11 Framtidig lovstruktur

Lovstrukturutvalget drøftet inngående «Hvilken struktur bør lovverket ha?» ved å gå systematisk gjennom «Mulige kriterier for inndeling av lovene», jf NOU 1992:32 kap 8 pkt 8.5. I oppsummeringen av dette kapitlet anfører utvalget bl a:

«Reglene bør samles slik at de når best mulig frem til dem de angår. Etter utvalgets syn er den sektortenkning lovprodusentene hittil har lagt seg på, grunnleggende riktig.»

Spørsmålet i vår sammenheng blir hva som skal anses som en sektor. Det er flere muligheter. Lovstrukturutvalget kom imidlertid til at fellesskapet mellom næringsmiddellovene var sterkere enn deres tilknytning til andre lover og næringssektorer. Vi er enige i denne oppfatningen.

Vi vil i denne forbindelse vise til Lovstrukturutvalgets syn om at lovstrukturen må finnes på eget grunnlag og ikke med grunnlag i eksisterende eller ønsket forvaltningsstruktur. Det innebærer at en ikke kan trekke slutninger om forvaltningsstrukturen på grunnlag av valgt lovstruktur.

I vedlegg 1 viser vi at det er mulig å samle alle bestemmelser som stiller krav til næringsmidler i én lov. Spørsmålet er om det er fornuftig.

Næringsmiddellovgivningen har grenseflater mot annen lovgivning og rent teoretisk er det flere mulige måter for plassering av de nødvendige lovhjemlene. F eks er eksisterende struktur tildels basert på egen lovgivning for næringssektorer. Samtidig har næringsmiddelloven et sektorovergripende virkeområde. Dagens struktur er mao basert på minst to ulike prinsipper.

Det er fullt mulig å fjerne næringsmiddelloven og operere med én lov for landbruksprodukter, én for fiskeprodukter og én for industrielt framstilte produkter. Men det er ikke realistisk å tro at en slik løsning vil kunne skape gode og klare grenser uten hull og overlapp. Det vises i den forbindelse bl a til at varer med ulikt opphav blandes.

Det er tilsvarende mulig å trekke grenser for hvor i kjeden varen befinner seg. Det er mulig å ha én lov om råstoffer, én om behandling, én om servering osv. Men også her er svakhetene åpenbare.

En løsning er å plassere næringsmiddelreglene sammen med en eller flere lover som grenser opp mot næringsmiddellovgivningen. Det er flere alternativer hvis en velger denne løsningen. Tidligere var en inne på å slå sammen lovgivningen om næringsmidler til mennesker med fôr til dyr. Det vises til at næringsmiddelloven også omfatter dyrefôr, jf lovens forarbeider.

Det er her flere mulige alternativer også i helselovgivningen. For det første kan næringsmiddelregulering inntas i kommunehelsetjenesteloven. Et annet alternativ er sammen med en endret smittevernlov, og et tredje er sammen med legemiddelloven.

Det vises i denne forbindelse til Lovstrukturutvalgets antydning av muligheten for å samle all helselovgivning i én helselov. En slik lov kan selvsagt også omfatte nødvendige hjemler for krav til næringsmidler forutsatt at det er helse og evt redelighet som er formålet. Rene næringsinteresser har derimot ingen plass i helselovgivningen.

Som nevnt omfatter produktkontrolloven også næringsmidler. Det er derfor et tenkelig alternativ å bygge ut denne loven med nødvendige hjemler relatert til næringsmidler.

Hensynet til redelighet er primært rettet mot forbrukere og kan om en ønsker det inntas i forbrukerlovgivningen. Det vises i den forbindelse til merkelovgivningen ved forbruksvaremerkeloven.

Og hensynet til kvalitet kan meget vel inntas i en generell lov om kvalitet på ulike produkter. Det vises til Lovstrukturutvalgets antydning av mulighetene med en slik lov, se NOU 1992: 32 side 166.

Det er fastsatt forskrifter for å forhindre spredning av dyresjukdom i kjøttkontrolloven. Tilsvarende er ivaretatt av husdyrloven og bør ivaretas av denne. Det er neppe et godt alternativ å slå næringsmiddellovgivningen sammen med lovgivningen om dyresjukdommer.

Det kan på bakgrunn av det anførte konkluderes med at det er mulig å ivareta de hensyn som idag ivaretas i næringsmiddellovgivningen i andre lover og at en derfor ikke trenger en egen næringsmiddelovgivning.

Den umiddelbare konsekvensen av en slik struktur vil være at forskrifter om næringsmidler må hjemles i flere lover. Det representerer ikke noe formelt problem og det er mange eksempler på forskrifter som er hjemlet i flere lover. Det kan imidlertid være en uønsket løsning av andre grunner.

Ulike lover er ofte forskjellige mht flere forhold, f eks tilsynshjemler og tvangs- og straffetiltak. Flere lover vil derfor med all sannsynlighet medføre nye samordningsproblemer selv om det selvsagt teknisk sett er mulig å foreta slike tilpasninger.

Produksjon og frambud av næringsmidler er tross store variasjoner en virksomhet med klare fellestrekk som det er viktig å fokusere på. Det lar seg lettest gjøre ved en egen lovgivning for dette området.

Tilsynet med næringsmidler er organisert med egne forvaltningsorganer og utøvende enheter og det vil være enklest for disse å slippe å hente myndighet fra mange lover. Det siktes her særlig til at det lett vil kunne oppstå nye samordningsproblemer fordi de ulike lovene ikke er tilpasset hverandre og at de ikke er utformet primært med sikte på å hjemle krav mht næringsmidler.

Utgangspunktet for denne utredningen er å fjerne de samordningsproblemene som oppstår når en har flere næringsmiddellover. Siktemålet må derfor være å få en lovgivning som legger forholdene til rette for og i nødvendig grad sikrer en enhetlig forvaltning av næringsmiddelområdet uten nye samordningsproblemer.

På ett område kan dette oppstå, nemlig innenfor fiskekontrollen som i dag også foretar bl a ressurskontroll. Ved å samle næringsmiddelkontrollen under «en annen hatt» enn fiskeriadministrasjonen vil kvalitetskontrollen bli adskilt fra ressurskontrollen og dette vil kunne medføre enkelte nye samordningsproblemer. Etter vårt syn taler ikke det for å fravike ønsket om å samle næringsmiddellovgivningen. Det vises til nærmere redegjørelse om organisatoriske forhold under kap 12.

Selv om lovstrukturen bør etableres på et selvstendig grunnlag er det selvsagt intet i veien for å legge vekt på den administrative strukturen på området. Som det framgår av kap 12 foreslår vi at det bør være ett statlig kontrollorgan for alle næringsmidler. Dermed blir dette også et argument for at alle reglene på området samles i én lov.

Lovområdet vil uten tvil best ivaretas ved Lovstrukturutvalgets forslag om én lov om næringsmidler gjeldende for alle sektorer. Dette anses som en forutsetning for å fjerne dagens samordningsproblemer. Og erfaring viser at manglende samordning er til skade både for offentlig og privat sektor, bl a ved økt ressursbruk, svekket rettssikkerhet, dårligere administrativ organisering, lavere effektivitet m.v.

Forskriftsstrukturen er behandlet i kap 6.