10 Boligformuen

10.1 Innledning

Framtidas eldre vil ha høyere inntekter og formuer enn hva de eldre i gjennomsnitt har i dag, jf. kap. 7. En større andel av de framtidige eldre vil blant annet eie sin egen bolig, enn hva som er tilfellet blant dagens eldre. Mange vil få overført betydelige verdier gjennom arv fra foreldregenerasjonen relativt sent i livet. Størrelsen på slik arv kan øke som et resultat av høyere formuer i befolkningen generelt. Samtidig blir det færre i hver familie som skal dele på arven.

Utvalget er bedt om å foreslå et system for betaling i pleie- og omsorgstjenesten som bidrar til at brukerbetalingen i framtida kan finansiere en større andel av de samlede utgiftene til sektoren. Videre skal utvalget klargjøre det personlige ansvaret for å dekke bokostnader og videre bidra til at den enkelte tar hensyn til dette, blant annet i beslutninger om sparing og overføring av formue til arvinger før en blir pleietrengende.

Utvalget drøfter i dette kapitlet mulige tiltak for å stimulere folk til å planlegge sin alderdom når det gjelder bolig, men også når det gjelder bruk av sin formue generelt med sikte på å kunne klare seg selv så lenge som mulig uten hjelp fra det offentlige. Bruk av egen formue kan for mange sikre en god levestandard i pensjonistårene.

10.2 Generelt om formue

Privat formue vil dels bestå av realkapital og dels av finanskapital. Formuesbegrepet kunne tenkes utvidet slik at framtidige pensjonsrettigheter og framtidige inntektsmuligheter ved den enkeltes kunnskaper og kompetanse også ble omfattet. I dette kapitlet omfattes imidlertid kun realkapital og finanskapital når en omtaler formue. Realkapitalen består av produksjonskapital og av konsumkapital, som f.eks. bolig og hytte. Brutto finanskapital inkluderer finansielle aktiva som bankinnskudd, aksjer og obligasjoner mv. Netto finanskapital er lik brutto finanskapital, fratrukket gjeld.

Formuen vil påvirke husholdningenes/individenes levekår på flere måter. Rent inntektsmessig vil formue gi en pengemessig avkastning i form av renteinntekter, aksjeutbytte og eventuelle gevinster/tap som følge av verdiendringer. For mange er selve inntektsgrunnlaget knyttet til formuen. Videre representerer formuen oppsamlede forbruksmuligheter. Formuesobjekter kan selges i markedet eller belånes og dermed gi grunnlag for økt forbruk. Realformue vil ofte også gi en annen form for avkastning, avkastning i form av forbruk når formuesobjektene benyttes. Her inngår først og fremst bruken av boliger, hytter, biler, båter mv. Avkastningen kan også fastsettes til det som det ville kostet å leie f.eks. et tilsvarende hus.

Den delen av formuen som holdes i form av finanskapital (kontanter, bankinnskudd, aksjer, obligasjoner mv.) er relativt likvide, mens formuen i form av realkapital (f.eks. boliger) ikke er likvid i samme grad. Siden boligkapitalen utgjør en stor del av formuen for mange eldre, vil en i avsn. 10.5 gå nærmere inn på noen modeller for hvordan en kan tenke seg å anvende boligformuen med sikte på å skape rom for økt forbruk i alderdommen.

10.3 Nærmere om anvendelse av boligformue

Eldre bygger i liten grad ned boligformuen. En stor del overføres ofte til arvinger. Dette gjelder også annen formue. Sannsynligvis har dette mye med holdninger hos de eldre å gjøre. Det er flere forhold som taler for at holdningen til å bruke av egen formue i alderdommen kan endre seg i framtida. Økt utbygging av velferdsordninger, større mobilitet og avstand mellom generasjonene gjør at forsørgelsesansvaret kan stå svakere hos generasjoner født etter 2. verdenskrig. På grunn av lengre levetid vil arvingene ofte være i 50-årene og allerede godt etablerte. Nye generasjoner har videre vent seg til et atferdsmønster der kommersielle fritidsaktiviteter er utbredt. Denne livsstilen vil de gjerne fortsette med.

Økt bruk av formue i alderdommen kan gi mange eldre muligheter for en kvalitativt bedre alderdom både gjennom større forbruk, tilrettelegging og bedrede boforhold og kjøp av tjenester. Økte inntekter for de framtidige eldre vil imidlertid bety at flere vil kunne dekke sine behov uten å tære på formuen.

Gjærevoll-utvalget (NOU 1992:1) var opptatt av disse spørsmålene, spesielt forvaltningen av boligformuen. I Gjærevoll-utvalgets innstilling heter det:

«For å sikre at de omsorgstrengende i de kommende tiårene har gode boforhold, blir det en stor og viktig utfordring å velge løsninger innenfor det bolig­politis­ke området og på andre politikkområder som fører til at folk tar ansvar for sin egen boligsituasjon slik at kommunene kan konsentrere sin innsats om tjenesteytingen.

Det blir dermed viktig å finne fram til ordninger som ikke gjør det fordelaktig å fraskrive seg opparbeidet boligformue, men snarere at omsorgstrengende benytter sin oppsparte boligkapital for å skaffe seg boligløsninger som er tilpasset deres situasjon. Ordninger som stimulerer til at eldre tar i bruk sin boligformue på en aktiv måte, gjerne i samarbeid med det offentlige, må klart være å foretrekke framfor å akseptere at kommuner eller andre offentlige myndigheter skal belaste sine budsjetter med store investeringer til boliger.»

INAS gjennomførte høsten 1995 en landsrepresentativ intervjuundersøkelse om ulike sider ved nors­ke husholdningers økonomiske situasjon. Der ble blant annet temaet arv drøftet. Resultatene er dokumentert i Gulbrandsen (1995): Norske husholdningers økonomiske situasjon. Et av spørsmålene gikk på om den spurte kunne tenke seg å bruke noe av en eventuelt oppspart formue på seg selv. 22 prosent svarte at de ville bruke over halvparten av formuen på seg selv, mens 25 pst. svarte at de ville bruke det meste av formuen på seg selv. På spørsmålet om hvor viktig det er for deg at du blir i stand til å etterlate deg noe formue, svarte bare 13 prosent at det var svært viktig, mens ca. 55 prosent mente det var noe eller mindre viktig. Videre svarte hele 70 prosent at brukerbetaling for pleie-, omsorgs- og helsetjenester bør avgjøres uten hensyn til arvinger.

Svarene fra denne undersøkelsen indikerer at mange ønsker å bruke noe av formuen på seg selv. Utfordringen er derfor å lage et system som er slik at de eldre frivillig benytter noe av formuen sin på seg selv, slik at kommunene i en rimelig grad skal kunne avlastes for utgifter knyttet til f.eks. omsorgsboliger. Dette kan gjøres ved å stimulere til at folk bygger boliger med livsløpsstandard i større utstrekning enn i dag, og at kommunen legger til rette for bygging av attraktive omsorgsboliger som organiseres som eierboliger. På den måten vil den enkelte kunne dekke sine egne bokostnader livet ut. I tillegg vil det fortsatt være nødvendig med et tilbud av omsorgsboliger som leies ut til omsorgstrengende som ikke kan investere i egen bolig. Slik kan mange bo hjemme relativt lenge uten mye hjelp. Videre bør en fortsatt ha låne- og støtteordninger som gjør det mulig for personer å finansiere egen bolig også i en omsorgssituasjon. Dette vil, gitt at de hjemmeboende ikke har for stor pleietyngde, kunne lette kommunenes utgifter til sektoren.

I dag er det primært tre faktorer som kan stimulere eldre til å benytte seg av sin formue i alderdommen:

• trygghetsmotivet for å få rask tilgang til hjelp/behandling eller stell hvis en skulle få behov for det

• god bolig ut fra tankegangen om at en skal fungere godt i boligen til tross for redusert funksjonsevne

• trivsel og gode tilrettelagte boliger kan ut fra motiver om selvrespekt og stolthet bidra til at eldre kan flytte til en hensiktsmessig bolig.

Et mulig tiltak for ytterligere å stimulere eldre til å benytte seg av de oppsparte boligformuene er at stan­darden på boligtilbudet varierer med betalingsevnen. En positiv stimulans kan ligge i at kommunene og andre tilrettelegger omsorgsboliger med varierende standard. Boligene kan enten organiseres som borettslagsleiligheter, selveierboliger eller utleieboliger. Attraktive selveierboliger kan stimulere eldre med de høyeste formuene til å selge sin bolig, mot at en er sikret et godt omsorgstilbud i alderdommen. Dette kan også bidra til at de med ikke så høye formuer skaffer seg en egnet omsorgsbolig. Husstander uten boligformue og med lave inntekter kan fortsatt få tilbud om kommunal utleiebolig og bli omfattet av bostøtteordninger, slik at en kan bli boende i en tilfredsstillende bolig.

Den samme positive stimulansen kan ligge i at sykehjem mv. har varierende standard og dermed ulike nivå på bokostnadene, jf. omtalen av en tjeneste­basert brukerbetalingsmodell i kap. 12. Dette kombinert med innskudd i sykehjem mv. med nærmere definerte standardkrav, vil ytterligere kunne stimulere til å benytte formuen for å få et godt botilbud i alderdommen. En slik utvikling vil imidlertid kunne ha negative konsekvenser. Det kan lett føre til en todeling av omsorgstilbudet ved at de med god økonomisk evne kan skaffe seg et godt botilbud på sykehjem mv., mens de med lave inntekter og formuer må nøye seg med mins­testandard. Dessuten kan det gi uheldige utslag i forhold til fordeling av sykehjemsplasser i kommunene. Hvis økonomisk evne skal vurderes sammen med de helsemessige kriteriene, vil det lett føre til at de eldre med best økonomi får førsteprioritet.

Som et alternativ til positive stimulanser for å bruke formuen til å få et godt botilbud når en blir omsorgs­trengende, har det vært diskutert et forbud mot overføring av arv før en har skaffet seg et godt botilbud som er tilrettelagt for heldøgns pleie- og omsorg. Dette vil bl.a. forutsette at det offentlige kan kreve omstøtelse av en beslutning om forskudd på arv. Problemstillingen kan bli aktuell i de tilfeller en husstand selger sin bolig og kvitter seg med den øvrige formuen når husstanden blir omsorgstrengende. Det blir i det tilfellet en offentlig oppgave å sørge for et godt botilbud, og husstanden kan få nyte godt av de offentlige skjermingsordningene, selv om husstanden har hatt mulighet til finansiere botilbudet før husstanden kvittet seg med formuen.

Som omtalt tidligere er nedbygging av formue lite omfattende. En har imidlertid ikke data som sier noe om hvor hyppig dette er når eldre får plass på sykehjem. Selv om det er relativt sjelden i eldrebefolkningen generelt, er det ikke utenkelig at det skjer i større utstrekning ved innflytting i sykehjem mv. Det synes likevel tvilsomt om det er aktuelt med et så drastisk tiltak som å omstøte en beslutning om forskudd på arv. Det ville kreve et omfattende administrativt apparat å følge opp en slik ordning. Betalingsviljen til å sikre seg en god og tilpasset bolig til alderdommen, er økende. Dette kan utnyttes ved å tilby omsorgsboliger med varierende kvaliteter og eierformer. På den måten kan de positive virkemidlene være tilstrekkelige til å nå målsettingene om at boligformuen blir brukt til å ta ansvaret for egne boligkostnader livet ut.

10.4 Formue i en brukerbetalingssammenheng

Et moment som tilsier at formue bør medregnes f.eks. ved betaling av egenandeler, er at formuen er en naturlig del av husholdningenes ressurser. Enkelte hevder imidlertid at det er galt at folk som sparer hele livet skal straffes for dette, sammenlignet med dem som ikke har spart noe. Hvorvidt du sparer noe i løpet av livsløpet er imidlertid avhengig av flere faktorer og tilfeldigheter enn om du er nøktern eller sløsaktig av natur, f.eks. er hva en klarer å spare over livsløpet avhengig av den inntekten en har hatt. Videre kan noen hevde at det er urimelig at de som har spart for alderdommen i form av egen pensjonsparing etter skatteloven (EPES), skal straffes ved at det tas hensyn til disse midlene ved f.eks. beregning av egenandeler. En synsvinkel er at det i slike tilfeller både er snakk om nedbygging av formuen samtidig som avkastningen trekkes inn. Det gis skattesubsidiering årlig ved innskudd til slike ordninger, mens det som motstykke skattlegges når pensjonistene får utbetalt dette. Disse midlene bør derfor betraktes som vanlig inntekt.

Inntektsbegrepet som benyttes ved beregning av brukerbetaling utenfor institusjon, er husstandens samlede skattbare nettoinntekt før særfradrag. Dette inntektsbegrepet gir et uttrykk for skatteevne. I dette begrepet inngår netto kapitalinntekter, også avkastning på bolig. Imidlertid er inntekten av mange former for realkapital kraftig undervurdert. Inntekt av konsumkapital regnes bare i liten grad med, og inntekten av egen bolig mv. er gjennomgående langt lavere enn tilsvarende leiekostnader. Samtidig kan gjeldsrenter fullt ut trekkes fra. For beregning av vederlag for opphold i institusjon, er det i utgangspunktet pensjonærens egen inntekt som skal legges til grunn. Som inntekt regnes årets inntekter på grunnlag av pensjon, andre løpende trygdeytelser, arbeidsinntekt, næringsinntekt, leieinntekt, renter og annen avkastning av formue, etter fradrag av skatt og gjeldsrenter.

Det vil kunne hevdes at en til en viss grad tar hensyn til folks formuer ved dagens ordning ved egenbetaling i tillegg til formueskatten for høyere formuer. For eksempel har eldre ofte en stor del av formuen sin i bankinnskudd og renteinntektene inngår fullt ut.

I utgangspunktet synes det å være naturlig at det tas hensyn til formue ved betaling for pleie- og omsorgstjenester. Det er bl.a. fastslått i mandatet at et hensyn som skal tas når det gjelder betaling av kommunale ytelser, er hvilken evne en har til å betale. Det finnes også et eksempel i dag på en ordning hvor et slikt prinsipp gjelder. Dagens bostøtteordning har et system som tar hensyn til formue. Ved fastsettelse av husstandens inntektsgrunnlag, tar en hensyn til en andel av nettoformuen (utover et visst minstenivå) og legger dette til inntekten.

I dag regnes avkastningen av formue med i grunnlaget for beregning av vederlag. Spørsmålet er om det er aktuelt å gå tilbake til en ordning der formuen trekkes direkte inn i en brukerbetalingssammenheng. Tidligere har det vært vurdert slik at det kan være vanskelig å trekke formuen direkte inn i en brukerbetalingssammenheng på en måte som ikke gir negative utilsiktede effekter. For selv om det i praksis ikke burde være særlige problemer knyttet til å transformere ev. lite likvid formue til mer likvid formue, vil et slikt system kunne gi sterke insentiver for de eldre til å gi bort store deler av formuen sin før de kommer i en situasjon hvor de er pleietrengende.

Som omtalt i avsnitt 10.3 kan det stimuleres til frivillig bruk av formuen ved brukerbetalingsordninger, hvor en betaler for den standard og mengde en mottar. I et rent inntektsgradert brukerbetalingssystem vil formue kunne trekkes inn ved at avkastningen regnes med i beregningsgrunnlaget. I et slikt system vil imididlertid brukerne ha insitament til å kvitte seg med formuen.

10.5 Metoder for å frigjøre boligformue

Det er i prinsippet flere måter å frigjøre boligformue til likvider. Barlindhaug (1995) omtaler flere modeller for nedbygging av boligformue. Han nevner bl.a. følgende:

• å gå fra eie til leie

• å skaffe seg mindre og billigere eierbolig

• innskudd i omsorgsboliger og sykehjem mv.

• anvendelse av boligformue uten salg av bolig

• anvendelse av boligformue ved salg av bolig, med beholdt borett

10.6 Oppsummering og konklusjon

De eldres inntekter og formue forventes å øke i framtida. Det er derfor rimelig at de eldre med gode inntekter og formue bidrar med noe mer brukerbetaling for pleie- og omsorgstjenester enn i dag. Dette kan f.eks. gjøres ved å utvide beregningsgrunnlaget for egenandeler med formue og/eller ved satsendringer.

Utvalget vil understreke at hovedvirkemiddelet for å få eldre til å benytte den oppsparte formuen i alderdommen, er at det legges til rette for et godt og variert botilbud. Det vil si at det finnes attraktive omsorgsboliger som en finner det hensiktsmessig å investere i, når en blir, eller i forkant av at en blir omsorgstrengende. Folk bør i tillegg stimuleres til å bygge boliger med livsløpsstandard. Det bør fortsatt opprettholdes låne- og støtteordninger som gjør det mulig for personer å finansiere egen bolig også i en omsorgssituasjon. Videre bør det legges til rette for at omsorgsboliger i større grad blir organisert som selveierboliger og borettslagsleiligheter, slik at en kan benytte seg av sin oppsparte formue.

Formue i form av bankinnskudd e.l. er vanligvis meget likvide. Dette gjelder ikke i samme grad boligformue. Ovenfor er det kort presentert ulike modeller for hvordan en kan transformere boligformuen til likvider. Utvalget tror imidlertid at det uansett er vanskelig å trekke formuen direkte inn i beregningsgrunnlaget for brukerbetaling. Utvalget mener et slikt system vil gi sterke insentiver for de eldre til å gi bort store deler av formuen sin før de kommer i en situasjon hvor de er pleietrengende. Imidlertid vil brukerne i et system hvor en betaler for det en mottar, ha insitament til å beholde formuen fordi den kan sikre en høyere levestandard. Det er i dag liten nedbygging av formue i form av overføring av forskudd på arv. Det er sannsynlig at dette i årene framover vil fortsette å avta, både på bakgrunn av et ønske om å benytte seg av den oppsparte formuen i alderdommen og forbruksmøns­teret til de som i dag er middelaldrende.

Et forhold som trekker i samme i retning er muligheten og ønsket om å skaffe seg en egen omsorgsbolig ved å benytte en del av den oppsparte boligformuen. En positiv stimulans er at tilbudet av omsorgsboliger gjøres både variert med hensyn til beliggenhet og standard for øvrig, slik at det er attraktivt å kjøpe en slik bolig for å sikre seg gode boforhold når en blir omsorgstrengende.

Utvalget vil ikke tilrå at det åpnes for muligheten til innskudd i sykehjem mv. Problemene med innskudd i institusjon mv. er mange. Særlig gjelder dette for betalingsvilligheten i eksisterende sykehjem mv. som svært ofte bare er et rom med seng. Problemet med overføring av arv kan dermed bli økende.

Omstøting av beslutning om forskudd på arv er en mulighet i de tilfeller der det er åpenbart at tilpasningen har skjedd på grunn av at en regner med at det offentlige vil sørge for et botilbud uansett. Dette vil være et svært kontroversielt tiltak, og gripe langt i enkeltmenneskers frihet knyttet til disponering av egne midler. På denne bakgrunn vil utvalget frarå at det åpnes for omstøting av beslutning om forskudd på arv.

Utvalget ønsker å legge til rette for at husstander med formue i større grad benytter denne til å sikre seg et godt pleie- og omsorgstilbud, herunder godt botilbud. For å få dette til vil utvalget foreslå følgende:

• At det stimuleres til å bygge flere omsorgsboliger og tilrettelagte boliger som i større grad enn i dag organiseres som selveierboliger eller borettslagsleiligheter.

• At avkastning av formue som i dag bør inngå ved beregning av brukerbetaling, men at det utover dette ikke bør tas hensyn til formuen ved fastsetting av brukerbetaling.