene vil også øke i bedriftene hvis man organiserer dem på denne måten. Det er viktig for en bedrift som etterspør en laboratorietjeneste å være trygg på at resultatene av prøver bedriften har betalt for ikke brukes av tilsynet for å gi pålegg el til bedriften etterpå.

De lokale næringsmiddeltilsynene har i dag alle sitt eget laboratorium. Både størrelsen og kvaliteten på disse varierer sterkt og de fleste vil sannsynligvis ikke tilfredstille kravene til akkreditering. SNT har ved sin måte å kjøpe tjenester på forsøkt å påvirke utviklingen mot større og mer effektive laboratorier. Gjennom det såkalte SLAN-prosjektet har de utpekt enkelte laboratorier som de konsentrerer sine tjenestekjøp fra. Disse laboratoriene vil da få en oppdragsmengde og et inntektsgrunnlag som gjør at de kan utvikles i ønsket retning. Det gjenstår å se om dette resulterer i en avvikling av enkelte av de mindre.

Ettersom næringslivet har behov for å få utført (betalte) laboratorietjenester vil etterhvert også de sette krav til at laboratoriene holder en akseptabel standard både mht profesjonalitet og effektivitet. Det er derfor viktig at ressursene som brukes på laboratoriene konsentreres om færre, men større og mer effektive enheter som kan akkrediteres. Det antas at det vil være lettere å få til en slik struktur under et helstatlig system enn der hvert enkelt KNT er en egen adskilt administrativ enhet.

Når bedriftene selv overtar mer av den løpende kontrollen gjennom myndighetspålagt internkontroll vil det være naturlig at de også stiller strengere krav til tilsynet. Det kan derfor ikke utelukkes at næringen vil stille krav om at analyser som er grunnlag for vedtak skal være utført av akkrediterte laboratorier.

Gjennom EØS-avtalen stilles det krav om at det offentlige tilsynet har det man kaller referanselaboratorier som det stilles særlige krav til. Disse kan også i prinsippet være uavhengige av tilsynsapparatet ved at tilsynet kjøper tjenester av ett eller flere laboratorier som tilfredstiller kravene. Dersom det ikke skulle være tilstrekkelig marked for slike tjenester må det vurderes andre modeller. F eks kan Statens mattilsyn etablere et sentralt referanselaboratorium. Det kan også tenkes at behovene ikke er større enn at de kan dekkes gjennom et felles nordisk referanselaboratorium. Denne ordningen må basere seg på praktiske og tjenlige løsninger, og vi tar ikke stilling til detaljene i denne utredningen.

Forøvrig vil vi peke på at utviklingen mot større og uavhengige laboratorier vil gå sin gang uansett fremtidig organisering av tilsynsapparatet. Kravene om at laboratoriene skal være akkrediterte vil komme fra flere, bl a vil næringslivet kreve dette for å bruke tjenestene. Hvis man ikke tilpasser seg dette nå vil man risikere at færre av tilsynsmyndighetenes laboratorier vil oppnå akkreditering. Resultatet kan bli at næringen får utført sine behov for laboratorietjenester ved utenlandske eller norske private laboratorier. Dermed kan dette medføre en vesentlig økning av kostnadene med de offentlige laboratoriene med etterfølgende nedleggelser. Ingen av delene er ønskelig. Det offentlige bør derfor tilpasse seg snarest.

Næringsmiddellovutvalget foreslår derfor at laboratoriene gjøres administrativt uavhengig av tilsynene, og at man konsentrerer seg om færre, men mer slagkraftige enheter. Akkreditering anses som et minstekrav.

Dette er selvfølgelig ikke til hinder for at det enkelte lokale mattilsyn har enkelt utstyr til å utføre støtteanalyser i forbindelse med enklere prøvetaking e.l.