3 Utvikling i kommunale kostnader, avgifter og avgiftsinntekter knyttet til eiendomstjenester

3.1 Avgiftsfinansierte tjenester

Med kommunale avgifter siktes det til brukerbetaling for tjenester som er pålagt brukerne å nytte seg av. Eksempler på slike pålegg finnes i plan- og bygningsloven, forurensningsloven og brannvernloven.

Det kan være hensiktsmessig å skille mellom avgiftskrav som utløses som følge av særskilt søknad fra brukeren, og avgiftskrav som utskrives som følge av et løpende forbruk av tjenesten. I den første kategorien kommer avgifter som byggesaksgebyr og gebyr for kart- og delingsforretninger. Til den siste kategorien hører kloakkavgifter og renovasjonsgebyrer.

Felles for avgiftene står prinsippet om at avgiften ikke skal overstige kommunens kostnader med å betjene brukeren; selvkostprinsippet. På den andre siden sikrer avgiftshjemlene kommunene adgang til å få sine kostnader fullt ut dekket gjennom avgiftsinntekter.

I tillegg til avgiftsinntekter, oppebærer kommuner også betydelige gebyrinntekter fra andre betalingstjenester. Dette kan være i henhold til egenbetalingsordninger innenfor undervisnings- eller helse- og sosialsektoren, men kan også være betalinger for tjenester kommuner tilbyr på linje med private. Inntekter fra brukerbetalinger av denne type tas ikke med i volumet på avgiftsinntektene.

Ut fra den historiske begrunnelse for eiendomsskatten er det naturlig å begrense seg til tjenester knyttet til eiendommer, hvor det svares årlige avgifter. Dette gjelder vann- og kloakk-, renovasjons- og feieavgifter. For de tre første formålenes del er disse tjenestene skilt ut som egne resultatenheter (formål) i kommuneregnskapene. Utgifter til feietjenesten er imidlertid innbakt i en felles resultatenhet for brann- og brannverntjenester. Når det gjelder brann- og feiertjenester er det kun feiedelen som kan dekkes gjennom avgifter. Brann- og brannverntjenester må finansieres gjennom kommunenes frie inntekter.

I tabell 3.1 er utviklingen i avgiftsinntekter og kostnader for de fire tjenesteområdene angitt for perioden 1976-94. Det er oppgitt inntekter og kostnader i millioner 1994-kroner. Avgiftsinntekten har i perioden 1976-94 vokst betydelig mer enn hva kostnadsveksten på tjenesteområdene skulle tilsi. Gjennom perioden 1976-94 er kommunens nettokostnader på tjenesteområdene redusert med 2 mrd. 1994-kroner til 1,7 mrd. kr. i 1994.

Det framgår av tabellen at 70 % av nettokostnadene kan tilskrives brann- og feiervesen, hvor kun en mindre del av kostnadene totalt er mulig å dekke gjennom avgiftsinntekter.

I tabell 3.2 er inndekningsgraden for de fire tjenesteområdene angitt. Inndekningsgraden er angitt som avgiftsinntektenes andel av drifts- og anleggskostnadene for de ulike tjenesteområdene. Den sterke økningen i avgiftsinntektene på tjenesteområdene har medført at inndekningen i form av avgifter har økt fra i gjennomsnitt 40 % i 1976 til 80 % i 1994. Ser en bort fra brann- og feiertjenester, hvor det ikke er mulig å oppnå full kostnadsdekning, har inndekningen økt fra 48% i 1976 til 94 % i 1994. Det må slik sett antas at kommunene i 1994 på områdene vann- avløps- og renovasjonstjenester i hovedsak får dekket sine kostnader gjennom avgifter. På området brann- og feier­tjenester har kommunene også i 1994 vesentlige nettokostnader.

Størrelsen på avgiftsinntektene vil kunne påvirkes både av kvalitet, omfang og antall brukere av tjenestene. Statistisk Sentralbyrå har siden 1990, som delindeks til konsumprisindeksen, på grunnlag av en utvalgsundersøkelse, beregnet utviklingen i nivået på de fire kommunale eiendomsavgiftene. Det foreligger ikke statistikk for nivået på avgiftene for tidligere år. I tabell 3.3 er utviklingen i nivået på avgiftene angitt for de fire eiendomsavgiftene. Det er korrigert for konsumprisutviklingen. Endringen utgjør da realøkningen i avgiftsnivået. Realveksten i avgiftsnivået kan forklares både gjennom økt kvalitet på tjenestene og gjennom redusert subsidiering fra kommunenes side gjennom de frie inntektene.

Utviklingen i kostnader, jf tabell 3.1 viser en økning utover hva økning i antall abonnenter skulle tilsi og indikerer dermed en kvalitetsheving på tjenestene. Samtidig viser tabell 3.2 at andelen av kostnadene som blir dekket gjennom avgifter har økt og er den faktor som i sterkest grad forklarer veksten i avgifts­nivå.

3.2 Skattefinansierte tjenester.

Brukerfinansiering av tjenester er mulig i den grad brukere kan defineres og forbruket spesifiseres. En slik spesifisering er ikke mulig for tjenester som har karakter av offentlige goder. En tjeneste som å sørge for framkommelighet på veger gjennom et planmessig vedlikehold av vegene sommer som vinter, er en tjeneste som var framhevet i forarbeidene til eiendomsskatteloven. Gjennom eiendomsskatt kunne kommuner kompenseres for utgifter knyttet til denne tjenesten. Øvrige tjenester kommuner utfører, med tilsvarende karakteristika, men som ikke var framhevet i forarbeidene, er bl a brannvernberedskap og forvaltning av parker og grønne lunger i tettsteder.

Kommuneregnskapene, som angir kommuners utgifter på tjenesteområder, spesifiserer kommuners utgifter knyttet til veger og vegvedlikehold. For brannvern er utgiftene sammenstilt med feietjenester. Utgifter knyttet til forvaltning av parker og grønne lunger er ikke spesifisert.

Legges det til grunn at inndekningsgraden for feietjenester tilsvarer de øvrige avgiftsfinansierte eiendomstjenestene, var drifts- og anleggskostnader knyttet til brannvern i 1976 på om lag 1 mrd 1994-kroner. I 1994 var disse kostnadene økt til 1,15 mrd kroner.

For tjenester knyttet til veg og vegvedlikehold var kostnadene i 1976 på 1 865 mill 1994-kroner. Leieinntekter, refusjoner mv. beløp seg til 473 mill kr, slik at netto kostnadene beløp seg til omlag 1 400 mill 1994-kroner. I 1994 var brutto kostnader knyttet til veger og vegvedlikehold steget til 3 310 mill kr, mens netto kostnadene utgjorde omlag 1 970 mill kr.

Kostnader knyttet til forvaltning av parker og andre grøntområder er som nevnt ikke spesifisert i datakildene. Det må derfor gjøres anslag som vil være beheftet med vesentlig usikkerhet. Et forsiktig anslag, basert på volumet av de resultatetenheter i kommuneregnskapene hvor de angitte kostnader inngår, vil være 500 mill kr.