Foredrag

«Det mest sentrale trekk ved utviklingen i befolkningsstrukturen i Norge fram mot år 2030 vil være en sterk vekst i eldrebefolkningen. Spesielt vil antallet av de eldste eldre, personer over 80 år, øke i hele perioden. Samlet vil etterspørselen etter pleie- og omsorgstjenester øke jevnt i hele perioden, fordi det er de eldste eldre som har høyest forbruk av disse tjenestene. Uførepensjonister vil også være etterspørrere av pleie- og omsorgstjenester. Dessuten antar en at det i dag er et udekket behov for disse tjenestene blant familier med funksjonshemmede.

I dag er kostnadene til pleie- og omsorgssektoren i kommunene på om lag 24 milliarder kroner. Om en beregner framtidige kostnader ut fra befolkningsutviklingen, vil utgiftene til pleie- og omsorgssektoren være på 27 milliarder kr. i år 2000, 30 milliarder kr. i år 2010 og 41 milliarder kr. i år 2030. Dette viser at samfunnet står overfor store økonomiske utfordringer i årene framover når det gjelder finansiering av pleie- og omsorgstjenester.

Inntektsnivået blant alderspensjonister vil øke sterkt i årene framover. Utbetalingene både fra Folketrygden og fra tjenestepensjoner vil øke.

Både den enkelte og kommunene har interesse av at det utvikles boligløsninger som er tilpasset behovene den enkelte har for pleie og omsorg. Mange eldre vil ønske å flytte fra sine boliger til boliger som er mer tilpasset livssituasjonen og egnet for å motta tjenester. I framtida vil det være ønskelig at det skilles klarere mellom kommunenes ansvar for å planlegge og tilby slike boliger, og ansvaret for å dekke bokostnadene. For å sikre tilstrekkelige offentlige ressurser til pleie-, omsorgs- og helsetjenester, kan det være nødvendig å redusere kommunale boligsubsidier ved at bokostnader i kommunale boligtilbud i større grad blir et personlig ansvar. Boligkonsum subsidieres i dag både gjennom kommunale og statlige ordninger. I flere kommuner arbeides det med økt samordning av de kommunale og statlige ordningene. Det bør kunne legge grunnlag for en mer langsiktig boligplanlegging for hele livsløpet i befolkningen.

Det er videre grunn til å anta at framtidas eldre vil ha større krav til kvalitet og variasjon i tilbudet av pleie- og omsorgstjenestene enn dagens eldre.

Gjennomsnittstall for inntekt vil imidlertid skjule ulik utvikling i ulike grupper og blant enkeltindivider. Det er derfor viktig å tilstrebe finansieringsordninger som skjermer eldre med lav inntekt og/eller lav formue. Mange uførepensjonister har lav inntekt og lav eller ingen opptjening i Folketrygden. Det må ses spesielt på skjermingsordninger for denne gruppen.

Generelt er pleietyngden større i institusjon enn i hjemmebasert omsorg. Størstedelen av kommunenes kostnader er knyttet til den institusjonsbaserte omsorgen. I de senere år har det likevel skjedd en framvekst av ulike former for omsorgs- og serviceboliger som kan sies å være en mellomform mellom sykehjem/aldershjem og eget hjem. Dette betyr at vi ikke har en entydig sammenheng mellom boform og kjennetegn ved den enkelte bruker. Det er ikke bare den enkeltes pleietyngde som bestemmer hvilken boform som benyttes.

Betalingsordningene og nivået på brukerbetalingen varierer etter hvilken boform den enkelte har. Skillet går i hovedsak mellom alders- og sykehjem på den ene siden, og omsorgsboliger/boliger for funksjonshemmede og egne hjem på den andre siden. Disse forskjellene er i stor grad historisk bestemt idet man tradisjonelt har hatt et klart skille mellom betalingsordninger for opphold i institusjoner, som reguleres etter vederlagsforskriften, og betaling for tjenester som gis i brukerens eget hjem.

Selve tjenestene er hjemlet i to forskjellige lover. Lov om helsetjenesten i kommunene regulerer blant annet hjemmesykepleie og opphold i sykehjem, mens Lov om sosiale tjenester mv regulerer hjemmehjelp og opphold i aldershjem etc. Adgangen til å kreve betaling for disse tjenestene er hjemlet i forskjellige lover og forskrifter. Selve forskriftene er imidlertid gjennom henvisninger gjort felles for institusjonsopphold og hjemmetjenester etter de to lovene.

Egenbetalingen i en institusjon baseres på en oppholdspris som omfatter husrom, mat, pleie- og omsorgstjenester og ulike helsetjenester. Statlige forskrifter setter øvre grense for beregningen av prisen.

Egenbetalingen for tjenester utenfor institusjon er basert på kommunale satser for den enkelte tjeneste som ytes, eller på en abonnementspris. I dag er det ingen regulering av satsene utover en skjerming av husstander med inntekt under 2 G. Disse betaler maksimalt 50 kr. pr. måned. Denne ordningen gjelder både for hjemmetjenester i brukerens eget hjem og i kommunale omsorgsboliger.

Det er en rekke svakheter ved dagens finansieringsordninger. Finansieringsordningene kan føre til uheldige vridninger i kommunenes planlegging ved at de velger det som er økonomisk mest lønnsomt framfor å vektlegge den enkelte brukers behov.

Det kan finnes flere faglige grunner for å utvikle sykehjemmene i retning av kommunale helseinstitusjoner for særlig tungt pleietrengende eldre. I årene framover vil det være et spørsmål om det er hensiktsmessig at sykehjem er lovregulert som helseinstitusjoner forskjellig fra ulike former for omsorgsboliger/egne hjem med hjemmebaserte tjenester. Skal det eventuelt innføres klarere skiller her, må det vurderes om dette også bør innebære et klarere skille mellom framtidige betalingsordninger.

Den någjeldende vederlagsforskriften skiller ikke mellom de ulike tjenestene beboeren betaler for. Vederlagsforskriften kan videre være vanskelig å forstå og å administrere. På den annen side sikrer vederlagsforskriften lik behandling uavhengig av hvor en bor i landet, ved at selve betalingsordningen og nivået på brukerbetalingen blir fastsatt etter sentralt gitte forskrifter.

De som bor i eget hjem, betaler fullt ut for sin egen bolig, hvis de ikke mottar bostøtte eller annen rentesubsidie. Utgiftene til bofunksjonen i alders- og sykehjem blir finansiert over institusjonens budsjett. Kapitalutgifter inngår ikke i beregningsgrunnlaget for betalingen ved alders- og sykehjem. Mange som bor i en kommunal omsorgsbolig, betaler heller ikke fullt ut for sin bolig ved at kommunene innkrever en husleie som ofte ikke fullt ut reflekterer de faktiske kostnadene. Dette innebærer at det offentlige subsidierer en stor del av de pleietrengendes boligbehov.

Det offentlige tilbudet av helsetjenester til pleie- og omsorgstrengende er regulert etter hvor tjenestene mottas/utføres. Personer som bor i omsorgsboliger og egne hjem, får dekket og betaler for legehjelp, fysioterapi, medisiner m.m. på lik linje med den øvrige del av befolkningen. I hovedsak vil brukerbetalingen sammen med Folketrygdens refusjoner finansiere disse tjenestene. Beboere i alders- og sykehjem derimot får disse helsetjenester dekket av institusjonens sammensatte tilbud, og den enkelte beboers bidrag til finansieringen kanaliseres gjennom den generelle vederlagsbetalingen.

Hvilket forvaltningsnivå som finansierer helsetjenestene avhenger av om den enkelte bor i eller utenfor institusjon. Forskjellen i trygdedekning er imidlertid primært et forhold mellom Folketrygden og kommunene om ansvar for tjenester som i det alt vesentlige dekkes av det offentlige. Husbankens bostøtteordning og Sosial- og helsedepartementets botilskuddsordning gis til beboere i omsorgsboliger, men ikke til beboere i alders- og sykehjem.

Finansieringsansvaret mellom Folketrygden, kommunene og brukerne av ulike helsetjenester i alders- og sykehjem vil være samkjørt fra 1995, men det vil fortsatt være et viktig skille mellom lovregulerte boformer på den ene siden, og omsorgsboliger/egne boliger på den andre siden.

Krav til framtidige finansieringsordninger:

• Finansieringsordningene bør fungere nøytralt, slik at det blir den enkelte brukers behov for tjenester som regulerer tilbudet, og ikke kommunenes økonomiske tilpasning ut fra en lønnsomhetsbetraktning;

• Det bør i størst mulig grad være et likt system for hele landet. Finansieringsordningene må utformes slik at de ikke legger bindinger på kommunenes organisering eller prioritering av tjenestetilbudet;

• Betalingsordningene må inneholde skjermingsordninger for eldre og funksjonshemmede med lav inntekt og/eller lav formue;

• Ordningene bør synliggjøre de reelle kostnader knyttet både til botilbudet og pleietilbudet;

• Ordningene bør virke slik at de kan bidra til å vri den kommunale ressursbruk fra boutgifter til pleie- og omsorgstjenester. Dette forutsetter en klargjøring av det personlige ansvaret for å dekke bokostnader og at det offentlige praktiserer dette slik at den enkelte tar hensyn til det, bl.a. i beslutninger om sparing og overføring av formue til arvinger før en blir pleietrengende;

• De bør lette mulighetene for et samspill mellom offentlig og privat omsorg, spesielt muligheten for at ektefeller/samboerpar som ønsker det, kan bo sammen også i de tilfeller der den ene trenger intensiv pleie;

• Betalingsordningene bør være enkle å forstå og administrere;

• De bør bidra til at brukerbetalingen i framtida kan finansiere en større andel av de samlede utgiftene til omsorgssektoren, og avklare på hvilke områder slik brukerbetaling vil være mest aktuelt.»

Mandat

Med utgangspunkt i foredraget over får utvalget følgende mandat:

1. Utvalget skal gjennomføre en beskrivelse og vurdering av de økonomiske, juridiske og administrative sider ved dagens betalingsordninger innen pleie- og omsorgssektoren. Beskrivelsen skal omfatte både ordninger som er fastsatt gjennom statlig regelverk, og ordninger som er utformet i kommunene. Utvalget skal spesielt vurdere hvorvidt dagens finansieringsordninger fører til uheldige tilpasninger både for den enkelte bruker og for kommunesektoren som helhet. Løsningene bør bl.a. ta utgangspunkt i brukernes praktiske behov og bidra til å opprettholde et differensiert pleie- og omsorgstilbud.

2. Utvalget skal utrede ulike alternativer til dagens finansieringsordninger med sikte på bedre å ivareta de hensyn og mål som er skissert i foredraget.

   Utvalget bes spesielt om å utrede en modell hvor brukerbetalingen er oppdelt i følgende kostnadselementer:

   • betaling for selve bofunksjonen, for mat og andre daglige utgifter, for pleie- og omsorgstjenester og betaling for legetjeneste, fysioterapi, medisiner, tekniske hjelpemidler mv.

   Utvalget bes videre om å se nærmere på dagens ordning med to forskjellige finansieringsformer for hhv. tjenester i og utenfor institusjon.

   For øvrig står utvalget fritt til å utrede og eventuelt foreslå andre finansierings- og brukerbetalingsordninger.

3. Utvalget skal gi en oversikt over og vurdere de statlige og kommunale ordninger som i dag bidrar til å skjerme eldre og funksjonshemmede med lave inntekter/formue eller som er storforbrukere av omsorgstjenester. Utvalget skal som ledd i arbeidet med de ulike alternative modellene vurdere behovet for og foreslå eventuelle nødvendige skjermings- og overgangsordninger for disse gruppene.

   Utvalget skal herunder blant annet se nærmere på utformingen av de kommunale og de statlige bostøtteordningene som ivaretar hensynet til pensjonister med lave inntekter.

4. Utvalget bør utrede spørsmålet om hvilket forvaltningsnivå (staten/folketrygden eller kommunene) som skal dekke utgiftene til helsetjenester, derav legehjelp, fysioterapi, spesialisttjenester, medisiner og hjelpemidler for personer innen pleie- og omsorgstjenestene. Dette spørsmålet må blant annet ses i sammenheng med de aktuelle kontantstøtteordningene. Utvalget skal finne fram til ordninger som er praktisk gjennomførbare, gir kommunene nødvendig frihet til å utforme og planlegge sitt tilbud på pleie- og omsorgssektoren, og fører til effektiv utnyttelse av offentlige ressurser.

5. Utvalget skal gjennomføre en samlet analyse av fordeler og ulemper ved de ulike alternative modellene for finansiering og brukerbetaling, herunder en vurdering av juridiske, økonomiske og administrative konsekvenser. Utvalget skal foreslå nødvendige endringer i lover og forskrifter. Videre bør mulige provenyvirkninger for det offentlige av ulike modeller utredes. For modeller som innebærer stor grad av kommunal frihet til å fastsette satser for brukerbetaling, må det framgå hvilke krav som stilles til satsene for at kommunenes inntekter over tid skal være minst like høye som det som over tid følger av dagens regelverk og praksis. Utvalget skal også utrede og foreslå regnskapsrutiner som synliggjør kostnadene. Utvalget skal på bakgrunn av en samlet analyse av ulike alternativer tilrå en samlet finansierings- og brukerbetalingsordning for pleie- og omsorgssektoren».