1 Om eiendomsskatten

av Guttorm Schjelderup, Norges Handelshøyskole

1.1 Eiendomsskatten og økonomisk teori

Eiendomsskattens bidrag til finansieringen av offentlig virksomhet i Norge har variert sterkt over tid. På 1800 tallet var eiendomsskatten det mest sentrale skattefundamentet, mens den i dag er av relativt liten betydning. For eksempel utgjorde eiendomsskatten i 1993 mindre enn 1% av de totale skatteinntektene og kun 0,4% av BNP.

I Norge er eiendomsskatten en verdiskatt på bygninger og grunn hvor eiendomsskattetakst er sjablonmessig fastsatt. Skatten er dermed en formuesskatt avgrenset til disse to aktiva og kommer i tillegg til ordinær formuesskatt. Bygg og grunn blir derfor skattlagt dobbelt, først ved formuesskatten og så ved eiendomsskatten. I de fleste land brukes betegnelsen eiendomsskatt synonymt med ordet formuesskatt. 1 I fortsettelsen vil jeg bruke ordet eiendomsskatt i den norske betydningen av ordet, dvs som en skatt lagt kun på bygg og grunn. 2

I likhet med andre skatteformer er det interessant å diskutere eiendomsskattens insidens – d v s hvem som reelt sett betaler en skatt på eiendom (fordelingsspørsmålet) – samt eiendomsskattens effektivitets-egenskaper. Det teoretiske grunnlaget for eiendomsskattens virkemåte har manifestert seg i tre ulike teori-retninger kalt det tradisjonelle synet, det nye synet og brukeravgiftssynet. 3

I henhold til det tradisjonelle synet og det nye synet er eiendomsskatten en skatt på linje med andre skatter og avgifter i samfunnet hvis berettigelse må vurderes ut fra dens effektivitetsegenskaper og fordelingsvirkninger. Forskjellen på de to synene er at det tradisjonelle synet studerer skatteoverveltning ved å betrakte eiendomsmarkedet i isolasjon fra resten av økonomien, mens det nye synet studerer skatteoverveltning ved å betrakte alle markeder i økonomien under ett (altså ut fra en generell likevektsbetraktning).

Brukeravgiftssynet skiller seg fra de to første teoriene ved at eiendomsskatten vurderes som en pris for kommunal tjenesteyting. I henhold til dette synet velger bedrifter og husholdninger frivillig bostedskommune ut fra sammenhengen mellom eiendomsskattens størrelse og omfanget og kvaliteten på det kommunale tjenestetilbud. En diskusjon om effektivitet og fordelingspolitikk blir derfor meningsløs siden eiendomsskatten ikke er en skatt, men snarere en pris på linje med andre priser i økonomien.

I fortsettelsen av dette vedlegget vil det bli redegjort nærmere for de tre synene.

1.2 Det tradisjonelle synet

I henhold til tradisjonell analyse er eiendomsskatten en indirekte skatt på grunn og bygninger. Hvem som reelt sett betaler eiendomsskatten studeres innenfor en partiell likevektsmodell. 4 Den partielle tilnærmingen innebærer at man betrakter eiendomsmarkedet i en kommune i isolasjon fra alle andre markeder. Alternativt kan man forestille seg at eiendomsskatten er en uniform statlig skatt hvor kun eiendomsmarkedet analyseres. Uansett om skatten er statlig eller kommunal blir konklusjonene identiske. Svakheten ved en partiell analyse at den ikke fanger opp prisendringer i andre markeder, eller det faktum at eiendomsskatten kan påvirke husholdningers og bedrifters lokaliseringsvalg.

Analysen av skatteinsidens kan mest hensiktsmessig deles i to: Skatteoverveltning når myndighetene skattlegger henholdsvis grunn og bygg.

1.2.1 Skatt på grunn

Utgangspunktet for det tradisjonelle synet er at tilgangen på grunn er konstant. En slik forutsetning kan f eks fortolkes som at ny grunn ikke kan utvinnens pga jordvernet, eller at all grunn allerede er utnyttet til byggeformål. Forutsetningen er neppe realistisk, og jeg skal komme tilbake til konsekvensen av å oppheve den senere. For bymessige strøk kan likevel antakelsen om at tilgangen på grunn er konstant være delvis riktig.

Hvis tilbudet av grunn er konstant, vil en eiendomsskatt i et perfekt fungerende marked i sin helhet betales av grunneier på det tidspunkt skatten innføres. Dette skyldes at framtidige skatteforpliktelser vil gå til fradrag i tomteprisen når tomten selges. Årsaken er at kjøper vil vite at det hviler en framtidig skatteforpliktelse på tomten. Verdien av tomten gis derfor som verdien av framtidige neddiskonterte inntektsstrømmer (leieinntekter eller bruksverdi) minus nåverdien av skattebetalingene. 5 Siden framtidige inntektsstrømmer ikke har endret seg som følge av skatten, vil tomtens verdi reduseres tilsvarende de framtidige skattebetalingene. Dette kalles kapitalisering (se forøvrig boks 1).

Kapitalisering kan enkelt illustreres ved følgende eksempel. Anta at et jordstykke gir eieren en inntekt i inneværende år på kr R₀, mens inntekten ett år fram i tid blir R, inntekten to år fram i tid blir R₂, o.s.v. Hvis inntektsstrømmene er som angitt ovenfor og det er fri konkurranse i eiendomsmarkedet, vil verdien av jordstykket gis ved summen av de neddiskonterte inntektsstrømmene. Hvis diskonteringsrenten er r, er verdien ( V) av jordstykket i inneværende år

hvor T angir den økonomiske levetiden på jordstykket (denne kan i prinsippet være uendelig lang).

Anta at myndighetene annonserer en skatt på grunn tilsvarende t₀ i dag, t₁ neste år, og deretter t₂, t₃,......., t_T. Siden tilbudet av grunn er konstant, vil avkastningen av jordstykket i inneværende år reduseres til ( R₀ – t₀), ett år fram i tid blir inntektene redusert til ( R₁ – t₁), osv. Det maksimale beløp en kjøper vil være villig til å betale for jordstykket etter at skatten er innført, gis ved formelen

Ved å sammenligne (1) og (2) ser vi at reduksjonen i pris på jordstykket kan beregnes som

En kjøper vil altså inkorporere skatteforpliktelsen i prisen han eller hun er villig til å betale for tomten slik at prisen synker med nåverdien av de neddiskonterte skatteforpliktelsene.

Hvorledes en eiendomsskatt på grunn overveltes kan også vises i et diagram. Figur 1 er benyttet for å illustrere dette. Når tilbudet av grunn er konstant, er tilbudskurven T vertikal. I en situasjon uten skatt er likevektsprisen V₀ gitt ved skjæringspunktet mellom etterspørselskurven E₀ og tilbudskurven T. Hvis en skatt t legges på verdien av grunn, vil kjøper i tillegg til kjøpsprisen også betale skatten. I sum vil imidlertid kjøperne ikke ønske å betale mer for grunn enn det de har gjort før, og følgelig får etterspørselskurven et skift nedover til E₁. Prisen selger får blir da lik den gamle likevektsprisen minus skattebetalingen dvs V₁ =  V₀ (1 – t). Kjøper vil altså betale samme pris for jordstykket som før skatten ble innført dvs V₀. Sagt enkelt må selger betale hele skatten fordi mengden areal til disposisjon er uelastisk. Selger kan dermed ikke unnslippe skatten ved å variere tilbudet.

Vi kan altså konkludere med at grunneier bærer hele skatten. Selvsagt er det slik at en ny eier av en tomt må betale eiendomsskatt, men nåverdien av disse tilsvarer prisreduksjonen på jordstykket. Når tilbudet av grunn er konstant, vil dermed en eiendomsskatt være en engangsskatt på alle grunneiere på det tidspunkt skatten annonseres. Det eneste tilfelle – gitt våre antakelser – hvor skatten vil kunne overveltes på kjøper, er når et fåtall individer eier det meste av grunnen. I dette tilfellet vil eierne kunne utøve markedsmakt på linje med en monopolist, men dette tilfellet har neppe generell interesse.

Det er ikke realistisk å anta at tilbudet av grunn i virkeligheten er konstant. Ny grunn vil i de fleste tilfeller kunne utvinnes ved regulering av nytt areal. Det vil likevel være slik at det er de områder som er billigst å regulere som først blir tatt i bruk. Når tilbudet av grunn er variabelt, blir analysen mer komplisert, og på kort sikt vil trolig både selger og kjøper betale en andel hver. Overveltningen av eiendomsskatten på lang sikt følger i hovedtrekk diskusjonen om skattlegging av bygg (jf avsnitt 2.2.).

1.2.2 Skatt på bygg

Utgangspunktet for analysen av skatteinsidens under det tradisjonelle synet er at tilbudet av boliger og næringseiendommer er variabelt. Man kan tolke dette som at der finnes ledig tomteareal for utbygging eller at eksisterende bygg kan påbygges. Skatteoverveltningen i markedet for bygg forstås best ved å ta utgangspunkt i det nasjonale kapitalmarkedet. For at byggesektoren skal være attraktiv å plassere kapital i, må investeringer i bygg på lang sikt være like attraktive som andre investeringer i økonomien. Man kan si at investeringer i eiendom må minst gi markedsavkastningen.

Hvis myndighetene innfører en eiendomsskatt på bygg, vil skatten i første omgang falle på eierne av bygg og redusere avkastningen for disse. På lang sikt vil imidlertid skatten overveltes på brukerne av bygg, enten gjennom økt husleie eller gjennom høyere huspriser. Overveltningen over tid kan skje på to måter. Siden en eiendomsskatt vil gjøre det mindre lønnsomt enn før å eie bygg, vil investorer utsette nyinvesteringer samt redusere vedlikeholdet og renoveringen av eksisterende bygg. Dette medfører at verdien på den eksisterende eiendomsmassen går ned i forhold til situasjonen før skatt. Leietaker vil dermed over tid betale en høyere leie enn før fordi kvaliteten på lokalene forringes som følge av dårligere vedlikehold. Reduksjonen i eiendomsmassens verdi vil fortsette helt til avkastningen på utleie av bygg er blitt lik markedsavkastning (og dermed lik det den var før skatten ble innført). Alternativt vil utleiere kunne reagere direkte på en skatteøkning ved å heve leien for bygg. Dette vil være sannsynlig i markeder hvor etterspørselen etter å leie eller kjøpe er stor.

Vi kan konkludere med at en eiendomsskatt på bygg over tid veltes over på brukerne av bygg dvs. leietakere og huseiere. Sammenlignet med en skatt på grunn ser vi at en skatt på bygg ikke reduserer prisen eller avkastningen til tilbyder. Det skyldes at tilbudet av bygg er variabelt og at investor krever en minsteavkastning.

På tilsvarende måte som for grunn, kan vi ved hjelp av et diagram illustrere skatteoverveltningen for bygg. Figur 2 viser at tilbudet av bygg varierer på kort sikt med prisen, og denne sammenhengen er avspeilet i kurven T₀. Innføring av en eiendomsskatt på verdien av bygg, fører til at den reelle etterspørselskurven skifter ned fra E₀ til E₁. Prisen tilbyderne oppnår vil på kort sikt falle fra V₀ til V₁^T, mens prisen etterspørrerne betaler stiger fra V₀ til V₁^E. På kort sikt vil også omsatt kvantum gå ned til X₁.

På lang sikt må imidlertid investeringer i bygg gi markeds-avkastningen, ellers vil ikke byggsektoren få tilført kapital. Dette er angitt ved en perfekt elastisk tilbudskurve T, og innebærer at tilbyderne må oppnå prisen (avkastningen) V₀. Følgelig stiger prisen for kjøper/leietaker (etterspørrer) fra V₁^E til V₂, altså med hele skattebeløpet. Dette fører til en reduksjon i omsetningen av bygg gitt ved punktet X₂.

1.2.3 Fordelingspolitikk

De fordelingsmessige konsekvensene av eiendomsskatten vil avhenge av om skatten øker skattebelastningen for fattige i relasjon til rike. Et skattesystem som er progressivt, vil føre til inntektsutjevning ved at det omfordeler inntekt fra rike til fattige. Med progressivitet menes at gjennomsnittsskatten stiger med inntekten. Et progressivt skattesystem har dermed den egenskap at fattige betaler en mindre andel av sin inntekt i skatt enn rike (dette i motsetning til et regressivt skattesystem).

Når det gjelder skattlegging av grunn, vil den fordelingspolitiske profil avhenge av hvorvidt andelen av samlet inntekt som skatteyter oppebærer fra salg/utleie av grunn, øker når inntekten går opp. Hvis andelen stiger, er eiendomsskatten progressiv. Empiriske undersøkelser gjort på amerikanske og europeiske data synes i stor grad å konkludere med at en eiendomsskatt på land/tomtegrunn er progressiv og dermed bidrar til inntektsutjevning. 6 En studie utført på norske data av Andersen, Hagen og Sannarnes (1993) bekrefter at dette også er tilfelle for Norge.

En skatt på hus og næringseiendommer ble – som vi så ovenfor – veltet over på kjøper eller leietaker av bygg. Tar vi utgangspunkt i en skatt på boliger, vil denne være inntektsutjevnende hvis budsjettandelen husholdningene benytter til boligkonsum går opp når inntekten øker. Er dette tilfelle, vil gjennomsnittsskatten øke for høyinntektsgrupper i forhold til lavinntektsgrupper og eiendomsskatten er dermed progressiv (jf ovenfor).

Det er uenighet blant økonomer om en eiendomsskatt på boliger virker omfordelende. 7 Uenigheten skyldes valg av inntektsbegrep. Empiriske studier som benytter årlig inntekt hos husholdningene som inntektsgrunnlag, finner at lavinntektsgrupper bruker en større andel av sin inntekt til boligkonsum enn husholdninger med høy inntekt. En forholdsvis entydig konklusjonen blant disse studiene er at eiendomsskatten er regressiv. 8 Det betyr at husholdninger med lave inntekter får økt sin gjennomsnittsskatt i forhold til husholdninger med høy inntekt. En eiendomsskatt på bolig bidrar dermed ikke til inntektsutjevning (snarere det motsatte).

En del empiriske studier er gjort med utgangspunkt i gjennomsnittsinntekt eller normalinntekt for hushold. Det teoretiske fundamentet bak disse studiene er at årlige svingninger i inntekten til et hushold ikke bør påvirke analysen av fordelingsegenskapene. Kjøp av bolig er en langsiktig investering og inntektsbegrepet som benyttes bør reflektere dette faktum. Mange studier benytter et gjennomsnittstall for inntekt over en periode på flere år for å korrigere for årlige svingninger. Selv om resultatene fra disse studiene til dels er motstridende, er en rimelig fortolkning at husholdningenes boligkonsum er proporsjonal med inntekten (jf Rosen (1995)). En slik konklusjon innebærer at en eiendomsskatt på hus/bygg verken er regressiv eller progressiv. Det betyr at gjennomsnittsskatten ikke endrer seg mellom inntektsgrupper, og vi kan si at skatten er fordelingsmessig nøytral.

1.3 Det nye synet

Det nye synet ser på eiendomsskatten som en generell formuesskatt. Av dette framgår det at hus og grunn bare er en del av skattebasen hvor noen aktiva er skattlagt med en sats over gjennomsnittet og noen med en sats under gjennomsnittet. I den grad alle eiendeler unntatt bygg og grunn har skattesatsen null, vil eiendomsskatten være en særskatt på boligkapital. En slik forutsetning er uproblematisk dersom vi ønsker å rendyrke virkningen av kun å skattlegge bygg og grunn.

Til forskjell fra tradisjonistene utføres analysen av skatte-overveltning ved å studere virkningen av skatten i alle markeder i økonomien under ett (altså innenfor en generell likevektsmodell). 9 Ved å anlegge et generelt likevektsperspektiv blir analysen mer generell samtidig som resultatene nyanseres i forhold til den tradisjonelle analysen. Svakheten ved en partiell likevektsanalyse lar seg lett illustrere ved eiendomsskatt på bygg. Selv om huseier kan overvelte eiendomsskatten ved å øke husleien over tid, så kan også bedrifter som leier lokaler, overvelte økt husleie ved å øke prisene kundene må betale for bedriftens produkter. Kundene kan i sin tur redusere etterspørselen etter de goder som har fått en prisstigning. Overveltningen skjer dermed i flere markeder, og det er ikke åpenbart hvem som til slutt betaler skatten.

1.3.1 Skatteoverveltning i generell likevekt

I fortsettelsen vil jeg basere framstillingen på en enkel modell om eiendomsskatt avledet fra arbeider av Mieszkowski (1972), Zodrow og Mieszkowski (1986) og Wassmer (1993). Modellen tar utgangspunkt i en økonomi med tre kommuner. I hver kommune foregår det produksjon for privat og offentlig konsum ved hjelp av faktorene kapital og grunn. I modellen antar kapitalen rollen som fellesnevner for all eiendom unntatt grunn. Det betyr at en verdiskatt på kapital vil være en generell formuesskatt. Fordelen med denne framstillingen er at den får fram sammenhengen mellom en uniform statlig formuesskatt og lokale variasjoner i kommunale formuesskatter. Modellen gir dermed innblikk i konsekvensene av skattekonkurranse mellom kommuner.

Vi starter med å studere en lukket økonomi hvor tilbudet av grunn og kapital er konstant og lik i alle kommunene. På lang sikt er kapital perfekt mobil mellom kommunene. I økonomien som helhet er det tre representative husholdninger lokalisert i hver sin kommune. De tre husholdningene skiller seg fra hverandre ved at de har ulik etterspørsel etter et kommunalt tilbudt gode. Husholdningen i det vi skal kalle kommunen med lav etterspørsel, etterspør kun 50% av det kommunale godet i forhold til husholdningen i kommunen med gjennomsnittlig etterspørsel. Husholdningen i kommunen med høy etterspørsel derimot, etterspør 50% mer av godet enn gjennomsnittshusholdningen. I tillegg skal vi anta at flyttetilbøyeligheten for kapital er lik i hver kommune. 10Figur 3 viser eiendomsmarkedet (kapital og grunn) i hver av de tre kommunene.

I utgangspunktet kan vi tenke oss at produksjonen av det kommunale godet ble finansiert ved en koppskatt. En slik skatt gir pr definisjon ikke prisvridninger og påvirker således ikke bruken av kapital og grunn i de tre kommunene. Koppskatten i kommunen med høy etterspørsel må nødvendigvis være 200% høyere enn koppskatten i kommunen med lav etterspørsel. Fri flyt av kapital mellom kommunene vil på lang sikt sikre at avkastningen på kapital er den samme i alle kommunene. Dette er illustrert i figur 3 ved avkastningsraten r₀.

Et skattesystem basert på en koppskatt har kontroversielle fordelingsvirkninger, og vi skal derfor tenke oss at dette systemet erstattes av en eiendomsskatt (formuesskatt). 11 Gjennomsnittskommunen vil da innføre en eiendomsskatt som vi skal kalle gjennomsnittsskatten. I kommunen med lav etterspørsel vil eiendomsskatten være 50% lavere enn gjennomsnittsskatten, mens i kommunen med høy etterspørsel vil skatten være 50% høyere. Vi skal forutsette at husholdningene kan erverve seg eiendom i alle kommunene slik at vi får fram hvorledes ulik skattlegging påvirker fordelingen av investeringer mellom kommunene.

I figur 3 angir kurven T₀ tilbudet av skattbar eiendom (både grunn og kapital) i hver kommune. På kort sikt er tilbudet konstant i hver kommune. Når koppskatten erstattes av en eiendomsskatt fører dette til et nedadgående skift i etterspørselen etter eiendom i alle kommunene (skift fra E₀ til E₁). Etter at skatten er innført, synker avkastningen på eiendom i kommunen med gjennomsnittsetterspørsel til r_G,1. Reduksjonen blir i litteraturen betegnet som profittskatteffekten. 12 Profittskatteffekten angir den gjennomsnittlige nedgang i avkastningen på eiendom i alle kommuner i landet som følge av innføringen av eiendomsskatt.

I kommunen med høy etterspørsel vil avkastningen på eiendom synke i forhold til gjennomsnittskommunen. Nedgangen er angitt ved r_H,1. Den negative forskjell i avkastningen mellom de to kommunene, dvs r_G,1 – R_H,1, kalles vareskatteffekten, og skyldes at kommunen med høy etterspørsel etter det kommunale godet må benytte en høyere eiendomsskatt for å finansiere det kommunale godet. I kommunen med lav etterspørsel vil avkastningen på eiendom falle til r_L,1. Fallet i avkastning utgjøres av profittskatteffekten pluss vareskatteffekten, hvor den siste effekten er positiv (faller mindre enn gjennomsnittet) og gitt ved differansen r_L,1 – r_G,1.

Vi har hittil studert den kortsiktige virkningen av eiendomsskatten. På lang sikt vil ulik avkastning på investeringer mellom kommuner gi incitamenter til å flytte kapital mellom kommunene. Dette skjer ved et skift i tilbudskurven fra T₀ til T₁. Flyttingen av kapital vil foregå helt til avkastningen på kapital og grunn blir lik mellom kommunene, og er angitt i figur 3 ved avkastningene r_H,2 =  r_G,1 =  r_L,2.

I den nye likevekten vil brukerkostnadene (bo- og leiekostnadene) i høyskattekommunen være r_H,3, mens de i lavskattekommunen er r_L,1. Hvis husholdningene er mobile, kan det tenkes at ulike bokostnader vil føre til flytting av hushold mellom kommuner. Dette vil være lønnsomt hvis ikke de økte bokostnadene i høyskattekommunen fullt ut blir kompensert med nytten av økt tilbud av det kommunale godet.

Hvis husholdene er mobile, vil vi i modellen få nye skift i tilbuds- og etterspørselskurvene som på lang sikt vil resultere i utjevning av brukerkostnadene. Generelt sett kan man ikke forvente full utjevning fordi noen hushold vil ha sterkere preferanser for et godt kommunalt tjenestetilbud. Dessuten er det flere forhold som peker i retning av at flyttekostnadene i alle fall for enkeltgrupper er store. Mange familier vil ha bindinger til nærmiljøet som gjør at de er relativt lite mobile. Slike betraktninger gjør at for boligkapital vil flyttekostnadene trolig være store med mindre kommunene er små og ligger nær hverandre. For næringseiendommer er mobiliteten større, men også for bedrifter vil det være kostnader forbundet med å flytte. Disse er knyttet til behov for markedsnærhet og tilgangen på kvalifisert arbeidskraft.

Som en oppsummering av diskusjonen ovenfor kan vi slå fast at på lang sikt vil innføringen av en formues/eiendomsskatt redusere avkastningen på eiendom i alle kommuner med samme sats (altså fra r₀ til r_H,2 =  r_G,1 =  r_L,2). I tillegg vil kommunale variasjoner i skattleggingen av eiendom medføre ulike brukerkostnader hvor de høyeste kostnadene finnes i høyskattekommunene. En eiendomsskatt vil dermed bli båret av både tilbydere og etterspørrere av eiendom. Hvilken gruppe som betaler mest av skatten vil generelt sett avhenge av markedsforholdene. 13

Den skisserte modellen ovenfor er for enkel til å fange opp en del problemer av åpenbar relevans. For eksempel har vi antatt at økonomien er lukket. I en liten åpen økonomi med fri flyt av kapital, vil rasjonelle investorer på lang sikt kreve alternativavkastningen i utlandet. Det innebærer at tilbudskurven er perfekt elastisk og at analysen blir identisk med tradisjonistenes analyse (jf fig 2). I dette tilfellet vil skatten i sin helhet bli veltet over på brukerne av eiendom. Et interessant spørsmål er derfor i hvilken grad kapital er mobil mellom land. Studier av Feldstein og Horioka (1980), Feldstein (1983) og Dooley, Frankel og Mathieson (1987) viser at der er en nær korrelasjon mellom innenlandsk sparing og investering. Disse studiene gir derfor inntrykk av at kapital er lite mobil internasjonalt. 14 Imidlertid er resulatet fra disse studiene omstridt. Dooley et al. (1987) og Bovenberg (1986) viser til at der er et skille mellom direkteinvesteringer og finansinvesteringer som ikke fanges opp i denne typen studier. Dette skillet kan forklare inkonsistensen mellom de empiriske resultatene som viser lav grad av kapitalmobilitet internasjonalt, og det faktum at de vestlige kapitalmarkeder er blitt stadige sterkere integrert. Empiriske studier gjort på norske data av Jansen og Schultze (1993) indikerer at Norge står i en særstilling blant OECD-landene ved at kapital er svært mobil mellom Norge og andre land. Dette tyder på at en eiendomsskatt i sin helhet vil falle på eierne og brukerne av bygg i Norge.

Analysen har også oversett hvorledes flytting av kapital mellom kommunene kan påvirke faktorprisene i kommunene. Hvis f eks produksjonen av konsumgodet hadde skjedd ved bruk av kapital, grunn og arbeidskraft, er det rimelig å anta at en reduksjon i kapitalbeholdningen i høyskattekommunen ville ført til et press nedover på lønningene i denne kommunen. Såfremt ikke arbeidskraften er perfekt mobil, vil vi få lønnsforskjeller mellom kommunene. Man kan også tenke seg at deler av eiendomsskatten ble veltet over på konsumentene ved at prisen på private konsumgoder økte. For at dette skal skje må godene være lokale i den forstand at de ikke har nære substitutter produsert i lavskattekommuner eller at det er store transportkostnader.

1.3.2 Skattekonkurranse

I diskusjonen i forrige avsnitt påpekte vi at ulik kommunal skattlegging av eiendom kunne medføre at husholdninger og bedrifter flyttet mellom kommunene. Dette ville blant annet avhenge av om høye skatter ble motsvart av et økt kommunalt tjenestetilbud. Et sentralt spørsmål i denne forbindelse er hvilken virkning frie faktorbevegelser og kommunal skattekonkurranse har på kvaliteten og omfanget av kommunale tjenester. En rekke økonomer har hevdet at skattekonkurranse mellom kommuner vil føre til høyere kvalitet og økt omfang av kommunale tjenester. 15 Resonnementet er som følger. Anta at vi har fri flyt av kapital og kommunal frihet i skattepolitikken. Kapital vil da flytte fra kommuner med høye skatter og/eller et dårlig kommunalt tjenestetilbud til kommuner med lave skatter og/eller et godt kommunalt tjenestetilbud. Konsekvensen av dette er at den politiske ledelse i kommuner med fraflytting vil bli holdt ansvarlig ved at sannsynligheten for å bli gjenvalgt ved neste kommunevalg reduseres. Muligheten for å miste politisk makt vil disiplinere den politiske ledelse til enten å sette ned skattene, og/eller å øke kvaliteten og omfanget av de kommunale tjenestene.

En generell lærdom fra litteraturen om skattekonkurranse er at slik konkurranse vil føre til en reduksjon i velferden innen hver kommune. Skattekonkurranse kan riktignok redusere ineffektiviteter i kommunal sektor, men påfører kommunen en negativ fiskal eksternalitet ved at tilbudet av kommunale tjenester blir dårligere enn det ellers ville vært. 16 Dette skyldes at kommuner vil være redd for å sette opp skattene fordi det kan føre til utstrømming av kapital fra kommunen og gjøre det mindre attraktivt å etablere seg i kommunene. Spesielt vil denne frykten være berettiget i kommuner hvor ressursgrunnlaget er lite og hvor lokaliseringsbeslutninger i stor grad vil avhenge av skattepolitikken. Velferdstapet knyttet til for liten tjenesteproduksjon overstiger effektivitetsgevinsten i kommunal sektor og gir altså en reduksjon i velferden for den enkelte kommune.

Den tyske økonomen Hans Werner Sinn (1990) har karakterisert utfallet av skattekonkurranse mellom land på en måte som kan illustrere problemene knyttet til skattekonkurranse og kommunalt tjenestetilbud mellom kommuner. Hvis en kommune ønsker å øke eiendomsskatten for å finansiere bedre tjenestetilbud for sine innbyggere, vil velferds-kommunen tiltrekke seg innflyttere som tjener mye på et godt kommunalt tjenestetilbud. Slike innflyttere er ofte netto stønadsmottakere, dvs de mottar mer i form av kommunale goder enn de bidrar med til fellesskapet. På sikt vil slik innflytting uthule velferdstilbudet i velferdskommunen og gi en utjevning mellom kommuner slik at ingen kommune kan ha et kommunalt tjenestetilbud som i omfang og kvalitet avviker særlig fra de andres. Et slikt resonnement forutsetter at det ikke er store flyttekostnader mellom kommunene. Som påpekt ovenfor er det imidlertid mye som taler for at mobiliteten i alle fall hos husholdningene i Norge er relativt beskjeden.

Et argument som svekker konklusjonene til Sinn, er at kommunene kan reagere strategisk på innflytting. Den amerikanske økonomen David Wildasin har påpekt at kommunale forskjeller i tjenestetilbudet gir velferdskommunene incitamenter til å begrense innflytting. 17 Dette kan gjøres ved at rike kommuner ilegger indirekte skatter på private og offentlige tjenester knyttet til flytting. 18 Slike skatter vil da fungere som migrasjonsbarrierer. Det er ikke opplagt at det er ønskelig å forhindre en slik politikk hvis det er ønskelig med kommunal frihet i skattepolitikken.

Et annet poeng knyttet til skattekonkurranse er at kostnadene ved beskatning øker fordi beslutninger om investering i fast eiendom påvirkes av kommunale forskjeller i skattepolitikken. Det fører til at skattebasen blir mer skatteelastisk og at kostnadene ved beskatning øker. Dessuten vil ulike skattefundamenter ha ulik mobilitet. Konsekvensen av dette er at kostnadene ved ulike former for beskatning forrykkes innbyrdes, noe som vil få konsekvenser for omfanget av beskatningen samt selve skattestrukturen.

Dessuten vil kostnadene ved beskatning øke som følge av strategisk atferd. Disse kostnadene er knyttet til det såkalte tidsinkonsistensproblemet. Hvis en kommune ønsker å tiltrekke seg nyetableringer, kan den gjøre det med lave skatter. Når kommunen har lykkes med å få til bedriftsetableringer, kan den uten stor risiko heve skattene i etterkant. En slik skatteskjerpelse vil redusere verdien av anleggene til bedriftene og følgelig øke flyttekostnaden. Kommunen oppnår dermed en slags innlåsningseffekt. Bedrifter som tenker strategisk, vil gjennomskue fristelsen til kursendring fra kommunen og forhandle seg fram til langsiktige kontrakter som sikrer lavt skattetrykk. 19 Et problem som da oppstår, er om slike langsiktige kontrakter er i strid med grunnleggende demokratiske prinsipper. I tillegg vil kommuner som bryter skatteløfter, påføre seg selv en kostnad knyttet til sitt omdømme som troverdig partner i lokaliserings­spørs­mål.

Et annet viktig forhold er hensynet til den totale nasjonale skattebyrde. Hvis det er politisk akseptabelt med kommunal handlefrihet i skattepolitikken, må myndighetene samtidig ta hensyn til hvor stor denne frihet skal være. Hvis kommunene fristilles, kan en risikere at noen kommuner setter kommuneskatten så høyt at det totale skattenivå (kommunalt og statlig) blir for høyt. I en slik situasjon har staten fraskrevet seg kontrollen over skattepolitikken og de enkelte kommunene vil kunne utnytte dette spillerommet til sin fordel. Skattepolitikken blir da et spill mellom staten og kommunene om fordelingen av det totale skatteproveny. En slik utvikling har klare negative konsekvenser for et land fordi ingen tar ansvar for velferdstapet ved den samlede beskatning.

De fordelingspolitiske konsekvensene av skattekonkurranse mellom kommuner er trolig betydelige. Enkelte kommuner vil ha et større inntektspotensiale enn andre i kraft av sin størrelse og sitt ressursgrunnlag. Mulighetene er derfor tilstede for store velstandsforskjeller mellom kommunene. Et eksempel på velstandskommuner er de rike kraftkommunene som rår over betydelige skattefundamenter i forhold til andre kommuner. Det er et politisk spørsmål om hvor langt en skal godta forskjeller i levekår mellom kommunene. På sett og vis er problemstillingen lik den i helsevesenet hvor økonomien i hvert fylke i noen grad bestemmer helsetilbudet.

Et annet poeng som relaterer seg til skattekonkurranse, har å gjøre med problemene knyttet til kommunesammenslåing. Store kommuner som f eks er i en ugunstig økonomisk situasjon, vil ønske å slå seg sammen med små eller mellomstore kommuner med god økonomi. Kommuner som har god økonomi, vil imidlertid ikke ønske en slik sammenslåing, dels fordi de da må være med på å finansiere et underskudd de ikke selv er skyld i, og dels fordi god økonomi gir fortrinn i konkurransen om investeringer og tilflytting. Slike incitamenter kan i enkelte tilfeller forhindre en fornuftig størrelse på kommuner. For myndighetene vil det være vanskelig å få korrekt informasjon fra partene i saker om kommunesammenslåing fordi hver kommune har sterk egeninteresse av å under- eller overdrive virkningen av slik sammenslåing.

Hvor stor vekt man skal legge på betydningen av skattekonkurranse er usikkert. Studier fra Canada, Sverige og USA viser at skattekonkurranse basert på eiendomsskatten er en viktig faktor ved valg av lokalisering av bedrifter. For eksempel er det vanlig at en rekke kommuner i USA gir fordelsbehandling med skattefrihet over en del år hvis bedrifter etablerer seg i kommunen. 20

1.3.3 Andre effektivitets- og fordelingsaspekter

Der finnes en del selvstendige argumenter for å ha en eiendomsskatt som kun faller på bygg og grunn. Disse skyldes i hovedsak at flytting av produksjonsfaktorer mellom land påvirkes av nasjonale skattemessige forhold. Det innebærer at skattebasen i en åpen økonomi er mer skatteelastisk enn i en lukket økonomi, følgelig øker de samfunnsøkonomiske kostnadene ved beskatningen. I en slik situasjon vil det samfunnsøkonomiske tapet ved beskatningen reduseres hvis en kan vri beskatningen mot formuesgjenstander som i liten grad er internasjonalt mobile. En slik endring i skattepolitikken betyr at formue i fast eiendom blir diskriminert i forhold til investeringer i for eksempel finanskapital. Imidlertid er den samlede tilgang på fast eiendom konstant på kort og mellomlang sikt. En eiendomsskatt vil derfor – i mindre grad enn en generell formuesskatt – føre til skattetilpasninger med påfølgende effektivitetstap. Spesielt vil tilbudet av grunn bare i liten grad være variabelt. En eiendomsskatt på grunn vil derfor i stor grad falle på grunneierne (jf diskusjonen i avsnitt 2.2.). Dette taler for at en skatt på grunn gir et lite effektivitetstap sammenlignet med en generell formuesskatt. 21

Når det gjelder de fordelingspolitiske implikasjonene av det nye synet, så er det viktig å ha klart for seg at dette synet studerer virkningen av en generell formuesskatt hvor der kan være lokale variasjoner i satsene. I de fleste empiriske studiene som er gjort, er imidlertid skatteinntektene fra grunn og eiendom de tyngste komponentene. Disse studiene synes å indikere – til forskjell fra det tradisjonelle synet – at en eiendomskatt er svakt progressiv. Skatten øker dermed gjennomsnittsskatten til høyinntektsgrupper i forhold til lavinntektsgrupper [Pechman (1985)]. At konklusjonen blir annerledes enn det tradisjonistene finner, skyldes at fordelingseffekten kan splittes opp i to elementer: Profittskatt- og vareskatteffekten. Profittskatteffekten relaterer seg til det forhold at en eiendomsskatt vil omfordele inntekt fra alle kapitaleiere til alle konsumenter av kommunale goder. Siden høyinntektsgrupper har relativt sett større formue enn lavinntektsgrupper er denne delen av skatten omfordelende. Vareskatteffekten skyldes kommunale variasjoner i eiendomsskatten og tenderer til å favorisere høyinntektsgrupper som ofte er bosatt i lavskattekommuner. 22 Totalt sett vil dermed eiendomsskatten kun i liten grad virke omfordelende.

1.4 Brukeravgiftssynet

I henhold til brukeravgiftssynet er eiendomsskatten en pris knyttet til kommunal tjenesteyting og verdiskapning. Dersom man velger å legge brukeravgiftssynet til grunn, har dette sterke implikasjoner for både effektivitets- og fordelingsspørsmålet. Siden begrunnelsen for eiendomsskatten er at den er en pris på kommunal tjenesteyting, blir det meningsløst å diskutere skatteoverveltning. For bedrifter og husholdninger er eiendomsskatten en pris de frivillig betaler for kommunal tjenesteyting på linje med andre varer og tjenester i økonomien. Dernest er det ikke knyttet noe effektivitetstap til eiendomsskatten nettopp fordi den er en ren markedspris.

Brukeravgiftssynet skriver seg fra midten av 50-årene og den amerikanske økonomen Tiebout. 23 Tiebout utviklet en formell modell for å beskrive hvorledes husholdninger valgte bosted utfra sine preferanser for nivået på kommunal tjenesteyting. I modellen forutsettes det at kommunene tilbyr private goder til husholdningene og at disse finansieres med en koppskatt. De kommunale produksjonskostnadene per capita antas å være U-formet. Det innebærer at kostnadene pr enhet først faller pga stordriftsfordeler i produksjonen, for så å stige når volumet øker, grunnet trengsel i produksjonen 24 Det sentrale i modellen er husholdningenes atferd. Tiebout mente at husholdningene lett kunne flytte mellom kommuner, og at valg av bosted kunne sammenlignes med en konsument på handletur i et supermarked. I et supermarked vil konsumenten velge de varene som gir høyest behovstilfredsstillelse i forhold til prisen. Analogien til kommunesektoren er at husholdene vil bosette seg i den kommune hvis totale nivå på tjenestetilbudet passer best med hva husholdene er villige til å betale for et slikt tilbud.

I Tiebout-modellen fører en U-formet kostnadskurve per capita for kommunale goder til at en typisk kommune vil ønske innflytting sålenge man er på den synkende del av kostnadskurven. Det finnes følgelig et optimalt innbyggertall i hver kommune gitt ved kostnadsminimum. Tiebout forutsatte at hver kommune kunne begrense innflyttingen slik at befolkningsstørrelsen ble kostnadseffektiv. Innbyggertallet i en kommune mente kunne kontrolleres ved hjelp av kommunale reguleringsplaner. 25

Hvis myndighetene kan begrense innflyttingen, leder Tiebouts tankeskjema til at hver husholdning betaler en koppskatt lik (marginal og gjennomsnittlig) produksjonskostnad for kommunale tjenester. Koppskatten blir dermed en brukeravgift. I Tiebout-modellen får man en fordeling av hushold og bedrifter mellom kommuner som reflekterer hver enhets betalingsvilje for kommunal tjenesteyting. 26 Satt på spissen kan man si at innbyggerne i en kommune vil ha de samme preferansene for kommunal tjenesteyting. Uttrykket like barn leker best synes derfor være en passende beskrivelse på utfallet av Tiebouts tankeskjema.

Et problem knyttet til Tiebout-modellen er at den forutsetter finansiering av kommunale tjenester med en koppskatt. En koppskatt har kontroversielle fordelingsvirkninger og er derfor ikke en realistisk finansieringsform for kommunale tjenester. Det er derimot eiendomsskatten. Problemet med eiendomsskatten er at den – i motsetning til koppskatten – er prisvridende ved at den påvirker atferden til husholdningene. For at eiendomsskatten skal ha egenskaper som en brukeravgift, må man derfor løse et gratispassasjer-problem som oppstår ved overgangen til eiendomsskatt.

Gratispassasjer-problemet kan enkelt eksemplifiseres. I Tiebout-modellen betaler husholdningene en koppskatt som svarer til verdien av tjenestene husholdene mottar. Hvis koppskatten erstattes av en eiendomsskatt, vil det bli lønnsomt for hushold i kommuner med et lavt nivå på de kommunale tjenestene, å flytte til kommuner med et høyt tjenestetilbud. Ved å bygge hus mindre enn gjennomsnittsboligen i slike kommuner, vil husholdet få tilgang til kommunale goder til en lavere pris enn gjennomsnittshusholdningen. På sikt vil slik innflytting uthule kommunale forskjeller i tjenestetilbudet.

Løsningen på gratispassasjer-problemet er gitt i to artikler av Hamilton (1975, 1976). I disse arbeidene viser Hamilton at eiendomsskatten kun kan fungere som en brukeravgift dersom minst en av to forutsetninger er oppfylt.

Den første forutsetningen er at kommunene gjennom reguleringsplaner kan bestemme hvilken normalstørrelse bygg i kommunen skal ha. Denne forutsetningen innebærer at størrelsen på nybygg er fastsatt i reguleringsplanen for vedkommende kommune. Reguleringsplanen vil forhindre at det bygges hus som er mindre enn gjennomsnittshuset. Følgelig vil flyttingen være basert på virkelig betalingsvilje for kommunale goder. Slik planregulering er selvsagt teoretisk mulig, men kravet kan synes sterkt i forhold til den virkelighet man observerer.

Den andre forutsetningen for at eiendomsskatten skal kunne være en brukeravgift, er at tilbudet av bygg i hver kommune er konstant. Antakelsen om at tilbudet av bygg er uelastisk må tolkes som om at det ikke er mulig å bygge nytt fordi all grunn er utnyttet. I en slik situasjon vil eiendomsskatten fungere som brukeravgift selv om noen kommuner har eiendommer av ulik størrelse (heterogene kommuner). Dette skyldes måten eiendomskatten blir kapitalisert inn i husprisene på.

For å tydeliggjøre dette poenget kan vi forestile oss en kommune med to hushold – kalt H og L – som bor i hus med markedsverdi på henholdsvis kr 50 000 og kr 25 000. For enkelhets skyld antar vi at husene er bygd på tomter av identisk størrelse og at eiendomsskatten legges på selve verdien av husene. Hvis hver husholdning mottar kommunale tjenester til en verdi av kr 500 og det kommunale budsjett skal balansere, vil myndighetene måtte drive inn kr 1 000 ved hjelp av eiendomsskatten. Følgelig må skatten utgjøre 1.33% av den samlede eiendomsmasse. Eiendomsskatten for L-huset blir da kr 333 og for H-huset kr 667.

Husholdene kan – dersom de finner det lønnsomt – flytte til andre kommuner. Istedet for å bo i en heterogen kommune kan husholdene flytte til homogene kommuner dvs kommuner hvor alle eiendommer er like store og hvor det kommunale tjenestetilbudet følgelig reflekterer betalingsvilje. Det at husholdene kan flytte medfører at i den heterogene kommunen må de fiskale forskjellene mellom husholdene – dvs ulik eiendomsskatt kontra likt tjenestetilbud – bli reflektert i husprisene. Det betyr at hvis markedsrenten er 10%, må markedsprisen til H-huset synke med kr 1 670 [= (667 – 500)/0.1] i den heterogene kommunen sammenlignet med prisen for samme hus i en homogen kommune. På samme vis må et L-hus få en relativ prisoppgang på kr 1 670 [= (500 – 333)/0.1] i forhold til en kommune bestående av L-hus.

Eksemplet ovenfor illusterer hva man i litteraturen betegner som perfekt kapitalisering av fiskale forskjeller. Eksemplet har også generalitet i den forstand at hvis grunnarealet i alle kommuner er identisk, vil den totale verdi av eiendommer i en heterogen kommune være lik verdien til eiendomsmassen i en homogen kommune.

De sterke forutsetningene som må innfris for at brukeravgiftssynet skal gjelde, gjør det legitimt å spørre om denne teorien har relevans. Hvis eiendomsskatten er en brukeravgift, burde det være en forholdsvis tett sammenheng mellom eiendomsskattens størrelse og nivået på de kommunale tjenester. I den grad eiendomsskatten påvirker eiendoms-prisene i en kommune må det skyldes at verdien av eiendomsskatten overstiger verdien av det kommunale tjenestetilbud. I et viktig empirisk arbeide av Oates (1969) er nettopp en slik sammenheng påvist. Arbeidet til Oates (1969) viser at økte kommunale utgifter (og dermed tjenestetilbud) gir en økning i eiendomsprisene, mens en økning i eiendomsskatten fører til reduserte eiendomspriser. Fra disse funnene kan en trekke konklusjonen at høye eiendomsskatter ikke nødvendigvis reduserer eiendomsprisene hvis skatteprovenyet brukes til kommunal verdiskapning. Kommunen kan altså motvirke de negative effektene av skatten ved å ha et godt tjenestetilbud. Studien til Oates finner dermed at konsumentene tar hensyn til fiskale variabler når de velger bostedskommune. 27 Enkelte økonomer har advart mot å trekke for vidtrekkende konklusjoner av studien til Oates. 28 Deres innvendinger er at en rekke andre forhold også påvirker eiendomsprisene. For eksempel har analyser av eiendomsprisene i California vist at prisene i liten grad påvirkes av kvaliteten og nivået på de kommunale tjenester, men snarere avhenger av generelle trender i tilbudet og etterspørselen etter boliger. 29

1.5 Oppsummering og konklusjoner

Eiendomsskatten kan enten sees på som en prisvridende skatt eller som en brukeravgift for kommunale tjenester. I henhold til litteraturen om eiendomsbeskatning finnes der tre teoriretninger: Det tradisjonelle synet, det nye synet og brukeravgiftssynet.

Det tradisjonelle synet på eiendomsskatten kan betraktes som en variant av det nye synet hvor forskjellene er at analysene utføres i en partiell og en generell likevektssammenheng. Brukeravgiftssynet er uforenlig med disse to måtene å betrakte eiendomsskatten på. Konsekvensen av denne uenigheten er betydelig både i forhold til effektive skattesatser og fordelingpolitikk.

For at eiendomsskatten skal kunne betraktes som en brukeravgift må to vilkår være oppfylt samtidig. For det første må husholdningene og bedriftene være perfekt mobile mellom kommunene. I seg selv er dette en sterk antakelse fordi flyttekostnadene for enkeltgrupper trolig er store. Dernest må tilbudet av grunn være konstant (uelastisk). Dette må skje enten ved at all grunn i kommunene er bebygd – slik at fiskale forskjeller mellom kommunene fullt ut kan kapitaliseres i husprisene – eller gjennom kommunale reguleringsplaner. Hvis ikke kommunene kan regulere tilbudet oppstår et gratispassasjer-problem. Dette problemet består i at hushold kan flytte til kommuner med et høyt tjenestetilbud og bygge hus som er mindre enn gjennomsnittsboligen. En slik tilpasning medfører at skatteyter betaler en lavere pris for de kommunale tjenestene enn de allerede etablerte husholdene i kommunen. På lang sikt vil slik atferd uthule det kommunale tjenestetilbudet slik at eiendomsskatten ikke reflekterer betalingsvilje for kommunale goder.

Forutsetningene som ligger til grunn for brukeravgiftsynet, kan synes sterke, men vil åpenbart ha gyldighet i urbaniserte samfunn hvor mobiliteten i befolkningen er stor. En del økonomer har framhevet at det spesielt i studier av byer er vanskelig å finne empirisk holdepunkt for at det ene synet på eiendomsskatten er en bedre beskrivelse av virkeligheten enn det andre. 30 Dette skyldes trolig at i byene er all grunn allerede bebygd samt at innbyggerne innenfor bykommuner er mere mobile. Er konsumentene lite mobile mellom kommuner, er det mye som taler for at det nye synet gir en bedre beskrivelse av virkeligheten. Eiendomsskatten blir da en skatt med konsekvenser for både resursallokeringen og inntektsfordelingen.

Hvilket syn man anlegger på eiendomsskatten har sterke implikasjoner for det totale skattetrykk. Fullerton og Henderson (1984) har feks. studert konsekvensene for USA av å betrakte eiendomsskatten som en brukeravgift. Eiendomsskatten blir i dette tilfellet ikke å regne som en skatt og frafallet av denne fører det til en reduksjon i den effektive skattesats på kapital fra 26% til 9%. I Norge vil en liknende sammenligning ikke gi seg så store utslag fordi eiendomsskatten utgjør en svært beskjeden andel av det samlede skatteproveny. Dessuten er det mye som tyder på at mobiliteten til husholdninger og bedrifter større i USA enn i Norge. Slik sett er det rimelig å betrakte den norske eiendomsskatten som en prisvridende skatt.