Betalingsgrunnlag og totalskjerming

For å forenkle vederlagsberegningen foreslås i kap. 9 at alminnelig inntekt etter skatt som hovedregel skal legges til grunn for beregning av brukerbetaling og totalskjerming i institusjon. Dersom det kan dokumenteres store avvik mellom alminnelig inntekt etter skatt og det beløp brukeren reelt disponerer, må det vurderes særskilt hvilken inntekt som skal legges til grunn for å sikre at brukerbetalingen ikke belaster den enkelte bruker urimelig hardt. Departementet bør utforme veiledende retningslinjer for hva som skal anses som store avvik mellom alminnelig inntekt etter skatt og disponibel inntekt.

Utvalget foreslår, ved en videreføring av dagens ordning, en avvikling av fribeløpet på kr 6 000. Fribeløpet bør oppheves med bakgrunn i at dette var å betrakte som en overgangsordning. Fribeløpet ble innført 1. januar 1989, for å motvirke at de nye betalingsreglene skulle virke skjerpende i forhold til reglene fram til 1. januar 1988. Utvalget legger imidlertid til grunn at beboer ikke skal komme dårligere ut enn etter gjeldende ordning. For å sikre at beboer sitter igjen med tilsvarende samme beløp som etter vederlagsforskriften, må prosentsatsene i beregningsformelen endres hvis fribeløpet oppheves, jf. kap. 14.

Dersom en antar at alminnelig inntekt etter skatt tilsvarer det disponible inntektsbegrepet i vederlagsforskriften, kan en ta utgangspunkt i at beboer skal betale f.eks. maksimalt 65 prosent av inntekt inntil G og maksimalt 85 prosent av overskytende inntekt 1 . Dette betyr at beboer er sikret minst 35 prosent av G. Dersom beboer har inntekt utover G, skal vedkommende i tillegg beholde minst 15 prosent av denne inntekten. Etter dagens G på 41 000 kroner, vil den nye formelen sikre alle beboere minst 14 350 kroner. Dette er 400 kroner mindre pr. år enn det vederlagsforskriften sikrer alle beboere i dag. Når G reguleres vil imidlertid den nye formelen sikre beboer et noe større beløp til eget forbruk enn dagens ordning, slik at ordningen vil slå gunstigere ut for de med lav inntekt. Årsaken til dette er at fribeløpet ligger fast uavhengig av endringer i G, slik at realverdien av fribeløpet etter hvert blir mindre. Utvalget viser til kap. 14 hvor de økonomiske konsekvensene av å avvikle fribeløpet er beregnet.

Dersom dagens ordning videreføres, foreslår utvalget at fribeløpet oppheves, men med nødvendige endringer i betalingsprosentene slik at beboerne sikres like godt som i vederlagsforskriften for institusjon mv.

Fradrag for hjemmeboende ektefelle mv.

Dersom institusjonsbeboer har hjemmeboende ektefelle og/eller barn, skal det ved fastsettelse av vederlaget tas hensyn til dette 2 . Etter gjeldende regelverk fastsettes et standardisert fradrag slik at hjemmeboende ektefelle eller barn tilnærmet økonomisk sett blir å betrakte som enslig når den med forsørgeransvar flytter inn i institusjon mv. Fradrag på grunn av forsørgelsesbyrde er minimumsfradrag. Dersom omstendighetene i den konkrete sak tilsier det, kan kommunen etter gjeldende regelverk skjønnsmessig fastsette et høyere fradrag. Fradragsreglene for forsørgelsesbyrde er således viktige skjermingsprinsipper for beboer og beboers familie.

Som påpekt i kap. 5 har gjeldende fradragsregler vært gjenstand for kritikk. Hovedinnvendingene har vært at:

• Folketrygdens etterlattebegreper er vanskelige å forstå for beboer og kommune.

• Fradragsberegningene nødvendiggjør et nært samarbeid mellom trygdekontor og kommune. Riksrevisjonen foretok en gjennomgang av vederlagsberegning i et utvalg av kommuner i 1992, med bakgrunn i signaler om at vederlaget i mange tilfeller var blitt feil beregnet. Rapporten fra Riksrevisjonen konkluderer med at de uklare ansvarsforholdene, og mangel på samarbeid mellom kommune og trygdekontoret, er den vesentligste årsak til at det oppstår så mange feil.

• Fradraget ikke er tilstrekkelig til å sikre hjemmeboende/barn et rimelig økonomisk grunnlag. I tillegg vil størrelsen på fradraget avhenge av hvilken av ektefellene som flytter inn på institusjon.

Utvalget har drøftet endringsmuligheter som kan bidra til å forenkle fradragsberegningene og samtidig sikre et rimelig økonomisk grunnlag for hjemmeboende.

En alternativ og enklere måte å beregne fradrag for hjemmeboende ektefelle/barn på, vil være å erstatte prinsipper for fradragsberegning knyttet til pensjonsordninger med fradragsberegning knyttet til inntekt. På denne måten kan også fradragsberegningen foretas av kommunen. En mulighet er å ta utelukkende utgangspunkt i beboers inntekt. Beregningene utvalget har gjort viser imidlertid at dette vil gi sterke fordelingsvirkninger i forhold til dagens ordning. Dette har sammenheng med at fradragsberegningene etter gjeldende forskrift tar hensyn til begge ektefellers tilleggspensjon. Skal det utformes alternative fradragsordninger som ikke gir store fordelingsvirkninger i forhold til dagens ordning, må det derfor i fradragsberegningen tas hensyn til begge ektefellers inntekt. Det er viktig å presisere at dette bare gjelder fradragsberegningene. I beregningsgrunnlaget for vederlaget vil fortsatt bare beboers inntekt legges til grunn. En mulig løsning som tar hensyn til begge ektefellers inntekt i fradragsberegningene, er en ordning der etterlatteprinsippet videreføres, men ektefellenes tilleggspensjoner erstattes av inntekt 3 . Dersom alminnelig inntekt benyttes, vil disse opplysningene være lett tilgjengelige, og fradragsberegningene vil bli relativt enkle for kommunene.

Dersom beboer mottar krigsinvalidepensjon, forsørger barn eller har bidragsplikt, gjelder egne fradragsregler, slik at fradragsberegningen over vil kunne slå ut fordelingsmessig skjevt i forhold til dagens ordning. Krigspensjonister er i dag garantert å få beholde 37 prosent av full krigspensjon under institusjonsoppholdet, jf. § 3 nr. 4 i lov om krigspensjonering for militærpersoner og § 6 nr. 4 i lov om krigspensjonering for hjemmestyrkepersonell og sivilpersoner. I beregningen av vederlagets størrelse for krigspensjonister kan en i stedet for å garantere 37 prosent av pensjonen, garantere en prosent av det inntektsbegrepet som foreslås i kap. 9. Antallet som mottar krigsinvalidepensjon antas i framtida å utgjøre en liten gruppe.

I dagens ordning gjelder også spesielle beregningsregler for brukerbetaling og fradragsregler for beboere som mottar sjømannspensjon. I en eventuell ordning der all beregning legges til kommunen, kan det vurderes særordninger for disse.

Ved å knytte fradragsberegningene til inntekt, f.eks. alminnelig inntekt etter skatt framfor folketrygdens pensjonsberegninger, kan kommunen enkelt innhente nødvendig opplysninger og gi veiledning til bruker/pårørende om nødvendige opplysninger og dokumentasjon. Kommunen har allerede det formelle ansvaret for brukerbetalingsberegningen etter loven. Fradragsberegningen knyttet til inntekt og ikke pensjonsberegninger betyr at kommunene kan beregne fradraget i sin helhet og trygdekontorets rolle i forhold til fradragsberegningen opphøre. Det vil være praktisk at kommunen selv har full kompetanse og oversikt over vederlagsberegningen, slik at dette kan fastsettes samtidig som kommunen treffer vedtak om tildeling av tjenestetilbud. Dette kan også bety bedre oversikt og mindre sjanse for feilberegninger i forhold til dagens todelte ordning, hvor ansvaret for fradragsberegningen i praksis er delt mellom kommunen og trygdeetaten.

En annen alternativ ordning for å unngå at to instanser i praksis skal beregne fradraget, kan være at trygdeetaten overtar hele vederlagsberegningen. Kommunen kan ved en slik ordning gi alle inntektsopplysninger til trygdeetaten, slik at den kan beregne det samlede vederlaget i forhold til forskriften. I en slik ordning vil fylkestrygdekontoret bli klageinstans i forhold til trygdekontorets beregninger. Ordningen vil sikre høy kompetanse i forhold til beregninger etter dagens regelverk, og således bidra til at det blir truffet rettsriktige vedtak.

En ulempe ved en slik ordning vil være at myndigheten til å treffe vedtak om tildeling av tjenester og vedtak om betaling for mottatte tjenester vil ligge til to instanser, og fortsatt kreve en samkjøring mellom kommune og trygdeetat. En slik ordning forutsetter også at dagens regler med hensyn til fradrag i forhold til folketrygdens etterlattebegreper opprettholdes. Å beholde folketrygdens begreper i forhold til fradrag, betyr at det fortsatt blir vanskelig for bruker å forstå fradragsberegningen. På bakgrunn av dette vil utvalget ikke tilrå en løsning der trygdekontoret overtar det fulle ansvaret for vederlagsberegningen. Utvalget mener det er mer hensiktsmessig å knytte fradragsberegningen til en prosent av husstandens inntekt, slik at kommunen som hovedregel kan beregne fradraget i sin helhet.

I kap. 5 ble det påpekt at hjemmeboendes disponible inntekt er avhengig av hvem av ektefellene som blir innlagt i institusjon. Dersom en mener at slike skjevheter i fradragsberegningene er urimelige, kan dette løses ved f.eks. å legge husholdningens inntekt delt på to til grunn for beregningene av vederlag når beboer har hjemmeboende ektefelle. Det hjemmeboende får disponibelt vil da ikke avhenge av hvem av ektefellene som innlegges i institusjon. I kap. 9 er det imidlertid slått fast at husstandsinntekt ikke kan benyttes som beregningsgrunnlag. Det synes heller ikke rimelig å foreslå endring av regelverket slik at dette gjøres mulig.

Det legges fortsatt til grunn at fradragsordningen for hjemmeboende skal utgjøre et minstefradrag, slik at kommunen kan gjøre skjønnsmessige fradrag dersom forholdene tilsier dette. At ytterligere fradrag skal kunne fastsettes skjønnsmessig kan medføre ulik praktisering i forhold til institusjonsbeboere. På den annen side vil muligheten for å vise skjønn ved fradragsberegningen gi mulighet for å ta hensyn til individuelle forskjeller i beboernes økonomiske situasjon. Det anses derfor hensiktsmessig å videreføre ordningen med skjønnsmessig fradrag for å sikre den enkelte tilstrekkelig.

Bostandard

I den tjenestebaserte brukerbetalingsmodellen er det kort drøftet redusert brukerbetaling for redusert bo­kvalitet, herunder flersengsrom. Innenfor dagens modell er også redusert brukerbetaling en mulig løsning ved opphold på flersengsrom. Dette må imidlertid utformes noe annerledes fordi det ved en videreføring av dagens modell ikke er snakk om separat husleie ved opphold i institusjon.

Det er ca. 1/3 av institusjonsbeboerne, ca. 15 000 personer, som må dele rom med andre brukere, uten at dette overhodet gir seg uttrykk i hva brukerne betaler. For å stimulere til avvikling av flersengsrommene, er det innført en statlig tilskuddsordning. En redusert brukerbetaling i flersengsrom kan være en ytterligere stimulans til avvikling.

En reduksjon kan utformes på flere måter. Et alternativ er å innføre en ordning hvor brukerbetalingen reduseres med f.eks. 50 pst. Dette innebærer at brukere særlig i høye inntektslag vil kunne oppnå betydelig reduksjon i brukerbetalingen. En person som f.eks. ut fra ordinær beregning skulle ha betalt kr 40 000 i vederlag, vil med en slik ordning kun betale kr 20 000. Det samme beløpet vil fra kommunens stå­sted være å anse som et tap.

Et opplegg med prosentreduksjon vil kunne føre til uheldige tilpasninger fra kommunens side. En nærliggende mulighet for kommunene vil være å plassere brukere med lave inntekter i flersengsrom, ettersom kommunenes tap vil minimaliseres på denne måten, mens brukere med høye inntekter dermed blir tildelt ensengsrom.

Et annet alternativ er å innføre et fast fradrag i brukerbetalingen pr. måned når en person må dele rom med andre. Settes reduksjonen til kr 1 000, vil dette medføre at kommunene mister om lag 180 mill. kr i brukerbetaling pr.år. For en gjennomsnittsbruker vil dette bety at brukerbetalingen blir redusert med om lag en tredjedel. Reduksjonen vil da bli uavhengig av inntekt og således mer rettferdig og forhindre tilpasning fra kommunens side.

I tillegg til å stimulere til avvikling av flersengsrom, synes en reduksjon også som en mer rettferdig løsning og en rimelig kompensasjon overfor den enkelte beboer som ikke får tilbud om enkeltrom.

Redusert brukerbetaling vil imidlertid kunne ramme de fattigste kommunene sterkest. Dette er uheldig fordi de allerede har dårlig økonomi, og også fordi det for dem vil gi ytterligere problemer i forhold til å finansiere utbygging av nye plasser. Utvalget har også fått tilbakemeldinger som tyder på at en slik betalingsreduksjon vil kunne øke etterspørselen etter plass i flersengsrom og dermed virke mot sin hensikt.

Selv om målsettingen er enkeltrom for alle som ønsker det innen få år, er reduksjon i brukerbetalingen for flersengsrom en mulig endring ved dagens ordning.

Korttidsopphold og dag-/nattopphold

Dersom det er aktuelt med inntektsgradering, må det framgå av forskriften at brukerbetalingen kan inntektsgraderes. De statlig fastsatte maksimumssatsene må også framgå av forskriftene.

Det må framgå av forskriften at skjerming av korttids- og dag-/nattopphold skjer ved at betalingen for korttidsoppholdet beregnes inn under utgiftstaket for hjemmetjenester. Matutgiftene ved korttids-/dag- og nattopphold skal imidlertid ikke inngå i utgiftstaket. Dette må framgå av forskriften.