Utgiftstak

Personer med stort forbruk av tjenester, og derfor store utgifter til brukerbetaling innenfor et forbruksbasert system, kan skjermes ved innføring av utgiftstak. I en slik modell betaler alle brukere for forbruk av tjenester opp til et visst nivå. Når dette utgiftstaket er nådd, fritas den enkelte for brukerbetaling. En slik ordning vil gi sikring mot store utgifter og være administrativ enkel fordi det ikke forutsettes noen individuell vurdering av betalingsevne. Ordningen vil imidlertid ikke gi den enkelte bruker noe motiv for å begrense sin etterspørsel av eventuelt unødvendige tjenester når takgrensen passeres. Dette kan unngås ved innføring av en ordning hvor brukere som passerer taket, bare får delvis kostnadsfrihet. Dette betyr at brukere som har tjenestebehov utover utgiftstaket, får redusert pris. Dette vil ikke bety noen administrativ merbelastning av betydning samtidig som brukere vil ha en oppford­ring til å vurdere sitt behov for tjenester. Et system med utgiftstak og redusert betaling utover utgiftstaket vil imidlertid ikke gi like god skjerming. Innenfor et slikt system vil den samlede brukerbetalingen til tross for reduserte satser kunne bli svært stor. Et system med ulike utgiftstak, der man oppnår delvis kostnadsfrihet når man passerer et tak, ytterligere redusert betaling når man når det neste taket, og eventuelt full kostnadsfrihet når man når det høyeste taket, vil imidlertid kunne sikre skjerming av storforbrukere bedre. Det finnes en øvre grense for belastningen på brukeren, samtidig som brukeren opp til et høyere utgifts­nivå har motiv for å vurdere sin etterspørsel av tjenester. En slik skjermingsordning vil imidlertid være mer arbeidskrevende enn en ordning med flatt tak, idet utgiftsforhold må dokumenteres løpende.

Forutsatt at det er sammenheng mellom visse brukergrupper (f.eks. alder, pensjoniststatus, diagnose) og forbruket av tjenester, ville det vært mulig å skjerme storforbrukere ved å frita visse brukergrupper for betalingsplikten. Problemet med en slik skjermingsordning vil imidlertid være at den vil kunne omfatte også andre enn målgruppen.

En annen mulighet for å spesielt skjerme personer med stort forbruk av tjenester, er å gi kontantstønad til hel eller delvis dekning av høye utgifter forbundet med forbruk av tjenester. Denne typen kompensasjonsordninger vil være administrativt arbeidskrevende, idet det må foretas en individuell vurdering av hver enkelt bruker. Ordningen vil imidlertid kunne være svært treffsikker i forhold til brukere med dokumentert størst behov for tjenester.

Alternative skjermingsordninger for gruppen funksjonshemmede

Spørsmålet er om det er mulig å finne treffsikre og praktikable skjermingsordninger i forhold til målgruppen funksjonshemmede. Som påpekt innledningsvis i kap. 3 kan begrepet funksjonshemmet defineres på ulike måter. Å definere gruppen med behov for skjerming ut fra hvilke stønader eller pensjoner de mottar, vil trolig ikke favne alle de som trenger skjerming på grunn av funksjonshemming. Det vil være stønadsmottakere som ikke har behov for pleie og omsorg og det vil være mennesker med behov for slike tjenester som ikke mottar aktuelle stønader. Tar man utgangspunkt i mottakere av uførepensjon, grunn- eller hjelpestønad, vil ikke alle med behov skjermes. Begrunnelsen er for det første at mange funksjonshemmede voksne er yrkesaktive og ikke mottar uføretrygd, selv om de er avhengige av både tekniske hjelpemidler og praktisk hjelp i dagliglivet. Det er videre ikke slik at alle funksjonshemmede mottar grunn- og/eller hjelpestønad. En del funksjonshemmede kan ha ekstrautgifter til hjelpetiltak og tilrettelegging på grunn av funksjonshemming, uten at dette er ekstrautgifter som berettiger til grunnstønad.

Om man i definisjonene av gruppen funksjonshemmede legger til grunn et livsløpsperspektiv, vil funksjonshemming kun omfatte funksjonshemming av varig karakter, slik det forutsettes i Regjeringens handlingsplan. Midlertidig nedsatt funksjonsevne eller bevegelseshemming som f.eks. på grunn av benbrudd, er etter denne avgrensningen ikke å anse som funksjonshemming som gir grunn til skjerming. Om dette perspektivet legges til grunn vil en skjermingsordning måtte favne både dem over og under 66 år. Selv om en går inn i rekken av alderspensjonister ved oppnådde 67 år vil behovssituasjonen i forhold til funksjonshemmingen og således behovet for skjerming være uforandret.

Selv om behovssituasjonen knyttet konkret til funksjonshemmingen er den samme også for eldre funksjonshemmede, kan det argumenteres for at livssituasjonen for yngre og eldre funksjonshemmede er ulik. Det kan derfor i skjermingssammenheng være hensiktsmessig å differensiere mellom yngre og eldre funksjonshemmede. Med variasjon i livssituasjon menes for det første variasjon i aktivitetsnivå mellom gamle og unge brukere. Det antas at yngre som hoved­regel kan delta og deltar på flere aktiviteter enn eldre. For det andre vil det i større grad være en normalsituasjon at man som følge av høy alder får mer eller mindre aldersrelaterte funksjonshemminger. Når man er yngre er dette ikke i samme grad normalsituasjonen. Rimelighetsbetraktninger kan derfor tale for at samfunnet i større grad i tilfeller der funksjonshemming ikke er normalsituasjonen, bør bidra til å normalisere livssituasjonen for denne gruppen.

Utvalget legger til grunn at det kan være rimelig med særlige skjermingsordninger for grupper av funksjonshemmede som har vedvarende stort hjelpebehov. Gruppen funksjonshemmede er imidlertid mangfoldig både hva gjelder behov for pleie- og omsorgstjenester, hvilke stønader de mottar og alder. Det er derfor vanskelig å finne skjermingskriterier som treffer gruppen som bør omfattes. Fordi det er vanskelig å utforme skjermingsordning i forhold til diagnose, stønadsmottak og pensjonsordning for denne gruppen, bør det vurderes om andre skjermingsordninger kan bidra til å skjerme målgruppen. Et alternativ til skjerming av funksjonshemmede som gruppe kan slik ulike brukerorganisasjoner har foreslått, være skjerming av ulike tjenestetilbud.

Skjerming av hjemmesykepleietjenester

Ulike brukerorganisasjoner har argumentert for at det ikke bør være brukerbetaling for hjemmesykepleie. Et eksempel på argumentasjonen for gratis hjemmesykepleie er uttalelsen fra Landsforeningen for hjerte- og lungesyke i forbindelse med hjerte- og lungesykes dag 9. mai 1996:

«Hjemmesykepleie er en livsviktig helsetjeneste for mange syke- og funksjonshemmede. Sammen med hjemmehjelp er hjemmesykepleie i mange tilfeller en forutsetning for at funksjonshemmede og eldre skal bo i eget hjem. Fram til 1. oktober 1991 var hjemmesykepleie gratis for brukeren. Etter at kommunene fikk adgang til å ta egenandel for hjemmesykepleie, har stadig flere kommuner benyttet seg av denne muligheten. Tall fra Statistisk Sentralbyrå (SSB) viser at andelen kommuner med egenbetaling for hjemmesykepleie steg fra 51 prosent til 63 prosent fra 1993 til 1995. Fremdeles yter 1/3 av landets kommuner hjemmesykepleie kostnadsfritt for brukeren Det er etter LHL’s syn viktig at det ikke legges økonomisk press på kommuner som fortsatt ønsker å la denne tjenesten være gratis. LHL frykter en utvikling der økt bruk av egenandeler hindrer at syke og funksjonshemmede får den hjelpen de har behov for. Pasienter skrives i dag ofte ut fra sykehus før de er ferdigbehandlet fordi de kan få nødvendig pleie i hjemmet. Det er urimelig at pasienten blir belastet med egenandeler på tjenester som ville vært gratis i sykehus. I 1995 hadde under halvparten av kommunene 46 prosent en nedre inntektsgrense som ga fritak for egenbetaling av hjemmetjenester. Dette er færre enn ett år tidligere da 56 prosent av kommunene hadde betalingsfritak. Bare fire prosent av kommunene har egne skjermingsregler for funksjonshemmede og uføre. LHL mener at hjemmesykepleie må være gratis for brukeren og oppfordrer Stortinget til å gå inn for at egenandeler for hjemmesykepleie fjernes umiddelbart.»

Tradisjonelt har det vært et skille mellom hjemmesykepleiers og hjemmehjelpers oppgaver med hensyn til hvilke tjenester de har utøvd overfor den enkelte bruker. Nygård (1992) har delt pleie og omsorg inn i fire hverdagsfunksjoner som i sin karakter er funksjoner som man kan bli mer eller mindre avhengig av hjelp til. Disse er som følger:

• de praktiske funksjoner som stort sett tilsvarer husstell, hus og vedlikehold, herunder matinnkjøp, matlaging, husvask, klesvask, hagestell, snømåking mv.,

• de personlige funksjoner, eller oppfølging av kroppens behov. Dette er funksjoner som av-/på­kledning, personlig hygiene, toalettfunksjon, spising, medisinering, sårstell og behandling/opptrening,

• tilsynsfunksjoner. En rekke fysiske lidelser innebærer en betydelig risiko for at nye akutte endringer kan inntre. Psykiske lidelser og aldersdemens kan også kreve tilsyn med brukeren. Det er ikke alltid en direkte sammenheng mellom behovet for tilsyn og behovet for praktisk og personlig hjelp,

• sosioemosjonelle funksjoner. Disse behovene for nærhet og kontakt, for personlig bekreftelse, er det først og fremst de nærmeste som gir – familie og venner. De kan imidlertid være et viktig innslag også i den offentlige omsorgen.

Skillet mellom de praktiske funksjonene og de personlige funksjonene har i stor grad tilsvart det som tradisjonelt har vært skillet mellom tjenester utført av hjemmehjelpere og hjemmesykepleiere. Tilsynsfunksjonene og de sosioemosjonelle funksjonene har vært ivaretatt av både hjemmehjelpere og hjemmesykepleiere.

Fra 1. oktober 1991 ble det, etter en periode med betalingsfritak for denne tjenesten, igjen gitt adgang til å kreve betaling. Bakgrunnen for det var Egenbetalingsutvalgets innstilling (NOU 1988:7 side 87) hvor det het:

«Ett problem i forhold til målet om helhetlig og fleksibel omsorgstjeneste i kommunene er at det er ulike regler for egenbetaling for de ulike deltjenestene som inngår i kjeden. For hjemmehjelp og de andre tiltakene innenfor hjelpeordningene for hjemmene kan det kreves egenbetaling av klienten. I hjemmesykepleien og for avlastnings- og rehabiliteringsopphold ved sykehjem er det derimot ikke anledning til å ta betaling. Om man skal få til en sammensmelting av de ulike tjenestene i et samlet omsorgstilbud, der hjemmehjelpere, sykepleiere og andre personellgrupper inngår og kan benyttes etter behov, er det nødvendig at egenbetalingsreglene forenkles og stan­dardiseres. De som mottar hjelp og pleie bør betale for det samlede tjenestetilbudet uavhengig av hvem som utfører tjenestene og hvilke enkelttjenester som mottas.»

Fra 1991 til 1995 har bortimot to tredjedeler av kommunene innført brukerbetaling for hjemmesykepleie. Dette har trolig sammenheng med den utviklingen man har sett de senere årene hvor det har vært en sammensmelting av hjemmehjelpens og hjemmesykepleiens oppgaver. I stadig større grad har hjemmehjelpen overtatt oppgaver som tidligere var forbeholdt hjemmesykepleien. På denne måten har man utviklet effektive og fleksible tjenester som kan gi brukerne mer stabil hjelp og færre hjelpere å forholde seg til. Gratis hjemmesykepleie vil kunne hindre en fleksibel tjeneste der de bemanningsmessige ressursene benyttes på en best mulig måte, uten å skille i for stor grad på hvilke oppgaver den enkelte utfører til enhver tid. Er først hjemmesykepleier hos en bruker, kan det være hensiktsmessig at noen av de oppgavene som tradisjonelt har vært lagt til hjemmehjelpen utføres av hjemmesykepleier. Det omvendte er selvfølgelig også tilfellet, men noen av de oppgavene som tradisjonelt har vært knyttet til hjemmesykepleieren må fortsatt utføres av denne typen faglig utdannet personell. Dette er oppgaver som sårstell, medikamentering- og andre spesialiserte oppgaver som krever sykepleiefaglig bakgrunn.

For å kunne se hjemmebasert pleie og omsorg mer i sammenheng, kan man velge å skjerme både hjemmesykepleie og hjemmehjelps­tjenesten. Dette kan bidra til at tjenestene organiseres, utformes og utøves fleksibelt av ulike faggrupper.

Ved skjerming av disse tjenestetilbudene tar man konsekvensen av at gruppen funksjonshemmede er vanskelig å definere. En generell skjerming av hjemmebaserte tjenester vil imidlertid også omfatte andre brukergrupper enn de man primært ønsker å skjerme, dvs. funksjonshemmede med stort og vedvarende behov for tjenester. Også brukere med mindre og forbigående behov vil omfattes av en generell tjenesteskjermingsordning. Utvalget har sett på ulike måter å avgrense målgruppen på i forbindelse med tjenesteskjerming.

For å avgrense målgruppen er det drøftet om det er hensiktsmessig å sette en øvre aldersgrense for fritaket for brukerbetaling for hjemmesykepleie og hjemmehjelp. Fordi funksjonshemming eller kronisk sykdom forutsettes å være varig om tilstanden er medfødt eller oppstår før eller etter fylte 67 år, er det vanskelig å avgrense gruppen på denne måten. Behovet for tjenester vil være like stort i forhold til funksjonshemmingen også etter fylte 67 år. Et alternativ kan være en ordning hvor tjenestene er gratis opptil fylte 67 år, men hvor en annen skjermingsordning inntrer for brukere som har passert denne alder. En mulighet vil være at de som har fått innvilget tjenester før fylte 67 år opprettholder betalingsfritak også etter fylte 67 år. For de som får et vedvarende og stort behov for tjenester etter fylte 67 år, er en mulighet å utarbeide nasjonale retningslinjer hvor det gis betalingsfritak for inntekter opp til et visst nivå, f.eks. opp til 3 G, eventuelt med et skråtak for brukerbetaling for brukere med inntekter over dette nivå.

For å ytterligere avgrense målgruppen, kan man tenke seg en ordning hvor det stilles som vilkår for betalingsfritak at behovet for tjenester er av en viss varighet eller av et visst omfang. Som påpekt i kap. 3 er hjemmesykepleie- og hjemmehjelpstjenester et rasjonert tilbud. Kommunen tildeler den enkelte bruker tjenester etter en faglig vurdering av behov. Den enkeltes behov for tjenester skal spesifiseres i forbindelse med at kommunen treffer vedtak om tildeling av tjenestetilbud. I denne forbindelse kan det derfor la seg gjøre å vurdere, etter ovennevnte vilkår, hvilke brukere som skal fritas for brukerbetaling.

Gratis hjemmesykepleie og hjemmehjelp kan være en aktuell skjermingsordning i forhold til funksjonshemmede med vedvarende og stort behov for tjenester.

Skjerming av tjenester til dekning av primære eller sekundære brukerbehov

En annen tilnærming for å skjerme grupper med vedvarende stort hjelpebehov er å etablere skjermingsordninger som tar hensyn til om tjenesten som ytes brukeren er til dekning av brukerens primære eller sekundære behov. Skjerming kan her skje ved at tjenester som skal dekke primære, grunnleggende, eller basale behov ytes gratis.

Spørsmålet blir da hvilke behov skal defineres som primære og sekundære for en bruker. Det kan sannsynligvis være enighet om at behov som det å stå opp, legge seg, spise, toalettbesøk og personlig stell er primære behov. Mer komplisert vil det være å avgjøre om andre daglige gjøremål som matinnkjøp, matombringing, stell av klær osv. er det samme. Norges Handikapforbund har i forbindelse med utvalgets arbeid gitt uttrykk for at primære behov kan være behov den enkelte har som er avgjørende nødvendig, slik at den enkelte ikke får en redusert helsetilstand. Sekundære behov kan videre være behov bruker har for kommunal tjenesteyting som er nyttig og nødvendig, men som det ikke har helsetruende konsekvenser om de uteblir. Norges Handikapforbund framholder imidlertid videre at det er umulig å sette opp en generell, standardisert liste over primære og sekundære behov innenfor helse-/omsorgssektoren, idet det kan være individuelt i forhold til den enkelte bruker.

Sosial- og helsedepartementet har i forskrift og retningslinjer for kvalitet i pleie- og omsorgstjenesten 1-13/97 søkt å definere hva som skal til for å tilfredsstille grunnleggende behov. Her heter det:

• oppleve trygghet, forutsigbarhet og respekt i forhold til tjenestetilbudet

• mulighet for å ivareta sin egenomsorg

• grunnleggende fysiologiske behov som tilstrekkelig næring (mat og drikke), variert og helsefremmende kosthold og rimelig valgfrihet i forhold til mat

• tilpasset hjelp ved måltider og nok ro til å spise

• få ivaretatt personlig hygiene og naturlige funksjoner (toalett)

• tilpasset hjelp ved av og påkledning

• følge en normal døgnrytme og unngå uønsket og unødig sengeopphold

• mulighet for ro og skjermet privatliv, selvstendighet og styring av eget liv

• mulighet for samvær, sosial kontakt, fellesskap og aktivitet

• tilbud om varierte og tilpassede aktiviteter både ute og inne

• nødvendig medisinsk undersøkelse og behandling, rehabilitering, pleie og omsorg tilpasset den enkeltes tilstand

• nødvendig tannbehandling og ivaretatt munnhygiene

• en verdig livsavslutning i trygge og rolige omgivelser

• grunnleggende fysiologiske behov som tilstrekkelig næring, væsketilførsel og søvn samt å få ivaretatt personlig hygiene og naturlige funksjoner (toalett)

• trygghet og respekt

• selvstendighet og styring av eget liv, herunder privatliv

• sosial kontakt, fellesskap og aktivitet og

• valgmulighet.

Man kan tenke seg en ordning hvor det i forbindelse med enkeltvedtak om tildeling av tjenester og brukerbetaling vurderes hvorvidt det er tale om tjenester til dekning av brukerens primære eller sekundære behov. Administrativt vil ikke en slik ordning få særlige konsekvenser, idet det allerede i dag treffes enkeltvedtak om tjenester i forhold til brukerens behov.

En slik ordning kan imidlertid kreve hyppigere vurdering av søkers behov. Ved å legge til grunn et skille mellom primære og sekundære behov for hver enkelt bruker, blir ordningen avhengig av den enkelte saksbehandlers skjønnsvurdering. Dette kan bety mindre trygghet og rettssikkerhet for brukeren, selv om tildeling av tjenester skjer ved enkeltvedtak. Ordningen vil også kunne åpne for store kommunale forskjeller i vurderingene, idet retningslinjene/forskriftene, for hva som er å anse som primære og sekundære behov kan variere fra kommune til kommune.

Korttidsopphold i sykehjem mv.

Korttidsopphold kan ha som formål avlastning eller rehabilitering. Økt satsing på denne typen tjenester har vært en uttalt målsetting fra sentrale myndigheter. Bruk av rehabiliterings- og avlastningstjenester antas å ha en samfunnsøkonomisk og velferdsmessig guns­tig effekt idet det vil bidra til at flere vil kunne opprettholde et høyere funksjonsnivå, i større grad være i stand til å greie seg selv, og bo hjemme lengre.

Statlig tilskudd eller økt brukerbetaling vil i denne sammenheng kunne være et virkemiddel for å øke tilbudet av korttidsplasser. I kap. 12 og 13 drøftes nærmere hvordan slike tiltak kan stimulere til økt tilbud av korttidsplasser. Et motargument mot å stimulere kommunene til økt bruk av korttidsplasser gjennom å øke brukerbetalingen, vil være om brukerbetalingen settes så høyt av avvisningseffekten blir for stor.

Inntektsbegrepet i forskrift om vederlag for opphold i institusjon

Inntektsbegrepet som pr. i dag gjelder for beregning av vederlag for opphold i institusjon mv. er definert i forskrift om vederlag for opphold i institusjon § 3. Her heter det:

«Som inntekt regnes årets inntekter på grunnlag av pensjon, andre løpende trygdeytelser, arbeidsinntekt, næringsinntekt, leieinntekt, renter og annen avkastning av formue, etter fradrag av skatt og gjeldsrenter. Avkastning av erstatning for framtidige utgifter regnes ikke som inntekt.»

Etter denne forskriften er det individets inntekter i inntektsåret som legges til grunn når vederlag beregnes. Forskriften legger den disponible inntekten til grunn for vederlaget. Dette betyr at en del inntekts- og fradragstyper som inngår ved beregning av skatt, ikke inngår ved beregning av vederlag. Eksempel på dette er inntektsfordel ved egen bolig, minstefradrag og særfradrag.

Fordelen ved å legge disponibel inntekt til grunn som beregningsgrunnlag er at den så langt som det lar seg gjøre, gjenspeiler den enkelte brukers faktiske betalingsevne. Problemet med et inntektsbegrep som dette er imidlertid at det vil være et administrativt merarbeid å samle inn tilstrekkelige opplysninger. Det er videre ikke et inntektsbegrep som benyttes i andre sammenhenger slik at folk flest kjenner innholdet i det. Avvik fra etablerte inntektsbegrep og mange særregler har medført en rekke tolkningsproblemer og problemer med utmålingen. Det kan ha resultert i forskjellsbehandling.

Inntektsbegrepet i forskrift om vederlag for sosiale tjenester, hjemmesykepleie mv.

I motsetning til inntektsbegrepet som gjelder for beregning av vederlag for opphold i institusjon mv., er inntektsbegrepet som i dag benyttes ved beregning av brukerbetaling utenfor institusjon i stor grad sammenfallende med etablerte inntektsbegrep i skatteberegningssammenheng. I forskriften § 8–4 heter det:

«Når kommunen bestemmer det maksimale vederlag en person skal betale pr. år for tjenester som nevnt i § 8–1, skal betalingen beregnes på grunnlag av husstandens samlede skattbare nettoinntekt før særfradrag. Siste tilgjengelige skatteligning pr. 1. januar i det aktuelle året legges til grunn, med mindre inntekten er vesentlig endret. Til inntekten legges også hjelpestønad fra folketrygden til hjelp i huset, mens omsorgslønn som nevnt i § 8–2 annet ledd skal trekkes fra i inntektsgrunnlaget. »

Utgangspunktet etter denne forskriften er husstandens samlede nettoinntekt som er sammenfallende med alminnelig inntekt etter skatteloven kap. III. Skattbar nettoinntekt eller alminnelig inntekt er arbeids-, virksomhets- og kapitalinntekter fratrukket utgifter til inntekts ervervelse, sikring eller vedlikehold, jf. skatteloven kap. III.

Fordelen ved å benytte etablerte inntektsbegrep fra skattegrunnlaget er for det første at det er lett tilgjengelige opplysninger. Skattbar nettoinntekt eller alminnelig inntekt er utgangspunktet for beregning av kommune- og fellesskatten. Disse inntektsopplysningene kan derfor enkelt innhentes eller overføres fra ligningsetaten. En annen fordel ved å benytte opplysninger fra siste tilgjengelige skatteligning er at det er kontrollerte og godkjente inntektsopplysninger. Skattbar nettoinntekt er videre et begrep det i stor utstrekning foreligger en felles forståelse av, og som den enkelte derfor kan forstå og etterprøve. Dette kan bidra til å unngå tolkningstvil og derved bidra til rettsriktige avgjørelser. Fordi beskatningen etter norsk rett skjer etter skatteevneprinsippet, vil skattbar nettoinntekt også gi uttrykk for den enkeltes betalingsevne.

Selv om anvendelsen av inntektsbegrepene som benyttes som grunnlag for skatteberegninger vil ivareta mange av de hensyn som ble skissert innledningsvis, er det viktig å være oppmerksom på forhold ved disse inntektsbegrep som kan føre til at den enkeltes disponible inntekt avviker fra de inntektsopplysninger som framkommer i ligningssammenheng. Dette er særlig viktig å være oppmerksom på i skjermingssammenheng. Forhold som kan bidra til at den disponible inntekten er lavere enn det som framgår av inntektsgrunnlaget er for eksempel at fordel ved å bo i egen bolig og fordel ved firmabil inngår i inntektsgrunnlaget. Andre forhold kan bidra til at den disponible inntekten er høyere enn det som framgår av inntektsgrunnlaget. For eksempel at gevinster fra lotteri eller i visse tilfeller gevinst ved salg av bolig ikke vil inngå i inntektsgrunnlaget, fordi det er skattefrie inntekter.

For å komme noe nærmere den enkeltes disponible inntekt, kan det være hensiktsmessig i framtida å legge til grunn alminnelig inntekt fratrukket skatt som beregningsgrunnlag. Dette vil i større grad enn alminnelig inntekt gjenspeile den disponible inntekten. Dette gir imidlertid en viss mulighet for skatteplanlegging og mulighet for å unndra inntekter, slik at beregningsgrunnlaget blir lavere enn den reelle betalingsevnen. Tilpasningsmuligheter vil det imidlertid også være om man bare legger alminnelig inntekt til grunn, idet den enkelte f.eks. kan velge å investere formue slik at avkastningen ikke inngår i skatteberegningsgrunnlaget. Administrative hensyn taler for å kunne benytte samme inntektsbegrep både som beregnings- og skjermingsgrunnlag Det vil derfor være hensiktsmessig å velge det inntektsbegrep som i størst mulig utstrekning gjenspeiler den enkeltes betalingsevne, dvs. alminnelig inntekt fratrukket skatt.

Personinntekt som beregningsgrunnlag

Et annet alternativt inntektsbegrep som er kjent fra skatteberegningsgrunnlaget er personinntekt. Regler om hva som er personinntekt følger av skatteloven kap. IV § 55 flg. Begrepet personinntekt skiller seg fra begrepet alminnelig inntekt eller skattbar nettoinntekt først og fremst på to punkter. Personinntekt omfatter bare inntekter som skyldes personlig innsats, dvs. at kapitalinntekter ikke inngår i begrepet. Dette gjør at den disponible inntekt kan være høyere enn det framgår av personinntektsbegrepet.

I motsetning til alminnelig inntekt er det også et bruttoinntektsbegrep. Det betyr at det i lønnsinntekter mv. ikke er gjort fradrag for utgifter til inntekts ervervelse, heller ikke minstefradraget eller eventuelt særfradrag. Dette gjelder også arbeidsinntektsdelen av virksomhetsinntekter hvor det ikke gis fradrag for kapitalomkostninger. Dette forholdet kan bety at personinntekten framstår som høyere enn den disponible inntekten.

Alminnelig inntekt fratrukket skatt vil trolig i større utstrekning enn personinntekten gjenspeile den disponible inntekten, fordi den tar hensyn til gjeld og andre utgifter til inntektens ervervelse. Alminnelig inntekt fratrukket skatt er derfor å foretrekke i brukerbetalings- og skjermingssammenheng.

Valg av inntektsbegrep

Skal man utforme en fullt ut gjennomgående brukerbetalingsordning, bør samme inntektsbegrep legges til grunn for beregningene både i og utenfor institusjon. Alminnelig inntekt før særfradrag er i dag innarbeidet som beregningsgrunnlag utenfor institusjon. Å videreføre dette samt innføre det i institusjon, vil være administrativt enkelt fordi opplysningene er tilgjengelig gjennom skatteligningen. Samtidig vil det medføre mindre innkjøringsproblemer å innføre det også i institusjon, idet det er et kjent og innarbeidet begrep.

Alminnelig inntekt før særfradrag vil imidlertid ikke være tilstrekkelig beregningsgrunnlag i forhold til totalskjermingsordninger. Som påpekt over kan det avvike fra disponibel inntekt. Totalskjermingsordninger skal sikre at belastningen ved brukerbetaling ikke blir større enn at den enkelte har tilstrekkelig midler igjen til dekning av personlige behov og bære sitt ansvar som forsørger. Det er derfor viktig at grunnlaget for vurderingen i størst mulig grad gjenspeiler brukerens faktiske disponible inntekt. Inntektsbegrepet i dagens forskrift om vederlag for opphold i institusjon og boform for heldøgns omsorg og pleie legger til grunn den disponible inntekten, ved at ligningsmessige inntekter og fradrag ikke tas med i beregningsgrunnlaget. Dette inntektsbegrepet vil i utgangspunktet være egnet i forhold til en totalskjermingsordning. Som beskrevet ovenfor har det imidlertid vist seg å være vanskelig å praktisere og arbeidskrevende å administrere, idet det er vanskelig å innhente tilstrekkelig informasjon om alle økonomiske forhold. Ordningen kan derfor ha gitt tilfeldige resultat avhengig av hvor godt inntektsopplysninger er dokumentert av den enkelte bruker eller saksbehandler. Det synes derfor hensiktsmessig å ta utgangspunkt i alminnelig inntekt etter skatt som grunnlag i totalskjermingssammenheng i en eventuell gjennomgående brukerbetalingsmodell. Innføring av alminnelig inntekt etter skatt som beregningsgrunnlag vil rydde av veien tvil om hvilke inntekts- og utgiftsposter som inngår i beregningsgrunnlaget. Samtidig vil det grovt sett gjenspeile den enkeltes betalingsevne. Hvis det kan dokumenteres store avvik mellom alminnelig inntekt etter skatt og disponibel inntekt, må kommunen legge disse opplysningene til grunn for å sikre at brukerbetalingen ikke belaster enkelte brukere urimelig hardt.

Utvalget legger til grunn at det er hensiktsmessig, uansett valg av brukerbetalingmodell, å opprettholde dagens inntektsbegrep for beregning av vederlag for pleie og omsorg og totalskjerming utenfor institusjon. For å løse administrative problemer forbundet med praktiseringen av disponibel inntekt som beregningsgrunnlag i institusjon, foreslås alminnelig inntekt etter skatt innført som en hovedregel. Det må imidlertid åpnes for at det tas hensyn til store avvik mellom alminnelig inntekt etter skatt og disponibel inntekt.

Ektefeller

I henhold til ekteskapsloven § 38 har ektefeller gjensidig underholdsplikt. Her heter det bl.a.:

«Ektefellene har sammen ansvaret for de utgiftene og det arbeidet som kreves for det felles hushold ........ og hver ektefelles særlige behov. Ektefellene bidrar ved tilskudd av penger, ved virksomhet i hjemmet eller på annen måte. En ektefelle kan i rimelig utstrekning kreve penger av den andre ektefellen til å dekke utgifter som nevnt i første ledd.»

Spørsmålet er om ektefellers gjensidige underholdsplikt også omfatter tilfeller hvor den ene av ektefellene flytter inn i institusjon. Begrunnelsen for den gjensidige forsørgelsesplikten er det økonomiske fellesskapet ektefeller har. Kan en si at ektefellenes økonomiske fellesskap fortsetter om den ene ektefellen flytter inn i institusjon slik at forsørgelsesplikten fort­satt skal gjelde? I kommentarer til ekteskapsloven heter det at plikten etter § 38 gjelder under samlivet. Etter samlivsbrudd gjelder de samme regler som etter separasjon og skilsmisse, jf. ekteskapsloven § 79 ­første ledd. Årsaken til at ektefellene ikke bor sammen, er imidlertid avgjørende for om samlivet skal anses brutt i forhold til den gjensidige underholdsplikten. At ektefellene bor fra hverandre av naturlige årsaker, f.eks. fordi den ene eller begge bor på institusjon, innebærer ikke noe samlivsbrudd i forhold til ekteskapsloven § 22, og innebærer derfor heller ikke at underholdsplikten etter ekteskapsloven § 38 opphører.

Selv om den gjensidige underholdsplikten opprettholdes, er det et spørsmål om vederlag for opphold i institusjon er utgifter den andre ektefellen kan gjøres ansvarlig for, eller om det faller utenfor begrepet særlige forhold i ekteskapsloven § 38. Spørsmålet er om formuleringen hver ektefelles særlige behov innebærer at ektefeller kan gjøres ansvarlig for utgifter forbundet med opphold i institusjon. I Ekteskapsloven og enkelte andre lover med kommentarer, Holmøy, Lødrup, 1994 heter det:

«En ektefelles særlige behov omfatter f.eks. klær, legeregninger, medisiner, forretningskontingenter osv. Begrepet er noe mer omfattende enn nødvendige behov i § 41. Heller ikke plikten etter § 38 kan omfatte bidrag til dekning av gjeld, f.eks. skattekrav.»

De utgiftsposter som her listes opp kan til dels være sammenfallende med de tjenester en institusjonsbeboer mottar i institusjon. Dette kan tale for at hjemmeboende ektefelle kan bli ansvarlig for å dekke vederlag i forbindelse med institusjonsopphold, fordi institusjonsoppholdet kan være dekning av den syke ektefellens særlige behov. På den annen side er de utgiftsposter som nevnes som eksempel av et helt annet omfang enn de utgifter som kan påløpe i forbindelse med et institusjonsopphold. Formålet med be­stemmelsen har ikke vært å dekke så omfattende utgifter for den andre ektefellen, men bidra til å dekke løpende dagligdagse behov av mindre omfang. Plikten til å dekke den andre ektefellens særlige behov i forbindelse med institusjonsopphold, vil f.eks. bety at hjemmeboende ektefelle har ansvar for at den av ektefellene som bor i institusjon kan få ferie eller delta på ulike aktiviteter hvis egne midler ikke strekker til.

Det forhold at sambeskatning av ektefeller opphører etter skatteloven § 16, 3. ledd når ektefellene til stadighet lever atskilt, taler også for at husstandsinntekten ikke bør legges til grunn ved beregning av vederlag i institusjon.

Gjeld

Om man ser på kommunen som en kreditor i forhold til den enkelte institusjonsbeboer, blir den hjemmeboende ektefellens forpliktelse den samme enten ektefellene har særeie eller felleseie. Kreditorer kan ikke røre den hjemmeboendes særeie og heller ikke den hjemmeboendes rådighetsdel av felleseiet.

Det foreligger altså ikke tilstrekkelig grunnlag for å legge husstandens inntekt til grunn selv om det er tale om ektefeller. Hvis vi ønsker å legge husstandsinntekten til grunn, må vi innta særskilt hjemmel for dette i kommunehelsetjenesteloven. Det er ikke tilstrekkelig å innta hjemmel for dette i forskrift, idet det vil være i strid med ekteskapsloven § 38 bestemmelser om omfanget av forsørgelsesplikten.