2 Sammendrag av utredningen

2.1 Sammendrag

1. Utredningen inneholder utvalgets vurdering av en rekke temaer knyttet til offentlig anskaffelsesvirksomhet og utkast til ny lov om offentlige anskaffelser med forskrifter, herunder særskilte merknader til det foreslåtte regelverket.I samsvar med mandatet har utvalget søkt å tilpasse eksisterende regelverk for statlige anskaffelser til nåtidens og fremtidige innkjøpsfaglige utfordringer. Det er lagt vekt på å søke å forenkle regelverket slik at regelverket kan fremstå som mer tilgjengelig og pedagogisk, såvel for oppdragsgiversiden som for leverandørsiden. For utvalget har hovedmålsettingen vært å utforme et innkjøpsfaglig profesjonelt verktøy som kan bidra til mer effektive og forretningsmessige offentlige anskaffelser.

2. Utvalgets forslag er tilpasset eksisterende internasjonale forpliktelser, herunder EØS-avtalen og WTO-avtalen om offentlige innkjøp.

3. Utvalget vil sterkt understreke at de spørsmål som mest hensiktsmessig finner sin løsning i et regelverk, og som således er omfattet av utvalgets forslag, ikke på langt nær dekker alle forhold som må ivaretas for at verdiskapning skal sikres gjennom offentlige anskaffelsesvirksomhet.Selv om utvalget ikke fremmer konkrete forslag utover regelverket vil utvalget understreke at størst mulig effektivitet i de statlige innkjøp forutsetter kontinuerlige forbedringsprosesser i alle ledd. Det er nødvendig med god planlegging av anskaffelsene, herunder definere behov og utforme riktig spesifikasjon. Det er produktets ønskede ytelse over tid som bør vektlegges. Produkter med lav livssykluskostnader vil ofte gi de beste kjøpene. En anskaffelse som ikke holder ønsket kvalitet vil over tid måtte repareres hyppigere og kanskje utrangeres tidligere, noe som medfører høyere driftskostnader og eventuelle kostnader i forbindelse med nye anskaffelser.Videre vil utvalget særlig understreke nødvendigheten av økt kompetanse for å oppnå effektive statlige anskaffelser. Økt innkjøpsfaglig kompetanse er også en viktig forutsetning for at regelverket skal bidra til en slik effektivisering.

4. Utvalget er bedt om å vurdere og i nødvendig utstrekning fremme forslag til regler relatert til en antikontraktørklausul, krav til fremleggelse av skatteattest, ivaretagelse av miljø, krav til ivaretagelse av helse, miljø og sikkerhet (HMS) og lærlinger. Mandatets utforming har medført at en betydelig del av utvalgets aktivitet er viet ovennevnte samfunnsmessige hensyn, og dette er også reflektert i utredningen.Hensikten med å ivareta spesielle samfunnsmessige hensyn i forbindelse med offentlige anskaffelser kan være å bidra til mål som ligger utenfor selve anskaffelsen. I enkelte tilfeller vil det være stor grad av samsvar mellom disse utenforliggende hensyn og målet med selve anskaffelsen, mens det i andre tilfeller vil være en klar målkonflikt. Det er utvalgets grunnholdning at samfunnsmessige hensyn generelt bare bør kobles til offentlige anskaffelser hvor dette ikke er i konflikt med målene for selve anskaffelsesprosessen. Videre har utvalget lagt vekt på at alle sider av regelverket må formuleres på en slik måte at det ikke fører til unødig ressursbruk og ikke åpner for tilfeldig og unødvendig skjønnsutøving på oppdragsgiversiden.Utvalget vil anbefale at det utvises tilbakeholdenhet når det gjelder å innta samfunnsmessige hensyn i regelverket om offentlige anskaffelser. Ved eventuelle fremtidige forslag, vil utvalget dessuten sterkt anbefale at slike forslag blir gjenstand for en grundig utredning. På denne bakgrunn har utvalget foreslått et minimum av momenter (en sjekkliste) som må vurderes i slike saker, jf kapittel 7.1.3.

5. Utvalget er i mandatet bedt om å vurdere om det er ønskelig å opprettholde kravet om fremleggelse av skatteattest ved statlige anskaffelser. Statlige oppdragsgivere er i dag pålagt å kreve fremlagt skatteattest ved rundskriv K-2/95 av 28. juli 1995 som trådte i kraft 1. oktober 1995. Gjennom dette pålegges alle statlige oppdragsgivere å kreve fremlagt skatteattest senest ved innlevering av anbud eller senest ved inngåelse av kontrakt dersom det dreier seg om en forhandlet prosedyre. Utvalget er kjent med at også mange oppdragsgivere innen kommunal sektor praktiserer regelen.Utvalget går inn for at plikten til å kreve fremlagt skatteattest etter dagens ordning opprettholdes, men at selve pålegget inntas i den foreslåtte forskrift. Beløpsgrensen foreslås justert, slik at kravet bare gjelder ved anskaffelser med en verdi på mer enn 250 000 kroner, eksklusive mervervdiavgift. Det foreslås også at statlige oppdragsgivere skal kreve fremlagt skatteattest ved direkte anskaffelser dersom verdien overstiger 250 000 kroner, eksklusive mervervdiavgift. For nærmere retningslinjer vises det til rundskrivet, jf vedlegg 5 til rapporten.Tidspunktet for fremleggelse av skatteattest, nemlig ved tilbudsfristens utløp, foreslås opprettholdt. Ved forhandlet konkurranse foreslås fristen for å kreve fremlagt skatteattest endret til tilbudsfristens utløp.Manglende skatteattest skal føre til avvisning av tilbudet.Dersom en skatteattest viser restanser skal disse opplysningene inngå i oppdragsgivers helhetsvurdering av leverandørens økonomiske og finansielle stilling og egnethet, slik at det beror på en konkret saklig helhetsvurdering hvorvidt tilbudet skal avvises. Dette er også tilfellet i dag. Hovedregelen bør fortsatt være at leverandører med skatte- og avgiftsrestanser skal avvises. Krav om fremleggelse av skatteattest gjelder tilsvarende i alle underliggende entrepriseforhold, men begrenset til bygg- og anleggssektoren. Dette innebærer at kravet til fremleggelse av skatteattest skal gjelde hele kontraktspyramiden.

6. I mandatet er utvalget også bedt om å vurdere om og i tilfelle hvordan dokumentasjonskrav for overholdelse av helse-, miljø- og sikkerhet (HMS) kan hensyntas.Utvalget vil understreke at et slikt krav må utformes og praktiseres på en formålstjenlig, enkel og hensiktsmessig måte, slik at ikke etterlevelsen blir unødig byrdefull, hverken for statlige oppdragsgivere eller for næringslivet. Det er for utvalget en klar forutsetning for å innta dokumentasjonskrav for HMS i det statlige anskaffelsesregelverket at det ikke skapes uklare ansvarsforhold til de ulike tilsynsmyndigheter. Et dokumentasjonskrav for HMS må derfor kunne utformes og praktiseres på en måte som innebærer at statlige oppdragsgivere ikke tillegges tilsynsoppgaver.Utvalget foreslår at det i forskriftene inntas en bestemmelse som pålegger statlige oppdragsgivere å kreve fremlagt en egenerklæring som skal være underskrevet av daglig leder og parafert av en representant for de ansatte. Denne skal stadfeste at leverandøren har innført eller har under etablering systematiske tiltak for etterlevelse av helse-, miljø- og sikkerhetslovgivningen og tilfredsstiller kravene i forskrift om systematisk helse-, miljø- og sikkerhetsarbeid i virksomheter (Internkontrollforskriften) fastsatt ved kgl res 6. desember 1996.Egenerklæringskravet foreslås å gjelde for alle typer anskaffelser. For utenlandske leverandører gjelder kravet bare i den utstrekning det skal utføres arbeid i Norge.Det foreslås samme beløpsgrense som for skatteattester, 250 000 kroner, eksklusiv merverdiavgift. Manglende innlevering av egenerklæring skal føre til avvisning av tilbudet.

7. Videre er utvalget bedt om å vurdere om det skal innføres en lærlingklausul i det statlige anskaffelsesregelverket. For utvalget har ett av spørsmålene vært om et slikt virkemiddel vil bidra til å dekke det store behovet for lærlingplasser som har oppstått i Norge som følge av Reform-94. Etter utvalgets oppfatning er det knyttet stor usikkerhet til måloppnåelsen og hensiktsmessigheten av å innføre en lærlingklausul på det nåværende tidspunkt. Det vises til at det allerede er igangsatt en rekke tiltak som må vurderes som mer treffsikre. EØS-avtalen og WTO-avtalen om offentlige innkjøp setter videre klare begrensinger for utforming og bruk av en lærlingklausul.Ettersom det etter flertallets oppfatning er tvilsomt om EØS-retten gir adgang til å benytte lærlingklausul ved offentlige anskaffelser og effekten av en slik klausul er usikker, vil utvalgets flertall på det nåværende tidspunkt ikke foreslå at det inntas en lærlingklausul i det statlige anskaffelsesregelverket.Utvalgets mindretall er av den oppfatning at det er mulig å utforme en lærlingklausul som er i overenstemmelse med EØS-retten ved offentlige anskaffelser. Dette medlem vil derfor gå inn for at det innføres lærlingklausul i det statlige anskaffelsesregelverket dersom det under gjennomføringen av Reform-94 viser seg vanskelig å skaffe et tilstrekkelig antall lærlingplasser.

8. Utvalget har vurdert tiltak mot kontraktørvirksomhet. Dagens regelverk inneholder en antikontraktørklausul som gjelder når staten kontraherer bygge- og anleggsarbeider. Innvendinger mot dagens kontraktørbestemmelse er bl a at enmannsforetak og mindre bedrifter som opptrer fullt ut lovlig, kan få vanskeligheter med å få offentlige byggeoppdrag. Hvis enmannsbedrifter ikke får offentlige oppdrag, vil de være bundet til å betjene det private markedet som er mer konjunkturutsatt. Videre vil utvalget hevde at klausulen gir byggherre og private entreprenører en myndighetsfunksjon ved godkjenning av enmannsforetak som kan være uheldig overfor private aktører. Statlige byggherrer og private entreprenører er dessuten pålagt ekstraarbeid som medfører økt ressursbruk. For utvalget har det vært avgjørende at det, selv med justeringer av eksisterende klausul, ikke vil kunne gis noen garanti for at klausulen er i overensstemmelse med EØS-retten. Utvalget har lagt vekt på at mange av de hensyn som er søkt dekket ved antikontraktørklausulen ivaretas gjennom andre virkemidler og utvalgets øvrige forslag. Både kravet til fremleggelse av skatteattest og kravet om fremleggelse av HMS-erklæring vil etter utvalgets oppfatning virke som et effektivt hinder mot at useriøse aktører får delta i statlige byggeprosjekter. Utvalget har på denne bakgrunn kommet til at antikontraktørklausulen bør erstattes med andre tiltak som er mer effektive og målrettede enn den gjeldende klausul.

9. I mandatet er utvalget også bedt om å vurdere om og i tilfelle hvordan miljøkrav kan hensyntas i et offentlig anskaffelsesregelverk. Erfaringer synes å vise at kjøp av mindre miljøbelastende varer og tjenester ofte kan medføre lavere bedriftsøkonomiske totalkostnader over hele produktets levetid. Hvis alle offentlige oppdragsgivere systematisk tar miljømessige hensyn ved sine anskaffelser, kan det forventes at tilbudet dreies i retning av mindre miljøbelastende og mer ressurs- og energieffektive varer og tjenester. Ved å stille miljøkrav kan dessuten det offentlige selv redusere miljøproblemer knyttet til egen virksomhet. I dag baseres eventuelle krav til ivaretagelse av miljø, også i forbindelse med offentlige anskaffelser, på frivillighet og interesse hos oppdragsgiverne.Utvalget vil understreke de offentlige myndigheters ansvar for å vurdere problemstillinger og å motivere offentlige anskaffere til å planlegge sine anskaffelser slik at miljøhensyn ivaretas sammen med hensynet til effektive anskaffelser. I den grad miljøhensyn også kan begrunnes utfra hva som er økonomisk fordelaktig for anskafferen, er miljøhensyn her i samme stilling som øvrige valgkriterier. Dette bør også oppfattes som et positivt signal til aktuelle leverandører som vurderer å utvikle nye og mer miljøvennlige produkter og tjenester.Utvalgets flertall vil på denne bakgrunn foreslå en egen bestemmelse i lov om offentlige anskaffelser som fastslår at hensynet til miljømessige konsekvenser skal integreres i planleggingsfasen for alle statlige anskaffelser. Det understrekes at miljøhensyn må ivaretas på en måte som ikke rokker ved prinsippene om likebehandling og ikke-diskriminering på grunnlag av nasjonalitet.Utvalgets mindretall , vil fraråde at det i regelverket for statlige anskaffelser inntas en plikt for anskaffere til å hensynta miljømessige konsekvenser under planleggingen av anskaffelser, jf kapittel 7.6.8. Mindretallet vil peke på at det eksisterende regelverket allerede gir anskaffere adgang til å ta miljørelaterte hensyn i den utstrekning dette er knyttet til virksomhetens behov og det bidrar til økonomisk fordelaktige anskaffelser. Videre vil det å søke å ta miljøhensyn ved anskaffelser kunne komme i direkte konflikt med hensynene til effektive og ordnede anskaffelser. Det forhold at det fortsatt er uklart hvor langt EØS-avtalen og WTO-avtalen for offentlige innkjøp gir rom for å knytte miljøkrav til offentlige anskaffelser, tilsier etter dette medlems syn også forsiktighet fra norsk side med å innføre nye slike krav.Selv om loven i utgangspunktet er foreslått gitt generell anvendelse, i den forstand at den omfatter alle offentlige oppdragsgivere (statlig-, fylkeskommunal- og kommunal sektor, inklusive forsyningssektorene), er forslaget til bestemmelse fra utvalgets flertall begrenset til kun å gjelde statlige oppdragsgivere. Bakgrunnen for dette er at kommunal sektor kun er berørt av revisjonsarbeidet i den utstrekning den er pålagt å følge EØS-regelverket for offentlige anskaffelser. Utvalgets flertall vil imidlertid påpeke at det ikke finnes noen faglige begrunnelser for at en slik bestemmelse ikke kan gis et generelt anvendelsesområde, som innebærer at den også vil gjelde for oppdragsgivere innen kommunal sektor og innen forsyningssektorene.

10. ILO-konvensjon nr 94 om arbeidsklausuler i offentlige arbeidskontrakter foreslås gjennomført i rundskrivs form. Bakgrunnen for dette er at konvensjonen bare omfatter subjekter som Regjeringen har alminnelig instruksjonsmyndighet over. Videre vil en slik løsning være mer i samsvar med utvalgets grunnleggende ønske om å forenkle regelverket.

11. Strukturen i gjeldende regelverk er komplisert. EØS-regelverket og WTO-avtalen om offentlige innkjøp kommer kun til anvendelse dersom anskaffelsenes verdi overstiger visse terskelverdier. Statlige oppdragsgivere må derfor forholde seg til ulike regelsett over og under terskelverdiene (internasjonale og nasjonale regler) og til forskjellige forskrifter avhengig av type anskaffelse. En slik fragmentarisk regelverkstruktur er lite tilgjengelig og pedagogisk, tatt i betraktning av at de ulike regelsett i all hovedsak bygger på de samme grunnleggende prinsipper. Utvalget foreslår ett felles regelverk som får anvendelse på anskaffelser både over og under terskelverdiene og for alle typer anskaffelser. Det vil da i mindre utstrekning være nødvendig å ta stilling til om anskaffelsen er et vare- eller tjenestekjøp. Det foreslås imidlertid ikke et fullstendig ensartet regelverk for alle anskaffelser. Dette skyldes bl a at Norge gjennom internasjonale avtaler er pålagt klare føringer på hvordan anskaffelser skal skje dersom anskaffelsenes verdi overstiger terskelverdiene. For anskaffelser under disse terskelverdiene er det ikke gitt internasjonale føringer utover EØS-avtalens generelle regler. Denne fleksibiliteten er søkt ivaretatt ved mindre absolutte regler for anskaffelser som ikke også er omfattet av EØS-regelverket. Det åpnes således for mindre tid- og ressurskrevende prosedyrer.Videre ligger det ikke innenfor utvalgets mandat å foreslå regler for kommunal sektor utover å videreføre/redigere bestemmelser som ivaretar Norges internasjonale forpliktelser. Det er likevel utvalgets oppfatning at det mest hensiktsmessige ville være å ha et felles anskaffelsesregelverk for stat og kommune.På bakgrunn av de begrensninger som følger av mandatet er utvalgets forslag til regelverk delt inn i klart adskilte deler, som får anvendelse avhengig av om anskaffelsens verdi ligger over eller under terskelverdiene, og om oppdragsgiveren er en statlig eller en annen offentlig oppdragsgiver.Ved å utforme regelverket på denne måten får en også frem at alle anskaffelser, uansett verdi skal baseres på de samme grunnleggende hensyn.

12. I valg av regelverkets rettslige status foreslår utvalget at lov om offentlige anskaffelser blir noe mer retningsgivende enn hva som er tilfellet i dag. Dette gjøres ved å innta enkelte grunnleggende prinsipper i selve loven. Dette vil etter utvalgets oppfatning gi grunnprinsippene større gjennomslagskraft, og således ha en klar og god signaleffekt. På bakgrunn av at regelverkets prosedyrebestemmelser er meget detaljorienterte, foreslår utvalget at disse gis i forskriftsform, slik som tilfellet er for EØS-forskriftene i dag.Dette innebærer imidlertid en endring i forhold til dagens situasjon når det gjelder det regelverk som kommer til anvendelse under det internasjonale regelverkets terskelverdier. I dag reguleres disse anskaffelsene av Regelverk for statens anskaffelsesvirksomhet m v (REFSA). Selv om REFSA omtales som forskrift, er det i realiteten en instruks. Dette innebærer bl a at brudd på regelverket har vært ansett å være et internt statlig anliggende, noe som ikke har gitt leverandører som mener seg urettmessig behandlet anledning til å påberope seg bestemmelsene ved domstolene. Utvalget reiser spørsmål om hensiktsmessigheten ved dagens løsning der man har et eksplisitt nasjonalt klage- og håndhevelsesapparat ved store anskaffelser (over terskelverdiene), mens det ikke er en slik klage- og håndhevelsesadgang under terskelverdiene, til tross for at disse anskaffelsene i samlet volum er adskillig større.Utvalget ser det som formålstjenlig at det klage- og håndhevelsesapparatet, som er etablert for EØS-anskaffelser, også kommer til anvendelse for anskaffelser under terskelverdiene. Et effektivt klage- og håndhevelsesapparat er en grunnleggende forutsetning for å få et effektivt fungerende offentlig anskaffelsesmarked. Utvalget forventer ikke en markant økning i antall søksmål, idet terskelen for å anlegge sak i Norge tradisjonelt er høy.

13. Når det gjelder konfliktløsning, vil utvalget peke på behovet for å vurdere nærmere hvordan det norske håndhevelsessystemet kan utformes for å fungere ut fra intensjonene og for å oppfylle de behov som synes å være tilstede. Utvalget mener også at det vil være behov for en forbedring av rådgivningsapparatet. Det kan være formålstjenlig å opprette et organ av rådgivende karakter som kan fungere som en konfliktforebygger gjennom veiledning av både oppdragsgivere og leverandører. Utvalget anbefaler at de ovennevnte problemstillinger blir nærmere utredet.

14. Utvalget foreslår at anskaffelse etter forhandling likestilles med åpen og begrenset anbudskonkurranse for så vidt gjelder statlige anskaffelser under terskelverdiene. En valgfrihet med hensyn til anskaffelsesprosedyre vil etter utvalgets oppfatning gi oppdragsgivere en nødvendig fleksibilitet tilsvarende det den private oppdragsgiver har. Å åpne for bruk av anskaffelse etter forhandling må også ses i sammenheng med et ønske om at oppdragsgivere benytter ytelsesspesifikasjoner mer enn det som er tilfellet i dag. Å gjennomføre prosedyren anskaffelse etter forhandling stiller imidlertid både oppdragsgivere og potensielle leverandører overfor profesjonelle utfordringer som krever kompetanse og styrket internkontroll.Utvalget vil imidlertid understreke at det ikke foreslås en anskaffelsesprosedyre uten kjøreregler. På bakgrunn av utvalgets ønske om å likestille de tre anskaffelsesprosedyrer, må også prosedyren anskaffelse etter forhandling fremstå som et likeverdig alternativ. Dette innebærer at det foreslås prosedyreregler også for gjennomføring av denne type anskaffelser. Det er videre en forutsetning at oppdragsgivere også forut for denne anskaffelsesprosedyren har foretatt en kunngjøring. På denne måten ivaretas det grunnleggende kravet til åpenhet og gjennomsiktighet. Videre understrekes det at regelverkets grunnleggende prinsipper om konkurranse og likebehandling også vil gjelde her.Beløpsgrensen for når direkte anskaffelser kan foretas er foreslått justert fra dagens 150 000 kroner, eksklusiv merverdiavgift til 250 000 kroner, eksklusiv merverdiavgift .

15. Utvalget foreslår en utvidet begrunnelsesplikt i forhold til det som er tilfellet i dag for statlige oppdragsgivere under terskelverdiene. Bestemmelsen er likelydende med tilsvarende bestemmelse over terskelverdiene. Bakgrunnen for forslaget er utvalgets oppfatning om at dette er et effektivt virkemiddel til å bidra til leverandørutvikling samtidig som det bidrar til åpenhet og gjennomsiktighet i anskaffelsesprosessen.

16. I dagens REFSA er det i bygge- og anleggsforskriften inntatt henvisninger til eksisterende standarder, f eks NS 3400, Regler om anbudskonkurranser for bygg og anlegg og NS 3430, Alminnelige kontraktsbestemmelser om utføring av bygge og anleggsarbeider. Standarder relateres således hovedsaklig til bygge- og anleggskontrakter. Utvalget ønsker et enhetlig regelverk for alle typer anskaffelser. Det foreslås derfor at de nødvendige bestemmelser i NS 3400 gjøres generelle og inntas i forskriftsteksten. Når det gjelder kontraktstandarder, finner utvalget det lite hensiktsmessig å pålegge bruk av disse, ikke minst fordi regelverket i liten grad regulerer denne fasen i en anskaffelsesprosess, og fordi eksisterende standarder bare kommer til anvendelse innenfor én type anskaffelser. Den enkelte oppdragsgiver må være den nærmeste til å vurdere om og i tilfelle hvilken standard som er hensiktsmessig. Utvalget vil imidlertid anbefale at anerkjente og balanserte standarder fortsatt benyttes der partene ønsker dette.

17. Eksisterende forskrift skiller mellom fire anskaffelsesprosedyrer: åpen og begrenset anbudskonkurranse, kjøp/kontrahering etter forhandling og direkte kjøp. Utvalget foreslår at man i regelverket forlater bruken av begrepet anbud og betegnelser som inneholder dette ordet, herunder anbudskonkurranse. Dette innebærer at anskaffelsesprosedyrene i utvalgets forslag til regelverk omtales som åpen og begrenset konkurranse uten forhandling, forhandlet konkurranse og direkte anskaffelse. Anbud og tilbud foreslås begge omtalt som tilbud.Utvalget innser at forslaget, i hvert fall i en overgangsperiode vil medføre betydelige omstillinger, ikke minst innenfor bygge- og anleggssektoren. Utvalget vil imidlertid fremholde at bruken av begrepet anbud er særnorsk og bransjespesifikt, og at den praktiske bruken av begrepene ikke er så entydig som det er antatt. Forslaget til endret begrepsbruk baseres på et ønske om størst mulig grad av forenkling. Ett felles begrepsapparat for de ulike anskaffelsesprosedyrer er et ledd i dette.

2.2 English summary

1. This report contains the Committee's view on several issues regarding public procurement practices and the draft for a new act on public procurement, including special remarks to the suggested regulations.In accordance with the mandate, the Committee's aim has been to adjust the existing regulations on state procurement to current and future challenges. In order to make the regulations more accessible to both contracting entities and to economic operators, simplification of the regulations has been emphasised. The Committee's main objective has been to develop a professional purchasing tool, contributing to more efficient public procurement.

2. The Committee's proposal have been adapted to existing international agreements, including The European Economic Area (EEA)- agreement and the WTO agreement on public procurement.

3. The Committee stresses that the issues most appropriately solved through regulations, and thus covered by the proposal, by far cover every aspect of importance to secure efficient public procurement.Although the Committee has not proposed concrete measures beyond regulations, it wants to stress that a premise for efficient state procurement is continuous improvements of all parts of the procurement process. It is necessary that the procurement process is well planned, including the definition of needs and the specification of requirements. To as great extent as possible, the requirements should be defined in terms of output and performance. To ensure quality and economy over time, the relevant cost factor is whole life cost, not lowest short term price.Further, the Committee wants to emphasise the need for enhanced training and skill development of the procurement staff in order to achieve professional procurement processes. Enhanced training and skill development will also be necessary in order to achieve an efficient effect of the regulations.

4. The Committee has been requested to consider and if necessary to propose new rules regarding the clause to prevent hiring one-man firms for state construction works, the tax certificate, environmental aspects, compliance with regulations on health, environment and security and apprentices.Great parts of the committee's time and activities have been spent on considering the so-called social considerations mentioned above. This is also reflected in the report.The motive for taking social considerations in the procurement process is primarily to achieve objectives beside the procurement itself. However, in many cases the social considerations may be in well accordance with the objective of the procurement, but in other cases the social considerations might be totally irrelevant and even in conflict with the aim of the procurement. It is the profound view of the Committee that social considerations should only be connected to public procurement when they are relevant and do not conflict with the aim of the procurement. Further, the Committee has emphasised that the regulations must be drafted in such a way that they do not lead to unnecessary use of resources, and do not permit unnecessary use of discretion.The Committee recommends following a restrictive line when opening for social consideration to be included in the new regulations on public procurement. In the case of future proposals for social considerations to be included in the regulations, the Committee will strongly recommend a thorough clarification on the issues concerned. The Committee has suggested a minimum of factors that have to be examined in such a clarification.

5. According to the mandate, the Committee has been asked to consider whether it would be desirable to maintain the requirement for tax certificates in state procurement. State contracting entities are today in circular K-2/95 of 28th of July 1995, which entered into force 1st of October 1995, instructed to require tax certificates. Through this circular all state contracting entities are instructed to demand the tax certificate not later than at the deposit of a tender, or not later than at the conclusion of a contract in case of negotiated procedure. It is known to the Committee that many local authorities also require tax certificates in their procurement process.The Committee recommend that the instruction to require a tax certificate according to existing rules be maintained, but proposes the instruction to be included in the regulations. The threshold value is proposed adjusted to 250 000 NOK. The Committee suggests that the tax certificate requirement also shall come into force for direct procurement.The Committee proposes that the time-limits for the presentation of the tax certificate is maintained. However, in the case of negotiated procedure, the time-limit is proposed changed to correspond to the time-limit of the tender.In the case of a tax certificate showing arrears, this information shall be included in the overall judgement of the suppliers' economic and financial position and ability. Whether the tender shall be rejected or not shall thus be based on a concrete overall judgement. This is also the case today. The main rule, however, is that the suppliers should be rejected when having tax arrears. The requirement for presenting tax certificates also applies to all subcontracts, yet limited to construction contracts. This means that the tax certificate requirement shall apply to the total pyramid of subcontractors.

6. According to the mandate, the Committee is also asked to consider if, when and possibly how the compliance of regulations on health, environment and security can be documented and taken account of.The Committee emphasises that such requirements have to be formulated and practised in such a way that unnecessary use of resources is avoided both for the contracting entities and the firms. Further, it is a premise for including such requirement that they do not contribute to an unclear distribution of responsibility towards the actual authorities responsible for supervising the regulations on health, environment and security. The state contracting authorities must not be given supervision responsibilities.The Committee proposes that a provision is included in the regulations that instructs state contracting entities to demand the presentation of a declaration, signed by the director and by a representative of the employees, that confirms the existence of, or the plan for, a scheme on health, environment and security which is in accordance with the regulations regarding health, environment and security (Internkontrollforskriften) of 6th December 1996.The requirement for a declaration is proposed to cover all types of procurements. Foreign suppliers will only be covered by the requirement when performing work on a state contract in Norway.The same threshold value is proposed for the declaration on health, environment and security as for the tax certificate, i.e. NOK 250 000. In case a declaration is not presented, the supplier should be rejected.

7. The Committee is asked to consider whether an apprentice clause should be introduced in the regulations for state procurement. For the Committee, one of the issues has been whether such a measure would contribute to cover the need for apprentices that has emerged after the introduction of the school reform «Reform 94». The Committee's view is that there is uncertainty connected to the possible effect of such a clause for the time being, and refers to other, more efficient, measures that have been introduced. The EEA-agreement and the WTO-agreement on public procurement further constrain the possible formulation and use of an apprentice clause.The majority of the Committee doubt that an apprentice clause will comply with the EEA-regulations on public procurement, and as the effect is uncertain, the majority will at present not propose the inclusion of an apprentice clause in the regulations on state procurement.The minority of the Commission consider it possible to formulate an apprentice clause that is in accordance with the EEA-regulations for public procurement. This member will therefore propose the introduction of an apprentice clause in the state procurement regulations if it appears to be difficult to achieve sufficient numbers of apprenticeships due to Reform-94.

8. The Committee has considered measures against so-called «kontraktør»-activities (undesirable or illegal business activities). Today's regulations contain a clause to prevent hiring one-man firms for construction works. Objections to today's provision regarding «kontraktør»-activities are among others that one-man-firms and small-size enterprises that operate legally, can have difficulties in obtaining public work contracts. If one-man-firms do not obtain public contracts, they will have to operate solely in the private market, which is more volatile and exposed to business cycles. Further, it is the Committee's view that the clause gives the contracting entity and the private building contractor an undesirable authority function towards private operators. In addition, this leads to a use of extra resources.It has been of vital importance for the Committee that, even with adjustments to the existing clause, there is no evidence securing that the clause will be in accordance with the EEA-regulations.The Committee has attached importance to the fact that many of the considerations that the clause was aimed at covering, can be taken care of by other means, and other proposals from the Committee. Tax certificates as well as the declaration on health, environment and security will exclude the participation of undesirable and illegal firms in state work projects. On this background, the Committee has concluded that the clause to prevent hiring one-man firms for state construction works should be replaced by other, more efficient measures.

9. According to the mandate, the Committee has been requested to consider if and possibly how environmental aspects can be taken into account in public procurement regulations.Experience shows that procurement of environmentally friendly goods and services often lead to lower whole life costs. If all public contracting entities take environmental aspect into consideration in their procurement, this would have a great influence on the market, and lead to enhanced overall supply of environmentally friendly products and services. Furthermore, the authorities can in this way reduce environmental problems related to their own activities. Today, environmental aspects are only considered as a part of the procurement process in some public entities, depending on individuals' interests and commitments.The majority of the Committee want to emphasise the responsibility of the authorities to motivate public procurement officers to plan the procurement process in such a way that environmental considerations are considered together with the overall objective of economically favourable procurement. Environmental criteria can be used as far as they imply the economically most favourable solution for the contracting entity. This should be regarded as a positive signal to the suppliers to provide new and more environmentally friendly products and services.The majority of the Committee are therefore proposing a new provision in the act on public procurement which states the obligation to integrate a consideration of the environmental consequences in the planning phase of the procurement process. This applies to state contracting entities. It is emphasised that environmental considerations must not violate against the principles of equal treatment and non-discrimination on grounds of nationality.The minority are against a new provision that obliges procurers to take environmental consideration during the planning of the procurement. The minority want to point at the fact that the existing regulations already allow the procurers to take environmental considerations, as far as they contribute to the most economically favourable solution. Further, taking environmental considerations could be in direct conflict with the aim of effective and economically favourable procurements.Even if the act basically is proposed to have overall application, that means covering all public contracting entities (state, local authorities, including the utilities sector), the proposal for a provision on environmental considerations from the majority of the Committee is limited to apply only to state entities. The reason for this is that the local authorities sector is not included in this law revision. The majority of the Committee wish to point out that there is no technical or professional reason why such a provision should not be given general application, which would mean applied to the local authorities and the utilities.

10. The ILO-convention no. 94 regarding employment clauses in public contracts (1949), is proposed complied with in a circular. The reason for this is that the convention only includes subjects over which the Government has instruction power. Further, such solution would be in accordance with the Commissions aim to simplify the regulations.

11. The structure of the existing regulations is complicated. The EEA-regulations and the WTO-agreement are only applied over certain threshold values. State entities are therefore obliged to use different sets of rules over and under the threshold values (international and national rules), and to use different regulations depending on type of procurement. Such a structure does neither appear accessible nor pedagogical. After all, the different sets of rules are all based on the same principles.The Committee proposes one common regulation that applies to procurements both over and under the threshold values as well as all types of procurements. It will to a less extent be necessary to consider whether the procurement is of goods or of services. The proposal does not, however, imply that the rules are fully equal for all types of procurements. This is due to, among other, that Norway through international agreements is obliged to comply with the international rules above the threshold values. Regarding procurements under the threshold values, there are no international obligations except the general principles of the EEA-agreement. This flexibility is attended to by less mandatory rules for procurements which are not covered by the EEA-agreement. Less time- and resource-consuming procedures are thus allowed. It is not in accordance with the mandate to propose regulations for the local authorities sector other than adjustments to the provisions that follow the international agreements. It is, however, the Committee's view that the most convenient solution would have been to have a common regulatory framework for the state and the local authorities.Because of the limitations in the mandate, the proposed regulations are divided into separate parts, which must be complied with depending on whether the contracting entity is a state authority or a local authority.By making the regulations in this way, it becomes clear that all procurements, no matter the value, shall be based on the same fundamental considerations.

12. In the choice of the legal status of the regulations, the Committee suggests that the act becomes more specific than today. This is done by introducing some main principles in the act itself. In the view of the Committee, this will put more weight to the principles, and thus have a clear signal effect. The provisions regarding the procedures are quite detailed and are therefore proposed given in the form of a regulation. That is also the case for the EEA-provisions today. This implies, however, a change compared to the situation today when it comes to procurement under the threshold values. Today, these procurements are regulated by Regulations for the state's procurement activities (REFSA), which are instructions. This implies that infringements have been considered as an internal matter in the state. The suppliers have not had the right to appeal to the court in case of unjust treatment. The Committee questions whether today's solution is convenient, with a national system for appeals over threshold values, while there are no such possibilities under the threshold values. This is so, in spite of the fact that the latter are much more important in economic terms.The Committee would recommend that the appeal system which is established for EEA-procurement also should be used for procurements under the threshold values. An efficient appeal system is a premise for an efficiently functioning public procurement market. The Committee does not foresee a great increase in the number of appeals, due to the fact that the threshold for appealing to court is generally high in Norway.When it comes to solving infringements, the Committee will point to the need for a closer examination of the Norwegian appeal system.The Committee also thinks that an improvement of the advisory system is needed. An advisory body which also can prevent and solve conflicts between contracting entities and suppliers may be feasible.The Committee suggests that these question should be studied further.

13. The Committee proposes that there should be equal status between negotiated procedures and open and restricted procedures for state procurements under the threshold values. This equal choice will give the entities the necessary flexibility, more similar to that of private enterprises. A greater use of the negotiated procedure must be considered in combination with the proposed enhanced use of requirements in terms of output and performance. The negotiated procedure requires professional procurers in order to obtain the full effect of the procedure.The Committee will emphasise that it does not propose a new procedure without procedure rules. In accordance with the wish of the Committee, the negotiated procedure shall be an equal alternative. This implies new procedure rules for this type of procurements. It is a premise that the entities announce also before a negotiated procedure. In this way the main principles of non-discrimination and openness are taken account of.The maximum amount for direct procurement is suggested adjusted from 150 000 NOK to 250 000 NOK.

14. The Committee proposes an extended obligation for state entities to give the reasons for their choice under the threshold values. The provision is identical to the provision above threshold value. The reason for the proposal is that this is an efficient measure to enhance the competitiveness of the suppliers at the same time as it contributes to openness and transparency in the procurement process.

15. Today's regulations contain references to existing standards, e.g. NS 3400, Competition rules for the works sector and General contract provisions on the execution of construction work. The Committee recommends the use of generally acknowledged and balanced standards also in the future, if the parties so wish, but proposes that the use of them should not be compulsory.

16. The Committee suggests that the terminology in the Norwegian regulations should be changed, and thus be more in accordance with international terminology in this field. The use of the term «anbud» for instance, is therefore removed in the proposed new regulations.