14 Regelverkets struktur og behovet for revisjon
14.1 Eksisterende regelverksstruktur
Som følge av det internasjonale regelverket for offentlige anskaffelser, går det et markert skille mellom bestemmelsene vedrørende anskaffelser over de såkalte terskelverdier og anskaffelser under disse terskelverdiene. Skillet legger viktige føringer på hvilket innhold reglene kan ha, og dermed også indirekte føringer på regelverksstrukturen.
EØS-regelverket og WTO-avtalen om offentlige innkjøp (GPA) legger begrensninger for eventuelle forslag til endringer av regelverket over terskelverdien. Over terskelverdien er det således kun aktuelt å foreta redigeringsmessige endringer og eventuelt supplere regelverket. Eventuelle supplerende bestemmelser må ikke være i strid med EØS-avtalens regelverk, hverken avtalens hoveddel eller gjeldende EØS-direktiver om offentlige anskaffelser.
Frihetsgradene er adskillig større under terskelverdiene. EØS-avtalens anskaffelsesdirektiver legger ikke føringer på utformingen av regler for denne type anskaffelser. Ved en revisjon må det imidlertid tas høyde for EØS-avtalens grunnleggende prinsipper. Dette gjelder i første rekke forbudet mot diskriminering, også omtalt som likebehandlingsprinsippet.
Forholdet mellom reglene over og under terskelverdien er i dag løst slik at EØS-forskriftene gjelder over terskelverdiene, supplert med at REFSA er gitt utfyllende anvendelse. Dette innebærer at oppdragsgivere ved anskaffelser med en verdi over terskelverdiene må forholde seg både til EØS-forskriftene og til REFSA. I tillegg må oppdragsgiver ta EØS-avtalens grunnleggende prinsipper i betraktning, i den utstrekning disse ikke har kommet til uttrykk i selve prosedyredirektivene og dermed forskriftene.
Ved anskaffelser under terskelverdiene må statlige oppdragsgivere følge REFSA. I tillegg må de generelle prinsipper i EØS-avtalens hoveddel tas hensyn til.
En slik regelverkssituasjon fortoner seg komplisert for mange. På bakgrunn av utvalgets oppgave om å forbedre og forenkle dagens regelverk, har utvalget satt som mål at offentlige oppdragsgivere bare må forholde seg til ett regelverk ved en og samme anskaffelse.
14.2 Regelverksstruktur ved kommunale anskaffelser
Norske kommuner og fylkeskommuner er forpliktet til å følge EØS- og WTO-regelverkets regler om offentlige anskaffelser, herunder både gjeldende direktiver og relevante bestemmelser i EØS-avtalens hoveddel. Ved anskaffelser over terskelverdiene er således regelverkssituasjonen i samsvar med statlig sektor.
Ved anskaffelser under terskelverdiene er imidlertid kommunal sektor kun forpliktet til å hensynta EØS-avtalens generelle prinsipper, og da i første rekke forbudet mot diskriminering på grunnlag av nasjonalitet. For anskaffelser under terskelverdiene har Kommunenes sentralforbund utarbeidet en såkalt normalinstruks, som kommuner og fylkeskommuner står fritt til å følge.
Det ligger utenfor utvalgets mandat å foreslå regler som kommer til anvendelse ved kommunale anskaffelser under terskelverdiene. For kommunale anskaffelser vil regelverksrevisjonen derfor kun bestå i å videreføre og eventuelt redigere bestemmelser som ivaretar Norges internasjonale forpliktelser.
Utvalget er kjent med at Kommunenes sentralforbund nylig har revidert normalinstruksen med sikte på å utforme regler med noenlunde det samme innhold som gjeldende statlig regelverk. Dette regelverket avviker imidlertid på en rekke punkter fra utvalgets forslag. På bakgrunn av ønsket om et forenklet og ensartet regelverk, vil utvalget vil derfor peke på at det trolig ville vært mest hensiktsmessig med ett felles regelverk for hele den offentlige sektor.
14.3 Behovet for revisjon
Som beskrevet ovenfor, er strukturen i dagens regelverk for offentlige anskaffelser meget komplisert. Statlige oppdragsgivere må forholde seg til ulike regelsett over og under terskelverdiene, til forskjellige forskrifter avhengig av anskaffelsens art, samt til flere regelverk ved en og samme anskaffelse.
Det er flere problemer knyttet til en slik struktur. Regelverket er såvidt fragmentarisk at de statlige oppdragsgivere oppfatter regelverket som lite tilgjengelig. Dette er i seg selv begrensende for viljen og evnen til etterlevelse, og kanskje særlig blant oppdragsgivere uten en profesjonell innkjøpskompetanse.
Også for leverandører og entreprenører er dagens regelverksstruktur vanskelig å forholde seg til i kraft av sin kompleksitet. I tillegg vil det faktum at samme oppdragsgivere følger forskjellige regelverk ved ulike typer anskaffelser kunne medføre at konkurrerende deltakere finner det lite forutberegnelig hvordan oppdragsgivere forholder seg gjennom anskaffelsesprosedyren. Dagens regelverksstruktur innebærer også at det ved anskaffelser under terskelverdien hersker usikkerhet med hensyn til hvilke rettigheter konkurransedeltakere har når oppdragsgivere bryter regelverket.
For de myndigheter som forvalter regelverket fortoner det seg som lite pedagogisk. Dette kompliserer arbeidet med å nå frem med regelverkets grunnleggende budskap; nemlig ønsket om mer effektive anskaffelser.
Videre er det et problem i seg selv at gjeldende regelverk på mange måter bygger på ulike grunnleggende forutsetninger. Selv om mange av grunnprinsippene er de samme i det norske regelverket (REFSA og BAF) og i EØS- og WTO-regelverket, er regelverkene skrevet på forskjellige tidspunkter og med noe ulike mål for øyet. REFSA ble f eks ikke alene utarbeidet for å sikre effektive innkjøp, man ville også ivareta muligheten for å bruke anskaffelser som virkemiddel i den økonomiske politikken. Det internasjonale regelverket tar derimot i all hovedsak sikte på å ivareta forretningsmessige og konkurransepolitiske aspekter.
I vurderingen av et fremtidig regelverks struktur og rettslig status, har utvalget bl a vektlagt følgende hensyn:
Regelverket bør gis en mest mulig pedagogisk og tilgjengelig form.
Regelverket bør være tilpasset profesjonelle innkjøpsrutiner.
Regelverket bør tuftes på ensartede grunnleggende hensyn som er i samsvar med en tidsmessig anskaffelsespolitikk.
Regelverket bør oppfattes som forutberegnelig for næringslivet.
Regelverket bør gi et klart inntrykk av om det er ment å gi rettigheter til konkurransedeltakere.
14.3.1 Alternative modeller
I arbeidet med å finne den mest hensiktsmessige regelverksstruktur, har utvalget særlig vurdert tre aktuelle modeller:
Alternativ 1 - Beholde dagens system
Et alternativ er å beholde dagens system med to separate regelverk over og under terskelverdiene og med ulike forskrifter for ulike typer anskaffelser, men slik at de av reglene i REFSA som har relevans (og eventuelle nye) tas inn i EØS-forskriftene.
En slik revisjon innebærer en «flikking» på reglene over terskelverdiene, samt eventuelle suppleringer og en totalgjennomgang av reglene under terskelverdiene. Det taler for en slik løsning at man også i dag har to forskjellige anskaffelsesregelverk, avhengig av om anskaffelsens verdi overstiger terskelverdiene eller ikke. Ved å videreføre dette skillet, kan man markere et skille mellom anskaffelser som skal være gjenstand for internasjonal konkurranse og anskaffelser som ikke utløser en slik forpliktelse.
Utvalget er imidlertid av den oppfatning at det fra et innkjøpsfaglig synspunkt er kunstig å skille prinsipielt mellom anskaffelser som skal være gjenstand for internasjonal konkurranse og de som ikke skal det. Fra et profesjonelt anskaffelsessynspunkt bør oppdragsgiver stå fritt i å bestemme om også anskaffelser under terskelverdiene skal ut i det internasjonale markedet. Selv om detaljeringsgraden er forskjellig har EØS-forskriftene og dagens REFSA også mange likhetstrekk. En struktur som opprettholder to separate regelverk for kjøp over og under terskelverdiene, kan ytterligere stadfeste et inntrykk av at regelverket er grunnleggende forskjellig avhengig av om anskaffelsen overstiger terskelverdiene eller ikke. Det taler videre imot en slik løsning at oppdragsgivere, og for så vidt også næringslivet, må forholde seg til flere regelsett innenfor samme rettsområde.
Alternativ 2 - Regelverk uten skille mellom anskaffelser over og under terskelverdiene
Et alternativ er å operere med ett regelverk som er likt over og under terskelverdiene, evt med visse modifikasjoner i reglene under terskelverdiene. Dette vil gi en rettsteknisk enkel løsning og god forutberegnelighet for næringslivet i det alle anskaffelser, uansett verdi, vil bli foretatt i henhold til de samme reglene.
Et problem med en slik løsning vil være at man får en detaljert regulering av anskaffelsesprosessen, tilsvarende den over terskelverdiene, også for mindre omfattende anskaffelser. De internasjonale prosedyreregelen er utarbeidet med tanke på større anskaffelser, og ressursbruken ved å kunngjøre internasjonal konkurranse vil ikke alltid være forsvarlig i forhold til mindre anskaffelser. Kravet til lange tidsfrister gir også mindre fleksibilitet enn hva som ofte er påkrevet for mindre anskaffelser.
Alternativ 3 - Ett felles regelverk for alle typer anskaffelser
Et tredje alternativ vil være å samle EØS-regelverket og REFSA i ett felles regelverk, som derved får anvendelse på anskaffelser både over og under terskelverdiene, og for alle typer anskaffelser uavhengig av om det gjelder anskaffelser av varer, tjenester eller kontrahering av bygge- og anleggsarbeider. Følgende fem ulike regelsett vil dermed bli samlet:
Forskrift om tildeling av kontrakter om offentlige varekjøp (EØS).
Forskrift om tildeling av kontrakter om offentlige tjenestekjøp (EØS).
Forskrift om tildeling av offentlige bygge- og anleggskontrakter (EØS).
Instruks for kjøp av varer og tjenester til staten (REFSA).
Instruks for kontrahering av bygg- og anleggsarbeider til staten (REFSA).
Utvalget ser at heller ikke denne løsning bidrar til et fullstendig ensartet regelverk. Det synes imidlertid hverken ønskelig eller mulig å utforme dette. Det er f eks ikke hensiktsmessig å la detaljerte prosedyreregler over terskelverdiene få tilsvarende anvendelse for små anskaffelser under terskelverdiene. Det ligger også adskillig færre internasjonale føringer for hvordan bestemmelser under terskelverdiene kan utformes. Videre ligger det, som nevnt ovenfor, ikke innenfor utvalgets mandat å foreslå regler for kommunal sektor, ut over å videreføre/redigere bestemmelser som ivaretar Norges internasjonale forpliktelser.
Av disse grunner vil det være nødvendig å dele ett samlet regelverk inn i fire klart adskilte deler som får anvendelse avhengig av om anskaffelsens verdi er over eller under terskelverdiene, og om anskaffelsen foretas av statlige oppdragsgivere eller andre offentlige oppdragsgivere.
Med en slik struktur vil man måtte ha en del 1 som er helt generell og gjelder både statlige og kommunale anskaffelser og som angir anvendelsesområdet for de ulike delene av forskriften. Del 2 vil inneholde de bestemmelsene som i dag er i EØS-forskriftene og følgelig få anvendelse for både statlige og kommunale anskaffere over terskelverdiene. Del 3 vil gjelde statlige anskaffelser under terskelverdiene og angi valg av anskaffelsesprosedyre. Del 4 vil inneholde et fullstendig regelverk for anskaffelsesprosedyren og gjelde både over og under terskelverdiene for statlige anskaffere.
På enkelte punkter, særlig i REFSA, er det i dag noen forskjeller i regelverket for kjøp av varer og tjenester på den ene side og kontrahering av bygge- og anleggsarbeider på den andre. Disse forskjellene er imidlertid ikke av en slik karakter og av et slikt omfang at dette hindrer tilpasningen til ett felles regelverk.
14.3.2 Oppsummering og konklusjon
På bakgrunn av de føringer som er lagt med hensyn til regelverkets struktur, og da i første rekke hensynet til Norges internasjonale forpliktelser og det faktum at kommunal sektor ikke skal omfattes av forslaget, mener utvalget at alternativ 3, med ett felles regelverk for alle typer anskaffelser, best ivaretar hensynet til et pedagogisk, effektivt og lett tilgjengelig regelverk.
Ved å utforme regelverket på denne måten får en også frem at alle anskaffelser, uansett verdi, skal tuftes på de samme grunnleggende hensyn. Videre anser utvalget en slik løsning for å skape en bedre forutberegnelighet for næringslivet, fordi leverandørene kan forholde seg til ett regelverk for alle typer statlige anskaffelser.
Ved å slå sammen forskriftene til å omfatte varer, tjenester samt bygge- og anleggsarbeider, oppnår man etter utvalgets oppfatning en ønsket forenkling og ensartethet. Ikke minst vil det være positivt at oppdragsgivere i mindre utstrekning vil måtte ta stilling til om anskaffelsen er et vare- eller tjenestekjøp. Videre vil det bli betydelig enklere å finne frem i regelverket.
Som det vil fremgå av kapittel 15, vil denne løsningen også være et godt utgangspunkt med hensyn til å gi rettigheter til leverandørene.