14 Økonomiske og administrative konsekvenser

14.1 Administrative konsekvenser

14.1.1 På departementsnivå

En samling av ansvaret for forvaltningsområdet i Sosial- og helsedepartementet vil innebære en styrking av dette departements innsats på området. Dette vil kreve en økning av både personellmessige og økonomiske ressurser. Det forutsettes at nødvendige ressurser kan overføres fra dagens to øvrige fagdepartementer, nemlig Landbruks- og Fiskeridepartementene.

Forslaget vil innebære en bedre klargjøring av ansvar innad i regjeringen og i forhold til Stortinget. Forslagene innebærer også en understrekning av at matsikkerhetsarbeidet er en viktig del av landets forebyggende helsearbeid som er Helseministerens ansvar.

I dag er det 9 departementer med ansvar på området. Denne ordningen avvikles.

14.1.2 På direktoratsnivå

En samling av alt næringsmiddeltilsyn til ett organ vil innebære at både Statens næringsmiddeltilsyn og kvalitetskontrollen i Fiskeridirektoratets kontrollverk vil inngå i det nye Statens mattilsyn. Det foreslås opprettet ett nytt direktorat fordi en bør stå fritt ved organiseringen av dette.

Fiskeridirektoratets vil som en følge av forslaget fritas for ansvaret for kvalitetskontrollen av fisk.

Ved en statliggjøring av det ytre apparatet vil den sentrale delen antagelig måtte styrkes noe.

Mellom 15 og 20 andre tilsynsorganer o.l. vil bli løst fra sine oppgaver på dette området. Forslaget medfører derfor også en klargjøring av ansvar på direktoratsnivå.

14.1.3 På lokalt nivå

På lokalt nivå vil en statliggjøring for det første innebære at det kommunale ansvaret for næringsmiddeltilsyn opphører. Staten overtar ansvaret for de kommunale tilsynene og de vil inngå i Statens mattilsyn.

Det må tas stilling til antall tilsynsenheter og det er flere forhold som taler for en viss reduksjon sammenliknet med dagens 82 organer. Lokalisering vil være betinget av flere forhold som bosetting, avstander, lokalisering av ulike typer næringsmiddelvirksomhet etc. og ikke minst hvor det er lokalisert tilsynsenheter i dag.

Som en følge av en mer effektiv organisering og lovgivning vil man med dagens tilsynsnivå kunne foreta en viss reduksjon i antall ansatte. En annen mulighet er selvfølgelig å beholde dagens størrelse, men da få utført mer tilsyn enn i dag.

Omorganiseringen vil innebære at kommunene blir fritatt for tilsynsoppgavene med tilhørende ressurskrav. Kommunestyret og andre kommunale organer mister sin myndighet på området.

14.1.4 Laboratoriestrukturen

Kravene om at laboratoriene skal være akkrediterte vil medføre at den organisatoriske tilknytningen til tilsynsapparatet må opphøre. Man vil dermed måtte omorganisere de lokale (og sentrale) myndigheter som har egne laboratorier slik at disse gjøres uavhengig av tilsynsvirksomheten.

Dette er ikke til hinder for at de fremdeles kan være offentlig eide, men de må gjøres administrativt og operativt uavhengige. I tillegg åpner dette for at private laboratorier kan tilby sine tjenester på markedet.

Kravene om akkreditering vil også medføre større og mer profesjonelle laboratorier. Det vil derfor bli behov for en avvikling av de som ikke har en mulighet for å oppnå akkreditering. Større konkurranse på markedet vil også kunne medføre en viss reduksjon i antall laboratorier.

Vi vil påpeke at konsekvensene for laboratoriene i utgangspunktet allerede følger av kravene om akkreditering og vil inntre uavhengig av utvalgets forslag. Endringene vil imidlertid kunne komme raskere hvis forslagene tas til følge.

14.1.5 Konsekvenser for andre

For forbrukerne vil konsekvensene bli todelte. En viss sammenslåing av lokale tilsyn vil på den ene siden medføre noe større geografisk avstand fra den enkelte forbruker og til tilsynet. Utvalget vil i denne sammenheng understreke at vi forutsetter at hele landet er tilfredstillende dekket også etter omorganiseringen. Det kan også stilles spørsmål ved om den enkelte forbruker har et så aktivt forhold til det lokale tilsyn at omorganiseringen vil innebære noen endring av praktisk betydning.

Den viktigste delen av forbrukernes forhold til tilsynet er imidlertid at det er effektivt og har tilstrekkelig tillit. Dette vil etter utvalgets syn bli bedre med den foreslåtte modellen enn med dagens system. Vi vil i denne sammenheng understreke at lovens omfang skal konsentreres om hensynene helse og redelighet, dvs forbrukerhensyn.

For næringslivet vil omorganiseringen til et enklere lovverk og en mer oversiktlig organisatorisk struktur kunne bety store forbedringer. Rent administrativt vil bedriftene kunne bruke mindre ressurser på å forstå og å bruke en innviklet lov- og tilsynsstruktur. Dette vil få positive økonomiske konsekvenser for bedriftene, se nedenfor.

Et mer profesjonelt tilsyn vil også kunne tilføre foretakene faglig kompetanse. For særlig mindre og mellomstore bedrifter vil dette slå positivt ut. Vi vil i denne sammenheng understreke at tilsynet i utgangspunktet ikke skal være noe konsulentorgan overfor bedriftene, men vil kunne bistå i spørsmål av faglig karakter.

En omorganisering til én statlig etat vil også bidra til at man får en mer likebehandling av bedriftene ved at tilsynet kan arbeide etter samme prinsipper og målsetninger uansett hvor bedriften er lokalisert.

På den negative side kan det også her trekkes fram at det for noen bedrifter kan bli større geografisk avstand til tilsynet.

En omorganisering til én statlig etat vil kunne bidra til å heve vannkvaliteten, både på drikke- og prosessvann. Dette forholdet vil ha stor positiv effekt både for forbrukere og næringsliv. Mange næringsmiddelbedrifter og andre er i dag henvist til å rense vann selv med tildels meget store kostnader. Dette er også samfunnsøkonomisk uheldig da det er klart mindre ressurskrevende å foreta sentral rensing.

14.2 Økonomiske konsekvenser

Dette avsnittet er utarbeidet av Agenda Utredning og Utvikling AS på oppdrag fra Næringsmiddellovutvalget. På grunn av områdets kompleksitet har Agenda valgt ut én tenkt modell og regnet konsekvensene ut fra dette.

14.2.1 Innledning

Idéelt sett burde en komplett vurdering av de økonomisk/administrative konsekvensene omfatte både samfunnsøkonomiske og bedriftsøkonomiske forhold og eventuelle adminstrative gevinster, inkludert «ytre» effekter av virksomheten (f eks. virkninger på folkehelsen), virkninger for de virksomhetene som kontrolleres og virkninger for det offentlige kontrollapparatet.

I arbeidet knyttet til reorganiseringen - se vedlegg 3 - har vi påpekt at det er et mangelfullt datagrunnlag om resultatene fra tilsynsvirksomheten og en manglende samlet fremstilling av organisering og virkemåte for dagens tilsyn. Sett i lys av dette forhold og rammen for arbeidet med de økonomisk/adminstrative konsekvenser har det vært nødvendig å gjøre enkelte forenklinger i forhold til de idéelle krav.

Analysen er derfor begrenset til de overordnede administrative og ressursmessige konsekvenser for et reorganisert tilsynsapparat. Dvs. det vi kan betegne som internadminstrative og -økonomiske forhold.

Ut fra momentene foran har en mest mulig konkret beskrivelse av omfang og sammensetning av de nye organisatoriske enhetene i et reorganisert tilsyn (konstruksjon av en tenkt framtidig struktur) vært en sentral del av arbeidet. I veien fram til denne beskrivelsen er det lagt inn nærmere bestemte forenklede forutsetninger om samordningsgevinster på sentralt og lokalt nivå, som nedfelles i en endret bemanning i de nye enhetene.

Denne nye tenkte strukturen er sammenlignet med en framskriving av dagens grunnstruktur («0-alternativet»), som også kan innebære en viss sammenslåing av eksisterende enheter, enkelte rasjonaliseringsgevinster bl a som følge av én ny samlet lov og ikke minst en hel eller delvis utskilling av laboratorievirksomheten.

Konsekvensene av en ny struktur er avgrenset til en vurdering av endringer i kostnadene knyttet til en annen bemanning. De endrede kostnadene beregnes i form av standardiserte årsverk-kostnader, som foruten direkte personalkostnader for et «normalkontor» omfatter driftskostnader og et anslag for utviklingskostnader.

I tillegg til disse kostnadene er det gjort en kvalitativ vurdering av mulige andre forhold som enten kommer på pluss- eller minussiden i en konsekvensvurdering. Dette kan omfatte forhold som rasjonaliseringsgevinster for næringslivet, ensartethet i saksbehandlingen og økt avstand mellom bruker og tilsynsapparat.

Tidshorisonten for vurdering av konsekvensene er satt til 3 - 5 år («mellomlang sikt»), dvs. at beslutning, gjennomføring og det alt vesentlige av de bemanningsmessige effektene ved 0-alternativet og en tenkt ny organisering har skjedd.

14.2.2 Ressursfordeling i dagens tilsyn

Med de forbehold som ligger i mangelfullt datagrunnlag m.v., vil vi kort repetere ressursinnsatsen for dagens tilsynsapparat som presenteres i vedlegg 3, og som vil ligge til grunn for vår beskrivelse av 0-alternativet og en tenkt ny struktur.

Som vist i figuren nedenfor består dagens tilsynsapparat, foruten de tre departementene SHD, LD og FID, av

• SNT og Fiskedirektoratets kontrollverk på direktoratsnivå og

• 82 kommunale/interkommunale næringsmiddeltilsyn og kontrollverkets 5 distriktskontorer på regionalt/lokalt nivå.

Dette utgjør til sammen 862 årsverk fordelt med 102 årsverk på direktoratsnivå og 760 årsverk på regionalt/lokalt nivå.

Fiskeridirektoratets distriktsapparat er fordelt på fem distriktskontorer, men med en stor spredning i fysisk lokalisering langs kysten fra svenskegrensen til Varangerfjorden.

Et typisk næringsmiddeltilsyn (KNT) er organisert i to deler:

• en forvaltningsdel - inspektører og evt. kjøttkontroll

• en laboratoriedel

Det minste tilsynet er på 0,4 årsverk og det største på 67 årsverk. Gjenomsnittstilsynet har 8,8 årsverk til disposisjon og graden av funksjonsdeling mellom personalet varierer naturlig nok med størrelsen på tilsynet. Basert på en undersøkelse av K T Elvbakken var fordelingen av tilsynene etter antall årsverk slik:

Dette apparatet disponerte i 1994 til sammen ca 346 mill kr til driften, hvorav ca 245 mill kr kan henføres til driften av KNT, ca 80 mill kr til SNT og drøyt 20 mill kr til Fiskeridirektoratet.

14.2.3 Framtidig tilsynsstruktur

Både i 0-alternativet og i en ny tenkt statlig struktur er det lagt til grunn at Sosial- og helsedepartementet skal overta forvaltningen av næringsmiddellovene i sin helhet og aktivt innta dette forvaltningsansvaret. Samtidig er det lagt opp til at de øvrige departementene (Landbruk og Fiskeri) skal være i inngrep med ansvarlig departement.

Denne endring vil isolert sett kunne medføre økonomisk/administrative konsekvenser, slik disse er definert i denne rapporten (endringer i kostnader som følge av endret bemanning). I lys av forventet oppgaveutvikling på departementsnivå vil vi imidlertid legge til grunn at den samlede bemanning i departementene forblir uendret, men at det kan bli tale om en omfordeling av ressursene mellom de aktuelle departementene. Vi legger altså til grunn at denne omfordelingen ikke innebærer økonomisk/administrative konsekvenser i vår sammenheng.

14.2.3.1 0-alternativet

En rekke faktorer vil gi nye rammebetingelser for utøvelsen av næringsmiddeltilsynet, uansett framtidig organisasjonstruktur. Innenfor rammen av 0-alternativet vil vi stikkordsmessig legge til grunn bl a følgende utvikling:

• Internkontroll (egenkontroll) vil bli innført som en generell kontrollform, både på næringsmiddelområdet og andre områder. I prinsippet innebærer dette at det offentliges kontroll vil endres i retning av systemkontroll, hvor det er selve internkontrollsystemet som gjøres til gjenstand for kontroll.Isolert sett vil en omlegging til internkontroll kunne frigjøre ressurser hos tilsynsmyndighetene. Omleggingen vil imidlertid kreve økt kompetanse. Samtidig hersker det usikkerhet mht hvor stor andel av tilsynsobjektene som vil ha tilstrekkelig egenkompetanse til å mestre omleggingen, noe som indikerer moderate innsparingsmuligheter.

• Det offentlige tilsynsansvar vil bli avgrenset og fokusert på helse og redelighetshensyn, framfor kvalitet i kommersiell forstand (størrelse, type m.v.). Dette vil isolert sett kunne frigjøre ressurser i tilsynsapparatet. På den annen side vil det være stor oppmerksomhet mot matsikkerhet hos publikum, noe som isolert sett vil kunne bidra til behov for økt saksbehandlingskapasitet og informasjonsaktivitet på alle nivåer i tilsynsapparatet.

• Det vil også bli lagt vekt på kontroll av sluttleddet i verdiskapingskjeden (f eks restauranter og ferskvaredisker), noe som vil kunne kreve økt ressursinnsats i tilsynsapparatet.

• Det vil skje en samordning og forenkling av det norske regelverket, samtidig som tilpasningen til det internasjonale regelverket vil fortsette. Disse forhold trekker både mot en frigjøring av ressurser og en økt ressursinnsats i tilsynsapparatet, dvs antakelig totalt sett en uendret ressursinnsats.

• Som følge av tilpasningen til det internasjonale regelverket, en endret rolle for tilsynsmyndighetene og tydelige akkrediteringskrav til laboratorievirksomheten, vil det bli skilt sterkere mellom tjenesteyting og tilsynsutøvelse. Disse forhold vil bidra til å skille tilsyn og laboratorievirksomhet. En sannsynlig konsekvens vil være at de små og mellomstore tilsynene ikke har store nok lab-miljøer til å sikre tilstrekkelig kvalitet på tjenestene og derfor skiller ut, slår sammen, privatiserer eller legger ned lab-delen, dvs. en sanering av laboratorievirksomheten. I en overgangsfase vil det muligens bli overkapasitet som følge av at «alle skal akkrediteres», men sluttresultatet vil sannsynligvis være færre, større og mer kompetente laboratorier. Tilsynsfunksjonen må kjøpe lab-tjenester fra et akkreditert laboratorium også hvis det inngår i egen virksomhet. Når og hvis de mindre KNTene blir uten eget, kvalifisert laboratoriepersonell, blir miljøet enda mindre enn tidligere, med den følge at det vil oppstå press i retning av sammenslåing av tilsynsdistrikter.

Sistnevnte utvikligstrekk vil representere den viktigste drivkraft for en endret struktur i forhold til dagens situasjon.

Disse utviklingstrekk vil kunne medføre ulike konsekvenser for ressursbruken på direktoratsnivå og på regionalt/lokalt nivå.

Vi vil legge til grunn at utviklingstrekkene beskrevet ovenfor, vil kreve at ressursinnsatsen i SNT og i Fiskeridirektoratet opprettholdes på dagens nivå.

For Kontrollverkets distriktskontorer vil utviklingen skissert i 0-alternativet kunne innebære muligheter for frigjøring av ressurser. Ny tilsynsrolle, økte krav til kompetanse og den tette praktiske koplingen mellom næringsmiddelkontroll og ressursovervåkingen fordrer imidlertid en viss størrelse («kritisk masse») på de enkelte distriktsenhetene. Dette gjør at samlet ressursinnsats knyttet til Kontrollverkets distriktsenheter kan forventes å bli som i dag.

Forventet press i retning av sammenslåing av enheter og særlig en sanering av laboratoriestrukturen vil gi en reduksjon i samlet antall KNTer. Dette vil kunne gi effektiviseringsgevinster og dermed redusert ressursinnsats både for tilsynsfunksjonen og lab-delen. Vi vil imidlertid legge til grunn at etablering av internkontroll og økt vekt på kontroll av sluttleddet i verdiskapingskjeden grovt sett vil oppveie hverandre ressursmessig og at ressursene knyttet til tilsynsdelen av KNTene totalt sett vil bli opprettholdt som før. I dette ligger det også en antakelse om at sammenslåingsgevinstene oppveies av økte krav til utøvelsen av tilsynsoppgavene.

For lab-delen i et videreutviklet KNT vil det imidlertid kunne bli tale om en markert reduksjon i ressursinnsatsen.

For 0-alternativet vil vi legge til grunn at dagens 82 komunale/interkommunale tilsyn reduseres til anslagsvis 50 lokale tilsyn, med følgende størrelsesfordeling og tilstedeværelse av laboratorievirksomhet.:

• 30 stk små tilsyn (<10 årsverk - 4 av 10 har lab)

• 10 stk mellomstore tilsyn (9-12 årsverk - 7 av 10 har lab)

• 10 stk store tilsyn (>12 årsverk - alle har lab)

I dagens struktur kan lab-delen i KNTene anslås til 30 % av årsverkene, noe som til sammen tilsvarer 204 årsverk av 680 årsverk totalt. I 0-alternativet vil vi som indikert ovenfor legge til grunn at 29 av 50 tilsyn har laboratoriedel, med årsverkfordeling på 3, 4 og 6 for henholds små, mellomstore og store tilsyn. Dette gir en samlet ressursinnsats på 124 årsverk, dvs. en reduksjon på 80 årsverk knyttet til lab-delen i forhold til dagens situasjon. Samlet årsverkinnsats i KNT reduseres dermed fra 680 til 600 årsverk. Netto innsparing som følge av denne utvikling må imidlertid forventes å ligge lavere enn denne reduksjonen, på grunn av behovet for kjøp av lab-tjenester.

Bemanningen for KNT og Kontrollverkets distriktsapparat i 0-alternativet utgjør etter dette til sammen 680 årsverk.

0-alternativet etter dette mønsteret er illustrert i figuren nedenfor.

14.2.3.2 Ny statlig struktur

Et reorganisert tilsyn innebærer at staten overtar ansvaret for hele tilsynsapparatet, inkl. dagens KNTer. Spranget fra dagens situasjon er i og for seg ikke så langt, etter at staten har fått primæransvaret (og finansieringsansvaret) for tilsyn med alle større produksjonsbedrifter og for importkontrollen.

Denne reorganiseringen innebærer imidlertid et aktivt grep, som foruten en reell overføring av ansvar fra kommunene til staten gjør at staten kan bestemme framtidig tilsynsstruktur ut fra en helhetlig avveiing mellom behovet for produktivitet og tilstedeværelse.

Innenfor rammen av et reorganisert tilsyn vil de generelle utviklingstrekkene mht. behov, ivaretakelse av det offentlige ansvar og arbeidsmetodikk m.v. være de samme som i 0-alternativet (kfr. omtalen under avsnitt 14.2.3.1).

I tillegg vil hovedtrekkene i utviklingen i et reorganisert tilsyn være følgende:

• Ett departement (SHD) har ett forvaltningsansvar og én vertikal styringslinje. Innenfor en slik ramme må relasjonene med de øvrige departementene opprettholdes, gjennom en formalisert rådslagning (f eks. opprettholdelse av et faglig råd).

• Ett direktorat gjennom en sammenslåing av Fiskeridirektoratets kontrollverk og SNT til Statens mattilsyn. Dette innebærer et «Rest-kontrollverk» i Fiskeridirektoratet, som skal ivareta oppgavene knyttet til ressursovervåkingen.Denne direktoratsammenslåingen gir i utgangspunktet muligheter for frigjøring av ressurser, men den har også som konsekvens et «oppsplittet» Kontrollverk hvor det i dag er stor grad av praktisk samordning mellom kvalitets- og ressurskontroll.

• En bevisst sanering/sammenslåing av de lokale tilsyn og et felles ytre apparat ved en sammenslåing av dagens KNT og Kontrollverkets distriktsenheter. Denne sanering/sammenslåing vil kunne frigjøre ressurser.

• Ytteligere profesjonalisering og sanering av laboratorievirksomheten gjennom forsterket markedsorientering/fristilling av laboratoriedelen i det lokale tilsynet og Kontrollverkets sentrallaboratorium. Dette vil kunne frigjøre ressurser, men staten må likevel betale for tjenestene ved SLAN-laboratoriene eller andre offentlige eller private laboratorier som brukes.

På direktoratsnivå vil de samlede konsekvenser ved denne løsningen være en veiing av effektiviseringsgevinsten av sammenslåingen til Statens mattilsyn mot oppsplittingskostnadene i Kontrollverket.

Hvis vi tar utgangspunkt i at effektiviseringen primært tas ut ut ved en halvering av de adminstrative ressurser (som representerer anslagsvis 20 % av samlet ressursinnsats) i det nye direktoratet, vil sammenslåingen representer en frigjøring av ressurser tilsvarende 10 årsverk. Vi vil imidlertid se det som nødvendig at «Rest-kontrollverket» som følge av utskillelsen av deler av virksomheten må tilføres ressurser for å kunne drive den gjenværende virksomheten rasjonelt. Omfanget av denne ressurstilførselen er usikker, men vi vil grovt anslå dette til samme størrelsesorden som effektiviseringsgevinsten. Dette innebærer at netto ressursinnsats knyttet til «nye SNT» opprettholdes på dagens nivå i SNT og Kontrollverket.

På regionalt/lokalt nivå vil vi legge til grunn at det etableres et distriktstilsyn (DNT) i hvert fylke, med ett laboratorium hver. Dvs totalt 18 fylkestilsyn, hvor dagens KNT og Kontrollverkets distriktskontorer inngår. Det vil imidlertid kunne være tale om 1 - 3 fysiske lokaliseringer, med et gjennomsnitt på 2 kontorsteder i hvert fylke. Arbeidsformen vil innenfor en slik struktur dels kunne bestå i «mobile enheter», som dirigeres på tilsyn utover i fylket i samsvar med virksomhetsplan og dels i faglige «satelitter» uten egen administrasjon.

Ut fra størrrelsesfordelingen generelt og størrelsen på de største KNTene i dag, vil vi som et grovt anslag legge til grunn at hvert av de nye DNTene disponerer 30 årsverk. Endringene i forhold til 0-alternativet ligger hovedsakelig i en effektivisering/samordning av tilsynsvirksomheten og en effektivsering av de administrative tjenester. Med en forutsetning om 6 årsverk knyttet til laboratorievirksomhet og 4 årsverk knyttet til administrative ressurser, vil et gjennomsnittlig DNT se ut som vist nedenfor (hvor også stipulerte tall fra 0-alternativet er vist).

Dette representerer en reduksjon på totalt 140 årsverk i forhold til 0-alternativet (og 220 årsverk i forhold til dagens situasjon).

En ny tenkt struktur etter dette mønsteret er vist i figuren nendenfor.

14.2.3.3 Økonomiske konsekvenser

Endringene i bemanningen knyttet til en ny statlig struktur i forhold til 0-alternativet slik som angitt i avsnitt 14.2.3.2, med tilhørende enhetskostnader og brutto besparelser, er oppsummert i tabellen nedenfor.

Enhetskostnadene i tredje kolonne framkommer som lønnskostnader på 250.000, 220.000 og 220.000 for henholdsvis ledelse+tilsyn, administrasjon og lab.virksomhet, med et påslag på 30 %.

Ut fra de forutsetninger som her er lagt til grunn vil man i et reorganisert tilsyn kunne frigjøre ressurser i størrrelsesorden 42 mill. kr pr. år i forhold til en framskriving av dagens struktur. Som antydet i tabellen representer dette en brutto besparelse, i det en her bør ta hensyn til at en ny statlig struktur antas å medføre et økt kjøp av laboratorietjenester eksternt. Dvs at vi ser bort fra sumtallet for lab.virksomheten ovenfor.

En forsiktig betraktning tilsier at en sum i størrelsesorden 25- 30 mill kr pr. år representerer den potensielle gevinst som bør kunne tas ut i et tenkt reorganisert næringsmiddeltilsyn. Denne stipulerte nettoeffekten hviler imidlertid på en forutsetning om at statliggjøringen av tilsynet initierer en sammenslåing av enheter.

I tillegg til disse kvantifiserte effektene vil en ny statlig struktur innebære ulike kvalitative virkninger i forhold til 0-alternativet. I tabellen nedenfor har vi som en illustrasjon satt opp en del andre forhold som antas å komme inn i en slik sammenheng. «+» betyr en forventet positiv effekt, «0» en nøytral effekt og «-» en forventet negativ effekt

En oppsummering av disse og evt. andre forhold avhenger av vektleggingen av de enkelte hensyn. Med en hovedvekt på kvalitet/profesjonalitet vil fordelene ved en ny struktur klart oppveie ulempene.

14.3 Økonomisk/administrative konsekvenser for næringslivet

14.3.1 Innledning

I arbeidet har vi lagt vekt på å konkretisere hvilke hovedgrep i utvalgets innstilling som kan forventes å få praktisk betydning for næringsmiddelindustrien og gjøre en kvalitativ vurdering av konsekvensene av disse. Vi har her ikke beskrevet de substansielle endringene i noe omfang.

14.3.2 Hovedelementer i forslaget med betydning for næringslivet

Forslaget fra Næringsmiddellovutvalget er knyttet til 2 hovedgrep;

• Etablering av én lov

• Etablering av ett statlig tilsyn

I tillegg vil framtidig finansiering av det offentlige tilsyn kunne innebære en endret situasjon for industrien.

Én lov

Dagens næringsmiddellovgiving er preget av mange lover, lite samordning og uklare avgrensninger mot andre lover. Utvalget foreslår vedtatt én ny lov om matsikkerhet til erstatning for dagens fem næringsmiddellover og en grensedragning mot de ca 15 andre lovene. Den nye loven er basert på hensynet til helse og redelighet, og det offentliges engasjement foreslås avgrenset til disse to hensynene. Ansvaret for produkters kvalitet utover det som følger av helse og redelighet bør produsentene selv ta seg av.

Skillet mellom helse, redelighet og kvalitet er imidlertid ikke skarpt. EØS-avtalen innebærer implementering av en del bestemmelser som kan klassifiseres som kvalitetsregler. Likeledes påpeker utvalget et behov for å regulere bruken av allment kjente varebetegnelser på norske produkter. Det åpnes derfor muligheter for gjennom forskrifter å regulere slike andre kvalitetsrelaterte forhold, f eks. krav til merking av næringsmidler.

Loven karakteriseres som en typisk fullmaktslov, og det vises til at det vil være mest fleksibelt og effektivt at de mer detaljerte bestemmelsene utformes som forskrifter.

I kjølvannet av en ny lovstruktur (og ny organisering) vil det skje en sanering og oppheving av et betydelig antall statlige og kommunale forskrifter.

Ett statlig tilsyn

Utvalgets forslag om et gjennomgående statlig forvaltningsapparat innebærer en klar og enhetlig organisering med én samlet myndighet på sentralt nivå og et samlet, utøvende tilsynsapparat på lokalt nivå.

Tilsynsvirksomheten er under stadig endring, bl a som følge av internkontrollsystemet. Den lokale tilsynsutførelse vil dermed i betydelig grad bestå i en gjennomgang av bedriftenes dokumentasjon av egen kontrollvirksomhet, framfor «fysiske» inspeksjoner. Denne endringen vil i og for seg skje uavhengig av utvalgets instilling, men organiseringsforslaget fra utvalget vil underbygge og forsterke en slik utvikling.

Utvalget forutsetter at det føres en mer bevisst politikk i forhold til laboratoriedelen av tilsynsapparatet enn det som er tilfelle i dag. For å unngå habilitetsproblemer bør laboratoriene fungere uavhengig av det lokale tilsynet, samtidig som fagmiljøene blir så store at det er mulig å oppnå akkreditering av (de gjenværende) laboratoriene.

Framtidig finansiering

Næringsmiddellovutvalget mener prinsipielt at offentlig matkontroll er en så sentral del av det forebyggende helsearbeidet i samfunnet at kostnadene skal bæres av det offentlige selv.

Utvalget anfører videre at i den utstrekning myndighetene velger å beholde et avgiftssystem bør man erstatte dagens kjøttkontroll- og næringsmiddelavgift med en ny næringsmiddelavgift. En slik avgift bør etter utvalgets vurdering ta hensyn til både konkurransesituasjonen og til den endrede tilsynsfunksjonen etter innføringen av internkontroll og overgang fra myndighetsfastsatte handelsnormer til bransjestandarder. Utvalget viser til at avgiften med fordel kan graderes etter behovet for kontroll av ulike typer næringsmidler.

Utvalget omtaler også ytterligere momenter i en diskusjon om avgiftsnivå og -sammensetning, og viser bl a til at samfunnets behov for kontroll av næringsmiddelhensynene bør bestemme avgiftsnivået.

14.3.3 Konsekvenser for næringslivet

14.3.3.1 Én lov

Konsekvensene av etableringen av én næringsmiddellov (og tilhørende omfattende opprydding i eksisterende lover og forskrifter) vil generelt knytte seg til bedret forståelse av regelverket. Effektene av dette vil kunne være økte muligheter for å skaffe seg korrekt informasjon, redusert ressursbehov ved fremskaffelsen og fortolkningen av relevante regler og bedre muligheter for etterlevelse.

For næringsmiddelvirksomhetene vil disse effektene selvsagt avhenge av utgangssituasjonen. Større bedrifter har i stor grad «kompensert» for et omfattende og uoversiktlig regelverk ved å ha egne oppdaterte informasjonssystemer om gjeldende bestemmelser m.v., slik at effektene av bedret rettsinformasjon antas å være små. For mindre bedrifter vil oppryddingen på lovsiden imidlertid kunne ha en påviselig positiv efffekt. På tilsvarende måte vil det også være en mulig ulik effekt for ulike bransjer, avhengig av detaljeringsgraden i dagens bestemmelser. Det kan således særlig påregnes en bedret oversikt for fiskeriindustrien, noe som også er i samsvar med planlagte forskriftsendringer fra fiskerimyndighetene.

Saneringen av lovverket (sammen med videre utvikling av internkontrollsystemet) forventes å resultere i oppmerksomhet mot resultater og effekter av produksjonssystemer for næringsmidler framfor produksjonsaktivitetene i seg selv. Sett i lys av en forventet fortsatt rask utvikling mht. produksjonsteknologi, markedskrav og produkttilpasning, vil dette gi rom for effektiviseringsgevinster og bedret markedstilpasning for bedriftene, i den forstand at regelverket ikke oppleves som en brems for den nødvendige tilpasningen. En bedret tilpasning avhenger imidlertid av hvilke øvrige lover og forskrifter som setter rammebetinglser for produksjonen i de aktuelle bedrifter og bransjer.

En slik fokusering i deler av et nytt regelverk kan også omskrives til en speilvending av dagens prinsipper. Pr i dag er det til dels slik at det som ikke eksplisitt er tillatt, er forbudt. I et nytt «regime» vil det da heller være slik at det som ikke eksplisitt er forbudt, er tillatt, noe som vil bidra til økt trygghet for bedriftene i forhold til formalitetene.

14.3.3.2 Ett statlig tilsyn

Bedriftene vil i sitt daglige virke i de aller fleste tilfellene forholde seg til det utøvende, lokale tilsynet. I dagens KNT inngår næringsmiddeloppgavene blant flere oppgaver i kommunenes forebyggende helsearbeid. Ett statlig tilsyn vil bidra til en konsentrasjon av oppgavene, noe som ubetinget vil virke positivt for bedriftene.

Et framtidig statlig tilsyn må klart forventes å skape økt likhet og rettferdighet mellom bransjer og bedrifter, uavhengig av størrelse eller lokalisering. Dagens forskjellsbehandling av bedrifter i ulike deler av landet vil bli redusert. Dette vil gi positive effekter for bedriftene direkte (f eks ved ensartet gebyrpraksis), men vil på generell basis gi grunnlag for like rammevilkår i markedet (f eks ved at det gis samme typen pålegg knyttet til samme typen mangler hos kontrollobjektene).

Samtidig kan det forventes at det vil skje en kompetanseheving og økt grad av profesjonalitet hos de nye tilsynsenhetene, bl a som følge av et større faglig fellesskap og forventet risikorettet og enhetlig prioritering av tilsynsvirkomheten. Dette vil i sin tur gi økt forutsigbarhet og økt likebehandling for bedriftene.

Større, og enhetlig organiserte lokale tilsyn vil også gi økt fleksibilitet og tilgjengelighet i forhold til behovet hos brukerne. For slakterivirksomhet vil dette medføre at tilsynet lettere kan tilpasses dagens industrielt baserte produksjon.

Det kan også forventes at en statligggjøring over tid skaper felles interne holdninger til virksomheten og den praktiske utøvelse av denne. Dette antas å være et mindre moment for bedriftene, men en bedring her vil åpenbart redusere et tilstedeværende «irritasjonsmoment»

En endret laboratoriestruktur forventes å gi økt profesjonalitet og sikkerhet mht prøveresultater m.v., uten at det her vil være tale om store forandringer i praksis.

Effekten av en reorganisering av tilsynet må også ses i lys av at produksjon av næringsmidler i dag til dels er meget spesialisert og industrialisert i forhold til tidligere. Produksjonen skjer for store markeder innenlands (og for eksport), noe som bl a innebærer at varer som produseres lokalt ikke nødvendigvis konsumeres lokalt. Et enhetlig tilsyn med et perspektiv utover det lokale representerer her en mulig effektiviseringsgevinst for bedriftene.

Reorganiseringen sammen med internkontrollen forventes å innebære en praktisk overføring av enkelte tilsynsoppgaver fra det offentlige til bedriftene. For de aller fleste bedriftene representerer dette et gode, i og med at de da selv kan ta hånd om og har full kontroll med oppgavene. Denne egenoppfølgingen kan slik sett representere effektiviseringsmuligheter for bedriftene. For enkelte mindre bedrifter vil imidlertid en ekstern kunnskapsressurs med dette forsvinne, uten at man finner en erstatning. For enkelte mindre bedrifter (og enkelte bransjer) vil de praktiske forutsetninger heller ikke være til stede for å kunne følge opp internkontrollprinsippet på en komplett måte. For disse bedriftene vil den nye situasjonen muligens oppleves som negativ. På den annen side vil overgangen til internkontroll gi muligheter for å øke oppmerksomheten fra tilsynets side mot mindre bedrifter ute i verdiskapingskjeden, som f eks. bevertningssteder og småbutikker. Dette vil kunne representere en positiv «veiledningsresurs» for disse bedriftene.

Som påpekt i vedlegg 3 hviler disse effektene i stor grad på at det tas et aktivt organisatorisk grep i implementeringen av utvalgets forslag. Det er også en grunnleggende forutsetning at et reorganisert tilsyn ivaretar de ulike bransjer/sektorer på en fullverdig måte (dvs. at ikke prioriteringen av oppgaver f eks. skjer ut fra hvor størstedelen av personellet har sin fortid).

14.3.3.3 Framtidig finansiering

Vi har ikke noe sikkert grunnlag for å angi retning mht nivå eller form på framtidige avgifter, bortsett fra at det må forventes å skje en forenkling (én avgift) samt en forsterkning mht. kostnadsorientering.

Dersom avgiftsprovenyet opprettholdes noenlunde som i dag, vil den samlede virkning på industriens kostnader bli uendret. Det vil imidlertid kunne bli tale om en omfordeling mellom ulike bransjer, sannsynligvis en nivåreduksjon for kjøttbransjen og en nivåheving for øvrige næringsmidler. Innføring av internkontroll som en generell kontrollform innebærer at tilsynsmyndighetene i langt større grad enn før blir en «revisjonsmyndighet» og dermed kan bruke mindre ressurser på det tradisjonelle tilsynet. Forenkling av lovverk og organisering vil, som påpekt ovenfor, kunne gi innsparingsmuligheter for offentlig forvaltning. I sum må disse forhold forventes å innebære en samlet reduksjon i bedriftenes kostnader.

14.3.3.4 Oppsummering av konsekvensene

Oppsummert vurderer vi det slik at de største efffektene for næringsmiddelvirksomhetene knytter seg til selve reorganiseringen av næringsmiddeltilsynet og mer spesifikt til økt profesjonalitet, fleksibilitet og ikke minst økte muligheter for likebehandling av bedrifter fra det nye utøvende (lokale) tilsynsapparatet.

I tillegg til dette vil vi vise til at reorganiseringen har som effekt en tydeliggjøring av ansvar og muligheten for å henvende seg «ett sted».

Vi vil også peke på et betydelig gevinstpotensiale for enkelte bedrifter ved oppryddingen i regelverket, og mer spesifikt på forventet fokus på resultater framfor aktiviteter i framtidige bestemmelser.

I tabellen nedenfor har vi gjort en forenklet gruppering og gradering av de ulike virkningene for industrien. Vi har her delt inn de antatte effekter for industrien i fire kategorier:

• Kostnadseffektivitet - dvs. hvorvidt forslagene kan forventes å stimulere til ytterligere økonomisk rasjonell drift

• Oversikt/forutsigbarhet - dvs. hvorvidt forslagene kan forventes å skape bedre oversikt eller økt forutsigbarhet når det gjelder bedriftenes samhandling med tilsynsapparatet

• Rettferdighet/konkurranselikhet - dvs. hvorvidt forslagene gir mer enhetlig behandling av bedrifter uavhengig av geografi og/eller skaper grunnlag for like konkurransevilkår

• Omstillingsmulighet - dvs. hvorvidt forslagene kan forventes å stimulere bedriftenes omstillingsevne i positiv retning

x - indikerer virkninger av en viss betydning i den (de) aktuelle kategori(er)

xx - indikerer virkninger av vesentlig betydning i den (de) aktuelle kategori(er)

Sett i lys av usikkerheten omkring omfanget av de virkningene vi har belyst i dette notatet, vil vi avslutningsvis vise til at den primære gevinsten ved et reorgansiert tilsyn nok er å finne i forventet effektivisering av offentlig forvaltning.