10 Bunnfradrag og satsstruktur

10.1 Innledning og bakgrunn

Beregnet eiendomsskatt for en eiendomsskattepliktig eiendom vil avhenge av skattesats, takstgrunnlag og eventuelt bunnfradrag.

I kapittel 8 drøfter utvalget hvilke eiendommer som bør unntas fra eiendomsskatt. Utvalget foreslår at flere eiendommer gjøres eiendomsskattepliktige enn i dag. Det foreslås bl a at jord- og skogbrukseiendommer, samt en større del av offentlig eide eiendommer bør være eiendomsskattepliktige. Et flertall fore­slår at det ikke bør gjøres unntak for eiendom brukt i allmennyttig virksomhet. Siktemålet med denne utvidelsen av omfanget av eiendomsskatteplikten har bl a vært skattemessig likebehandling innen den enkelte kommune og at offentlig ressursbruk bør synliggjøres. Et mindretall foreslår at eiendom som brukes til allmennyttig formål skal kunne unntas fra eiendomsskatt.

I kapittel 9 drøfter utvalget takstgrunnlaget for eiendomsskatten. Etter gjeldende regler er det markedsverdien som skal ligge til grunn for eiendomsskattetakstene. Dette prinsippet er i stor grad gjennomført i praksis ved taksering av kraftverk, men i mindre grad ved taksering av boliger og andre næringseiendommer. Regjeringen har i St meld nr 45 (1995-1996) foreslått wt nytt takseringssystem for boliger. I meldingen heter det at det i prinsippet skal fastsettes takster som skal tilsvare markedsverdiene, men at det av praktiske årsaker er nødvendig å gjøre visse modifikasjoner. Disse verdiene skal også legges til grunn for eiendomsskatten, jf utvalgets mandat og St meld nr 45. Utvalget foreslår at takstprinsippene for annen næringseiendom bør samsvare med prinsippene for kraftverk og boliger. Utvalgets forslag innebærer isolert sett en betydelig utvidelse av skattegrunnlagene, spesielt for boliger, men også for næringseiendom utenom kraftverk.

Utvalget har i kapittel 6 konkludert med at eiendomsskatten fremdeles bør være en kommunal skatt. Et flertall i utvalget foreslår at kommunene selv kan bestemme om eiendomsskatt skal skrives ut, men at det sentralt bør fastsettes en maksimal skattesats. Flertallet har her lagt til grunn at effektiviteten i det samlede skatte- og overføringssystemet blir best når kommunene gis en viss frihet i beskatningen, og at eiendomsskatten med dagens omfang er en skatteform som egner seg som lokal skatt. Et mindretall i utvalget foreslår at kommunene skal ha plikt til å skrive ut eiendomsskatt, men at det gis en viss valgfrihet med hensyn til skattesats. Mindretallet har her lagt vekt på at skattemessig likebehandling over kommunegrensene og internasjonal kapitalmobilitet tilsier at all eiendom bør ha en viss eiendomsskatt.

Utvalget er bedt om å drøfte satsstruktur og bunnfradrag ved beregning av eiendomsskatten. I avsnitt 10.2 omtales spørsmålet om bunnfradrag, mens satsstruktur er nærmere drøftet i avsnitt 10.3. I mandatet til utvalget er det ikke lagt føringer om provenynøytralitet. Som et beregningsmessig utgangspunkt har utvalget likevel lagt til grunn at provenyet fra eiendomsskatten skal være om lag uendret sammenlignet med i dag. Når en tar hensyn til utvalgets forslag om utvidelse av eiendomsskatteplikten og økning av takstverdiene, kan det gi rom for reduksjon av skattesatser og/eller økning av bunnfradrag. I avsnitt 10.3 drøftes også spørsmålet om provenyet fra eiendomsskatten og enkelte virkninger av forslaget. I avsnitt 10.4 oppsummeres utvalgets vurderinger om bunnfradrag, satsstruktur og proveny.

10.2 Bunnfradrag

10.2.1 Innledning

Eiendomsskatten er i utgangspunktet en proporsjonal skatt, dvs at eiendomsskatten som andel av takstverdien er lik for alle eiendommer i kommunen. Bunnfradrag for boliger vil føre til at eiendomsskatten for boliger med lave takster blir relativt sett lavere enn for boliger med høye takster og for annen fast eiendom. Bunnfradrag fører med andre ord til at eiendomsskatten blir progressiv, og kan bidra til at eiendomsskatten virker omfordelende. I hvilken grad eiendomsskatten faktisk virker omfordelende, avhenger imidlertid av i hvilken grad husholdninger med høye inntekter bruker en større andel av sin inntekt til boligformål sammenlignet med husholdninger med lavere inntekter.

Regjeringen foreslo i Ot prp nr 12 (1992-1993) at det skulle innføres en mulighet for kommunene til å gi et bunnfradrag for selvstendige boenheter kombinert med at maksimal eiendomsskattesats ble økt til 0,9 pst for boligeiendommer med bunnfradrag. Forslaget ble begrunnet ut fra at:

«..de foreslåtte endringene vil gi kommunene større muligheter for å foreta mer individuelle tilpasninger av eiendomsskatten på bolig- og fritidseiendommer til forholdene i de enkelte kommunene. Gjennom endringene oppnås et mer fleksibelt system for utskriving av eiendomsskatt i kommunene, hvor blant annet ønsker om særskilte fordelingsprofiler bedre kan ivaretas.»

Et flertall i Finanskomiteen (alle unntatt medlemmene fra Høyre og Fremskrittspartiet) pekte i Innst O nr 49 (1992-1993) på at:

«Flertallet er enig i at forslaget om å gi kommunene mulighet til å innføre bunnfradrag i eiendomsskatten for bolig- og fritidseiendommer vil gjøre det enklere for kommunene å tilpasse eiendomsskatten til lokale behov, og til å ivareta særskilte fordelingspolitiske målsettinger. Etter flertallets mening vil man oppnå en større fleksibilitet for kommunene ved utformingen av deres lokale skattepolitikk.

Flertallet er enig i at bunnfradraget skal være knyttet til selvstendige boenheter.»

Høyres medlemmer i Finanskomiteen påpekte følgende:

«Disse medlemmers avvisning av Regjeringens opplegg innebærer samtidig at disse medlemmer avviser forslaget om innføring av bunnfradrag. Et bunnfradrag vil føre til at den kommunale eiendomsskatten får preg av progressivitet og fører til et press i retning av å øke skattesatsene. Disse medlemmer vil igjen påpeke at slik økt progressiv beskatning i skattesystemet går i stikk motsatt retning av det sentrale mål om nøytralitet i skattereformen.

Disse medlemmer vil videre påpeke at en omlegging av eiendomsskatten ved innføring av bunnfradrag kombinert med skjerpet maksimumssats ikke vil gi den tilsiktede fordelingseffekt. Dette skyldes for det første at eiendomsskatten er en bruttoskatt, som ikke tar hensyn til den gjeld som hviler på den enkelte eiendom. Dernest vil både det forutsatte bunnfradraget og selve eiendomsskatten slå forskjellig ut mellom reelt sett likeverdige eiendommer innenfor en kommune. To eiendommer med faktisk sett helt ulike verdier, kan ende opp med samme eiendomsskatt.

Disse medlemmer vil videre påpeke at en omlegging av eiendomsskatten gjennom innføring av bunnfradrag vil medføre betydelig administrativt merarbeid og dermed merkostnader for kommunene og ligningsmyndighetene.»

Fremskrittspartiets medlemmer i Finanskomiteen hadde følgende merknad til Regjeringens forslag:

«...disse medlemmer anser denne [eiendomsskatten] totalt uegnet som ledd i fordelingspolitikken. I motsetning til for eksempel formuesskatten rammer den blindt, blant annet fordi den ikke tar hensyn til hvilken gjeld som påhviler den enkelte eiendom.

...

Disse medlemmer vil påpeke den asymmetri dette medfører, og at eiendomsskatten som sådan bryter med såvel evneprinsippet i norsk skattelovgivning, som med de bærende prinsipper om symmetri og nøytralitet i skattereformen av 1992.»

Regjeringens forslag om innføring av bunnfradrag ble vedtatt ved lov av 5. februar 1993. Kommunene har således fra og med skatteåret 1993 kunnet gi bunnfradrag i eiendomsskattetaksten for alle selvstendige boenheter som ikke blir benyttet i næringsvirksomhet, jf avsnitt 2.2.5. Forslaget om å øke maksimalssatsen for boliger med bunnfradrag fra 0,7 pst til 0,9 pst ble imidlertid ikke vedtatt. I spørreundersøkelsen som utvalget har gjennomført, var det knapt 25 pst av de kommunene som svarte på spørsmålet som benyttet bunnfradrag. Vel to tredjedeler av disse kommunene svarte at de benyttet et bunnfradrag på 50 000 kroner eller lavere. Det høyeste bunnfradraget som ble oppgitt var 100 000 kroner.

Det legges til grunn at det er mest aktuelt å vurdere bunnfradrag i eiendomsskatt på boligeiendommer. Det er etter utvalgets mening lite hensiktsmessig å drive fordelingspolitikk overfor næringsvirksomhet, f eks ved å differensiere eiendomsskatten etter næringseiendommens størrelse. I avsnitt 10.2.2 er spørsmål knyttet til utforming av bunnfradrag i eiendomsskatten vurdert. I avsnitt 10.2.3 er det sett nærmere på om bunnfradrag i inntekts- og formuesskatten på boliger tilsier at tilsvarende bunnfradrag bør gis i eiendomsskatten. I avsnitt 10.2.4 vurderer utvalget på prinsipielt grunnlag om det bør være bunnfradrag i eiendomsskatten.

10.2.2 Nærmere om utforming av en ordning med bunnfradrag

Etter gjeldende regler kan det gis ett bunnfradrag pr boenhet. Det innebærer at det ikke kan fastsettes bunnfradrag for rene næringseiendommer eller ubebygget grunn. Det er ingen grense for hvor stort bunnfradraget kan være. Bunnfradraget bør imidlertid neppe være så stort at det gjør eiendomsskatten illusorisk for bolig- og fritidseiendommer, og slik at det i praksis bare skrives ut eiendomsskatt på næringseiendommer og ubebygget grunn. I beskrivelsen av forslaget om bunnfradrag i Ot prp nr 12 (1992-1993) påpeker departementet at for å oppnå likebehandling av ulike boliger uavhengig av eiendomstype og eierform, bør det gis ett bunnfradrag for hver enkelt boenhet. Hvis kommunene innfører bunnfradrag, skal dermed utleieboliger også ha bunnfradrag. Regelendringen innebar at kommunene som innfører bunnfradrag må opprette egne registre over selvstendige boenheter. I proposisjonen ble det videre gitt retningslinjer for hva som skal forstås med selvstendig boenhet. Det ble likevel lagt vekt på at spørsmålet om hva som er å anse som en boenhet i stor grad må bero på skjønn, og at det derfor ikke var hensiktsmessig å lage uttømmende regler.

Etter gjeldende regler skal det også gis bunnfradrag for fritidseiendommer, når disse ligger innenfor områder hvor eiendomsskatt kan skrives ut og kommunene benytter bunnfradrag for boliger. Hovedbegrunnelsen for dette var at det ville være betydelige administrative problemer knyttet til å skille ut fritidseiendommer fra den øvrige eiendomsmassen.

Etter gjeldende regler skal det gis ett bunnfradrag for hver boenhet i faste eiendommer som ikke blir benyttet i næringsvirksomhet. Det vil således ved beregning av eiendomsskatt for et eierseksjonssameie som hovedregel bli gitt ett bunnfradrag for hver eierseksjon som benyttes til boligformål. Dette fordi hver enkelt boligseksjon vanligvis vil regnes som én boenhet, jf lov av 4. mars 1983 nr 7 om eierseksjoner § 5 nr 3.

Dersom en person eier flere boenheter, skal han ha ett bunnfradrag pr boenhet. Hvis to personer eier en boenhet sammen i et tingsrettslig sameie, har de etter gjeldende regler bare krav på ett bunnfradrag i eiendomsskatten. Dette gjelder også når en boenhet eies i fellesskap av ektefeller eller samboere. Årsaken til dette er at eiendomsskatten er en objektskatt som skrives ut på eiendommen som sådan. Den enkelte kommune trenger derfor ikke nærmere opplysninger om eieren (utover om selve eierforholdet), bare om eiendommen. Det gir en betydelig administrativ forenkling.

Formålet med bunnfradrag i eiendomsskatten var som nevnt bl a å bidra til at eiendomsskatten får en bedre fordelingsprofil, jf Ot prp nr 12 (1992-1993). Fra et rent fordelingspolitisk syn ville det vært en fordel om hver enkelt huseier fikk kun ett bunnfradrag, uavhengig av hvor mange boliger vedkommende eide. Dette spørsmålet har større relevans med utvalgets forslag til utvidelse av området for utskriving av eiendomsskatt, fordi mange har en fritidsbolig i tillegg til boligen. De fleste fritidseiendommer er i dag fritatt for eiendomsskatt fordi de ligger utenfor strøk som er utbygde på byvis. Beregninger utvalget har utført viser at samlet formue i fritidseiendommer og annen fast eiendom er langt lavere for husholdningsgrupper med lave inntekter enn for husholdningsgrupper med høyere inntekter. Hvis det overhodet skal være en ordning med bunnfradrag, bør det etter utvalgets oppfatning ideelt sett ikke være et eget bunnfradrag for fritidsboliger ut fra en fordelingspolitisk målsetting. Når utvalget likevel ikke vil tilrå en ordning hvor det bare gis ett bunnfradrag pr person, henger det sammen med at det i så fall både ville kreve samordning mellom kommuner og en regel for hvordan bunnfradraget skulle fordeles på de ulike eiendommene. En slik samordning vil bli administrativt svært ressurskrevende. Dessuten vil effekten av en slik samordning kunne omgås ved at skattyterne tilpasser seg gjennom å fordele de forskjellige bolig­eiendommene på flere medlemmer i husholdningen. Etter utvalgets oppfatning passer det dårlig med slike regler innenfor en objektskatt. Etter utvalgets syn bør det, hvis man skal ha en ordning med bunnfradrag, derfor gis ett bunnfradrag pr bolig/fritidseiendom.

10.2.3 Nærmere om bunnfradrag i eiendomsskatten sammenlignet med bunnfradrag i inntekts- og formuesskatten

I St meld nr 45 (1995-1996) har Regjeringen skissert at utvidelsen av takstgrunnlaget for boliger og fritidseiendommer bør kombineres med betydelige bunnfradrag, både i prosentinntektsgrunnlaget og formuesskattegrunnlaget for bolig og fritidsbolig. I meldingen skisseres det bl a bunnfradrag på i størrelsesorden 900 000 kroner for egen bolig, kombinert med en høyere prosentinntektssats for boliger med en takst på over 1,5 mill kroner. Det er videre skissert et bunnfradrag på 400 000 kroner for fritidsbolig, kombinert med en høyere prosentinntektssats for fritidsboliger med en takst over 675 000 kroner. I meldingen understrekes det at endelig satsstruktur vil bli lagt frem for Stortinget senere. I meldingen er det forutsatt at de nye takseringsreglene også skal gjelde som grunnlag for eventuell eiendomsskatt. Dette gjelder ikke bunnfradragene. Regjeringen har imidlertid varslet at den vil komme tilbake til utformingen av eiendomsskatten etter at utredningen om eiendomsskatt er lagt frem, jf St meld nr 45 (1995-1996) s 7 og 84.

I St meld nr 45 (1995-1996) omtales også Regjeringens syn på inntektsbeskatningen av egen bolig sett fra et fordelingsperspektiv (jf s 68):

«Etter Regjeringens syn taler fordelingsmessige hensyn for at inntekt av egen bolig i gjennomsnitt bør beskattes lempeligere enn annen kapitalinntekt.»

De fordelingsmessige hensynene som taler for dette er imidlertid ikke, etter det utvalget kan se, nærmere utdypet. Meldingen er nærmere omtalt i avsnitt 9.4.

Et spørsmål er om Regjeringens skisse til bunnfradrag i seg selv tilsier at et tilsvarende bunnfradrag bør foreslås for eiendomsskatteformål. Eventuelle bunnfradrag i eiendomsskatten må i så fall gis pr selvstendig boenhet, uansett om boligen leies ut eller brukes av eieren selv, jf avsnitt 10.2.2. Bunnfradrag i boliger for inntekts- og formuesskatteformål kan derimot begrenses til å gjelde bolig/fritidseiendom som brukes av eieren selv. Etter skissen i St meld nr 45 (1995-1996) skal eksempelvis skattyter bare få ett bunnfradrag for egen bolig, selv om vedkommende eier flere selvstendige boenheter. Bunnfradrag av den størrelsesorden som er skissert for inntekts- og formuesskatteformål, vil derfor gjelde et langt større antall eiendommer for eiendomsskatt og vil dermed gi eiendomsskatten lite treffsikre fordelingsvirkninger, sammenlignet med bunnfradrag i formuesskatten.

Et annet synspunkt gjelder kommunenes inntekter. Etter utvalgets forslag skal eiendomsskatten fremdeles være en kommunal skatt. Fordi boligverdiene varierer mellom kommuner antas det at store bunnfradrag kan slå svært forskjellig ut i ulike kommunetyper. Store bunnfradrag kan svekke provenypotensialet for eiendomsskatten i kommuner hvor boligverdiene, og dermed også eiendomsskatteverdiene, er lave. Utvalget mener derfor at en ikke uten videre bør legge til grunn samme regler for bunnfradrag i eiendomsskatten som i inntekts- og formuesskatten.

10.2.4 Bør eiendomsskatten benyttes som fordelingspolitisk virkemiddel?

Et viktig formål med utformingen av inntekts- og formuesskatten er at inntektene og formuene skal være jevnere fordelt etter skatt enn før skatt. En målsetting om at skattesystemet skal være omfordelende, trenger ikke nødvendigvis bety at alle skatter bør virke omfordelende. Det henger bl a sammen med at enkelte skatter og avgifter egner seg bedre som fordelingspolitiske virkemidler enn andre. Ved vurderingen av om en skatt eller avgift egner seg som fordelingspolitisk virkemiddel, må også andre viktige hensyn i skatte- og avgiftspolitikken, som f eks effektivitetshensyn og administrative hensyn, tas i betraktning. I fordelingsmessig sammenheng er det et sentralt spørsmål hvorvidt det aktuelle skatte- eller avgiftsgrunnlaget faktisk er et godt mål på skatteevne. Et annet viktig hensyn er at like tilfeller bør behandles likt. I det følgende vurderes eiendomsskatten som fordelingspolitisk instrument i forhold til disse kriteriene.

I skattesystemet er det særlig inntekts- og formuesbeskatningen av personer som benyttes for å oppnå en god fordelingsprofil. I inntektsbeskatningen er minstefradraget, klassefradragene og toppskatten viktige fordelingspolitiske instrumenter. Etter skattereformen 1992 er det lagt økt vekt på at progressiviteten skal ivaretas gjennom skatt på personinntekten og ikke gjennom kapital- og næringsinntektsbeskatningen. Det er én felles skattesats for kapitalinntekter (28 pst). Dette er begrunnet med at det av hensyn til effektiviteten i økonomien er viktig at kapitalinntekter beskattes likt uavhengig av hvem skattyter er og hvorfra inntekten stammer.

Formuesskatten virker i seg selv omfordelende ved at den bare ilegges skattytere som har positiv skattepliktig nettoformue. Bunnfradrag i formuesskatten til kommunen og satsstrukturen i formuesskatten til staten bidrar ytterligere til å gjøre formuesskatten progressiv. Den ulike verdsettingen av forskjellige formuesobjekter som f eks aksjer, boliger og bankinnskudd bidrar imidlertid etter utvalgets mening til å svekke formuesskattens fordelingspolitiske egenskaper. Utvalget har i avsnitt 5.3.3 påpekt at eiendomsskatten kan bidra til å korrigere for den relativt lavere verdsettelsen av fast eiendom ved fastsettelsen av formuesskatten. Utvalget understreker imidlertid at denne skjevheten i formuesbeskatningen best kan korrigeres ved at verdsettelsen av ulike typer formuesplasseringer blir mer ensartet.

Bunnfradrag fører isolert sett til en skattemessig favorisering av objektet det gis bunnfradrag i. Bunnfradrag vil imidlertid ikke påvirke de effektive marginale skattesatsene, hvis eiendomsverdien er høyere enn bunnfradraget. Er taksten høyere enn bunnfradraget, vil altså ikke bunnfradrag bryte med målsettingen om skattemessig likebehandling eller nøytralitet på marginen.

Utvalget drøfter i det følgende om eiendomsskatten egner seg som fordelingspolitisk virkemiddel, gitt at det øvrige skattesystemet er om lag uendret. Først vurderes enkelte egenskaper ved eiendomsskatten som isolert sett kan tilsi at den egner seg som fordelingspolitisk virkemiddel. Til slutt i dette avsnittet drøftes egenskaper ved eiendomsskatten som isolert sett trekker i retning av at den ikke bør brukes som et fordelingspolitisk instrument.

Gjennomgåelsen i avsnitt 5.3.4.3 viste at det i gjennomsnitt var godt samsvar både mellom husholdningenes boligformue og inntekt, og mellom skattepliktig bruttoformue og boligformue. Beregningene ga ingen tilsvarende positiv sammenheng mellom skattepliktig nettoformue og boligkapital, noe som trolig henger sammen med at gjeld fullt ut kan trekkes fra ved beregning av nettoformue, mens skattemessige boligverdier i gjennomsnitt er undervurderte sammenlignet med markedsverdiene. Det pekes imidlertid på at gjennomsnittstallene kan skjule individuelle variasjoner.

Analysen indikerte at en økning i eiendomsskattesatsen (uten bunnfradrag) grovt sett ville virke om lag proporsjonalt for store grupper, når en så på yrkesaktive og pensjonisthusholdninger hver for seg. Det vil si at økningen i skatt som andel av inntekten var om lag den samme for husholdningsgruppene uavhengig av husholdningenes inntekter. Beregningene viste at bunnfradrag kan gjøre eiendomsskatten progressiv, dvs slik at husholdningsgrupper med lave inntekter får en lavere eiendomsskatt i pst av personinntekten, mens husholdningsgrupper med høye inntekter får en høyere eiendomsskatt i pst av personinntekten. Dette kan isolert sett trekke i retning av at eiendomsskatten kan egne seg som fordelingspolitisk virkemiddel.

Isolert sett blir eiendomsskatten mer progressiv jo høyere bunnfradraget er. Beregninger viser at bunnfradragene må være forholdsvis store, i størrelsesorden 500 000 kroner, for at eiendomsskatten skal virke omfordelende. Det understrekes at det er spesielt stor usikkerhet knyttet til disse beregningene, bl a som følge av at anslagene på boligenes markedsverdier er svært usikre.

Utvalget har, ved tilrådingen om at eiendomsskatten fortsatt bør beholdes, lagt vekt på at eiendom er et relativt immobilt skattegrunnlag. Begrunnelsen er at økt internasjonal økonomisk integrasjon kan gjøre det vanskelig å opprettholde beskatningen av mer mobile skattegrunnlag, jf avsnitt 5.3.2. Det vil særlig være skattytere med høye formuer og/eller inntekter som vil ha incentiver og midler til å flytte inntekter og formue til land med lavere skatt. Økt kapitalmobilitet setter i praksis grenser for hvor effektiv beskatningen av mobil kapital kan være, og dermed hvor omfordelende inntekts- og formuesskatten faktisk blir. Så lenge skattyter velger å beholde eiendom i Norge, er imidlertid eiendomsskatten vanskelig å unngå. Det at skattyter vanskelig kan tilpasse seg slik at eiendommen unngår eiendomsskatt, kan etter utvalgets mening til en viss grad bidra til at eiendomsskatten kan ha gunstige fordelingsvirkninger.

Eiendomsskatten er en objektskatt. Det vil si at den skrives ut på hver enkelt eiendom uten hensyn til eierens eventuelle øvrige formue, inntekter og gjeld. Dette innebærer at eiendomsskatten vil bli den samme for to personer som har samme eiendomsskattetakst på boligene, selv om den ene personen har høy inntekt og nettoformue, og den andre har lav inntekt og nettoformue. Etter utvalgets mening svekker dette isolert sett eiendomsskattens egenskaper som fordelingspolitisk virkemiddel. Utvalget legger i denne sammenheng spesiell vekt på at det ved fastsettelse av eiendomsskatten ikke tas hensyn til eventuell gjeld.

Fordi eiendomsskatten er en objektskatt, er eiendomsskatten på én eiendom uavhengig av verdien av annen eiendom som boligeieren kan ha. Omfordelingseffekten av bunnfradrag for hver enkelt boligenhet ville trolig vært større hvis boligformuen ble sett under ett, og hvor én person bare ble gitt ett bunnfradrag. Administrative hensyn tilsier imidlertid at en eventuelt må gi ett bunnfradrag pr boligenhet, jf avsnitt 10.2.2.

Eiendomsskatten er etter gjeldende regler en frivillig kommunal skatt. Utvalget mener at eiendomsskatten (gitt at eiendomsskatten har om lag samme omfang som i dag) fremdeles bør være det, jf kapittel 6. Dette innebærer at to boligeiere med like boliger kan betale forskjellig eiendomsskatt fordi boligene ligger i forskjellige kommuner. Fordelingshensyn tilsier normalt at skatten ikke bør avhenge av hvor i landet skatteobjektet finnes eller hvor skattyter bor. Etter utvalgets mening trekker dette i retning av at staten bør ha ansvaret for fordelingspolitiske virkemidler, og at fordelingspolitiske hensyn begrenses til skatter som er statlige. Etter utvalgets oppfatning kan dette tilsi at eiendomsskatten, gitt at den fremdeles skal være en frivillig kommunal skatt, er mindre egnet som fordelingspolitisk virkemiddel.

Utvalget har vurdert de momenter som kom frem i Innst O nr 49 (1992-1993) i forbindelse med Stortingets behandling av spørsmålet om bunnfradrag i eiendomsskatten. Stortingets flertall la vekt på at bunnfradrag ville gjøre det enklere for kommunene å tilpasse eiendomsskatten til lokale behov, og til å ivareta særskilte fordelingspolitiske målsettinger, jf avsnitt 10.2.1. Utvalget antar at Stortinget her siktet til at kommunene burde ha en viss mulighet til å kunne differensiere eiendomsskatten mellom ulike typer eiendommer og mellom boliger med ulik verdi. Et eksempel kan være at en kommune ønsker å øke eiendomsskatteprovenyet samtidig som den til en viss grad ønsker å skjerme boligeiere. Utvalget vil ikke tilrå en slik skattemessig forskjellsbehandling av ulike typer eiendommer. Som det går frem av drøftingen over, er eiendomsskatten etter utvalgets syn heller ikke et særlig treffsikkert virkemiddel for å oppnå gode fordelingsvirkninger. I kapittel 6 konkluderer utvalgets flertall med at eiendomsskatten fortsatt bør være en frivillig kommunal skatt, ut fra at det kan være effektivitetsgevinster å hente sammenlignet med om eiendomsskatten hadde vært statlig. Etter utvalgets syn bør denne friheten begrenses til fastsettelse av den generelle eiendomsskatte satsen (innenfor visse rammer), slik at en ellers oppnår størst mulig likebehandling av ulike typer investeringer.

10.2.5 Bunnfradrag og velgerkontroll

Forslaget fra flertallet i utvalget (alle utenom Graver og Berre) om at eiendomsskatten fremdeles bør være en frivillig kommunal skatt, er i første rekke begrunnet med at det antas at det vil ha gunstige effektivitetsvirkninger fordi det er en viss sammenheng med kommunens tilbud av tjenester og nivået på eiendomsskatten. Etter flertallets mening vil bunnfradrag svekke denne virkningen i og med at betydelige velgergrupper vil betale liten eller ingen eiendomsskatt selv om de eier fast eiendom i kommunen. Et viktig ledd i begrunnelsen for at eiendomsskatten fortsatt skal være kommunal og frivillig for kommunen, faller dermed bort.

10.2.6 Konklusjon

Utvalgets flertall (alle unntatt Graver) mener etter en samlet vurdering at eiendomsskatten i mindre grad er egnet som fordelingspolitisk virkemiddel. Dette må særlig ses i sammenheng med at flertallet tilrår at eiendomsskatten (med om lag det omfanget den har i dag) fortsatt bør være en frivillig kommunal skatt, og at bunnfradrag vil svekke sammenhengen mellom det boligeieren betaler i eiendomsskatt og de kommunale tjenester vedkommende mottar. Det er også lagt vekt på at det ved fastsettelse av eiendomsskatten ikke tas hensyn til gjeld mv. Skal eiendomsskatten virke omfordelende, må bunnfradragene settes temmelig høyt, noe som i sin tur vil lede til betydelig bortfall av skattefundamenter i kommuner hvor eiendomsskatteverdiene er lave. Flertallet peker også på at en ordning med bunnfradrag vil måtte favorisere dem som eier flere boenheter, fordi det av administrative grunner må gis ett bunnfradrag i hver boenhet.

Utvalgets flertall er etter dette kommet til at fordelingshensyn trolig kan ivaretas bedre gjennom andre obligatoriske skatter eller overføringsordninger som staten har ansvaret for. Utvalgets flertall vil derfor samlet sett tilrå at ordningen med frivillig bunnfradrag i eiendomsskatten på selvstendige boenheter ikke videreføres. Dette standpunkt må imidlertid også ses i sammenheng med diskusjonen i avsnitt 10.3.

Mindretallet (Graver) går inn for at den kommunale eiendomsskatten skal være obligatorisk. Kommunene bør ha en viss fleksibilitet når det gjelder skattens omfang, gjennom å kunne bestemme bunnfradrag og satser, begge dog innen noen intervaller. Mindretallet mener at fordelingshensyn har en viss vekt, videre at det ikke er noen påviselig sammenheng mellom tilbudet av kommunale tjenester og eiendomsskatt, og at velgerkontrollen ikke virker når skatten er så lav. Innføring av bunnfradrag gjør det mulig for kommunene å tilpasse eiendomsskatten mer til lokale forhold og ut fra lokale behov, og å ivareta noen fordelingspolitiske målsettinger. Mindretallet går inn for at dagens ordning med mulighet for å fastsette bunnfradrag for boliger og fritidseiendommer, fortsetter. Dette bunnfradraget bør ligge betydelig under 900 000 kroner som foreslås i relasjon til formues- og inntektsbeskatningen, uten at mindretallet har grunnlag for å fremsette noe konkret forslag her. Mindretallet viser til at den fordelingspolitiske virkningen som kan bygges inn i eiendomsskatten, uansett må bli begrenset.

10.3 Satsstruktur for eiendomsskatten

10.3.1 Innledning

Etter gjeldende regler kan kommunene (hvis de velger å innføre skatten) fastsette eiendomsskattesatsen innenfor et intervall fra 0,2 til 0,7 pst for boliger og næringseiendommer. For skog- og gårdsbruk er maksimalsatsen 0,4 pst. Kommunene har videre adgang til å bruke forskjellige satser for hhv boliger, tomter, verk og bruk i områder som ikke er utbygget på byvis, jf kapittel 2.

Utvalget har ved vurderingen av eiendomsskatten bl a lagt en viss vekt på skattemessig likebehandling. Av avsnitt 5.3.3.2 går det frem at fordi verdistigning på faste eiendommer ikke inntektsbeskattes før ved eventuell realisasjon, er det rom for en viss ekstra beskatning av fast eiendom uten at de effektive skattesatsene blir høyere enn for bankinnskudd. I avsnitt 10.3.2.1 redegjøres det for de isolerte provenyvirkningene av å øke takstgrunnlaget for boliger og næringseiendom opp mot markedsverdien. I avsnitt 10.3.2.2 gjør utvalget rede for sitt syn på nivået på eiendomsskatteprovenyet. I avsnitt 10.3.3 er satsstrukturen nærmere omtalt, mens det i avsnitt 10.3.5 kort pekes på enkelte virkninger av en reduksjon i den maksimale eiendomsskattesatsen. Medlemmet Ringdal viser til sin særmerknad i avsnitt 10.4.

10.3.2 Nærmere om nivået på eiendomsskatten

10.3.2.1 Nærmere om den isolerte virkningen av nye takseringsregler

I dette avsnittet redegjøres det for potensielle provenyvirkninger av forslaget om å fastsette takstene mer i samsvar med markedsverdiene. Det er beregningsmessig lagt til grunn at eiendomsskattesatsen(e) holdes uendret.

Utvalget vil tilrå at virkeområdet for eiendomsskatten utvides, og at eiendomstakstene for boliger og næringsbygg (utenom kraftverk) heves slik at de blir mer i tråd med markedsverdiene. For boliger er dette allerede lagt til grunn ved at forslaget til nye takseringsprinsipper for boliger og fritidseiendommer for inntekts- og formuesskatteformål også skal gjelde for eiendomsskatteformål, jf St meld nr 45 (1995-1996) og avsnitt 9.4. Samlet sett vil dette kunne innebære en betydelig utvidelse av grunnlaget for eiendomsskatt, jf kapitlene 8 og 9.

Utvalget vil presisere at beregninger av provenypotensialet av forslaget til utvidelse av grunnlag for boliger og fritidsboliger, samt næringseiendommer, baserer seg på et svært usikkert grunnlag. Det gjelder bl a forholdet mellom gjeldende eiendomsskattetakster og markedsverdier. For boligeiendommer er beregningene i hovedsak basert på likningstakster og anslag på markedsverdier for boliger hentet fra Statistisk sentralbyrås Levekårsundersøkelse. For næringseiendommer (utenom kraftverk) er det benyttet data fra undersøkelsen som utvalget selv har gjennomført. Dersom likningstakstene systematisk avviker fra eiendomsskattetakstene for boligeiendommer, vil dette gi seg utslag i endret provenypotensiale.

På svært usikkert grunnlag kan det isolerte økte proveny potensialet av forslaget til utvidelse av grunnlag for boliger og fritidseiendommer anslås til i størrelsesorden 7 mrd kroner, jf avsnitt 5.3.4.6. Det er her beregningsmessig lagt til grunn at alle kommuner skriver ut eiendomsskatt og at det benyttes en sats på 0,7 pst. Anslaget omfatter kun potensielt proveny fra prosentlignede boliger og fritidseiendommer. Proveny fra regnskapslignede boliger (f eks utleieboliger) kommer i tillegg. Offentlig statistikk skiller ikke mellom hvilken kilde eiendomsskatten kommer fra (bolig, kraftverk osv), men angir bare samlet eiendomsskatt pr kommune. Utvalget har dermed ikke opplysninger om eiendomsskatteproveny fra boliger i de ulike kommunene. Provenyanslagene er bl a utført på bakgrunn av likningstakster, anslag på markedsverdier for boliger hentet fra Statistisk sentralbyrås Levekårsundersøkelse samt spørreundersøkelsen som utvalget har gjennomført, jf også avsnitt 5.3.4.1 og vedlegg 2.

Som nevnt i avsnitt 5.3.4.1 vil det være stor usikkerhet knyttet til disse anslagene. Det vil også være usikkerhet knyttet til de konkrete takstene som følger av boligtakseringsmeldingen. Det er videre usikkerhet knyttet til hvilket takseringssystem som vil bli vedtatt. Utvalget har beregningsmessig lagt til grunn at forslaget i St meld nr 45 (1995-1996) blir vedtatt. Utvalgets flertall foreslår at eiendomsskatten fremdeles skal være en frivillig kommunal skatt. Dette innebærer at grunnlaget for provenyberegninger av endringer i eiendomsskatten, gitt at eiendomsskatten fremdeles skal være frivillig, må bli usikkert. Legger en beregningsmessig til grunn at det er omtrent de samme kommunene som skriver ut eiendomsskatt i dag som etter reformen, og at disse kommunene benytter maksimal eiendomsskattesats, kan den isolerte provenyøkningen anslås til i størrelsesorden 3-3,5 mrd kroner.

Utvalget tilrår som nevnt at takstene på næringseiendom justeres slik at de blir mer i tråd med markedsverdiene. Spørreundersøkelsen som utvalget har gjennomført indikerte at det er betydelige variasjoner i takstnivåene. Blant annet på bakgrunn av at samlet eiendomsskatteproveny i 1994 var om lag 2,8 mrd kroner, og på grunnlag av svar fra spørreundersøkelsen om hvordan eiendomsskatten fordelte seg på ulike kilder, kan det på svært usikkert grunnlag anslås at provenyet fra eiendomsskatt på næringseiendommer (utenom kraftverk) etter gjeldende regler kan være i størrelsesorden vel 800 mill kroner, jf også avsnitt 4.2.1 og vedlegg 2.

Utvalget har på svært skjønnsmessig grunnlag anslått at det kan være et isolert økt provenypotensiale på i størrelsesorden vel 1 mrd kroner ved å øke grunnlaget for næringseiendom (utenom kraftverk) opp til markedsverdier. Det er da beregningsmessig lagt til grunn en sats på 0,7 pst, og at eiendomsskatten skrives ut i om lag like mange kommuner som i dag. Som følge av at eiendomsskatten er fradragsberettiget i alminnelig inntekt blir det samlede nettoprovenyet mindre, i størrelsesorden 800 mill kroner. En økning i en kommunal eiendomsskatt på næringseiendom vil isolert sett redusere provenyet fra inntektsskatten til staten, kommunene og fylkeskommunene. Nettoprovenyet til kommunene, dvs provenyet fra eiendomsskatten fratrukket kommunenes andel av redusert inntektsskatt, kan grovt sett anslås til i størrelsesorden vel 950 mill kroner.

Svært grovt regnet kan proveny potensialet isolert sett øke med anslagsvis vel 4-5 mrd kroner, hvis grunnlaget for eiendomsskatt på boliger (inkl fritidseiendom) og næringseiendom blir justert opp til markedsverdier, og eiendomsskatten blir skrevet ut i om lag samme omfang som i dag. Utvalget kan ikke tilrå at eiendomsskatteprovenyet økes med 4-5 mrd kroner. Etter utvalgets oppfatning må en eventuelt større økning i eiendomsskatteprovenyet ses i sammenheng med mulige endringer i andre deler av skattesystemet, jf nedenfor. Utvalget har imidlertid ikke mandat til å foreslå endringer i skattesystemet utenom eiendomsskatten.

I tillegg kommer provenyvirkningen av forslaget om at det også skal betales eiendomsskatt av bl a skog- og landbrukseiendommer og en del offentlige eiendommer som i dag ikke er eiendomsskattepliktige. Utvalget har ikke hatt mulighet til å anslå provenyvirkningen av dette. Eiendomsskatt på skog og landbruksvirksomhet vil øke det potensielle provenyet for eiendomsskatt. Det er grunn til å tro at mange skog- og jordbrukseiendommer ligger i kommuner som i dag ikke skriver ut (eller ikke har anledning til å skrive ut) eiendomsskatt. Utvalget finner det på denne bakgrunn svært vanskelig å anslå hvilken virkning denne utvidelsen kan få for de kommunene som skriver ut eller vil skrive ut eiendomsskatt. Utvalgets flertall har også foreslått at kommunenes adgang til å unnta visse eiendommer fra eiendomsskatt skal oppheves. Utvalget har heller ikke grunnlag for å anslå hvor mye dette kan øke provenyet fra eiendomsskatten.

Hovedbegrunnelsen for forslaget om at kommunal eiendom også bør ilegges eiendomsskatt, er skattemessig likebehandling. En slik omlegging vil ikke føre til økte nettoinntekter til kommunen. Utvalgets forslag til eiendomsskatt på statlige og fylkeskommunale bygg vil i første om gang kunne øke eiendomsskatteprovenyet. På sikt avhenger den samlede virkningen av i hvilken grad de statlige overføringene blir justert.

Samlet sett vil dette innebære at det er stor usikkerhet knyttet til provenypotensialet fra eiendomsskatten, jf også avsnitt 10.3.2.2.

10.3.2.2 Nærmere om utvalgets syn på eiendomsskattenivået

Hvis grunnlaget for eiendomsskatten skal være markedsverdien (eller praktiske tillempninger av denne) og reformen samlet sett samtidig skal være provenynøytral, er det to typer justeringer som kan gjennomføres:

• Økningen i provenyet fra eiendomsskatten motsvares av en reduksjon i andre skatter og/eller avgifter (skatteskifting). Av hensyn til kapitalmobiliteten og de svært høye effektive skattesatsene på bankinnskudd vil utvalget spesielt fremheve at en økning i eiendomsskatten med fordel kan kombineres med en reduksjon i formuesskattesatsene. Skånlandutvalget ( NOU 1995:16) pekte på at en slik endring kunne ha positive virkninger på effektiviteten i økonomien og husholdningenes sparing. Et flertall i Grønn skattekommisjon ( NOU 1996:6) konkluderte også med at det vil ha gunstige virkninger på økonomien om beskatningen vris slik at skatten på boligkapital økes, jf også avsnitt 5.3.2. Ifølge mandatet skal utvalget legge til grunn at det øvrige skattesystemet er som i dag. Forslag om å vri beskatningen fra f eks finanskapital og over på fast eiendom er derfor utenfor utvalgets mandat.

• Reduksjon av eiendomsskattesatsene. En generell reduksjon i eiendomsskattesatsene kan ha ulik virkning på kommunene. Det henger sammen med at forslaget til økning og utvidelse av eiendomsskattegrunnlaget i ulik grad vil påvirke eiendomsskattegrunnlaget til den enkelte kommune, jf nedenfor.

I St meld nr 45 (1995-1996) om nye takseringsregler for boliger omtales nivået på inntekts- og formuesskatten på boliger:

«Det legges opp til at forslagene til endringer i boligbeskatningen ikke skal føre til skjerpet samlet beskatning av bolig- og fritidseiendommer, men at det istedet skal gis en viss lettelse i den totale inntekts- og formuesbeskatningen på bolig.>»

Utvalget tar dette synspunktet til etterretning. Utvalget vil imidlertid fremheve at boligbeskatning etter gjeldende regler allerede er svært lempelig. Hvis en tar hensyn til den lave verdsettelsen av boliger i dag kombinert med at det er full fradragsrett for gjeld og gjeldsrenter, er det samlede nettoprovenyet av inntekts- og formuesskatten på boliger etter gjeldende regler klart negativt. I St meld nr 45 (1995-1996) side 64 heter det:

«Ifølge Statistisk sentralbyrås skattemodell LOTTE er provenytapet av personlig skattyteres samlede rentefradrag nær 12 milliarder kroner i 1996, mer enn 8 ganger høyere enn provenyet fra inntektsbeskatningen av egen bolig. Selv om det ikke er mulig å skille ut den delen av gjeldsrentene som er knyttet til bolig, er det grunn til å anta at det meste av personlig skattyteres gjeld er knyttet til finansiering av bolig. Et eventuelt bortfall av inntektsbeskatningen av egen bolig kombinert med bortfall av fradrag for gjeldsrenter knyttet til boligen vil derfor gjennomgående innebære en markert skatteskjerpelse. Lav verdsettelse av boligen kombinert med gjeldende satsstruktur betyr gjennom de gjeldende skattereglene dermed et betydelig indirekte subsidium til investeringer i egen bolig.»

Etter utvalgets oppfatning er beskatningen av fast eiendom og spesielt boligeiendom i Norge for lav sammenlignet med beskatningen av finanskapital, særlig bankinnskudd og andre fordringer, jf også avsnitt 5.3.3. Det fører til at en for stor del av investeringene kanaliseres til fast eiendom på bekostning av bl a finanskapital. Den skattemessige forskjellsbehandlingen fører dermed til at den samlede kapitalavkastningen i Norge er lavere enn hva den kunne ha vært med en større skattemessig likebehandling. Flere norske og internasjonale studier konkluderer derfor med at det vil ha gunstige virkninger på økonomien om beskatningen vris mot boligkapital, jf omtale i avsnitt 5.3.2. I tillegg vil utvalget peke på at økt internasjonal mobilitet setter grenser for hvor høy skatten kan være på de mest mobile skattegrunnlagene som eksempelvis finanskapital.

Mye taler etter dette for at beskatningen av fast eiendom økes, kombinert med en reduksjon i andre skatter. Særlig taler hensynet til skattemessig likebehandling og det at økt internasjonal mobilitet setter grenser for beskatningen av mer mobile skattegrunnlag for dette. Utvalget vil i denne sammenheng peke på behovet for å redusere de høye effektive skattesatsene på bl a bankinnskudd. Utvalget vil imidlertid frarå en stor økning i eiendomsskatten på boliger. Det må ses i sammenheng med at en økning i inntekts- og formuesskatten på fast eiendom (fortrinnsvis gjennom grunnlagsutvidelser) vil være bedre tilpasset skatteevnen, enn en økning i eiendomsskatten, jf avsnitt 10.2.4.

Utvalget vil fremheve behovet for en reform av formuesskatten med sikte på at en mer ensartet verdsettelse av de ulike formuesobjektene, slik som Regjeringen tidligere har varslet, jf bl a St meld nr 45 (1995-1996) side 62:

«Regjeringen vil komme tilbake til spørsmålet om en generell omlegging av formuesbeskatningen, med sikte på blant annet å oppnå større grad av likebehandling ved verdsettelsen av ulike typer formuesobjekter, herunder spørsmålet om eget bunnfradrag for bolig i formuesskatten.»

Utvalget kan ikke tilrå at forslaget til økning i eiendomsskattegrunnlaget skal slå fullt ut i økt proveny til kommunene. Det henger bl a sammen med at utvalget ikke har mandat til å foreslå endringer i andre skatter enn eiendomsskatten. Det innebærer at eiendomsskattesatsene må reduseres. En eventuell økning i eiendomsskatteprovenyet må etter utvalgets syn bl a ses i sammenheng med det øvrige skattesystemet. Utvalget vil på denne bakgrunn tilrå at maksimal eiendomsskattesats reduseres tilsvarende om lag provenyvirkningen av forslagene til utvidelse av skattegrunnlagene for boliger og næringseiendom (utenom kraftverk). Dette kan etter flertallet i utvalgets mening (alle utenom Ringdal) tilsi at maksimal eiendomsskattesats reduseres fra 0,7 pst til 0,3 pst. Provenypotensialet vil likevel øke noe etter utvalgets forslag, fordi utvalget foreslår at flere eiendommer skal omfattes av eiendomsskatten. I hvilken grad faktisk proveny vil øke, er avhengig av i hvilken grad kommunene velger å utnytte sin skattleggingsrett.

Et mindretall (Ringdal) finner i utgangspunktet ikke grunnlag for å slutte seg til noen bestemt sats. For dette medlem forsvarer eiendomsskatten ingen plass i skattesystemet, gitt at det blir hovedsakelig som i dag.

Utvalget har i denne sammenheng også lagt vekt på at kommunene selv står fritt til å fastsette en lavere skattesats enn 0,3 pst. Utvalget vil her peke på at grunnlaget for eiendomsskatten vil være kjent når kommunene skal fastsette satsen. Kommunene vil således ha et langt bedre grunnlag for å vurdere hvilken sats som skal velges, og usikkerheten knyttet til proveny for den enkelte kommune vil være betydelig mindre.

Det beregningsmessige grunnlaget for å vurdere provenyvirkninger av forslaget er svært spinkelt. Når nye takseringsregler er utarbeidet og vedtatt, og takseringen er gjennomført, vil en ha et langt bedre grunnlag for å vurdere bl a maksimal eiendomsskattesats. Utvalget vil på denne bakgrunn tilrå at maksimalsatsen blir vurdert på nytt når den omfattende takseringen er gjennomført.

10.3.3 Nærmere om utformingen av satsstrukturen

Utvalget har i kapittel 6 foreslått at eiendomsskatten fremdeles skal være en kommunal skatt. Utvalget har her lagt vekt på at det kan føre til en mer effektiv ressursutnyttelse ved at kommunene selv, innen visse rammer, kan tilpasse tjenestetilbudet til de lokale behov. Det finansielle ansvarsprinsippet tilsier da at også i alle fall en del av finansieringen bør skje lokalt. En kommunal eiendomsskatt kan dermed skape et bedre samsvar mellom kommunale tjenester og folks betalingsvillighet. Dette forutsetter at kommunene har en viss frihet til å fastsette eiendomsskatten. Dette prinsippet står i motsetning til prinsippet om skattemessig likebehandling som tilsier at eiendomsskattesatsen bør være uavhengig av hvilken kommune eiendommen er lokalisert i, jf kapittel 6.

Utvalgets flertall har i avsnitt 10.2 foreslått at ordningen med bunnfradrag fjernes, og utvalgets flertall har i kapittel 8 også foreslått at kommunenes adgang til å frita enkelte eiendommer for eiendomsskatt i all hovedsak fjernes. Disse forholdene innebærer isolert sett at kommunenes adgang til å tilpasse fordelingen av eiendomsskatteprovenyet fra ulike eiendommer og eiendomskategorier blir redusert. Men utvalget mener at det vesentlige for kommunenes valgfrihet vil være knyttet til fastsettelse av skattesats. Utvalget vil på denne bakgrunn tilrå at kommunene fremdeles bør ha en viss frihet når det gjelder å fastsette skattesatser. Det må ses i sammenheng med at utvalget har foreslått at eiendomsskatten fortsatt skal være en kommunal skatt og begrunnelsene for dette, jf kapittel 6. Utvalgets flertall foreslår at satsene differensieres mellom 0 og en maksimal sats som foreslås satt til 0,3 pst. Utvalget ser ingen grunn til at det skal fastsettes særskilte satser innenfor dette intervallet.

Et mindretall (Graver og Berre) foreslår at kommunene bør ha plikt til å innføre eiendomsskatt på eiendommene i kommunen, jf avsnitt 6.5. Mindretallet vil tilrå at det fastsettes en generell nedre grense for eiendomsskattesatsen i alle kommuner, og at denne satsen settes til 0,1 pst.

Utvalget har vurdert om det fremdeles skal være adgang til å differensiere skattesatsene mellom ulike typer eiendom. Utvalget antar at den lavere maksimale skattesatsen på jord- og skogbrukseiendommer har vært begrunnet ut fra et ønske om at slike eiendommer skal beskattes mer lempelig enn annen eiendom. Den lavere maksimalsatsen må nok også ses i sammenheng med at det etter gjeldende regler ikke har vært adgang til å skrive ut eiendomsskatt på gårdsbruk som ligger utenfor bymessige strøk, og at det derfor har vært svært få jordbrukseiendommer som det har vært betalt eiendomsskatt av. En historisk begrunnelse for eiendomsskatten har vært at eiendomsskatten veier opp for enkelte offentlige utgifter knyttet til eiendommen, jf kapittel 5. Kommunenes adgang til å differensiere satsene mellom enkelte eiendommer kan også ses i sammenheng med dette.

Etter utvalgets oppfatning er det uheldig at eiendommer forskjellsbehandles skattemessig. Etter utvalgets syn bør en eventuell støtte heller skje direkte, og ikke indirekte gjennom eiendomsskatten. Skattemessig likebehandling tilsier at eiendomsskattesatsen bør være lik for alle typer eiendommer. Utvalget kan ikke se at det er særskilte argumenter som taler for at eiendomsskattesatsene bør differensieres innenfor den enkelte kommune. En mest mulig ensartet beskatning av kapital vil på sikt føre til at kapitalen blir kanalisert dit den kaster mest av seg. Utvalget foreslår at eiendomsskatt også skal ilegges eiendom som ligger utenfor bymessig bebygde strøk, slik at dette isolert sett medfører at all eiendom blir beskattes likt innenfor den enkelte kommune. Utvalget har i kapittel 5 avvist at eiendomsskatten kan begrunnes som en særskilt kompensasjon for offentlige utgifter knyttet til fast eiendom. Utvalget vil på denne bakgrunn tilrå at kommunene bare gis adgang til å fastsette én skattesats som skal gjelde hele kommunen, slik at all fast eiendom skattemessig likebehandles innen kommunen.

Utvalget har også vurdert om kommunene bør ha adgang til å fastsette progressive skattesatser, dvs slik at den formelle eiendomsskattesatsen øker når taksten overstiger et visst nivå. Begrunnelsen for en slik satsstruktur må være fordelingspolitiske hensyn. Utvalget anser det derfor for uaktuelt med en slik satsstruktur for næringsbygg. Utvalget vil imidlertid også frarå at det innføres progressive eiendomsskattesatser for boliger. Begrunnelsene for det er i hovedsak de samme som gjelder for hvorfor utvalgets flertall (alle utenom Graver) ikke vil tilrå bunnfradrag i eiendomsskatt på bolig. og fritidseiendommer, jf avsnitt 10.2.6.

10.3.4 Regler om gradvis opptrapping av eiendomsskatten

Etter gjeldende regler må eiendomsskattesatsen økes gradvis ved innføring av eiendomsskatt, jf avsnitt 2.2.5. Eiendomsskatteloven har bare bestemmelser som gjelder opptrapping av satsene. Kommunene kan med andre ord selv bestemme hvor fort eiendomsskattesatsene skal reduseres. Bestemmelsene om satsopptrapping har ført til tolkningsspørsmål i tilfeller hvor to kommuner slås sammen, og bare den ene har eiendomsskatt, jf kapittel 11.

Ved stor grad av kommunalt ansvar for skatteprovenyet, kan det være vanskelig for staten å regulere den samlede etterspørselen. I en situasjon der det eksempelvis er behov for å dempe veksten i statlige overføringer med sikte på å dempe kommunal etterspørsel, kan kommunene sette opp eiendomsskatten for å motvirke reduksjonen i overføringene fra staten. Dette vil svekke finanspolitikken som makroøkonomisk styringsmiddel, jf også avsnitt 6.3.4. Gitt forslaget til nivå på eiendomsskatten, vil utvalgets flertall anta at kommunal frihet vedrørende fastsettelse av skattesats (så lenge denne ikke er høyere enn den foreslåtte maksimalsatsen) ikke i særlig grad vil redusere statens makro­økonomiske styringsmuligheter.

Et flertall i utvalget (alle utenom Graver og Berre) foreslår at eiendomsskatten skal være kommunal og frivillig (innen visse rammer). En hovedbegrunnelse er her at utvalgets flertall antar at kommunene best kan tilpasse det lokale tjenestetilbudet til innbyggernes ønsker, og at det derfor bør være en viss frihet i det lokale beskatningsretten. Etter utvalgets syn må en anta at kommunene vil vurdere hensynet til skatt­yterne ved en eventuell økning av eiendomsskatten. Utvalget har lagt vekt på at kommunenes frihet bør begrenses til fastsettelse av en uniform og generell eiendomsskattesats (innenfor visse rammer), bl a av hensyn til målsettingen om likebehandling. Utvalget vil imidlertid foreslå at friheten knyttet til fastsettelse av skattesats økes ved at reglene om satsopptrapping ikke videreføres. Dette kan styrke den kommunale valgfriheten, og kan gjøre det lettere for kommunene å tilpasse eiendomsskatteprovenyet til det ønskede nivået på kommunale tjenester. Dette i motsetning til dagens regelverk som vil binde opp eiendomsskattesatsene over flere år. Utvalget vil også legge vekt på at dette forslaget vil løse problemer knyttet til fastsettelse av eiendomsskattesats ved kommunesammen­slåinger.

10.3.5 Nærmere om virkninger av en reduksjon i maksimal eiendomsskattesats

Forslaget til nye takseringsregler for boliger og utvalgets forslag til omtaksering av næringseiendommer (utenom kraftverk), sammen med tilrådingen om å redusere maksimal eiendomsskattesats fra 0,7 pst til 0,3 pst, vil kunne føre til en omfordeling mellom ulike typer kommuner. Det skyldes i hovedsak at takstnivået mellom ulike typer eiendommer varierer, og at takstnivåene varierer mellom kommunene. I tillegg vil bl a forslaget om utvidelse av eiendomsskatteplikten til også å omfatte fast eiendom utenom bymessige strøk, potensielt kunne slå forskjellig ut for ulike typer kommuner (etter gjeldende regler er det bare verk og bruk utenom bymessig bebygde strøk som kan ilegges eiendomsskatt). Utvalget har ikke hatt anledning til å beregne virkninger for ulike kommuner. Det henger sammen med at det ikke finnes et egnet datamateriale. Virkningen for den enkelte kommune vil også avhenge av hvilken eiendomsskattesats kommunen vil velge. Utvalget har nedenfor likevel kort skissert enkelte potensielle virkninger av forslaget for ulike kommunetyper.

Utvalget vil tilrå at den maksimale skattesatsen vurderes nærmere når den omfattende takseringen (som bl a er skissert i kapittel 9) er gjennomført. I denne forbindelse bør også virkninger og eventuelle overgangsordninger for enkeltkommuner vurderes nærmere. Dette må også ses i lys av forslagene fra Rattsø-utvalget (delutredning 1 og 2).

Utvalget vil grovt sett anta at det samlede provenyet fra næringseiendom utenom kraftverk kan bli om lag uendret som følge av forslaget. Som følge av at takstnivåene varierer mellom kommunene, vil virkningen være ulik i de forskjellige kommunene. Kommuner som i utgangspunktet har relativt høye eiendomsskattetakster i dag, og som bruker maksimal eiendomsskattesats, vil kunne få en reduksjon i eiendomsskatteprovenyet fra andre næringseiendommer. Den samlede virkningen for eiendomsskatteprovenyet i slike kommuner vil avhenge av hvor stort innslag det er av annen type eiendom, og hvilken sats kommunen velger å benytte.

Forslaget om utvidelse av eiendomsskattegrunnlaget for boliger kombinert med en reduksjon i maksimal skattesats, vil isolert sett kunne øke det samlede provenyet fra eiendomsskatt på boliger med i størrelsesorden 0,5-1,0 mrd kroner, gitt at de samme kommunene som i dag velger å benytte maksimal skattesats. Utvalget vil understreke at det er svært stor usikkerhet knyttet til dette anslaget, bl a som følge av at det foreslås at eiendomsskatten fremdeles skal være en frivillig kommunal skatt (innen visse rammer). I dette anslaget er det skjønnsmessig lagt til grunn at antall boliger med eiendomsskatt er om lag det samme som i dag, og at eiendomsskattesatsen er 0,3 pst. Fører forslaget til at kommunene velger å bruke lavere sats, vil det samlede eiendomsskatteprovenyet fra boliger kunne reduseres. Utvalget foreslår også at boliger og fritidseiendom utenom bymessige strøk kan ilegges eiendomsskatt. Det kan isolert sett trekke i retning av at eiendomsskatteprovenyet fra boliger øker ytterligere. En økning i eiendomsskatten på boliger vil føre til større skattemessig likebehandling av ulike typer kapital. Utvalget vil likevel understreke at boliginvesteringer, selv med dette forslaget, normalt vil være langt lempeligere beskattet enn bankinnskudd, jf tabell 10.1. Utvalget vil imidlertid vise til at de effektive skattesatsene på bankinnskudd er svært høye i Norge.

Tabell 10.1 viser effektive skattesatser på prosentlignede boliger og bankinnskudd ved ulike forutsetninger. Det er beregningsmessig lagt til grunn Regjeringens skisse til bunnfradrag og satser for prosentinntekten, jf St meld nr 45 (1995-1996). I St meld nr 45 (1995-1996) ble det skissert et bunnfradrag på 900 000 kroner i taksert boligverdi ved beregning av prosentinntekt og formuesskatt. Det ble videre skissert at prosentinntektssatsen skulle være 2 pst for boligverdier mellom 900 000 kroner og 1 500 000 kroner, og at satsen skulle være 4 pst for eventuell del av taksten som overstiger 1 500 000 kroner. Regjeringens forslag til nytt takseringssystem mv er nærmere beskrevet i kapittel 9. Det understrekes at departementet ikke la frem forslag til prosentsatser og bunnfradrag, men bare skisserte en mulig løsning. Det ble varslet at en ville komme nærmere tilbake til dette når en mer omfattende prøvetaksering er gjennomført og en har bedre oversikt over hvilke takster det nye forslaget vil gi. Det er videre skjønnsmessig lagt til grunn at takstgrunnlaget tilsvarer markedsverdien. Det er beregningsmessig lagt til grunn en realrente på 5 pst, jf også avsnitt 5.3.3.2 for en nærmere omtale av beregninger av effektive skattesatser.

For skattytere med en taksert boligverdi under 900 000 kroner vil den effektive skattesatsen på bolig være null pst, hvis boligeieren ikke har positiv nettoformue og boligen ligger i en kommune som ikke har eiendomsskatt. Til sammenligning vil effektiv skattesats på bankinnskudd for skattytere som ikke betaler formuesskatt være 39 pst. Tabell 10.1 illustrerer at den effektive skattesatsen på bolig øker for boliger med en høyere takst og/eller i tilfeller der skattyter også betaler formues- og/eller eiendomsskatt. Med maksimal formuesskattesats, prosentinntektssats og med utvalgets forslag til maksimal eiendomsskattesats på 0,3 pst, blir den maksimale effektive skattesatsen på boliger 65,8 pst, eller om lag 4 prosentenheter lavere enn den maksimale effektive skattesatsen på bankinnskudd.

I boks 10.1 har utvalget utarbeidet eksempler som illustrerer virkningen for utvalgte boliger. I eksemplene har en tatt utgangspunkt i gjeldende regler, Regjeringens forslag til takseringssystem og skissen til bunnfradrag mv. I boks 10.1 er det ellers lagt til grunn de samme forutsetningene som i St meld nr 45 (1995-1996), jf s 84-90. Det er bl a skjønnsmessig lagt til grunn at likningstakstene utgjør 25 pst av stipulert takst etter forslaget. Det er skjønnsmessig lagt til grunn at også eiendomsskattegrunnlaget etter gjeldende regler står i samme forhold til de nye takstene. Det er beregningsmessig lagt til grunn at det skrives ut eiendomsskatt etter høyeste sats, både etter gjeldende regler og etter utvalgets forslag.

For skattytere som er i formuesskatteposisjon, vil endringen i formuesskatt bl a avhenge av størrelsen på annen formue og gjeld i tillegg til størrelsen på bunnfradraget for bolig ved fastsettelse av formuestaksten. I eksemplene med formuesskatt er det beregningsteknisk lagt til grunn at boligen i sin helhet beskattes med maksimal formuesskattesats (1,5 pst). Sum endring i skatt tilsvarer derfor den maksimale endringen i skatt som følge av forslaget til nye takseringsregler, skisse til bunnfradrag mv og utvalgets forslag til eiendomsskattesats. For skattytere som ikke betaler formuesskatt, eller betaler formuesskatt etter en lavere sats, vil utslagene avvike fra den samlede virkningen som er beregnet i boks 10.1. For skattytere der forholdet mellom gammel takst og ny takst avviker fra forutsetningen om 25 pst, så vil naturlig nok beregnet virkning av forslagene mv bli forskjellig fra det som fremkommer i boks 10.1.

Boks 10.1 viser at i de eksemplene som er valgt her og med de forutsetningene som er lagt til grunn, vil inntekts- og formuesskatten av egen bolig reduseres i de fleste eksemplene. Det henger sammen med de skisserte bunnfradragene i inntekts- og formuesskatten. For dyre boliger kan imidlertid inntekts- og formuesskatten øke. Boksen viser at dersom de gamle takstene utgjør 25 pst av nye takster og maksimal eiendomsskattesats reduseres fra 0,7 pst til 0,3 pst, vil eiendomsskatten på boliger øke. Boliger der gjeldende takst utgjør mer enn 42 pst av ny takst og maksimal eiendomsskattesats benyttes kan få en lavere eiendomsskatt. Ser en på den samlede virkningen av forslag og skisse, vil skissen til bunnfradrag i inntekts- og formuesskatten i en del tilfeller oppveie økningen i eiendomsskatt når det legges til grunn at gjeldende takster utgjør 25 pst av nye takster.

Boksen illustrerer altså at med de forutsetningene som er lagt til grunn, vil virkningen for den enkelte bolig bl a avhenge av takstnivået etter gjeldende regler sammenlignet med forslaget. Jo nærmere dagens takst ligger ny takst, desto mindre blir skatteøkningen. Hvis gjeldende takst utgjør 42 pst av ny takst og skattesatsen reduseres fra 0,7 pst til 0,3 pst, vil eiendomsskatten være uendret. Regjeringens skisse til bunnfradrag ved prosentligningen vil trolig innebære en reduksjon i inntektsskatten for hovedtyngden av boligmassen. Det understrekes at virkningene av utvalgets forslag i tillegg vil avhenge av hvilken eiendomsskattesats kommunene velger å bruke.

Utvalgets forslag om at takstgrunnlaget for alle typer eiendommer bør bli mer i tråd med markedsverdiene kombinert med forslaget til reduksjon av maksimal skattesats, vil isolert sett føre til at eiendomsskatteprovenyet fra kraftverk mv reduseres. På usikkert grunnlag kan satsreduksjonen gi et provenytap på om lag 500 mill kroner sammenlignet med det anslåtte provenyet av de nylig vedtatte takseringsreglene for kraftverk. Provenytapet henger sammen med at eiendomsskattetakstene på kraftverk allerede er mer i tråd med de faktiske markedsverdiene. Kraftkommuner har i større grad enn kommuner med annet næringsgrunnlag, utnyttet provenypotensialet når det gjelder eiendomsbeskatning av næringseiendom. Utvalgets forslag er begrunnet ut fra at ulike investeringer bør likebehandles skattemessig.

10.4 Konklusjoner

Utvalgets flertall (alle utenom Graver) vil tilrå at ordningen med bunnfradrag for boliger ved beregning av eiendomsskatt ikke videreføres. Det må særlig ses i sammenheng med at utvalgets flertall foreslår at eiendomsskatten fremdeles bør være en frivillig kommunal skatt, og begrunnelsen for dette. Etter flertallets oppfatning vil bunnfradrag svekke sammenhengen mellom kommunale tjenester og det den enkelte betaler i eiendomsskatt, og dette vil svekke velgerkontrollen, jf også kapittel 6. Utvalgets flertall mener at fordelingshensyn best ivaretas gjennom inntekts- og formuesbeskatningen, og at eiendomsskatten ikke er særlig godt egnet som fordelingspolitisk virkemiddel, bl a fordi det ikke tas hensyn til gjeld mv ved fastsettelse av eiendomsskatten.

Mindretallet (Graver) foreslår at ordningen med bunnfradrag pr boligenhet opprettholdes. Mindretallet mener at fordelingshensyn har en viss vekt, videre at det ikke er noen påviselig sammenheng mellom tilbudet av kommunale tjenester og eiendomsskatt, og at velgerkontrollen ikke virker når skatten er så lav. Mindretallet vil imidlertid anbefale at det settes en grense for hvor høyt bunnfradraget kan være. Etter mindretallets syn bør denne grensen være lavere enn 900 000 kroner, dvs den nedre grensen som er skissert i St meld nr 45 (1995-1996).

Skattemessig likebehandling og de grenser internasjonal mobilitet setter for beskatningen av mobile faktorer, kan tale for en økning av eiendomsskatten. Utvalget foreslår en økning av eiendomsskatte takstene på boliger og til dels næringseiendommer, sammen med en utvidelse av hvilke eiendommer som det kan skrives ut eiendomsskatt på. Dette kan isolert sett gi en betydelig økning i eiendomsskatteprovenyet. Utvalget kan imidlertid ikke tilrå en slik kraftig økning i eiendomsskatten uten at det ses i sammenheng med resten av skattesystemet. Siden utvalget ikke har mandat til å foreslå endringer i andre deler av skattesystemet, vil en derfor ikke komme med konkrete forslag til endringer. Men utvalget peker på at flere andre utredninger og studier anbefaler økt skattlegging av fast eiendom og redusert skattlegging av finanskapital, og utvalget gir sin tilslutning til disse synspunktene.

Etter en samlet vurdering vil utvalgets flertall (alle utenom Ringdal) tilrå at den maksimale eiendomsskattesatsen reduseres fra 0,7 pst til 0,3 pst. En slik reduksjon vil kunne innebære at provenyet fra eiendomsskatten samlet sett forblir i samme størrelsesorden som i dag på de eiendommene som det i dag utskrives eiendomsskatt på. Utvalget vil understreke at beregningsgrunnlaget har vært mangelfullt. Utvalgets flertall vil derfor tilrå at bl a maksimalsatsen vurderes nærmere når takseringsgrunnlaget er kjent. Utvalget vil for øvrig vise til at Rattsø-utvalget i fase II er bedt om å vurdere prinsipper for finansiering, herunder skattefinansiering, av kommunesektoren.

Et mindretall (Ringdal) finner i utgangspunktet ikke grunnlag for å slutte seg til noen bestemt sats. For dette medlemmet forsvarer eiendomsskatten ingen plass i skattesystemet, gitt at det blir hovedsakelig som i dag.

Forslaget til et mer ensartet takseringsnivå for ulike eiendommer innebærer at det vil finne sted en viss forskyvning av skatten fra kraftverk til boliger. Utvalget fremhever imidlertid at den enkelte kommune kan velge å bruke en lavere skattesats enn den høyeste, og at skattegrunnlaget vil være kjent når kommunen skal fatte sitt vedtak, slik at konsekvensene av kommunens valg vil være klart når vedtak skal fattes. Utvalget vil også peke på at eiendomsskatteprovenyet vil øke noe som følge av at utvalget har foreslått at flere eiendommer enn i dag skal omfattes av plikten til å betale eiendomsskatt.