7 Framtidig behov for pleie- og omsorgstjenester

7.1 Behov og etterspørsel

Behovet for pleie- og omsorgstjenester er ikke noe entydig begrep. Likevel danner oppfatninger av behovet grunnlaget for brukernes forventninger, faglig normering og politiske prioriteringer. For å få en kvalifisert oppfatning av behovet for pleie- og omsorgs­tjenester i framtida trenger vi opplysninger om:

• hva er behovet – hvilke tilstander utløser behov for pleie og omsorgstjenester?

• hvor stort er behovet – hvilket omfang er det naturlig å dimensjonere tjenestene ut fra?

• hva skyldes behovet – kan det endres gjennom forebygging, rehabilitering eller behandling?

• hva kan gjøres med behovet – med knappe ressurser må det prioriteres hvilke behov som skal dekkes.

Sett fra brukerens synspunkt oppstår behovet for pleie- og omsorgstjenester når funksjonsevnen er redusert så mye at muligheten for egenomsorg blir begrenset. Terskelen for når brukeren opplever muligheten for egenomsorg så redusert at det oppstår behov for pleie- og omsorgstjenester, vil variere fra person til person. Når dette inntrer, og behovet ikke kan dekkes ved uformell omsorg, vil brukeren etterspørre offentlige pleie- og omsorgstjenester.

Ifølge økonomisk teori er etterspørsel etter en tjeneste det en er villig til å kjøpe til prisen i markedet. Den totale etterspørsel er summen av etterspørsel fra de enkelte aktører. Den totale etterspørsel etter pleie- og omsorgstjenester framkommer likevel på en spesiell måte. Tre ulike aktører spiller en sentral rolle når det gjelder påvirkning av etterspørselen:

• brukeren som ofte har en usikker kunnskap om hva pleie- og omsorgstjenesten kan bidra med til løsning av behov.

• fagfolk som bidrar til å finne fram til de riktige tjenestene.

• offentlige myndigheter som griper inn i markedet for å hjelpe brukeren til å velge de riktige tilbudene, f.eks. gjennom brukerbetaling og andre insentiver.

Etterspørselen etter pleie- og omsorgstjenester karakteriseres ved at det formelt er brukeren som etterspør, men at det er fagfolk som reelt sett tildeler tjenester. Behovene for pleie og omsorgstjenester må derfor gjennom to filtre før de slår ut i etterspørsel:

• et filter hos brukeren og de pårørende

• et filter hos fagfolkene

Det er forholdene mellom disse filtrene og de rammer myndighetene har lagt for brukerens og fagfolks tilpasning, som bestemmer hva etterspørselen etter pleie- og omsorgstjenester faktisk blir. Forholdet mellom behov, etterspørsel og forbruk illustreres i figur 7.1.

I dette kapitlet drøftes forhold som vil innvirke på behovet for og etterspørselen etter pleie- og omsorgs­tjenester i framtida. Mange av forholdene innvirker selvsagt både på behov og etterspørsel, men vi har i diskusjonen ikke laget noe skille.

7.2 Befolkningsutviklingen – spesielt om alderssammensetningen

7.2.1 Innledning

Befolkningsutviklingen og ikke minst utviklingen i aldersfordelingen i befolkningen, vil ha avgjørende betydning for behovet for pleie- og omsorgstjenester i framtida. Dette avsnittet gir derfor en kort historisk oversikt over hovedtrekkene i befolkningsutviklingen samt en redegjørelse for resultater av Statistisk sentralbyrås befolkningsframskrivninger for perioden 1993–2050.

7.2.2 Hovedtrekk 1900–1994

De historiske hovedtrekkene ved befolkningens alderssammensetning kan oppsummeres i følgende punkter:

7.2.3 Status og forventet utvikling

Folketallet var ved utgangen av 1994 kommet opp i om lag 4,35 mill. Fordelt på alder utgjør gruppen 16–66 år om lag 2,83 mill. personer, eller 65,1 pst., mens aldersgruppene 0–15 år og 67 år og over utgjør hhv. 20,6 pst. og 14,3 pst. Dette framgår av tabell 7.1.

Dersom vi deler den eldste aldersgruppen i snevrere aldersintervaller samt splitter på kjønn, ser en at kvinner utgjør den største andelen i alle aldersintervallene, men at andelen er størst i intervallet 90 år og over. Dette framgår av tabell 7.2. Den forventede utviklingen i disse samt andre forhold, framgår av Statistisk sentralbyrås framskrivninger fra 1993–2050.

SSB la ved årsskiftet 1993/1994 fram en befolkningsframskrivning med basis i folketallet ved utgangen av 1992. Framskrivningen er utarbeidet på regionalt nivå, og gir årlige folketall fordelt på kommuner fram til utgangen av 2049. Framskrivningen har tre hovedalternativer. Ifølge SSB gir alle alternativene, basert på SSBs nåværende innsikt, et realistisk anslag på befolkningens utvikling i årene framover. Mellomalternativet (M1–93) framtrer imidlertid som den mest sannsynlige utviklingen, og vil være det alternativet vi redegjør for i det følgende. Dette alternativet baserer seg på innenlands flytting som registrerte rater 1988–1992, fruktbarhet 1,88 (som tilsvarer faktisk fruktbarhet i 1992), netto innflytting 8 000 pr. år f.o.m. 1998, og gradvis redusert dødelighet gjennom hele framskrivningsperioden. Lavalternativet (L1–93) og høyalternativet (H1–93) bygger også på innenlands flytting som i perioden 1988–1992, men kombinerer hhv. lav fruktbarhet med lav forventet levealder og lav nettoinnvandring og høy fruktbarhet med høy forventet levealder og høy netto innvandring.

Folkemengden i Norge etter de tre hovedalternativene er vist i figur 7.2.

Kilde: SSB

Fram til 2030 viser M1–93 en tilvekst i befolkningen på om lag 0,4 prosentenheter pr. år. Dette har også vært gjennomsnittet de siste 20 årene. Deretter får vi en svakere vekst som går mot null de siste årene av framskrivningen. Til sammenligning var den gjennomsnittlige veksten på 0,8 pst. årlig de første 75 årene av dette århundre.

Absolutt sett er det ett forholdsvis stort sprik mellom de ulike framskrivningsalternativene. I 2010 forventes det at folketallet vil øke til mellom 4,48 og 4,84 mill. Etter 2010 varierer anslagene fra ingen ytterligere befolkningsvekst, til en forholdsvis sterk vekst i befolkningen. Således er anslagene på folkemengden i 2050 etter de ulike framskrivningsalternativene hhv. 4,25 mill. (altså en nedgang), 5,16 mill., og 6,15 mill. I forhold til framskrivningene i 1990 innebærer disse siste framskrivningene en viss økning for alle alternativene. Det er særlig lavere dødelighet (dvs. høyere levealder) og høyere innvandring som er årsak til denne oppjusteringen av anslagene. Til sammenligning var anslagene ved framskrivningen i 1990 på mellom 4,39 og 4,75 mill.

Alderssammensetningen

Tabell 7.1 viser fordelingen av befolkningen, både absolutt og relativt sett, på aldersgrupper for utvalgte år. En har av sammenligningshensyn tatt med historiske observasjoner. Det framgår at det var i underkant av 622 000 personer over 67 år ved utgangen av 1994. Ved århundreskiftet vil tallet sannsynligvis ligge noe i underkant av dette nivået. Det er dermed ikke snakk om noen tilvekst de neste ti år. Fra 2010, når de store etterkrigskullene når pensjonsalderen, vil imidlertid antall eldre vokse sterkt fram til 2040. Veksten stopper opp først når de små fødselskullene fra midten av 1970-tallet blir gamle. I 2040 må en regne med at om lag 20 pst. av befolkningen er over 67 år. I dag er denne andelen 14,3 pst. Fra 2040 og ut framskrivningsperioden, vil andelen holde seg forholdsvis konstant. Utviklingen i størrelsen på den eldre delen av befolkningen samt sammensetningen av denne, er oppsummert i figur 7.3.

Tabell 7.1 Befolkningen fordelt på ulike aldersgrupper.

	0–15 år	16–66 år	67 år og over	I alt
1970	1.011.890	2.446.347	430.068	3.888.305
1980	964.467	2.602.837	525.036	4.092.340
1990	862.886	2.775.225	611.719	4.249.830
1994	897.602	2.829.022	621.786	4.348.410
2000	958.258	2.921.501	616.092	4.495.851
2010	937.124	3.126.648	625.060	4.688.832
2020	913.643	3.173.996	794.347	4.881.986
2030	952.148	3.160.264	943.350	5.055.762
2040	938.835	3.134.921	1.059.503	5.133.259
2049	935.148	3.180.119	1.043.797	5.159.064

Tabell 7-2 

	0–15 år	16–66 år	67 år og over	I alt
1970	26,0 %	62,9 %	11,1 %	100 %
1980	23,6 %	63,6 %	12,8 %	100 %
1990	20,3 %	65,3 %	14,4 %	100 %
1994	20,6 %	65,1 %	14,3 %	100 %
2000	21,3 %	65,0 %	13,7 %	100 %
2010	20,0 %	66,7 %	13,3 %	100 %
2020	18,7 %	65,0 %	16,3 %	100 %
2030	18,8 %	62,5 %	18,7 %	100 %
2040	18,3 %	61,1 %	20,6 %	100 %
2049	18,1 %	61,6 %	20,2 %	100 %

Kilde: SSB

Kilde: SSB

Det er særlig de aller eldste aldersgruppene som øker sterkt. Antall personer i aldersgruppen 80 år og over var 173 000 i 1994. Fram til år 2000 regner en med en økning på rundt 17 pst. I 2030 kan denne aldersgruppen være på om lag 315 000 personer. Økningen i antall eldre har nær sammenheng med at det forventes en betydelig reduksjon i dødeligheten. Forventet levealder har med mindre unntak vært stigende i hele dette århundret, og var i 1993 74,2 år for menn og 80,3 år for kvinner. I framskrivningen går SSB ut fra at økningen i levealder kommer til å fortsette, og forventer for året 2050 (etter mellomalternativet) en levealder på 79 år for menn og 84,5 år for kvinner.

Siden kvinner har høyere forventet levealder enn menn, er det relativt sett flere eldre kvinner enn menn, og denne forskjellen er større desto eldre aldersgruppe en betrakter. Det forventes imidlertid at forskjellen mellom antall kvinner og menn i disse aldersgruppene avtar over tid. Dette framgår av tabell 7.2.

Tabell 7.2 Relativ fordeling av kvinner og menn i de eldste aldersgruppene.

	67–79 år	80–89 år	90 år +
År	Menn	Kvinner	I alt	Menn	Kvinner	I alt	Menn	Kvinner	I alt
1970	43,9 %	56,1 %	343.345	39,6 %	60,4 %	78.128	36,6 %	63,4 %	8.595
1980	43,4 %	56,6 %	403.367	36,7 %	63,3 %	109.810	32,2 %	67,8 %	11.859
1990	43,4 %	56,6 %	452.733	33,8 %	66,2 %	141.956	26,3 %	73,7 %	20.018
1994	43,7 %	56,3 %	448.306	34,8 %	65,2 %	155.427	27,2 %	72,8 %	23.263
2000	44,1 %	55,9 %	413.272	35,5 %	64,5 %	173.432	28,3 %	71,7 %	29.388
2010	45,4 %	54,6 %	402.653	36,9 %	63,1 %	177.575	30,3 %	69,7 %	44.838
2020	46,5 %	53,5 %	572.727	38,6 %	61,4 %	171.234	32,4 %	67,6 %	50.386
2030	46,5 %	53,5 %	627.182	40,5 %	59,5 %	262.128	34,3 %	65,7 %	54.040
2040	46,7 %	53,3 %	682.949	40,7 %	59,3 %	290.574	36,4 %	63,6 %	85.980
2049	46,7 %	53,3 %	629.205	41,1 %	58,9 %	319.524	36,8 %	63,2 %	95.068

Regional fordeling

Når flyttemønsteret for perioden 1988–1992 legges til grunn, vil ingen fylker få nedgang i folketallet fram mot år 2000. Likevel ventes det betydelige forskjeller i befolkningsutviklingen mellom kommuner. Det er ventet at nærmere 200 kommuner, særlig de typiske distriktskommunene, vil få tilbakegang de nærmeste årene, mens de større bykommunene derimot kan vente økning.

Andelen av befolkningen som er over 80 år i de ulike fylkene er vist i figur 7.4. Det framgår her at ikke alle fylkene følger utviklingen som ble skissert i figur 7.2, der en for landet så at de aller eldste aldersgruppene (80–89 år og 90 år og over) utgjør en stadig større andel. Sogn og Fjordane er eksempel på et fylke der utviklingen går i motsatt retning. Til sammenligning er landsgjennomsnittet for de ulike årene 4 pst. i 1994, 4,5 pst. i 2000, 4,7 pst. i 2010 og 4,5 pst. i 2020.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Det må påpekes at resultatene som befolkningsframskrivningen gir for fylker og kommuner, er mer usikre enn nasjonale resultater på grunn av usikkerheten knyttet til forutsetningene om det framtidige innenlandske flyttemønster. Flyttemønsteret har nemlig variert en del over tid.

7.3 Husholdningsframskrivninger, 1990–2020. Ulike følsomhetsberegninger

7.3.1 Innledning

Det er ikke bare de demografiske forhold som er av betydning for etterspørselen etter pleie- og omsorgs­tjenester. Også utviklingstrekk ved husholdningsstrukturen vil ha betydning, særlig utviklingen i antall enpersonhushold. Vi vet f.eks. at tilbøyeligheten til å etterspørre institusjonsplasser er større blant personer som lever alene, enn blant personer som lever i fellesskap med andre.

Bruk av hhv. institusjonsbaserte og hjemmebaserte tjenester er av stor betydning for den samlede utgiftsutviklingen i pleie- og omsorgssektoren. Beregningene som ligger til grunn for omtalen i dette avsnittet er imidlertid ikke egnet til å si noe om avveiningen mellom disse to kategorier av tjenester. Metoden som er brukt, belyser bare hva endringer i alders- og husholdningsstrukturen kan bety for antall institusjonsplasser i framtida, gitt at forholdene ellers er som i dag. Det vil si at en tar utgangspunkt i dagens standard og dekningsgrad. Det tas ikke hensyn til at folk står på ventelister eller til en eventuell vridning mot mer bruk av hjemmebaserte tjenester. Slike forhold vil imidlertid påvirke bruk av institusjonsplasser i praksis.

Det er tatt utgangspunkt i Statistisk sentralbyrås husholdningsframskrivninger. Det er viktig allerede her å nevne den store usikkerheten knyttet til slike analyser på lang sikt. Beregningene som presenteres må derfor ikke tas som prognoser, men avdekker hvordan ulike faktorer påvirker utviklingen. Deler av beskrivelsen nedenfor er hentet fra Statistisk sentralbyrås rapport 95/21 av Nico Keilman og Helge Brunborg. Nico Keilman har dessuten utført en del tilleggsberegninger for utvalget. Det vises til den nevnte rapport for en nærmere omtale av modellen.

7.3.2 Hovedresultatene fra husholdningsframskrivningene

Nedenfor presenteres kort framskrivninger for husholdningsstrukturen uten spesiell fokus på institusjonsomsorgen. Deretter ser en nærmere på forhold som spesielt kan påvirke omfanget av institusjonsomsorgen i framtida.

Statistisk sentralbyrå har benyttet seks sett av forutsetninger for å kartlegge usikkerheten omkring husholdningsstrukturen framover. I basisscenariet holdes alle rater konstant over perioden 1990–2020. Husholdningsdynamikken er forutsatt å forbli som observert på midten av 1980-tallet, og antall fødsler, dødsfall mv. er som i Statistisk sentralbyrås befolkningsframskrivninger fra 1993 (mellomalternativet). Antall personer på institusjon holdes konstant på 1990-nivå (dvs. 45 000 plasser). For å kunne studere effektene av høy og lav fødselsrate, dødelighet og migrasjon har en også laget alternativer med parametre som tilsvarer høyalternativet og lavalternativet i Statistisk sentralbyrås befolkningsframskrivninger fra 1993.

I likhet med andre vestlige land har Norge registrert et økende antall samboerskap og økte skilsmisserater. Det er laget et alternativ for hvert av disse utviklingstrekkene, hvor ratene for disse tilstandene er satt på et høyere nivå enn i basisscenariet (hhv. 100 og 50 pst. høyere). Sist, men av stor betydning i denne sammenheng, er scenariet hvor skranken for antall institusjonsplasser er opphevet. I dette alternativet er antall institusjonsplasser bestemt ved tilgangs- og avgangsrater til/fra institusjon fra basisscenariet for perioden 1990–1994.

Avhengig av valg av alternativ vil det totale antall husholdninger vokse fra dagens nivå på 1,92 millioner til mellom 2,37 og 2,62 millioner i 2020. Det mest framtredende resultat ved disse framskrivningene er den sterke veksten i antall enpersonhusholdninger, fra 740 000 i 1990 til mellom 1,04 og 1,37 millioner i 2020. Mens denne typen hushold utgjorde 39 pst. av alle private hushold i 1990, vil andelen stige til 49 pst. i 2020. Denne sterke veksten forklares ved økningen i antall eldre, økning i gruppen som aldri bor i et parforhold, og tendensene til skilsmisse og brutte samboerskap. Antall parforhold vil holde seg forholdsvis konstant. Imidlertid vil gifte par med barn få en svekket stilling relativt sett. Og det registreres en relativt sterk vekst i andelen enslige med barn. For utvalgets arbeid er det imidlertid særlig den forventede veksten i antall eldre aleneboende som er interessant. Denne utviklingen vil isolert sett bidra til sterk økning i etterspørselen etter institusjonsplasser for eldre.

Kilde: Statistisk sentralbyrås husholdningsframskrivninger, 1995.

Figur 7.5 gir et bilde av fordelingen av private husholdninger i basisalternativet. Vi ser at det spesielt er gruppen enslige u/barn som vokser sterkt mot 2020. Det totale antall husholdninger vil øke med 0,8 pst. pr. år, noe som er en sterkere vekst enn for befolkningen. Konsekvensen av dette er at gjennomsnittlig husholdningsstørrelse faller fra 2,2 personer i 1990 til 1,9 personer i 2020.

Mens forklaringen på den historiske nedgangen i husholdningsstørrelse er fallet i fødselsratene, vil det vesentlige av nedgangen i husholdningsstørrelsen i framtida skyldes en generell aldring av befolkningen. Store andeler av de eldre lever alene. For eksempel er andelen som lever alene i aldersgruppen over 75 år, 74 pst. for kvinner og 47 pst. for menn i 2020. Tilsvarende tall for 1990 var 55 og 20 pst., jf. figur 7.6 og 7.7.

Kilde: Statistisk sentralbyrås husholdningsframskrivninger, 1995.

Kilde: Statistisk sentralbyrås husholdningsframskrivninger, 1995.

7.3.3 Alternativet uten skranke på antall institusjonsplasser for eldre og funksjonshemmede

En antar i dette alternativet at en eventuell ubalanse mellom tilbud og etterspørsel etter institusjonsplasser er holdt konstant. Det vil f.eks. si at fordelingen mellom institusjonsbasert og hjemmebasert omsorg ikke endres. Deretter framskrives hva aldrings- og husholdningseffekten har å si for antall institusjonsplasser i framtida.

Det splittes ikke opp på ulike institusjonstyper. En har ikke mulighet til å belyse forhold ved hjemmebasert omsorg her, eller eventuelt vridning mellom institusjonstyper. Det er heller ikke tatt hensyn til betalingsordninger etc. som kan påvirke etterspørselen, eller forhold som kan begrense tilbudet.

Resultatene må brukes forsiktig da grunnlaget for anslag av innleggelsesrater og ratene for å flytte tilbake til private husholdninger selvsagt er usikre. Antall eldre som bor på institusjon øker i et slikt alternativ til 172 000 i 2020, altså nesten en firedobling fra nivået i 1990. Denne dramatiske økningen skyldes for en stor del økningen i antall eldre som lever alene. I basisalternativet, som omtalt overfor, vil antall personer i aldersgruppen 65 og over som lever alene stige fra 255 000 personer i 1990 til 475 000 personer i 2020. Disse personene har i dag en relativt høy tilbøyelighet til å komme på institusjon, og tilbøyeligheten vokser med alder.

Med en noe kortere horisont, til f.eks. 2010, avspeiler framskrivningene et antall på institusjon på 138 000, dvs. en økning på 93 000 plasser i forhold til 1990. Som en illustrasjon kan det være interessant å se hvor mye aldringseffekter bidrar til økning i institusjonsplasser, og hvor mye som skyldes en forandring i husholdningsstruktur. Av økningen på 93 000 plasser til 2010, kan en anslå at forandringer i aldersstruktur (15 100) og husholdningsstruktur (64 300) bidrar til 79 400 flere institusjonsbeboere. I denne kjøringen var økningen større (93 000). En ren antalls­effekt (antall 65-åringer har økt uansett husholdningsposisjon) forklarer 1 500, resten er i stor grad ulike samspillseffekter mellom ulike forhold (for ek­sempel en forandring i aldersfordelingen innenfor hhv. private og kollektive husholdninger). Vi ser at husholdningseffekten er betydelig større enn aldringseffekten. Selve aldringseffekten er fram til 2010 nesten i sin helhet forårsaket av endring i aldersstrukturen.

7.3.4 Beregninger under alternative forutsetninger

Omtalen ovenfor viser at det er viktig å skaffe seg kunnskap om betydningen av de ulike forutsetninger som er lagt til grunn i beregningene. Nedenfor skal vi drøfte enkelte sentrale forutsetninger som er valgt og presentere noen alternative beregninger. Alternativet uten begrensinger på kapasiteten i institusjonsomsorgen brukes som sammenligningsgrunnlag. Alternative beregninger gir samtidig et bedre vurderingsgrunnlag, spesielt med henblikk på usikkerheten rundt innleggelsesratene og sannsynlighetene for å flytte tilbake fra institusjon til private hushold.

Ad. sykelighetsbegrepet

Det framtidige omsorgs- og tjenestebehovet påvirkes ikke bare av befolknings- og husholdningsendringer. En rekke andre faktorer har også stor betydning: endret sykelighet, ny medisinsk teknologi og nye ansvarsområder for kommunene. Mye taler for at vi får en fortsatt økning i levealder, og at menneskene gjennomsnittlig kommer til å få flere friske leveår. Det er derimot usikkert om den perioden i livet som eldre mennesker er syke kommer til å øke eller reduseres. Tre begrep kan benyttes til å belyse denne problemstillingen:

• Utvidet sykelighet: Defineres som at levealderen øker sterkere enn antall leveår med god helse. Dette betyr at den gjennomsnittlige tiden de eldre trenger omsorg og pleie, øker. Basisalternativet bygger på denne forutsetningen.

• Utsatt sykelighet: Defineres som at samtidig som den gjennomsnittlige levealderen øker, forskyves tidspunktet for når en trenger omsorg og pleie. Resultatet er at den gjennomsnittlige tid en trenger pleie og omsorg er konstant i befolkningen.

• Sammenpresset sykelighet: Defineres som at antall friske leveår øker fortere enn levealderen. Om antall friske leveår øker pga. generelt bedre helsetilstand, sammenpresses sykelighetstiden.

Hvilken hypotese som er mest realistisk, er ikke sikkert etablert. Under slik usikkerhet er det derfor også viktig å studere nærmere hva hypotesen om utsatt sykelighet og sammenpresset sykelighet har å si for pleie- og omsorgsbehovet.

I beregningen med forutsetning om utsatt sykelighet, er tankegangen at en i framtida blir innlagt på institusjon i en alder som stiger i takt med økning i levealder. Gitt at du er syk og må legges inn, er sannsynligheten for å vende tilbake til hjemmet den samme som i referansealternativet. I dette alternativet er alle innleggelsesrater forskjøvet med 2,5 år som tilsvarer antatt økning i levealderen for en 65-åring for perioden 1990–2010. Beregningen viser en økning i institusjonsplasser til 132 000 i 2020, mot 172 000 plasser i referansealternativet. Vi ser at endringen av forutsetningen om utvidet sykelighet til utsatt sykelighet har en god del å si. Likevel ser vi en tredobling av institusjonsplasser i 2020 i forhold til 1990. Fram mot 2010 økte antall institusjonsplasser til 109 000 mot 138 000 i referansealternativet.

I tilfellet med sammenpresset sykelighet, er sykelighetsfasen blitt komprimert i forhold til alternativet uten noen begrensning i institusjonsomsorgen, slik at innleggelsesratene for aldersgruppene 65–69 er satt lik null, og ratene for aldersgruppene 70–74 er satt lik ratene fra basisalternativet for aldersgruppene 65–69 osv. Innleggelsesratene for aldersgruppene 90 og over er som i basisalternativet. Med disse forutsetningene fikk vi en økning i institusjonsplasser til 103 000 i 2020, dvs. i underkant av 70 000 færre plasser enn i referansealternativet, og sammenlignet med 1990-nivå gir dette en drøy fordobling av antall institusjonsplasser i 2020. I 2010 er antall institusjonsplasser anslått til 88 000, altså en fordobling av 1990-nivået. Figur 7.8 gir en nærmere sammenligning av disse tre alternativene.

Kilde: Statistisk sentralbyrås husholdningsframskrivninger, 1995.

I framskrivningen, uten noen begrensning på kapasiteten i institusjonsomsorgen (utvidet sykelighet), er det antatt et behov på 138 000 plasser i 2010 og 172 000 plasser i 2020 (ca. en firedobling i perioden 1990–2020). I eksempelet med utsatt sykelighet økte antall institusjonsplasser til 109 000 i 2010 og 132 000 plasser i 2020 (ca. en tredobling i perioden 1990–2020), mens tilfellet med sammenpresset sykelighet gir 88 000 institusjonsplasser i 2010 og 103 000 plasser i 2020 (en fordobling i perioden 1990–2020). En forstår at valg av forutsetninger er viktig. Forutsetningene for alternativ 1 og 2 er skjønnsmessig valgt, men illustrerer at framtidige helseforhold er av stor betydning.

Om kjønnsspesifikke rater for omsorgs- og pleiebehov og om samlivsformer

Det er lagt inn spesifikke rater for kjønn og alder for pleiebehov. Spesielt er det slik at en aleneboende mann har høyere tilbøyelighet til å bli lagt inn på institusjon enn en aleneboende kvinne i samme alder. Dette kan ha sammenheng med helsemessige årsaker og at kvinner tradisjonelt har tatt seg av hjemmet og omsorgstjenestene, og derfor klarer seg bedre alene enn en mann i gjennomsnitt gjør. Endringer i samfunnsforhold tilsier at det sannsynligvis er liten grunn til å anta like sterke forskjeller mellom kjønn for framtidas generasjoner.

Det er foretatt en beregning hvor innleggelsesratene for menn er satt lik ratene for kvinner. Resultatene viser et anslag på 125 000 institusjonsplasser i 2020, 47 000 plasser lavere enn i alternativet med full kapasitet i institusjonsomsorgen, og en snau tredobling av nivået i 1990. Antall institusjonsplasser fordobles fram mot 2010.

Husholdningsdynamikken i modellen er forutsatt som observert på midten av 1980-tallet. Det kan ikke utelukkes at det på sikt vil utvikles samlivsformer som erstatter for at ekteskapet ikke lenger dominerer så sterkt som før, og at flere lever i ulike samlivsformer i løpet av livet. Slik kan det utvikle seg flere alternativ til å leve alene, f.eks. forskjellige storhusholdninger, bofellesskap mv. Det kan derfor være argumenter for at en bør utføre alternative analyser med ulik tilnærming til samlivsproblematikken enn det som ligger i referansealternativet.

I forhold til alternativet med økt kapasitet i institusjonsomsorgen har vi gjort to forandringer. Først er samboerrater blant barnløse fordoblet. For det andre har vi antatt at samboerratene for alle samboende menn og kvinner med barn ikke faller etter alder 40. Resultatene viser et anslag på 167 000 institusjonsplasser i 2020, en firedobling av antallet i 1990 og på samme nivå som referansealternativet. I dette tilfellet må det imidlertid gå enda lengre tid før virkningene har gjort seg fullt ut gjeldende. Figur 7.9 gir en nærmere sammenligning av disse tre alternativene.

Kilde: Statistisk sentralbyrås husholdningsframskrivinger, 1995

7.3.5 Avslutning

De beregningene som er presentert, viser at det er stor usikkerhet når det gjelder utviklingen i etterspørsel etter institusjonsplasser. Tallet på 172 000 institusjonsplasser i 2020 er mest sannsynlig et for høyt anslag. Mange av morgendagens eldre vil være fris­kere enn eldre i dag. Dette betyr at etterspørselen etter institusjonsplasser tatt hensyn til alder, kjønn og husholdningsposisjon vil bli mindre. Dette motvirkes av aldrings- og husholdningseffekten. Det er f.eks. heller ikke tatt hensyn til at det kan være et udekket behov for disse tjenestene, spesielt blant familier med funksjonshemmede.

Det er derfor vanskelig å si hvor i intervallet (mellom 45 000 og 172 000) det framtidige anslaget for institusjonsplasser vil ligge. Aldringen og endringen i husholdningsstrukturen peker likevel i retning av et betydelig press på sektoren. I praksis kan det tenkes mer sammensatte virkninger i helse- og sosiale forhold enn det vi har illustrert her. Kunnskap, normer og holdninger i samfunnet som påvirker helse- og sosiale forhold vil være av stor betydning for hvor sterkt dette presset blir, i tillegg til økonomiske og organisatoriske forhold.

Den politikk og de tiltak som velges framover for denne sektoren er av avgjørende betydning når det gjelder behovet for institusjonsplasser. Prognosene en har presentert her, illustrerer kun hva utviklingen i demografi og husholdningsstruktur under gitte forutsetninger kan bety for behovet for pleie- og omsorgs­tjenester. En økt satsing på blant annet utbygging av alternative boligformer tilrettelagt for eldre, styrking av hjemmebaserte tjenester, rehabiliterende tiltak, vil kunne være med å dempe en slik utvikling.

7.4 Inntektsforhold – historisk utvikling og framskrivninger

7.4.1 Innledning

Inntektsforhold er av sentral betydning når en skal vurdere folks levekår. De eldste utgjør den største gruppen brukere av pleie- og omsorgstjenesten, og en kartlegging av pensjonistenes inntektsforhold vil på den ene siden kunne gi økt kunnskap om behovet for/etterspørselen etter pleie- og omsorgstjenester i framtida. Et økt inntektsnivå må kunne antas å bidra til bedret helse og levekår og dermed redusere behovet for omsorgstjenester, for eksempel gjennom at de eldre holder seg friske lengre og/eller har et mer funksjonelt hjem enn tidligere. På den andre siden kan en ikke se bort fra at etterspørselen etter omsorgstjenester isolert sett øker med inntektsnivået, slik at den samlede effekt vil være usikker. Utviklingen i pensjonistenes inntektsforhold er ikke minst viktig ved en nærmere vurdering av hvilket potensiale det er for brukerbetaling i pleie- og omsorgstjenesten i framtida.

I dette avsnittet gjør en rede for utviklingen i pensjonistenes inntekter. Den historiske utviklingen bygger blant annet på ligningsdata for et utvalg av norske husholdninger. Framskrivningene er gjort ved Statistisk sentralbyrås mikrosimuleringsmodell MOSART.

7.4.2 Inntektsutviklingen for ulike grupper av hushold for årene 1984–1994

En persons økonomiske velferd avhenger ikke bare av egen inntekt, men også av inntekten til øvrige husholdningsmedlemmer. I dette avsnittet gis en oversikt over inntektsutviklingen for ulike grupper av hushold for perioden 1984–1994.

Økonomisk velferd er videre avhengig av den delen av inntekten som er disponibel for forbruk og eventuelt sparing. Et bestemt inntektsbeløp strekker heller ikke like godt til for store som for små husholdninger. Omtalen tar derfor utgangspunkt i husholdningenes disponible inntekter pr. forbruksenhet. Dette er en metode som gjør husholdningsinntekten mer sammenlignbar mellom husholdninger av ulik størrelse og sammensetning.

I tabell 7.3 vises disponibel inntekt pr. forbruksenhet, dvs. at både skatt og gjeldsrenter er trukket fra samlet inntekt, for ulike husholdninger for årene 1984, 1986, 1990, 1993 og 1994. Tabellen viser at gruppen selvstendige har høyest disponibel inntekt pr. forbruksenhet i 1994. I gjennomsnitt har de 44 pst. høyere inntekt enn for alle husholdningene. Lavest inntekt har pensjonister og andre (samlekategori som omfatter f.eks. personer midlertidig ute av arbeid og sosialhjelpsmottakere), hhv. 18 og 77 pst. under gjennomsnittet for alle husholdninger.

Pensjonistene har hatt sterkest reell vekst i inntektene (21 pst.). De har også hatt en svakt gunstigere utvikling enn ansatte (20 pst.). Forklaringer på dette er blant annet at det skjer en viss utskifting i pensjonistgruppen ved at det kommer inn nye pensjonister med høyere tilleggspensjoner og tjenestepensjoner enn hva de eldste tidligere hadde. I tillegg har det vært vekst i andelen av pensjonister som har kapitalinntekter i tillegg til folketrygdpensjonen mv., og en reduksjon i andelen pensjonister som har gjeld i perioden vi ser på.

Målt ved disponibel inntekt pr. forbruksenhet har alderspensjonister hatt en relativt sterk inntektsvekst i perioden 1984 til 1994, sammenlignet med uførepensjonistene og andre pensjonister (f.eks. etterlattepensjonister og barnepensjonister). Inntektsnivået er imidlertid ganske likt mellom alders- og uførepensjonister, mens etterlattepensjonister har høyere inntekter enn både alders- og uførepensjonister og andre pensjonister.

7.4.3 Utviklingen i pensjonistenes samlede inntekter i perioden 1984–1994

I dette avsnittet fokuseres det på utviklingen i inntekter på personnivå fra 1984 til 1994. Undersøkelsen tar utgangspunkt i samlet inntekt, som er et brutto inntektsbegrep. Inntektsstatistikken er basert på ligningsdata for alle personer 17 år og over i et utvalg av norske husholdninger. Av disse regnes som folketrygdpensjonist de som ifølge Rikstrygdeverkets registre mottar pensjon ved utgangen av året. Noen av dem kan derfor ha vært yrkesaktive deler av året.

Omtalen avgrenses til å gjelde alders- og uførepensjonister, som utgjør de to største gruppene av pensjonister. Gruppen uførepensjonister omfatter alle årsklasser fra unge funksjonshemmede og helt opp til de som nærmer seg alderspensjon. Det er således viktig å være klar over at behov i forhold til livsfaser vil være langt mer variert for uførepensjonistene enn for alderspensjonistene. Tabell 7.4 viser gjennomsnittlig inntektsnivå og inntektens sammensetning på personnivå for et utvalg alderspensjonister, mens tabell 7.5 viser det tilsvarende for et utvalg uførepensjonister.

Samlet inntekt økte reelt sett med 28 pst. fra 1984 til 1994, dvs. med om lag 2,4 pst. pr. år. Folketrygdpensjonens andel sank fra 70 pst. av samlet inntekt i 1984 til 65 pst. i 1994. Dette skyldtes først og fremst en økning i tjenestepensjonen.

Mange alderspensjonister har tjenestepensjon, og andelen som har slik inntekt har økt de siste årene. Også en stor og voksende andel av alderspensjonistene har kapitalinntekter, særlig renteinntekter av bankinnskudd og inntekt av bolig og hytte. En god del alderspensjonister har også arbeidsinntekter. Kvinnelige alderspensjonister har betydelig lavere bruttoinntekt enn menn, og får en større andel av inntekten sin fra folketrygden enn menn.

Av alderspensjonistene er det under 10 pst. som ikke har andre inntekter enn folketrygden. De pensjonistene som har tilleggspensjon fra folketrygden, har også de største inntektene utenom folketrygden. Av minstepensjonistene er det om lag 15 pst. som ikke har tilleggsinntekter.

Mens tre av fire alderspensjonister var minstepensjonister i 1980, var under halvparten minstepensjonist i 1994. Andelen minstepensjonister vil fortsatt synke framover. Det er flest kvinner blant minstepensjonistene. Kapitalinntekter, tjenestepensjoner og folketrygdytelser har alle hatt en sterkere økning for gjennomsnittet av alderspensjonister enn for minstepensjonistene. Sammensetningen av pensjonister end­res stadig ved at de eldste pensjonistene, de som har kort opptjeningsperiode, faller fra, mens nye pensjonistkull med stadig bedre tilleggspensjon, fyller rekkene. Dette betyr isolert sett at gjennomsnittspensjonene vil vokse over tid.

Utviklingen i gjennomsnittspensjonen avspeiler den samlede effekt av grunnbeløpsjusteringer, lov­endringer, opptrapping av tilleggspensjon, og sammensetning av pensjonistene etter alder og familiesituasjon. Det er flere menn enn kvinner som har bygget opp tilleggspensjoner i denne perioden, og veksten i gjennomsnittspensjon har vært mest markert for menn.

Opptrappingen av tilleggspensjonene har ført til en økende ulikhet i pensjonene. Det blir større inntektsforskjeller mellom yngre og eldre pensjonister, og større forskjeller mellom ytelsen til kvinner og menn. For eksempel lå menns gjennomsnittspensjon 19 pst. høyere enn kvinners i 1985. I 1993 ligger den 33 pst. over. I tillegg har yngre kull også høyere beløp på andre inntekter, som f.eks. lønn og kapitalinntekt (Koren, 1995). På lang sikt viser imidlertid framskriv­ninger med Statistisk sentralbyrås modell MOSART at en vil få en tilnærming mellom kvinner og menn i utbetalte pensjoner fra folketrygden.

Tabell 7.5 viser at uførepensjonistene har hatt en vekst i gjennomsnittlig samlet inntekt på 22 pst. fra 1984 til 1994. Blant uførepensjonistene ble folketrygdpensjonen som andel av samlet inntekt redusert fra 71 pst. i 1984 til 70 pst. i 1994. Dette skyldes en økning i andre inntekter, hovedsakelig tjenestepensjon. En stadig økende andel av uførepensjonistene mottar tjenestepensjoner, den samme utviklingen som hos alderspensjonistene. Mange uførepensjonister har kapitalinntekter, men andelen av uførepensjonister som har kapitalinntekter er noe lavere enn blant alderspensjonistene. Kvinnelige uførepensjonister har betydelig lavere bruttoinntekter enn menn, og får større andel av inntekten sin fra pensjonene enn de mannlige uførepensjonistene.

Inntekter utover pensjon utgjør en lavere andel av samlede inntekter for uførepensjonistene enn for alderspensjonistene. Om lag 10 pst. av alle uførepensjonister har ikke andre inntekter enn folketrygden. Av minstepensjonistene er det i underkant av 15 pst. som ikke har tilleggsinntekter.

7.4.4 Funksjonshemmedes inntektsforhold i perioden 1984–1994

Ved en eventuell omlegging av brukerbetalingssystemet i pleie- og omsorgstjenesten er det i hovedsak to grupper som blir berørt, de eldre, og de funksjonshemmede. De eldre utgjør den klart største gruppen. Når vi snakker om de eldre, er dette vanligvis en enkelt definerbar gruppe som for eksempel personer i alderen 67 år og eldre. Derimot er gruppen funksjonshemmede ikke like lett definerbar, jf. nærmere drøfting av ulike definisjoner av gruppen funksjonshemmede i kap. 3. Omtalen av funksjonshemmede er her begrenset til personer i alderen 16–66 år som mottar grunn- eller hjelpestønad, eller som ikke uten hjelp klarer grunnleggende dagligdagse gjøremål som vareinnkjøp, vask mv.

Inntektsopplysningene for alle husholdninger og for pensjonisthusholdninger som er brukt i dette avsnittet, er hentet fra Statistisk sentralbyrås inntektsundersøkelse. Informasjonen om funksjonshemmedes husholdninger er hentet fra levekårsundersøkelsen. På grunn av utvalgsskjevhet i undersøkelsene, er husholdningsinntektene fra levekårsundersøkelsen noe overvurdert i forhold til inntektene ifølge inntektsundersøkelsen.

Som tabell 7.6 viser, har inntektsutviklingen vært positiv for de funksjonshemmede. Fra 1990 til 1994 økte funksjonshemmedes inntekter reelt med 6 prosent. Til sammenligning økte pensjonisthusholdningenes inntekter i samme periode med 6 prosent, og gjennomsnittsinntekten i alle husholdninger økte med 3 prosent. De funksjonshemmede hadde således en noe sterkere inntektsvekst i perioden 1990–1994 enn alle husholdninger.

Tallene mellom de funksjonshemmedes og de and­re husholdningenes inntekter er imidlertid ikke helt sammenlignbare. Som nevnt er funksjonshemmedes inntekt i tabell 7.6 noe overvurdert i forhold til andre husholdningers inntekt. Inntekt pr. forbruksenhet for alle husholdninger i 1994 var i levekårsundersøkelsen 129 800 kroner. De funksjonshemmedes inntekter utgjør 96 prosent av dette. Men også i levekårsundersøkelsen hadde funksjonshemmede en noe sterkere inntektsvekst i perioden 1990–1994 enn alle husholdninger.

Statistisk sentralbyrå (Lofthus, 1996) har gjort en undersøkelse av yngre uførepensjonisters materielle levekår hovedsakelig basert på inntekts- og formuesundersøkelsen 1992. Følgende hovedfunn ble framhevet på personinntektsnivå:

• yngre uføre har en lavere samlet inntekt enn det som er gjennomsnittet for andre i samme aldersgrupper

• yngre uføre har inntekter omtrent på nivå med, eller litt høyere enn andre uførepensjonister

• det er liten variasjon i inntektsnivået til yngre uføre. Dette står i motsetning til andre i samme aldersgrupper. Få av de yngre uføre har inntekter som kan karakteriseres over middels. Enda færre har inntekter som er svært lave, og

• yngre uføre bor oftere hjemme sammen med far/mor enn andre f.eks. ikke-uføre i samme alder. Yngre uføre med inntekter under middels for gruppen bor oftere hjemme enn andre yngre uføre.

Estimert gjennomsnittsinntekt pr. husholdning viser de samme trekk. Men forskjellene er langt mindre mellom yngre uføre og yngre ikke-uføre. Forskjellen mellom yngre uføre og yngre ikke-uføre blir ytterligere redusert når en betrakter husholdningsinntekt pr. forbruksenhet i stedet for gjennomsnittsverdier for husholdning.

7.4.5 Utvikling i formuen til husholdninger der hovedinntektstaker er mellom 67 og 79 år

Formuen har stor betydning for husholdningenes levekår, og påvirker denne på flere måter. Rent inntekts­messig vil formuen gi en avkastning i form av renteinntekter, aksjeutbytte og eventuelle gevinster som følge av verdiendringer. Formuesdataene er hentet fra Statistisk sentralbyrås inntekts- og formuesstatistikk. Tallene bygger på utvalgsundersøkelser med skatteligningen i det enkelte år som viktigste kilde. Det er derfor flere svakheter ved disse tallene. Blant annet fanger en bare opp den delen av formuen som føres på selvangivelsen og blir gjenstand for beskatning. Ligningsverdien undervurderer også markedsverdien for flere formuesobjekter, f.eks. bolig. En nærmere omtale av datagrunnlaget og formuesutviklingen for alle husholdninger gjennom 1980-tallet gis i NOU 1993:17 Levekår i Norge. Nedenfor vises kun til noen trekk ved formuesforhold blant husholdninger der hovedinntektstaker er mellom 67 og 79 år.

Husholdningenes formue omfatter husholdningenes realkapital og finanskapital. Realkapital består av konsumkapital, som f.eks. bolig, hytte etc., og produksjonskapital. Brutto finanskapital omfatter bankinnskudd, aksjer, obligasjoner etc. Netto finanskapital er lik brutto finanskapital, fratrukket gjeld. Tabell 7.7 viser bruttoformue og gjeld for alle husholdninger og hushold der hovedinntektstaker er mellom 67–79 år for utvalgte år i tiårsperioden 1984–1994.

Husholdninger der hovedinntektstaker er mellom 67–79 år har betydelig høyere bruttoformue enn gjennomsnittet av alle husholdninger, og differansen har økt i løpet av de siste ti årene. Mens de eldste husholdningene i 1984 hadde 40 prosent høyere bruttoformue enn gjennomsnittet av alle husholdninger, var differansen i 1994 økt til 73 prosent. De eldste husholdningene har også typisk relativt lav gjeld, og en positiv nettoformue. Dette i motsetning til gjennomsnittet av alle husholdninger, som i hele den perioden vi ser på hadde negativ nettoformue slik den er målt her.

Det er særlig finanskapitalen som trekker opp de eldste husholdningenes formue sammenlignet med formuen til alle husholdninger. I 1994 var verdien av eldre husholdningers realkapital vel 20 prosent lavere enn alle husholdningers, mens brutto finanskapitalen var over dobbelt så høy.

7.4.6 Framskrivninger av pensjonistenes inntekter til 2030

Følgende framstilling bygger på materiale fra Velferdsmeldingen. Framskrivningene er utført ved Statistisk sentralbyrås mikrosimuleringsmodell MOSART. Modellen trekker ut et utvalg av befolkningen og simulerer det videre livsløpet for hver enkelt individ med hensyn til inn- og utvandring, dødelighet, ekteskap, fødsler, utdanning, trygdestatus og arbeidstilbud/inntekter. Sammen med hittil opptjente pensjonspoeng genererer simuleringen av arbeidsinntektene fullstendige pensjonspoengrekker. Gitt forutsetningene bak simuleringen brukes dette til framskrivninger av folketrygdens utgifter. Det er stor usikkerhet knyttet til utviklingen på lang sikt, og ved modellanslagene.

I framskrivningene er lønnsnivået og folketrygdens grunnbeløp (G) holdt reelt sett uendret. Dette betyr at en rendyrker effekten av demografien og effekten av muligheten for full opptjening i folketrygden fra 2007. Det er kun pensjoner i folketrygden som framskrives.

Med reelt sett uendret G vil en gjennomsnittlig alderspensjon fra folketrygden øke med i underkant av 40 prosent fra 1994 til 2030. Den gjennomsnittlige alderspensjonen til kvinner vokser ifølge disse framskrivningene sterkere (41 pst.) enn for menn (29 pst.), noe som kan forklares ved en økning i yrkesaktiviteten blant kvinner som på sikt vil gi en betydelig økning i kvinners tilleggspensjoner. Denne veksten i gjennomsnittlig alderspensjon kommer som følge av at nye kull av pensjonister har opptjent vesentlig større pensjonsrettigheter enn eldre kull. For den enkelte pensjonist vil pensjonen være uendret over pensjonistperioden som følge av at G er holdt uendret.

Gjennomsnittlig uførepensjon er anslått til å øke med om lag 12 pst. fra 1994 til 2030. Den gjennomsnittlige uførepensjonen vil øke langt sterkere for kvinner enn for menn, hvor gjennomsnittlig uførepensjon antas å bli omtrent uendret. Veksten i gjennomsnittlig uførepensjon vil altså være betydelig lavere enn for alderspensjon. Dette har sammenheng med at uførepensjonister allerede i dag får framskrevet framtidige pensjonspoeng, slik at modningen av folketrygdsystemet får vesentlig mindre effekt.

Andelen minstepensjonister blant alderspensjonistene er anslått til å falle fra om lag 42 pst. i 1995 til om lag 9 pst. i 2030. Reduksjonen i andelen minstepensjonister vil være særlig markert blant kvinner. Det er i dag slik at de fleste alderspensjonister har pensjoner på nivå under 2 G. I 2030 er det anslått at de fleste vil ha pensjoner mellom 2 og 4 G. Det vil være samme tendensene blant uførepensjonister. Men her er andelen mins­tepensjonister lavere i 1995 og reduksjonen framover vil gå langsommere. I tillegg vil inntektsforskyvningene også være noe svakere.

Veksten i gjennomsnittlig alderspensjon fram til pensjonssystemet er fullt utbygd i 2007, varierer i betydelig grad for de ulike aldersgruppene. I dag har de yngste pensjonistene høyest pensjon fra folketrygden, mens eldre pensjonister i større grad er minstepensjonister. I 2030 har så godt som alle alderspensjonister hatt mulighet til full opptjening. Etter dette vil nye årskull 67-åringer ikke ha systematisk avvikende pensjon fra gjennomsnittet.

Regelendringene i 1992 når det gjelder opptjening av pensjon, og spesielt lavere tilleggspensjonsopptjening for inntekter mellom 6 og 8 ganger folketrygdens grunnbeløp, og noe lavere pensjonsopptjening på alle inntektsnivåer ved at pensjonsprosenten ble redusert fra 45 til 42 prosent, vil på sin side dempe opptrappingen av tilleggspensjonene på sikt.

I disse framskrivningene er folketrygdens grunnbeløp (G) holdt reelt sett uendret for å illustrere effekten av modningen av folketrygden. Alternativt kunne en også lagt til grunn en vekst i reallønn for yrkesaktive og at G utvikler seg i takt med denne. En positiv reallønnsutvikling vil gi en sterkere inntekts­vekst enn tallene i forrige avsnitt viste.

Bruker en vekstratene som ble benyttet i de langsiktige makroøkonomiske framskrivningene i Velferds­meldingen, vil reallønningene og derved pensjonsnivåene i 2030 ligge drøyt 50 pst. høyere. Dette er basert på en forutsetning om parallellitet i utviklingen av reallønnen og G. Dette illustrerer den store usikkerhet som er knyttet til slike framskrivninger.

Når en drøfter pensjonisters inntekter i framtida, bør en i tillegg til pensjoner fra folketrygden, også ta hensyn til andre inntekter. Kapitalinntektene er i hovedsak bestemt av pensjonistenes sparing gjennom tidligere år og avkastningen på sparingen. Som stati­stik­ken i avsnitt 7.4.3 viser, har det vært en vekst i kapitalinntektene hos alderspensjonistene. Økning i folks inntekt vil på sikt også kunne øke folks kapitalinntekter ved at det spares mer i løpet av livet. Imidlertid vil en økning av pensjonsinntekter og tjenestepensjon kunne bidra til at pensjonistene ser mindre behov for å ha kapitalinntekter i tillegg til dette.

Statistikken viser også at det har vært betydelig vekst i utbetalinger fra tjenestepensjoner hos alderspensjonistene og uførepensjonistene. Alle i offentlig sektor er omfattet av tjenestepensjoner. Sysselsettingen i offentlig sektor har økt betydelig, og det forventes en fortsatt vekst framover. Dette trekker i retning av økt utbredelse av tjenestepensjoner blant pensjonistene i årene framover. I tillegg har det vært økt utbredelse av tjenestepensjonsordninger i privat sektor. På den andre siden har ansatte i offentlig sektor såkalte bruttoordninger som sikrer et samlet pensjonsnivå på 66 prosent av sluttlønn ved full opptjening. Når en ser på alderspensjoner fra Statens Pensjonskasse, har den andelen av pensjonene som pensjonskassen dekker falt fra vel 54 prosent av bruttopensjonene i 1984 til vel 48 prosent i 1994. Dette elementet trekker isolert sett i motsatt retning, men en kan likevel ikke slutte at betydningen av tjenestepensjoner for alderspensjonister som gruppe vil bli mindre i framtida enn i dag.

Det er vist at eldres pensjonsinntekter vil øke i framtida. I tillegg er det rimelig å anta at også andre inntekter vil kunne øke. En positiv utvikling i pensjonistenes inntekter gjør at flere pensjonister i framtida vil være i stand til å betale mer for de pleie- og omsorgstjenester de mottar enn de gjør i dag. Dette vil kunne bidra til et mindre press på den offentlige sektor, og i noen grad kunne lette utfordringene knyttet til den framtidige finansiering av pleie- og omsorgstjenestene. Imidlertid vil en slik utvikling også kunne føre til at kravet til standarden på de offentlige tjenestene vil øke.

7.5 Framtidige boforhold for eldre og funksjonshemmede

7.5.1 Innledning

I dag er det om lag 1 700 000 boliger i Norge. Nybyggingsaktiviteten er på om lag 20 000 boliger i året. Nybyggingen utgjør derfor en svært liten andel av den totale boligmassen. Beregninger foretatt av boligmarkedsmodellen BUMOD tyder på at boligbyggingen vil ligge på om lag 20 000 boliger i årene framover.

Det er en rekke forhold som vil påvirke boforholdene for eldre og funksjonshemmede i årene framover. Det boligpolitiske opplegget, herunder Husbankens og andre finansieringsinstitusjoners krav til omsorgsboliger og sykehjem, vil være viktig. Også mulighetene for tilpasning av og utbedring av eksisterende boliger, vil spille en sentral rolle. Særlig viktig er det med økt aktivitet i byfornyelsen i de store byene hvor mange eldre bor. Videre vil formues- og inntektsforholdene være av betydning for husholdningenes etterspørsel etter bolig.

Som beskrevet i avsn. 6.7 er den generelle boligstandarden i Norge god. Standarden er svært god også sammenlignet med andre land.

7.5.2 Krav til omsorgsboliger og sykehjem

De krav som stilles til nye omsorgsboliger og sykehjem som nevnt vil være avgjørende for eldre og funksjonshemmedes boforhold i årene framover. I tillegg vil omgjøring av flersengsrom til ensengsrom på sykehjem være viktig for å avskaffe dårlige boforhold på sykehjem.

Det var i 1993 registrert 45 699 institusjonsplasser og 26 345 trygde- og aldersboliger. Nyproduksjonen av boliger i sektoren utgjør derfor en betydelig andel av det totale antall boliger i sektoren, og vil dermed få stor betydning for standarden generelt i årene framover.

I 1994 ble det gjennom Husbanken finansiert 2 609 enheter, fordelt på 1 364 selvstendige boliger, 517 boliger med fellesskapsløsninger og 729 sykehjemsplasser. I 1995 ble det finansiert 2 804 enheter, fordelt på 1005 selvstendige boliger, 858 boliger med fellesskapsløsninger og 941 sykehjemsplasser. Totalt har en fått 3 743 nye omsorgsboliger og 1 700 nye eller utbedrede sykehjemsplasser i årene 1994 og 1995 siden Regjeringens økte satsing på investeringer i omsorgssektoren i kommunene. Etterspørselen i 1996 var om lag på nivå med årene 1994 og 1995. Den økte satsingen på omsorgsboliger i forhold til sykehjemsplasser er en utviklingstrend som antas å fortsette. For hvert av årene 1994 og 1995 utgjorde omsorgsboliger henholdsvis 72 og 66 prosent av tilsagnene.

Til omsorgsboliger stilles følgende felles krav:

• tilgjengelighet for rullestol

• sideplass ved seng, toalett, dusj o.l. (viktig for å få bistand fra hjelper)

• uteplasser tilrettelagt for bevegelseshemmede

• planløsninger tilrettelagt for orienteringshemmede

For øvrig er retningslinjene bygd på Husbankens mins­testandard for selvstendige boliger, blant annet må arealet for tiden må være minst 55 kvm. og boligen må defineres som en selvstendig bolig. For fellesskapsløsninger hvor privatarealet er mindre enn 55 kvm., må funksjonskrav som ikke er oppfylt i boenheten, dekkes i fellesarealet.

For at omsorgsboligen også skal kunne fungere som en mellomløsning mellom institusjon og eget hjem, er to forutsetninger viktig:

• tilbud om heldøgns pleie- og omsorg skal kunne gis 24 timer i døgnet og 7 dager i uken

• boligen må være tilrettelagt for å motta et slikt tilbud

I en evalueringsrapport (Christophersen, 1995) blir det konkludert med at de fleste prosjektene oppfyller kravene i Husbankens retningslinjer. Både selvstendige boliger og bofellesskap karakteriseres som romslige og med god funksjonell standard. De fleste selvstendige boligene er over 55 kvm. og en god del har 3 rom. Det bemerkes imidlertid at det er liten oppmerksomhet knyttet til det ytre miljø i form av felles uteareal.

Kravene i Husbankens retningslinjer for sykehjem er følgende:

• Privatareal med plass til seng i pleiesituasjon (ut fra veggen) og med tilstrekkelig sideareal

• Plass til sittegruppe, skap, minikjøkken

• Baderom med dusj, vask, toalett (tilstrekkelig sideareal)

• Fellesareal – stue og spisekjøkken for en gruppe på om lag 10 beboere

Omsatt i arealkrav vil funksjonene i det private rommet kreve ca. 24 kvm. Evalueringsrapporten peker på at det er visse avvik mellom Husbankens retningslinjer og de gjennomførte prosjekter. Årsaken til dette er at det bare er Arbeidstilsynet som er direkte kontrollmyndighet, og sjekker bare krav i forhold til Arbeidsmiljøloven.

Kostnadene økte betydelig fra 1994 til 1995. Gjennomsnittet pr. enhet var i 1994 512 000 kroner mot 726 000 kroner i 1995. Årsaken til dette er en generell kostnadsøkning og at privatarealet er forbedret, altså økt standard.

Med en fortsatt utbyggingstakt på 2 500 enheter i året, vil det i år 2 000 være bygd om lag 15 000 enheter med denne standarden. Dette utgjør om lag 20 prosent av den totale massen av boenheter i sektoren.

I tillegg til nyproduksjon av boliger og sykehjem gis det tilskudd til omgjøring av flersengsrom til ensengsrom. Av de 1 700 sykehjemsplassene som har fått tilskudd i 1994 og 1995, er 203 gitt til omgjøring. Årsaken til det lave antallet er at omgjøring krever så store utbedringer at søknadene kommer inn under nye sykehjemsplasser. For å få en ytterligere fortgang i avskaffingen av flersengsrom, har Stortinget vedtatt å styrke ordningen med 150 mill. kroner.

7.5.3 Formues- og inntektsforhold og disposisjonsrett til boligen

Et annet forhold som er av avgjørende betydning for eldre og funksjonshemmedes bosituasjon i årene framover, er formues- og inntektsforholdene som sier noe om hvorvidt de er i stand til å etterspørre en god omsorgsbolig.

Analyser av Boforholdsundersøkelsene fra 1988 og 1995 viser at dagens middelaldrende opptil 60 år har betydelig bedre boforhold enn dagens eldre. I tillegg eier de sin bolig i langt større grad enn dagens eldre. Dette er forhold som kan indikere at dagens middelaldrende får bedre boforhold når de blir eldre, og at de i større grad vil eie sin egen bolig.

Mange av framtidas eldre vil ha store formuer, ikke minst knyttet til bolig. Eldre husholdningers inntekt og formue kan vises ut fra Levekårsundersøkelsen. Barlindhaug og Guldbrandsen 1994 gjorde en analyse av data fra Levekårsundersøkelsen ved å dele de over 70 år i 3 like store grupper fordelt etter husholdningsinntekt. Gruppene ble delt opp i de med husholdningsinntekt under 95 000 kroner, de med husholdningsinntekter mellom 95 000 kroner og 164 000 kroner og de med husholdningsinntekter over 164 000 kroner.

Gjennomsnittsinntekten til tredjedelen med lavest inntekt er 70 000 kroner, mens gjennomsnittsinntekten til tredjedelen med høyest inntekt var 292 000 kroner. Bruttoformuen varierer også betydelig mellom de tre gruppene, fra et gjennomsnitt på 226 000 kroner i gruppen med lavest inntekt, til 1 300 000 kroner i gruppen med høyest inntekter. Formuene varierte både ut fra ulikheter i størrelsen på realkapital, og store forskjeller i finanskapital. Det er bare et lite mindretall av dagens eldre som ikke har en boligformue av betydning.

Undersøkelsen viser også at leieandelen varierer betydelig mellom gruppene. I gjennomsnitt er det 26 prosent av de eldre som leier boligen. I gruppen med de laveste inntektene er innslaget av leieforhold på 45 prosent, mens i de med de høyeste inntektene og formuene, er innslaget av leieforhold på 10 prosent.

Boligformuen er størstedelen av husholdningenes bruttoformue. Finansformuen utgjorde om lag en tredjedel av bruttoformuen, mens boligformuen utgjorde om lag 60 prosent. Den samlede gjeld for gruppene utgjør kun mellom 5–10 prosent av bruttoformuen. Nettoformuen avviker derfor ikke mye fra bruttoformuen.

En hovedårsak til at en del av dagens eldre ikke har formue, er at de er leietakere og dermed ikke har boligformue. I og med det større innslaget av grupper som eier sin egen bolig, er det svært sannsynlig at de som i dag er middelaldrende vil sitte med større formuer enn dagens eldre.

Undersøkelsen viser at de som blir gamle om 10–30 år i langt større grad enn dagens eldre kan tenke seg å benytte seg av formuen i alderdommen. Dette indikerer at framtidige generasjoner eldre i større grad vil ta ansvar for å skaffe seg en tilpasset bolig i alderdommen. Under forutsetning av at dette frigjør en del av boligkapitalen, kan dette også indikere at de framtidige eldre i større grad vil kunne betale for pleie- og omsorgstjenestene.

Boforholdsundersøkelsene viser de samme utviklingstrekk både med hensyn til disposisjonsform for boligen og inntekts- og formuesforhold. I boforholdsundersøkelsen er det oppgitt boligens antatte salgsverdi og den totale gjelden knyttet til boligen, jf. tabell 7.9.

Blant de som eier sin bolig, herunder også andelshavere i borettslag, er det en rimelig jevn fordeling med hensyn til antatt salgsverdi på boligen, med unntak av de som er eldre enn 80 år som har en betydelig lavere antatt salgsverdi. Gjeldsandelen avtar som forventet med alderen.

Hvis vi sammenholder disse tallene med disposisjonsform og areal i boligen, kan vi få et bilde av sannsynlige utviklingstrekk i boligstandarden framover, jf. tabell 7.10 og 7.11.

Selveierandelen har økt noe, spesielt for den eldste aldersgruppen i forhold til tidligere boforholdsundersøkelser. Andelen som eier sin egen bolig er 89 prosent i den yngste aldersgruppen, mens den er redusert til 64 prosent for den eldste aldersgruppen. Dette er en bekreftelse på at de eldre leietakerne er i ferd med å dø ut. Bak dem kommer generasjoner av selveiere.

Tabellen viser at det er den yngste aldersgruppen som har de største boligene og at antall kvadratmeter i boligen avtar med alderen.

Undersøkelsene viser at de som i dag er middelaldrende og opp til 70 år vil ha en betydelig boligformue den dagen de blir omsorgstrengende, og at de dermed er i stand til å etterspørre en egen omsorgsbolig. Etterspørselsevnen blir altså god for de framtidige omsorgstrengende. Det avgjørende blir derfor om denne gruppen faktisk er villig til å flytte til en bedre tilpasset bolig den dagen de blir omsorgstrengende.

I en analyse av boforholdsundersøkelsen 1995 peker Barlindhaug (1996) på at mobiliteten blant dagens eldre er svært liten i Norge i forhold til andre land. Med mobilitet menes her flytting til en ny bolig. Han peker videre på at det er flere forhold som tyder på at denne kan øke framover. Årsaken til dette er i all hovedsak egenskaper ved gruppene som utgjør generasjonene etter dagens eldre. For det første tyder inntekts- og formuesforhold, og at de er villige til å bruke av formuen i alderdommen på, at de faktisk er villige til å etterspørre og flytte inn i en omsorgsbolig. I samme retning trekker at urbaniseringsprosessen har økt, og at mange bor i områder hvor de ikke er vokst opp. Dette reduserer bindingen til boligen og dermed kan flyttevilligheten øke.

Det er altså flere forhold som tyder på at boforholdene blant eldre vil bedre seg ytterligere i årene framover. Det vil likevel være utfordringer knyttet til de eldre som i dag har dårlige boforhold, særlig i de store byene, og avskaffing av flersengsrom i sykehjem.

7.6 Utviklingen i privat omsorg

7.6.1 Innledning

Utgangspunktet for denne drøftingen er at befolkningens dekning av sine behov for pleie og omsorg er et samspill mellom privat og offentlig innsats. Forenklet kan en si at det vil være summen av den offentlige og private innsatsen som vil utgjøre det totale omsorgs­tilbudet. Under forutsetning av at et gitt samlet omsorgstilbud må realiseres, blir etter et slikt resonnement den omsorgsinnsats som ikke kan utføres privat, utført ved hjelp av ulike offentlige tiltak. Dermed blir omfanget av den private omsorgen og de forskjellige forutsetninger for realisering av slik omsorg, svært bestemmende for omfanget av den offentlige innsatsen. Framstillingen er i stor grad bygget på Gjærevollutvalgets innstilling.

7.6.2 Økt antall enslige eldre

En rekke undersøkelser har vist at eldre som bor alene, har et langt større forbruk av offentlige omsorgstjenester enn eldre som deler hushold med andre. Beregninger som er foretatt (Brevik, 1991) tyder på at f.eks. aleneboende eldre over 80 år i dag bruker jevnt over dobbelt så mye av slike omsorgstjenester pr. person som eldre i flerpersonhushold. Det er videre mye som tyder på at det i tillegg til disse høyere bruksratene for aleneboende, også er slik at de forbruker mere av tjenestene – f.eks. ved at de oppholder seg lengre i institusjon sammenlignet med eldre som kommer fra flerpersonshushold.

Folke- og boligtellingene viser at andelen eldre over 80 år som bor i enpersonshusholdninger er mer enn fordoblet fra 1960 til 1990. Denne utviklingen vil fortsette. Andelen som lever alene i aldersgruppen over 75 år var i 1990 55 pst. for kvinner og 20 pst. for menn. Disse andelene vil etter prognosene øke til henholdsvis 74 og 47 pst. Størstedelen av den private uformelle omsorgen blir gitt innenfor husholdet. En fortsatt utvikling i retning av flere enpersonshusholdninger blant eldre, vil derfor kunne få stor betydning for omfanget av privat uformell omsorg i framtida. Denne faktoren kan medføre at behovet for pleie- og omsorgstjenester vil kunne øke langt mer enn økningen i antall eldre skulle tilsi.

Det er langt vanligere å bo alene i bykommunene enn i landkommunene. Andelen enpersonshushold øker videre med byenes størrelse, og dette generelle mønsteret finner vi igjen også for hushold med eldre personer. Det kan her nevnes at i 1980 var nesten 70 pst. av husholdene med eldste person over 80 år i Oslo enpersonshushold, mens det tilsvarende tall for Sogn og Fjordane var ca. 35 pst.

Disse betydelige variasjonene mellom ulike deler av landet tyder på at det nok vil være noe begrenset hvor mye disse variasjonene vil kunne forsterkes i årene framover. Det kan derfor hevdes at grunnlaget for utviklingen mot en økt andel aleneboende eldre i bykommunene (kommuner med høye andeler i dag) naturlig nok vil måtte være begrenset, mens det vil være et betydelig rom for en slik utvikling i kommuner som i dag har en lav andel aleneboende eldre.

7.6.3 Andre forhold

7.7 Andre forhold

Mange ulike faktorer vil kunne påvirke behovet for etterspørselen etter pleie- og omsorgstjenester i en annen retning enn det for eksempel den demografiske utviklingen og utviklingen i husholdningsstrukturen isolert sett skulle tilsi. Inntektsforhold, boforhold og utviklingen i privat omsorg, er viktige eksempler, men også andre forhold er sentrale.

Fordelingen mellom hjemmetjenester og beboere i institusjoner og den generelle organiseringen av eldreomsorgen er særlig viktig når det gjelder ressursbruken i pleie- og omsorgstjenesten. Hvis for eksempel flere i framtida ønsker og får muligheten til å motta pleie i hjemmet, kan dette bidra til en mindre vekst i ressursbruken enn prognosene tilsier. I Velferdsmeldingen heter det (s. 76):

«.......Forskjeller i ressursbruk gir indikasjoner om at ressursbruken i eldreomsorgen kan begrenses ved at en vrir fra institusjonsbaserte tjenester til hjemmebaserte tjenester, men det er grunn til å ta forbehold om hvor langt det er hensiktsmessig å gå i en slik retning. For det store flertall av de personer som i dag mottar pleie- og omsorgstjenester i institusjon, ville det antakelig medføre økt ressursbruk om en valgte å gi dem tjenestene hjemme.........

Utfordringene når det gjelder organiseringen av eldreomsorgen, ligger derfor i å utvikle et bredt spekter av boformer og tjenester, slik at en kan unngå at noe mindre pleietrengende personer legger beslag på unødig ressurskrevende institusjonsplasser.»

Helsetilstanden blant eldre og funksjonshemmede er viktig for pleie- og omsorgsbehovet. Det er vans­kelig å si noe sikkert om utviklingen i helsetilstanden fordi det er mange trekk ved samfunnsutviklingen som samtidig er med å påvirke denne, med til dels motstridende effekter. Levealderen har imidlertid økt noe de siste årene blant den eldste del av befolkningen, men levealderen er ingen god indikator på at helsetilstanden blant de eldste er bedre nå enn før, og da heller ikke for utviklingen i pleiebehovene.

Endrede forventninger og krav blant brukerne av pleie- og omsorgstjenesten vil kunne være med og påvirke utviklingen i etterspørselen etter tjenester. Mange av dagens pensjonister ble født før 1. verdenskrig. Det er rimelig grunn til å anta at disse har andre forventninger til kvaliteten på det offentlige hjelpeapparatet, enn de kommende generasjoner av pensjonister som har vokst opp med utviklingen av velferdssamfunnet.

I forhold til dagens pensjonister vil framtidas pensjonister være kjennetegnet ved at de lever lengre og kanskje har de bedre helse lengre også, har høyere utdannelse og høyere inntekter. På grunnlag av denne utviklingen kan en forvente økt bevissthet blant de framtidige brukere av pleie- og omsorgstjenesten som også vil stille større krav til økt brukermedvirkning og individuelt tilrettelagte tjenester. Det er usikkert hvordan økende brukermedvirkning vil slå ut når det gjelder behovet for tjenester. Det kan tenkes at det kan bety at nye behov blir avdekket, men det kan også føre til at brukerens ressurser blir tatt i bruk på en mer aktiv måte, slik at behovet for offentlig hjelp blir redusert.

Den teknologiske utviklingen forventes å gå sin gang, og innen det medisinske feltet vil utviklingen gi nye muligheter til behandlingsmetoder. Det vil samtidig være sterke forventninger fra de ulike aktører om at slike muligheter benyttes. De mulighetene den teknologiske utviklingen gir, vil sannsynligvis påvirke våre behov og vil prege de forventninger og krav som stilles fra den enkelte til behandlingsmetoder og standarden på tjenestene.

Imidlertid vil den teknologiske utviklingen også kunne bidra til å dempe veksten i omsorgsoppgavene ved at flere etter utført behandling, operasjon mv. kan klare seg uten, eller med begrenset bistand fra omsorgstjenestene. Det er derfor vanskelig å si noe sikkert om hvilken totaleffekt den teknologiske utviklingen som sådan vil ha på pleie- og omsorgstjenesten.

Profesjonene i pleie- og omsorgstjenesten stiller stadig større krav til innholdet i tjenestene og sine egne arbeidsforhold. Spørsmålet om 6-timers arbeidsdag for omsorgsarbeider har vært på dagsorden lenge, og det foregår nå konkrete forsøk i Oslo kommune. Evalueringen vil vise om dette fører til økte kostnader, men det skal vel mye til å effektivisere så mye at kostnadene ikke øker vesentlig. Profesjonsorganisasjonene er også pådrivere når det gjelder å kreve økte ressurser til pleie- og omsorgstjenesten.

Både i privat og offentlig virksomhet legges det stadig mer vekt på kvalitetsutvikling. Det er utarbeidet en nasjonal strategi for kvalitetsutvikling i helsetjenesten og i lov om tilsyn med helsetjenesten § 3 er det gitt regler for internkontroll med helsetjenesten. Internkontroll er systematiske tiltak som skal sikre og dokumentere at aktivitetene utøves i samsvar med faglig aksepterte normer og krav fastsatt i lov eller forskrift. Sosial- og helsedepartementet har utarbeidet rundskriv om kvalitet i pleie- og omsorgstjenestene. Oppfølging av de nye kravene som kan bli resultatet av rundskrivet, vil kunne bety økte kostnader for en del kommuner. Yrkesorganisasjonene har i de senere år også lagt stadig større vekt på kvalitetsutvikling. Kvalitetsutvikling og krav fra brukere og yrkesutøvere om høyere kvalitet kan slå begge veier når det gjelder ressursbruk i tjenestene. Bedre kvalitet i administrasjon og fagutøvelse vil kunne effektivisere tjenestene og redusere behovet for økte ressurser. På den annen side vil krav om økt kvalitet i mange tilfeller måtte løses gjennom tilførsel av nye ressurser.

Mediene retter ofte søkelyset på enkeltpersoner som ikke får oppfylt elementære behov for pleie- og omsorg. Slike enkeltsaker setter ofte dagsorden for debatten og danner i stor grad grunnlaget for folks oppfatning av tjenestene. Det er liten tvil om at mediene også i framtida vil sette søkelyset på uheldige forhold innenfor pleie -og omsorgstjenesten, og dermed være blant pådriverne for større ressurstilførsel til sektoren.

Framtidas brukerbetalingssystem vil selvsagt kunne få avgjørende betydning for sammensetning og nivå på etterspørselen etter pleie- og omsorgstjenester. Dette blir imidlertid drøftet nærmere andre steder i utredningen.

7.8 Oppsummering

Utvalget vil understreke at det knytter seg stor usikkerhet til framskrivning av etterspørsel etter pleie- og omsorgstjenester. De framtidige kostnader på dette området bestemmes også av en rekke forhold på tilbudssiden som offentlige finanser, politiske prioriteringer, tilgang på kvalifisert arbeidskraft mv. Utvalget har imidlertid pekt på en del forhold som vil være avgjørende for de framtidige kostnader på dette området: