7 Eiendomsskattens betydning for overføringssystemet til kommunene

7.1 Innledning

Utvalget drøfter i kapittel 6 med grunnlag i de konklusjoner som trekkes i kap 5 om eiendomsskatten bør videreføres som en kommunal skatt eller i stedet bør bli en statlig skatt. Utvalget konkluderer med at eiendomsskatten bør forbli en kommunal skatt.

Videre drøfter utvalget om den fiskale frihet kommuner i dag har gjennom eiendomsskatten bør videreføres, eller om skatten bør utskrives med uniform skattesats i alle landets kommuner. Ut fra en samlet vurdering konkluderer utvalgets flertall med at en fiskal frihet på linje med hva kommuner i dag har bør videreføres.

I henhold til mandatet skal utvalget, dersom skatten skal forbli kommunal, vurdere hvilken betydning eiendomsskatten bør ha ved fordeling av tilskudd fra staten. Utvalget antar at det med dette siktes til om inntekter fra eiendomsskatt helt eller delvis bør medregnes ved fordeling av tilskudd gjennom inntektssystemet for kommuner.

Utvalget gir i kapittel 7.2 en beskrivelse av dagens inntektssystem og systemet slik det vil bli gjort gjeldende fra og med 1997.

I kapittel 7.3 drøfter utvalget hvorvidt og i hvilken grad det bør tas hensyn til inntekter fra eiendomsskatt i overføringssystemet til kommuner.

I kapittelvedlegget angis ulike metoder for å ta hensyn til kommunenes inntekter fra eiendomsskatt ved fordelingen av tilskudd til kommunene gjennom inntektssystemet.

7.2 Inntektssystemet for kommunene

Statlige tilskudd står i 1994 for om lag 40 prosent av kommunenes driftsinntekter. I underkant av 30 prosent av kommunenes driftsinntekter fordeles som statlige rammetilskudd til kommunene gjennom inntektssystemet, mens om lag 10 prosent av kommunenes driftsinntekter er øremerkede tilskudd fra staten.

Gjennom inntektssystemet til kommunene utjevnes forskjeller i skatteinntekter, og kommuner kompenseres for ufrivillige kostnadsulemper ved framstilling av nasjonale velferdstjenester. Bakgrunnen for utjevningsordningene er den nasjonale målsetting om et mest mulig likeverdig tjenestetilbud uavhengig av bosted.

7.2.1 Dagens inntektssystem (t o m 1996)

Inntektssystemet, som ble gjort gjeldende fra 1986, ble basert på det finansielle ansvarsprinsipp, dvs at det forvaltningsnivå som har ansvaret for oppgaveløsningen, også bør ha det finansielle ansvaret. Overføringene gjennom inntektssystemet ble utformet som rammetilskudd, fordelt etter objektive kriterier, som kommuner og fylkeskommuner fritt kunne disponere innenfor gjeldende lov- og regelverk. Med objektive kriterier menes kvantifiserbare kjennetegn som kommuner og fylkeskommuner ikke kan påvirke gjennom egne disposisjoner. Det ble framhevet at større lokal frihet i prioriteringen og løsningen av oppgavene ville gi det lokale selvstyret et mer reelt innhold. I tillegg ville det bidra til effektivitet fordi tjenesteproduksjonen i større grad kunne tilpasses lokalbefolkningens ønsker og lokale kostnadsforhold.

Etter omleggingen i 1994 består inntektssystemet av fire tilskudd (I parentes tilskudd for 1996):

• Inntektsutjevnende tilskudd (3,2 mrd kr)

• Utgiftsutjevnende tilskudd (17,6 mrd kr)

• Skjønnstilskudd (1,3 mrd kr)

• Nord-Norge tilskudd (1,0 mrd kr)

Inntektssystemet ivaretar altså både inntekts- og utgiftsutjevning. Gjennom inntektsutjevningen sikres alle kommuner og fylkeskommuner en viss minsteinntekt pr innbygger. For kommune er minsteinntektsgarantien 96,2 prosent av gjennomsnittlig inntekts- og formuesskatt pr innbygger i landet. I tillegg er det en trekkordning for kommuner med skatteinntekt pr innbygger over 140 prosent av landsgjennomsnittet. Trekket utgjør 50 prosent av det overskytende beløpet.

Det utgiftsutjevnende tilskuddet skal kompensere for forskjeller i beregnet utgiftsbehov. Prinsippet i utgiftsutjevningen er at det, gitt et likt egenfinansieringskrav pr innbygger, gis full kompensasjon for forskjeller i beregnet utgiftsbehov. Det utgiftsutjevnende tilskudd legges altså på toppen av et beløp som er likt pr innbygger, som kommunene må finansiere selv gjennom inntekter fra inntekts- og formuesskatt. Det er etablert kostnadsnøkler, bestående av kriterier og vekter, som uttrykker relative forskjeller i beregnet utgiftsbehov. Det ble stilt følgende krav til kriterier som skal inngå i kostnadsnøklene:

• Kommuner må ikke ved egne disposisjoner ha innvirkning på kriteriene slik at størrelsen på tildeling blir påvirket.

• Antall kriterier bør begrenses.

• Kriteriene bør i størst mulig grad kunne tallfestes gjennom lett tilgjengelig og ikke for gammel statistikk.

Kriteriene i kostnadsnøkkelen fanger opp både variasjon i etterspørselen etter kommunale tjenester og kostnadsforskjeller i produksjonen av tjenestene. Det viktigste elementet i kostnadsnøklene er et sett av alderskriterier. De fanger opp at etterspørselen etter undervisningstjenester, helsetjenester og eldreomsorg i stor grad avhenger av befolkningens alderssammensetning. Det gis kompensasjon for kostnadsulemper som skyldes spredt bosettingsmønster og lavt innbyggertall. Endelig blir det gitt særskilte tillegg til de ni største byene og kommunene i Troms og Finnmark.

Skjønnstilskuddet skal kompensere for ekstraordinære utgifter og inntektsbortfall, og for forhold av permanent karakter som ikke fanges opp gjennom inntekts- og utgiftsutjevningen.

Nord-Norge-tilskuddet, et særskilt tilskudd til kommuner i Nord-Norge, er i hovedsak regionalpolitisk begrunnet.

7.2.2 Omlegging av inntektssystemet fra og med 1997

I nytt inntektssystem, som Stortinget ga sin tilslutning til 20. juni 1996, er det foretatt endringer både når det gjelder utgiftsutjevning og utjevning av inntekter fra inntekts- og formuesskatt mellom kommuner. Endringene er i hovedsak i samsvar med forslaget fra Rattsø-utvalgets delinnstilling I ( NOU 1996:1).

I nåværende inntektssystem har de utgiftsutjevnende tilskuddene større omfang enn de inntektsutjevnende tilskuddene. I 1996 er overføringene gjennom utgiftsutjevningen 32,5 milliarder kroner, mens overføringene gjennom inntektsutjevningen er 7,4 milliarder kroner (kommuner og fylkeskommuner). Dette betyr at det først og fremst må foretas endringer i utgiftsutjevningen for at fordelingsprofilen skal bli mer uavhengig av de makroøkonomiske rammene for kommuneforvaltningens inntekter.

Stortinget sluttet seg til prinsippet i St prp nr 55 (1995-96) om at utgiftsutjevningen skal utformes som en ren omfordeling mellom kommuner avhengig av beregnet utgiftsbehov i stedet for dagens system med fordeling ut fra utgiftsbehov. Det tidligere utgiftsutjevnende tilskudd omgjøres til et innbyggertilskudd som beregnes likt pr innbygger. Utjevningsambisjonene kan i en ren omfordelingsmodell settes uavhengig av størrelsen på innbyggertilskuddet. Utgiftsutjevningen ivaretas ved at kommuner med beregnet utgiftsbehov over gjennomsnittet får et tillegg, mens kommuner med beregnet utgiftsbehov under gjennomsnittet får et fratrekk. Når landsgjennomsnittet benyttes som referansenivå, vil disse tillegg og fratrekk summere seg til null for kommunene samlet.

Endringene innebærer også en omlegging av det inntektsutjevnende tilskudd. Referansepunktet for minsteinntektskompensasjon foreslås hevet fra dagens nivå på 96,2 prosent til 110 prosent av gjennomsnittlig inntekts- og formuesskatt pr innbygger for kommunene. Mens dagens inntektssystem gir 100 prosent kompensasjon for differansen mellom egne skatteinntekter og referansepunktet, foreslår Regjeringen at kompensasjonsgraden senkes til 90 prosent. Dette gjøres for å skape en viss kopling mellom kommunens skattegrunnlag og inntektsnivå. Forslaget innebærer ingen endring i dagens trekkordning for høye skatteinntekter.

Som i gjeldende inntektssystem vil det bli lagt inn en overgangsordning som innebærer at endringene foretas gradvis. Overgangsordningen er lagt inn for å fordele virkninger av systemomlegginger over noen år slik at kommuner får tid til å tilpasse seg nye inntektsforutsetninger. Systemomlegginger kan enten være overgang fra øremerkede tilskudd til tilskudd fordelt etter inntektssystemets objektive kriterier eller endringer i selve kostnadsnøklene i inntektssystemet. I det endrede inntektssystem er det også lagt inn en gradvis opptrapping til ny grenseverdi for minsteinntektskompensasjon.

I sin innstilling til nytt inntektssystem fra 1997 (Innst S nr 286 (1995-96)) uttaler kommunalkomiteens flertall flg når det gjelder endringer i prinsipper for inntektsutjevningen:

«Komiteens flertall, mener at det viktigste er at disse endringene stimulerer kommunene til å legge til rette for lokalt næringsliv for derigjennom å skape større trygghet for fremtidige inntekter. En betydelig svakhet ved dagens inntektssystem har vært at vellykkede inntektsfremmende investeringer fra kommunens side, ikke har vært det samme som økt kommunal handlefrihet. Flertallet er derfor enig med Regjeringen i at det innføres et dynamisk element i inntektsutjevningen......Flertallet er likevel i tvil om det dynamiske element er tilstrekkelig sterkt, og ber om at Regjeringen ved fremleggelsen av neste kommuneøkonomiproposisjon gjør en særskilt vurdering av om et sterkere dynamisk element vil være nyttig virkemiddel for å fremme en mer aktiv næringspolitikk på de lokale forvaltningsnivåer.»

Kommunalkomiteen tok til orde for en bedre kopling mellom den enkelte kommunes skatteinntekter og de inntekter kommunen sitter igjen med etter at statlige tilskudd gjennom inntektssystemet er medregnet. Med dagens system vil endringer i skatteinntekter for de 80 prosent av kommunene som ligger under referansenivået for inntektsutjevnende tilskudd (96,2 prosent av landsgjennomsnittet) fullt ut bli motsvart av en endring med motsatt fortegn i inntektsutjevnende tilskudd. I det nye inntektssystemet vil disse kommunene beholde 10 prosent av en økning i skatteinntekter. Komiteen ber om at det vurderes å la kommunene beholde en noe større andel.

7.2.3 Eiendomsskatt og inntektssystemet

Som nevnt i 7.2.1 (og 7.2.2) har kommunens egne inntekter fra formues- og inntektsskatt direkte betydning for størrelsen på kommunens rammetilskudd dersom slike inntekter tilsvarer mindre enn 96,2 prosent (fra 1997 110 prosent) gjennomsnittlige inntekter fra inntekts- og formuesskatt for landet, regnet i kr pr innbygger. Inntektene fra inntekts- og formuesskatt har også en direkte betydning for rammetilskuddet dersom disse skatteinntektene utgjør mer enn 140 prosent av landsgjennomsnittet regnet i kr pr innbygger.

Inntekter fra eiendomsskatt medtas ikke i grunnlaget ved fordeling av inntektsutjevnende tilskudd. Dette gjelder både inntektssystemet t o m 1996, og inntektssystemet som gjøres gjeldende f o m 1997. Eiendomsskatteinntektene har derfor ingen direkte betydning for størrelsen på den enkelte kommunes rammetilskudd. Om begrunnelsen for å holde eiendomsskatten utenfor inntektsutjevning heter det i St meld nr 26 (1983-84) s 29 – 30:

«Departementets prinsipielle syn er at skatter og avgifter der kommunene i dag i ulik grad har utnyttet skattegrunnlaget, bør holdes utenfor. Dette gjelder eiendomsskatt, en del avgifter av mindre betydning og avgifter som må oppfattes som betaling for tjenester, gebyrer (vann- og kloakkavgift, barnehagebetaling mv.). Dersom utviklingen går i retning av større likhet for utskriving av eiendomsskatt og avgifter som har en ren fiskal begrunnelse, bør en vurdere om også disse skal tas med i vurderingsgrunnlaget.»

Statens finansielle styring av kommunesektoren skjer gjennom fastsetting av rammer for sektorens inntekter. I inntektsrammen inngår skatteinntekter, overføringer fra staten og gebyrer mv. Dette innebærer at innenfor en gitt samlet inntektsramme vil vekst i en av inntektskomponentene, f eks eiendomsskatteinntekter, måtte motsvares av tilsvarende reduksjon i en av eller som en sum av reduksjoner i de øvrige inntektskomponentene, herunder rammetilskudd fra staten. Eiendomsskatteinntekter vil derfor kunne ha en indirekte virkning for rammetilskuddene.

I tillegg til det faste tilskudd tildeles kommuner gjennom inntektssystemet et skjønnstilskudd. Innretningen på skjønnstilskuddet er slik at kommuner med store inntekter bl a fra eiendomsskatt ofte ikke vil oppfylle kriterier for å motta skjønnstilskudd. Inntekter fra eiendomsskatt tas det altså i dagens system til en viss grad hensyn til gjennom skjønnstilskuddet. At tilskuddet er fastsatt ut fra skjønn gjør det imidlertid vanskelig å synliggjøre i hvilken grad inntekter fra eiendomsskatt motsvares av reduserte overføringer gjennom inntektssystemet.

7.3 Fordeling av inntekter fra eiendomsskatt på kommuner og utvalgets vurdering av behov for utjevning

Inntektsutjevningen har sin bakgrunn i at inntekter fra formues- og inntektsskatt er ujevnt fordelt mellom kommuner. For å sette alle kommuner i stand til å gi et likeverdig tilbud av nasjonale velferdsgoder, kompenseres kommuner med lave skatteinntekter. Rattsø-utvalget har i sin delinnstilling I ( NOU 1996:1) foretatt en prinsipiell vurdering av inntektsutjevning:

«Hensynet til samfunnsøkonomisk effektivitet tilsier at kostnadene ved kommunal og fylkeskommunal tjenesteproduksjon skal dekkes av befolkningen som har nytte av tjenestene. Finansieringen av kommuneforvaltningens tjenesteproduksjon bør med andre ord ha full lokal forankring.

Ønsket om effektiv ressursbruk kan komme i konflikt med ønsket om rettferdig fordeling. Dersom kommunale og fylkeskommunale tjenester fullt ut skulle finansieres av det lokale inntektsgrunnlaget, ville forskjellene i tjenestetilbud reflektere forskjellene i inntektsgrunnlag (skattegrunnlag). Dette er hovedargumentet for et overføringssystem som kompenserer for forskjeller i skattegrunnlag(skatteinntekter) mellom kommuner og mellom fylkeskommuner.

I fastsettelse av ambisjonsnivå i inntektsutjevningen er det nødvendig å foreta en avveining mellom ønsket om effektiv ressursbruk og ønsket om rettferdig fordeling. Et høyt ambisjonsnivå bidrar til rettferdig fordeling, men innebærer også at finansieringen av kommunesektoren får liten lokal forankring. Dette kan gi redusert effektivitet fordi befolkningen som har nytte av tjenestene ikke bærer kostnadene fullt ut.»

Motivet bak en inntektsutjevningsordning er å oppnå en fordeling som er rettferdig i den forstand at alle kommuner settes i stand til å gi et likeverdig tilbud av nasjonale velferdsgoder. Den fordeling kommunenes egne inntekter fra inntekts- og formuesskatt gir muliggjør ikke dette. Hvor store inntekter den enkelte kommune skal ha garanti for, eller når kommuner skal få redusert sine inntekter fra inntekts- og formuesskatt, avhenger av ambisjonene for utjevning av forskjeller. Å medta inntekter fra eiendomsskatt ved fordelingen av inntektsutjevnende tilskudd, kan innebære økte utjevningsambisjoner.

Når det skal vurderes om inntekter fra eiendomsskatt bør medtas i grunnlaget for fordeling av inntektsutjevnende tilskudd, vil fordelingen av eiendomsskatteinntekter mellom kommuner stå sentralt. Motivet bak en utjevningsordning ligger nettopp i at der eksisterer en skjevfordeling mellom kommuner som bør utjevnes. Dagens fordeling av eiendomsskatteinntekter angis i avsnitt 7.3.1. Det foreligger ikke statistikk over fordeling av eiendomsskattegrunnlag mellom kommuner. Dersom eiendomsskatt skal medregnes ved fordeling av inntektsutjevnende tilskudd fra staten, må det foretas et valg mellom å fordele ut fra eiendomsskattegrunnlag eller ut fra eiendomsskatteinntekter. I et skattesystem med uniforme kommunale skattesatser vil skattegrunnlaget entydig bestemme kommunens skatteinntekter. Det vil da være uten betydning om en utjevningsordning baserer seg på skatte grunnlag eller skatte inntekter. Ved varierende kommunale skattesatser vil en slik entydig sammenheng ikke være tilstede. Dette innebærer at kommuner gjennom egne disposisjoner kan påvirke eiendomsskatteinntektene. Konsekvenser av å utjevne ut fra hhv ­eiendomsskatteinntekter og eiendomsskattegrunnlag med ulike utjevningsambisjoner belyses i vedlegget til dette kapittel.

7.3.1 Dagens fordeling av inntekter fra eiendomsskatt på kommuner

Tabell 7.1 viser hvordan eiendomsskatteinntekter for 1994 varierer mellom kommunene. Tabellens forspalte relaterer eiendomsskatteinntektene til landsgjennomsnittet for ordinær inntekts- og formuesskatt pr innbygger. Tabellens første linje viser kommuner der inntekter fra eiendomsskatt utgjør mer pr innbygger enn det gjennomsnittskommunen får i ordinær inntekts- og formuesskatt (større enn 100 prosent) osv.

Tabellen viser at 8 kommuner har større inntekter pr innbygger fra eiendomsskatt enn det som er landsgjennomsnittet for inntekts- og formuesskatt. Tabellen viser videre at det er til sammen 42 kommuner som har inntekter fra eiendomsskatt som utgjør mer enn 25 prosent av landsgjennomsnittet. Disse kommunene omfatter 3,4 prosent av befolkningen utenom Oslo, og står for i overkant av 30 prosent av eiendomsskatten. Samlet har disse 42 kommunene inntekter fra eiendomsskatt på om lag 700 mill kroner.

Tabell 7.1 viser, i likhet med oversikten i kapittel 4, at eiendomsskatteinntekter med dagens system er skjevfordelt mellom kommuner på den måten at en relativt liten andel mindre kommuner har særlige høye eiendomsskatteinntekter.

Ulikheter i eiendomskatteinntekter kan skyldes forskjeller i eiendomsskattegrunnlag, men også at kommuner lar være å skrive ut eiendomsskatt eller benytter en lavere sats enn maksimalsatsen. Kommunene følger også ulik praksis ved verdsettelse av eiendommer. Selv om det korrigeres for slike forhold finner utvalget likevel grunn til å anta at også eiendomsskattegrunnlaget er skjevfordelt mellom kommuner ved at enkelte mindre kommuner innehar særlig verdifulle eiendommer.

7.3.2 Utvalgets vurdering

Etter utvalgets oppfatning er problemer knyttet til skjevheter i eiendomsskatteinntekter mellom kommuner begrenset til et mindre antall, i all hovedsak kraftkommuner. Utvalget viser til at kun 17 av landets kommuner i 1994 hadde inntekter pr innbygger fra eiendomsskatt som utgjorde mer enn 50 prosent av gjennomsnittlige inntekter pr innbygger av inntekts- og formuesskatt (ca 11 000). Samlet innbyggertall i disse kommunene utgjorde ca 30 000. 42 kommuner hadde eiendomsskatteinntekter som utgjorde mer enn 25 prosent av gjennomsnittlige inntekter fra inntekts- og formuesskatt. For 1/5 av kommunene utgjorde andelen mer enn 10 prosent av gjennomsnittlige inntekter pr innbygger fra inntekts- og formuesskatt. Samlet innbyggertall for disse kommuner utgjør om lag 0,4 mill. For de øvrige kommuner er andelen under 10 pst (i overkant av 100 kommuner), eller eiendomsskatt blir ikke utskrevet som følge av at vilkår ikke er oppfylt eller at det ikke er politisk flertall for dette.

Utvalgets flertall foreslår i kapittel 6 at eiendomsskatten videreføres som en frivillig kommunal skatt. I kapittel 9 gjennomgår utvalget verdsettelsesregler for eiendomsskatteformål, og i kapittel 10 satsstruktur. Utvalgets forslag til verdsettelsesregler vil isolert sett medføre en betydelig utvidelse av skattegrunnlaget. En slik utvidelse blir imidlertid motvirket av utvalgets forslag til satsstruktur. Kommuner har i dag ulik praksis ved verdsettelse for eiendomsskatteformål. En konsekvens av utvalgets forslag til verdsettelsesregler og satsstruktur vil derfor være at skatteprovenyet i mindre kraftkommuner kan reduseres, mens øvrige kommuner kan få et uendret skatteproveny, eller en mindre økning i skatteprovenyet. De foreslåtte endringer vil derfor ventelig medføre at eiendomsskattegrunnlaget blir jevnere fordelt enn i dag.

Et flertall i utvalget mener at skjevheter i fordelingen av kommunenes eiendomsskatteinntekter isolert sett kan trekke i retning av å regne eiendomsskatteinntektene med ved fordelingen av tilskudd gjennom inntektssystemet. At eiendomsskatten videreføres som en frivillig skatt for kommunene kan trekke i retning av det motsatte standpunkt. Flertallet i utvalget finner det vanskelig å ta et klart standpunkt til om eiendomsskatteinntekter bør medregnes. Dette har sammenheng med følgende:

• Utvalget har angitt prinsipper for verdsettelse av eiendommer for eiendomsskatteformål samt foreslått satsstruktur. Det har imidlertid vært umulig for utvalget å danne seg noe noenlunde klart bilde av hvordan endringer i verdsettelsesreglene vil slå ut på de forskjellige kommuner. Det er derfor ikke mulig å angi hvordan eiendomsskattegrunnlaget etter omleggingen vil fordele seg på kommuner. Som påpekt av Rattsø-utvalget i sin delinnstilling I, er en utjevningsordning forbundet med kostnader. Dersom skjevheter i eiendomsskattegrunnlaget etter omleggingen er knyttet til et fåtall kommuner, kan gevinstene ved å foreta en utjevning være så lave at de ikke forsvarer kostnadene ved en utjevning.

• Utjevning av forskjeller i skattegrunnlag er ikke et mål i seg selv, men lar seg forsvare så langt slik utjevning er nødvendig for å oppfylle en nasjonal målsetting om et likeverdig tilbud av nasjonale velferdsgoder. Å medta eiendomsskatteinntekter ved fordelingen av tilskudd gjennom inntektssystemet kan innebære økte utjevningsambisjoner. Etter utvalgets syn vil en utjevningsordning best kunne utformes når en ser det totale skattegrunnlag (inntekts- , formues- og eiendomsskatt) under ett. Dette ligger utenfor utvalgets mandat.

Dersom fordelingen av eiendomsskattegrunnlaget er slik at der er behov for en utjevning, vil en utjevningsordning ut fra eiendomsskatte grunnlaget i den enkelte kommune etter flertallets oppfatning være å foretrekke. Bakgrunnen for dette er at den enkelte kommune ikke kan påvirke kompensasjonsbeløpet eller beløpet for trekk i skatteinntekter pga høyt skattegrunnlag ved eget vedtak om skattesats. Utvalget viser her til at et grunnleggende prinsipp for inntektssystemet er å foreta fordeling til den enkelte kommune ut fra objektive kriterier. I dette ligger at kommuner i minst mulig grad skal kunne påvirke tilskudd gjennom inntektssystemet ved egne disposisjoner. Dersom utjevning foretas ut fra eiendomsskatte inntekter vil den enkelte kommune kunne påvirke størrelsen på inntektsutjevnende tilskudd eller trekket i egne skatteinntekter gjennom fastsettelse av skattesats.

Med særlig høye utjevningsambisjoner vil en likevel kunne få et tilleggsproblem. Dette har sammenheng med at mange kommuner med skattegrunnlag over landsgjennomsnittet kan bli nødt til å utskrive eiendomsskatt, i strid med egne ønsker, for å finansiere bidraget til utjevningsordningen.

Utvalget finner det ikke hensiktsmessig å komme med noe konkret forslag til utforming av metode. En utjevningsordning vil best kunne utformes når en ser kommunenes totale skatteinntekter i sammenheng. Dette bør vurderes innenfor rammen av det arbeidet Rattsø-utvalget står for.

Et mindretall i utvalget (Fagereng) foreslår at kommunenes inntekter fra eiendomsskatt uansett ikke medregnes ved fordelingen av tilskudd til kommunene gjennom inntektssystemet. Mindretallet begrunner sitt forslag med at problemer knyttet til skjevheter i eiendomsskatteinntekter mellom kommuner er begrenset til et mindre antall kommuner, i all hovedsak kraftkommuner.

Det er på det rene at dersom utvalgets øvrige forslag til opplegg for eiendomsbeskatning i hovedsak blir fulgt opp, blir det uansett en betydelig reduksjon i eiendomsskatteinntektene for de kommuner som har store inntekter fra beskatning av kraftverk. Mindretallet viser her til de foretatte provenyberegninger med eiendomsskattesats på 0,3 pst, som viser at skatten fra kraftverkene vil bli redusert fra 950 millioner til 460 millioner. Mindretallet anser at dette medfører at behovet for inntektsutjevning langt på vei er eliminert eller betydelig redusert. Mindretallet viser også til at inntekter fra eiendomsskatt tas med i betraktning når det gjelder vurderingen på hvorvidt en skal motta skjønnstilskudd. Det medfører at kommuner som mottar store inntekter fra bl a eiendomsskatt normalt ikke vil komme i betraktning for å motta skjønnstilskudd.

Mindretallet viser også til at en inntektsutjevning i prinsippet er lite forenlig med den foreslåtte ordning med eiendomsskatten som en frivillig kommunal skatt.

7.4 Vedlegg til kapittel 7

7.4.1 Metoder for utjevning

En utjevning mellom kommuner kan enten foretas som en utjevning ut fra skattegrunnlag eller som en utjevning av faktiske skatteinntekter. Ved en utjevning av faktiske inntekter likestilles kommuner med like skatteinntekter. To kommuner med ulikt skattegrunnlag kan få like skatteinntekter fordi de nytter ulik skattesats. Ved en utjevning ut fra skattegrunnlag likestilles kommuner med identiske skattegrunnlag, men med ulike faktiske skatteinntekter pga ulik skattesats.

I det gjeldende inntektssystem og inntektssystemet slik det vil bli gjort gjeldende fra og med 1997 utjevnes forskjeller i bokførte inntekter fra inntekts- og formuesskatt mellom kommuner. En utjevning i bokførte inntekter og ikke ut fra skattegrunnlaget kan her forsvares ut fra at alle kommuner nytter en uniform skattesats og at valg mellom utjevning ut fra skattegrunnlag eller ut fra bokført inntekt fra inntekts- og formuesskatt derfor er uten betydning. Utvalget foreslår at eiendomsskatten videreføres som en frivillig kommunal skatt. Det vil derfor kunne påvirke fordelingen av tilskudd gjennom inntektssystemet om en foretar utjevning ut fra skattegrunnlag eller ut fra bokførte inntekter fra eiendomsskatt. I avsnitt 7.4.2 redegjør utvalget særskilt for forskjellen mellom utjevning ut fra skattegrunnlag og utjevning ut fra bokførte inntekter. I avsnitt 7.4.3 angis virkninger for kommuner gruppert etter inntekt av helt eller delvis å medregne proveny (faktisk eller beregnet) fra eiendomsskatt ved fordelingen av inntektsutjevnende tilskudd til kommunene gjennom inntektssystemet.

7.4.2 Utjevning ut fra skattegrunnlag og utjevning ut fra bokførte inntekter

Fordelingen av tilskudd til kommuner gjennom inntektssystemet skjer på grunnlag av såkalte objektive kriterier. Dette er kriterier som på objektivt grunnlag skal gi uttrykk for kommunens tilskuddsbehov. Meningen er at kommunene i minst mulig grad gjennom egne disposisjoner skal kunne innvirke på kriteriene for på den måten å påvirke størrelsen på tilskuddet. Ved en utjevningsordning må det fastsettes referansenivåer for når kommuner mottar inntektsutjevnende tilskudd pga lave inntekter og når kommuner får redusert sine inntekter pga høye skatteinntekter. Ved en utjevning ut fra skattegrunnlag vil referansenivåene være i prosent av beregnet gjennomsnittlig eiendomsskatt pr innbygger ut fra en bestemt skattesats som er fastsatt for beregningen. Det skattegrunnlag som nyttes i beregningene vil være eiendommer som i henhold til eiendomsskatteloven kan ilegges eiendomsskatt. Som skattesats i beregningene kan nyttes den gjennomsnittlige skattesats som kommunene nytter eller annen normert skattesats. Hvilke eiendomsskatteinntekter kommunen faktisk har, vil i et slikt system være uten betydning for størrelsen på det inntektsutjevnende tilskudd eller trekket pga høye skatteinntekter. Ved utjevning ut fra eiendomsskatteinntekter foretas fordeling ut fra de skatteinntekter kommuner faktisk har.

Forskjellene mellom å foreta utjevning av skattegrunnlag kontra skatteinntekter er illustrert i tabell 7.2.

Hvordan skattegrunnlaget fordeler seg mellom kommuner er ikke kjent. I eksemplet er det av den grunn anvendt fritt valgte størrelser for å illustrere forskjellene mellom en utjevning ut fra skattegrunnlag og en utjevning ut fra faktiske skatteinntekter. Referansenivåene og kompensasjonsgraden er som for inntektssystemet som gjøres gjeldende fra og med 1997.

I illustrasjonen er det nyttet følgende forutsetninger for utjevningsordningen:

a) Ved beregning av proveny ut fra skattegrunnlag er det nyttet gjennomsnittlig skattesats for kommunene.

b) Kommuner med et beregnet proveny under 110 prosent av landsgjennomsnittet, regnet i kr pr innbygger, vil motta inntektsutjevnende tilskudd. 110 prosent utgjør altså referansenivået for tilskudd.

c) Kommuner med et beregnet proveny over 140 prosent av landsgjennomsnittet, regnet i kr pr innbygger, vil få et trekk. 140 prosent er altså referansenivået for trekk.

d) Differansen mellom kommunens beregnede proveny og det nedre referansenivået vil bli kompensert for med 90 prosent. Differansen mellom kommunens beregnede proveny og det øvre referansenivået vil bli trukket inn med 50 prosent. Kompensasjons- og trekkgraden er altså henholdsvis 90 og 50 prosent.

e) Ved en utjevning av faktisk proveny er det nyttet tilsvarende referansenivåer og kompensasjons- og trekkgrad.

Kommune A og B representerer kommuner med høyt skattegrunnlag. Mens kommune A nytter en lav skattesats (0,2 prosent), nytter kommune B en høy skattesats (0,6 prosent). Kommune B har derfor betydelig høyere faktiske eiendomsskatteinntekter enn kommune A. Foretas utjevning på grunnlag av faktiske inntekter, vil kommune A motta kr 5 040 i tilskudd pr innbygger (heves til 110 prosent av gjennomsnittet), mens kommune B vil få et trekk på kr 6 800 pr innbygger (50 prosent av den delen som overstiger 140 prosent av gjennomsnittet). Nyttes beregnet proveny vil begge få et trekk på kr 800 pr innbygger (50 prosent av den delen som overstiger 140 prosent av landsgjennomsnittet).

Kommune D og E representerer kommuner med lavt skattegrunnlag, men som nytter hhv lav (0,2 prosent) og høy (0,6 prosent) skattesats. Kommune E har derfor betydelig høyere eiendomsskatteinntekter enn kommune D. Foretas utjevning på grunnlag av faktiske inntekter, vil kommune D motta et tilskudd på kr 12 240 pr innbygger, mens kommune E vil motta kr 5 040 i tilskudd pr innbygger. Begge heves til 110 prosent av landsgjennomsnittet. Foretas utjevning ut fra skattegrunnlag (beregnet proveny) vil begge motta et tilskudd på kr 8 640 pr innbygger (begge heves til 110 prosent av gjennomsnittet).

Ved et system med utjevning ut fra forskjeller i skattegrunnlag vil kompensasjon/trekk skje uavhengig av hvilken skattesats som velges ut fra lokale behov og ønsker. Endringer i skattesatser vil i et slikt system få fullt gjennomslag på kommunenes inntekter, og dermed deres mulighet til å endre omfang og/eller standard på tjenestetilbudet ut fra lokale ønsker og behov. Ved et system med utjevning ut fra forskjeller i faktiske skatteinntekter vil kompensasjon avhenge av hvilken skattesats kommunen har valgt. En utjevning ut fra fordeling av skattegrunnlag vil være mest i tråd med prinsippet om at kommunene i minst mulig grad skal kunne innvirke på de kriterier tilskudd fordeles etter.

En utjevningsordning basert på skattegrunnlag kan imidlertid gi særlige problemer for kommuner med høyt skattegrunnlag, som eventuelt ikke ønsker å skrive ut skatt, eller skrive ut med en lav sats. I og med at slike kommuner vil være bidragsytere til utjevningsordningen, kan de være tvunget til å skrive ut skatten med en viss sats for å kunne finansiere sitt bidrag. Det vil derfor ligge et press i retning av minst å skrive ut skatten med en sats som muliggjør finansiering av bidraget.

7.4.3 Virkninger for kommuner gruppert etter inntekt av å medregne proveny (faktisk eller beregnet) fra eiendomsskatt ved fordelingen gjennom inntektssystemet

Dersom provenyet fra eiendomsskatten helt eller delvis medtas ved fastsetting av inntektsutjevnende tilskudd vil dette ha samme virkning som en generell økning i bokførte skatteinntekter. Dette gjelder uavhengig av om en medregner kommunenes faktiske proveny eller et beregnet proveny ut fra faktisk eiendomsskattegrunnlag og en beregningsmessig fastsatt skattesats. I den videre framstilling nyttes proveny/inntekter som fellesbetegnelse for faktiske og beregnede størrelser. Som følge av økning i beregningsgrunnlaget vil gjennomsnittlig skatteinntekt pr innbygger, og dermed også grenseverdiene for minsteinntektskompensasjon og trekk pga høye skatteinntekter, øke dersom de fastsatte referansenivåer ikke endres. Kommunenes inntekter fra eiendomsskatt utgjorde i 1994 i gjennomsnitt ca kr 700 pr innbygger. Dersom utvalgets forslag ikke medfører endringer i samlet proveny, vil referansenivåene stige med tilsvarende beløp når en medregner inntekter fra eiendomsskatt fullt ut ved fordelingen av det inntektsutjevnende tilskuddet til kommunene.