2 Sammendrag og forslag

2.1 Generelt

En betydelig del av norsk næringsliv er omfattet av næringsmiddellovgivningen. I næringsmiddelindustrien var det i 1993 ca 49 000 årsverk. Innenfor engros- og detaljhandel av næringsmidler var det tilsvarende tallet ca 45 000, mens det innenfor reiselivsnæringen er ca 66 000 årsverk. Totalt utgjør dette ca 160 000 årsverk. Dette viser at næringsmiddellovgivningen er et vesentlig rammevilkår for en svært stor andel av norsk næringsliv og økonomi.

Offentlig regulering av produksjon og omsetning av næringsmidler har en svært lang historie og området er nok et av de aller eldste offentlige forvaltningsområder. Tilsyn med næringsmidler kan spores helt tilbake til det gamle Egypt og i Norge startet lovgivningen allerede rundt år 900. Reguleringene var enten knyttet til eksporten av tørrfisk eller til markedsplassene. Den første typen var motivert av økonomiske hensyn mens de siste reguleringstypene hadde helse og redelighet som sine sentrale hensyn. Behovet for en ordnet markedsplass og tilliten til maten som ble omsatt ble ansett å være helt sentrale deler av et samfunns anliggender.

Fra vedtagelsen av sundhetsloven i 1860 skjedde det en mer systematisk lovgivning på området. Disse reguleringene hadde sin bakgrunn i at de store samfunnsomveltningene i forrige århundre medførte betydelig helsemessige problemer knyttet til omsetningen av mat. Det var helsemyndighetene som tok initiativ til lovgivningen. Fra rundt århundreskiftet begynte imidlertid næringsinteressene å gjøre seg gjeldende. Både landbruks- og fiskerimyndighetene har hatt omfattende engasjement og overtok mye av helsemyndighetenes rolle på området.

Dette førte til et omfattende og oppsplittet lovverk. Lovgivningen er ikke et resultat av en samlet plan, men derimot av ad hoc - tiltak for å løse dagsaktuelle problemer. Og det har pågått i rundt 100 år.

Selv om kjernen i næringsmiddelreguleringene er å beskytte folks helse samt å sikre redelig omsetning av mat er lovgivningen også sterkt preget av næringsinteresser. Det har medvirket til at lovgivningen er kompleks og tildels vanskelig tilgjengelig. Selv om det i de siste to-tre tiårene er iverksatt samordningstiltak har disse ikke vært tilstrekkelige.

Det er i dag 5 lover som kan regnes som hovedlover på området. I tillegg er, eller kan det fastsettes bestemmelser om næringsmidler i nærmere 20 andre lover. Mange av lovene regulerer tildels de samme forhold og det innebærer dobbelthjemling og uoversiktlighet både for næringen og for det offentlige selv. I tillegg er det en lang rekke lover som grenser opp mot næringsmiddellovgivningen og som derfor bør iaktas.

Forvaltningen av de i overkant 20 lovene er fordelt på 9 departementer. De klart viktigste er Landbruks-, Fiskeri- og Sosial- og helsedepartementet.

Tilsynsansvaret for noen lover ligger i departementene. I tillegg er det mellom 15 og 20 sentrale og regionale offentlige organer med tilsynsoppgaver e.l. De viktigste er Statens næringsmiddeltilsyn (SNT) og Fiskeridirektoratet.

Fiskeridirektoratet har 5 regionale avdelinger med inspektører plassert på 36 steder langs kysten. SNT har ingen ytre etat. Tilsyn innenfor SNTs ansvarsområde utføres av 82 kommunale-/ interkommunale næringsmiddeltilsyn og noen få gjenværende kommunale kjøttkontroller.

Dagens organisering innebærer et prinsipielt problem. Både Landbruks- og Fiskeridepartementet er næringsdepartementer, dvs de skal bl a ivareta næringsinteresser. Det samme er tilfelle for Fiskeridirektoratet. Tilsyn med næringsmidler krever spesielt god legitimitet og tillit i befolkningen og er typisk forbrukerorientert. Det tilsier at tilsynsansvaret bør adskilles fra næringsinteresser.

På lokalt nivå kan dette illustreres ved kontrollen av drikkevann. Mange steder er kommunene både leverandør av drikkevann og tilsynsansvarlig for at vannet holder tilstrekkelig helsemessig kvalitet. Sannsynligheten for at hensynet til det kommunale budsjettet er en årsak til at drikkevannskvaliteten gjennomgående er for dårlig er derfor stor. I denne sammenheng kan det vises til at drikkevann er en større smittekilde for akutte mage- og tarmsykdommer i Norge enn i andre sammenlignbare land. Drikkevann er vårt viktigste næringsmiddel og forholdene er klart til skade både for forbrukere og for produsentene av næringsmidler.

Det er imidlertid ikke bare i Norge at det er en uoversiktlig lov- og tilsynsstruktur. Dersom vi klarer å effektivisere tilstanden vil det kunne bety en konkurransefordel for norsk næringsmiddelindustri. Det foregår imidlertid en utvikling mot enklere strukturer også i andre land slik at situasjonen raskt kan bli den motsatte om vi ikke sørger for en slik utvikling.

EØS-avtalen får direkte virkning på vår næringsmiddellovgivning. Fordi handel med bearbeidede næringsmidler er omfattet av denne avtalen vil gjeldende næringsmiddellovgivning i EU også bli en del av norsk lovgivning. Dette har medført et stort antall endringer på forskriftsnivå, men de materielle endringene er ikke av så stor betydning. Likedan får WTO-avtalen indirekte virkning i og med at vi har forpliktet oss til å følge prinsippene i denne avtalen i vår egen lovgivning. I kapittel 9 er det laget en systematisk oversikt over reglene i disse to avtalene.

Produksjon og omsetning av næringsmidler er en potensielt farlig virksomhet. Både smittsomme sykdommer og forgiftninger kan overføres til mennesker via næringsmidler. Omfanget av det som kalles næringsmiddelbårne sykdommer og forgiftninger er stort, og nok ofte undervurdert. Det kan antas at det i Norge er omtrent en million tilfeller av sykdommer forårsaket av mat eller vann pr år. For forgiftninger finnes det ikke tilgjengelig statistikk. Selv om de fleste av disse tilfellene er mindre alvorlige diaré- eller oppkastsykdommer er innslaget av alvorligere lidelser også tilstede. Det forekommer årlig dødsfall, og det er en økende dokumentasjon på at akutte mage-/tarmsykdommer kan resultere i tildels alvorlige og langvarige ettervirkninger. Det kan ikke statistisk påvises at situasjonen totalt sett er noe særlig bedre i Norge enn i andre sammenlignbare land. Tilsammen representerer disse lidelsene et stort helsemessig og samfunnsøkonomisk problem.

Dette understreker betydningen av et effektivt lovverk og tilsynsapparat. Det beste lovverk og tilsynssystem vil aldri kunne eliminere denne type smitte eller forgiftninger helt, men selv små forbedringer vil kunne få store positive konsekvenser.

Næringsmiddelområdet bør derfor ha en helt sentral plass i samfunnets helsepolitikk. Dessverre har ikke det alltid vært tilfelle. De siste 60 - 70 årene har næringsdepartementenes innsats på området kanskje vært større enn helsemyndighetenes.

Både områdets helsemessige betydning og internasjonale forpliktelser Norge har tiltrådt, medfører at vi har behov for et eget næringsmiddelregelverk. Det er imidlertid viktig at dette regelverket både er oppdatert og effektivt. Det samme er tilfelle for organiseringen av tilsynet. Næringsmiddellovutvalget fremmer i denne utredningen forslag om betydelige endringer på begge områdene. Nedenfor omtales forslagene i konsentrert form.

2.2 Forslag

2.2.1 Én lov om matsikkerhet

Dagens næringsmiddellovgivning er som nevnt ovenfor preget av mange lover, lite samordning og uklare avgrensninger mot andre lover. Denne oppsplittede lovstukturen utgjør et stort praktisk problem både for næringsutøverne og for det offentlige selv.

Utvalget går sterkt inn for én ny lov om matsikkerhet til erstatning for dagens fem næringsmiddellover. I tillegg må det foretas en nødvendig grensegang mot de ca 20 andre lovene. I kap 6.3 fremmer utvalget synspunkter på påkrevde endringer i disse.

Lovens formål bør være å medvirke til å sikre folkehelsen. En forutsetning for det er at næringsmidler omsettes på en redelig måte overfor forbrukerne. Det offentliges innsats foreslås derfor konsentrert til realisering av formålene helse og redelighet. Det innebærer at det kan fastsettes offentlige kvalitetskrav som er nødvendige for å oppnå disse formålene.

Ansvaret for produkters kvalitet ut over det som følger av helse og redelighet bør imidlertid produsentene selv ta. Dette er også i samsvar med forskriftsendringer som fiskerimyndighetene med det første vil iverksette.

2.2.2 Ett departement

Ansvaret for næringsmiddelområdet bør samles i ett departement; Sosial- og helsedepartementet.

Utvalget mener dette er mest i samsvar med lovens formål som er å sikre helse og redelighet. Utifra hensynet både til samfunnet som helhet og forbrukerne må det være riktig å legge ansvaret til et næringsnøytralt departement. Det vil også gi en klarere ansvarsplassering i regjeringen og i forhold til Stortinget.

Landbruks- og Fiskeridepartementet vil allikevel fortsatt ha legitime interesser i denne forvaltningen. Det er derfor ønskelig at de engasjerer seg og at det etableres god kontakt mellom disse og Sosial- og helsedepartementet. Tilsvarende er det også ønskelig at nærings- og forbrukerinteressene kan etablere god kontakt med de ansvarlige. Det foreslås derfor opprettet et råd knyttet til ansvarlig tilsynsorgan.

2.2.3 Ett statlig tilsyn

Det foreslås opprettet et nytt direktorat; Statens mattilsyn. Direktoratet vil bestå av dagens Statens næringsmiddeltilsyn, de deler av Fiskeridirektoratets kontrollverk som har ansvar for kvalitetskontroll av fisk, de kommunale næringsmiddeltilsynene og de gjenværende kommunale kjøttkontrollene.

Store deler av tilsynsvirksomheten er allerede statliggjort som følge av forpliktelsene etter EØS-avtalen. Kommunene utfører derfor tilsynsoppgaver under statlig instruksjon. Det innebærer at mye av grunnlaget for at tilsyn utføres i kommunal regi er borte og vi foreslår at en tar konsekvensen av dette.

Som nevnt ovenfor utgjør kommunenes dobbeltrolle på drikkevannssiden et problem, og bør derfor opphøre. Ansvaret for kontrollen av drikkevann bør derfor også overføres til Statens mattilsyn.

En statliggjøring vil gi bedre muligheter til å styre tilsynsvirksomheten på en enhetlig måte slik at det oppnås økt likebehandling av tilsynsobjektene samtidig som det vil være lettere å prioritere tilsynsvirksomheten mot områder med størst risiko.

Utvalget kan ikke se at en overføring til staten vil være til skade for kommunenes ansvar på det forebyggende helsearbeidet eller for det kommunale selvstyret. Det foreslås en lovfestet plikt for mattilsynet om å bistå kommunene på områder som i dag har vært ivaretatt av de kommunale næringsmiddeltilsynene, men som ikke er en naturlig del av dette apparatet.

Utvalget forutsetter også at man fører en mer bevisst politikk i forhold til laboratoriedelen av tilsynsapparatet enn i dag. Innføring av internkontroll vil medføre et endret behov for laboratorietjenester, se nærmere i avsnitt 12.4. Det er derfor viktig å organisere denne delen slik at man unngår habilitetsproblemer samtidig som fagmiljøene må være så store at det er mulig å oppnå akkreditering av laboratoriene. Dette vil i praksis medføre at laboratoriene gjøres uavhengige av selve tilsynsapparatet.

Ved tilsyn og gjennomføring av tiltak bør vitenskapelige prinsipper, risikovurderinger og proporsjonalitet legges til grunn. Dette er i overensstemmelse med den utvikling som skjer internasjonalt på området og anses som en forutsetning.

Tilsynsvirksomheten er under stadig endring både som følge av innføringen av internkontroll og overgang fra offentlig fastsatte til bransjefastsatte kvalitetsstandarder. Dette medfører økte oppgaver for bedriftene. Det offentliges tilsyn bør kunne endres tilsvarende og dreies mer i retning av en revisorfunksjon. Det er kanskje et særlig klart behov for en slik endring innen kjøttkontrollen.

2.2.4 Andre forslag og anbefalinger

Næringsmiddellovutvalget kommer i tillegg til de ovennevnte hovedforslagene med en rekke andre forslag og anbefalinger. For oversiktens skyld lister vi opp disse nedenfor med en hevisning til hvor forslagene er nærmere behandlet.

• Det må foretas en nødvendig grensegang i annen lovgivning mot den nye loven om matsikkerhet, se avsnitt 6.3.15, lovskissens § 8-5 i vedlegg 1, samt kommentarene i vedlegg 2.

• Justisdepartementet bør utrede om bestemmelsene om næringsmidler i straffeloven kan endres eller oppheves, se pkt. 6.3.13.

• Lov om matsikkerhet gjøres gjeldende for Svalbard og ombord på norskregistrerte skip og fly samt installasjonene i Nordsjøen. Se lovskissens § 1-4, vedlegg 1. Hvis loven ikke gjøres gjeldende på Svalbard må helse- og hygieneforskriften i medhold av Svalbardloven forbedres vesentlig på næringsmiddelområdet, jfr avsnitt 6.3.14.

• Forskriftene bør struktureres bedre og unødvendige forskrifter oppheves herunder opp mot 1300 kommunale helse-, handel og torgforskrifter. Statlige forskrifter som ikke er omhjemlet til matsikkerhetsloven innen to år etter lovens ikraftreden, oppheves én bloc. Det innføres negativ troverdighet for Lovdatas forskriftsbase for dette reguleringsområde. Se avsnitt 6.4.1 og kommentarer til lovskissens § 8-6, vedlegg 2.

• Det etableres et system for registrering av sykdomstilfeller som skyldes kjemiske forbindelser i mat, se pkt 9.3.

• Det foreslås opprettet et matsikkerhetsråd i tilknytning til Statens mattilsyn. Se pkt 12.1.9.

• Sosial- og helsedepartementet bør vurdere forholdet mellom Statens ernæringsråd og Statens mattilsyn. Se pkt 10.5.2

• Det bør vurderes en utvidet bruk av Norsk Standard i næringsmiddelproduksjon, se avsnitt 8.5.

• Det bør vurderes å opprette en egen base i Lovdata for næringsmiddelsektoren. Se avsnitt 10.2.

• I Lovdata finnes i dag to identiske forskrifter med hjemmel i hotelloven. Den ene forskriften er opphevet av Samferdselsdepartementet. Ansvarlig myndighet bør rydde opp. Se avsnitt 5.6.1 og 6.3.8.