6 Statlige anskaffelser - utfordringer for næringslivet, herunder små og mellomstore bedrifter
For å nå målene om bedre ressursallokering og økt verdiskapning i samfunnet gjennom konkurranse om offentlige anskaffelser, er det nødvendig at også små og mellomstore bedrifter får delta i anskaffelsesprosedyrer. Ifølge EU-Kommisjonens Grønnbok om offentlige anskaffelser utgjør omsetningen fra små og mellomstore bedrifter (SMB) 65 prosent av samlet omsetning i privat sektor. Vi har ikke tilsvarende tall for SMBs andel av privat omsetning i Norge. I Grønnboken heter det at det ikke vil være mulig å realisere målsettingene ved det indre marked, slik som bedre og mer kostnadseffektive offentlige anskaffelser og mer konkurransedyktig europeisk industri, dersom ikke småbedriftene er sikret reell markedsadgang til offentlige leveranser.
6.1 Bedriftsstrukturen i Norge
I Norge er det vanlig å definere små og mellomstore bedrifter (SMB) som bedrifter med under 100 ansatte. Små bedrifter blir gjerne definert som bedrifter med under 20 ansatte. Denne definisjonen avviker fra definisjonen for SMB i EU. Her benyttes betegnelsen SMB for bedrifter med opp til 250 ansatte. Grensen for hva som er små bedrifter settes gjerne til 100 ansatte. I EU er det i tillegg vanlig å operere med kategorien «svært små bedrifter» med under 10 ansatte.
Småbedriftene utgjør hovedtyngden i norsk næringsliv. Ifølge Statistisk sentralbyrås bedrifts- og foretaksregister var det i 1995 i alt 159 799 bedrifter med registrert sysselsetting i privat sektor. Antall bedrifter med inntil 20 ansatte var 153 399, dvs 96 prosent. De minste bedriftene er den dominerende gruppen. I 1995 var det registrert sysselsetting i alt i 128 298 bedrifter med 0-4 årsverk, dvs 80 prosent av den totale bedriftsmassen. Antall bedrifter med mer enn 99 ansatte var 862, dvs kun 0,5 prosent av bedriftene.
Varehandel, hotell- og restaurantdrift er den klart dominerende næringen når det gjelder antall småbedrifter. Næringen hadde i 1995 totalt 61 294 bedrifter med under 20 ansatte, dvs ca 40 prosent av totalt antall småbedrifter. Dette var et dobbelt så stort antall småbedrifter som innen bygg og anlegg. Relativt sett er imidlertid småbedriftene mest dominerende innen bygg og anlegg og oppdrett, hvor 98 prosent av bedriftene i 1995 hadde under 20 ansatte. De store bedriftene finnes i vesentlig grad innen industri. Størrelsesstrukturen i Norge skiller seg ikke vesentlig fra situasjonen i mange andre europeiske land.
Undersøkelser tyder på at småbedriftene frem til slutten av 80-årene økte sin betydning mht sysselsetting og jobbskaping. Denne trenden er forventet å forsette fordi mange større bedrifter for tiden foretar rasjonalisering og out-sourcing 1
6.2 Kjennetegn ved SMB
Småbedriftene er ikke en ensartet gruppe. Gruppen omfatter mindre servicebedrifter eller små industri- og håndverksbedrifter. Videre vil småbedrifter kunne være konsulentselskaper innenfor svært forskjellige områder og selvstendige yrkesutøvere som advokater, tannleger og andre profesjoner. De småbedriftene som er mest interessante i sammenheng med offentlige anskaffelser, er de mer typiske service- og industribedriftene. De kjennetegnes gjerne ved at de har en liten administrasjon og i mange tilfelle tilbyr de bare noen få varer eller tjenester.
Småbedriftene kan sies å ha enkelte klare fordeler. De kjennetegnes av stor grad av fleksibilitet og kan foreta raske tilpasninger til endrede markedsforhold. Det at de har et lite administrativt apparat og korte beslutningsveier gjør det mulig å foreta raske omstillinger. Dette gir mindre bedrifter konkurransefortrinn i forhold til større bedrifter.
De mindre bedriftene har imidlertid klare ulemper som direkte har sammenheng med størrelsen. Ofte kan de mangle ressurser å sette inn på viktige områder innen administrasjon. En stadig skjerpet konkurransesituasjon krever økt kompetanse på flere områder. All kompetanse kan vanskelig småbedriftene ha fullt ut selv. De trenger ofte profesjonell bistand utenfra, eller samarbeid med andre bedrifter, f eks gjennom nettverk.
6.3 SMB og markedet for offentlige anskaffelser
I en rapport utarbeidet av Agderforskning til Program for statlige innkjøp høsten 1996 2, konkluderes det med at SMBs konkurranseevne er svakere enn ønsket ut fra generelle betraktninger om SMBs betydning i norsk økonomi.
De fleste småbedrifter begrenser sin virksomhet til det lokale markedet, egen kommune, muligens nabokommunen og forsøker seg i mindre grad på eksportmarkedet.
Mange ganger vil det være en naturlig tilpasning for en liten bedrift å opptre som underleverandør til en større bedrift. Det kan være at den har utviklet et nisjeprodukt som kan gå inn i større systemleveranser eller at den har satset på bestemte komponenter som går inn i andre produkter. I disse tilfellene er det den store bedriften som ved salg til en offentlig kunde har den direkte kundekontakten og dermed også de største utfordringene mht mulighetene for fremtidige leveranser. I mange tilfeller kan dette trolig være en like gunstig situasjon for småbedriftene som å delta selv i offentlige anbudskonkurranser, noe som krever stor administrativ innsats. I Agderforsknings rapport oppgir 41 prosent av bedriftene i en spørreundersøkelse at de er underleverandører.
Ved innføringen av EØS-regelverket og WTO-avtalen for offentlige anskaffelser (GPA) har det skjedd en vesentlig endring i rammebetingelsene generelt for næringslivet. Over visse terskelverdier skal det være åpen, internasjonal konkurranse om leveranser til det offentlige. Det skal også foretas anskaffelser under terskelverdiene på et ikke-diskriminerende grunnlag. Dette betyr at det åpner seg muligheter på et stort internasjonalt marked samtidig som konkurransen på det nasjonale markedet øker. Bedrifter må også være forberedt på økt konkurranse i det lokale markedet. Nærhet til kunden kan fortsatt være et fortrinn for eksempel ved leveranser av varer og tjenester som krever hurtig service eller mye vedlikehold.
6.4 Barrierer for SMB
Ettersom små og mellomstore bedrifter er en svært uensartet gruppe foretak, vil innkjøpsregelverket oppfattes forskjellig fra bedrift til bedrift. Mange problemer én type småbedrifter møter, kan være uproblematiske for andre typer småbedrifter. I den omtalte rapporten fra Agderforskning fremkom det at det kan være vanskelig for SMB å delta i anbudsrundene fordi prosedyrene er kompliserte. Regelverket er detaljert, og stiller strenge krav til overholdelse av frister mv. For SMB er det viktig å sette seg inn i de viktigste elementene av regelverket, som f eks hvordan oppdrag kunngjøres.
Noen bedrifter opplever standardiseringsproblemer, spesielt på eksportmarkedene. Det arbeides kontinuerlig med å utarbeide europeiske standarder i de europeiske standardiseringsorganisasjonene. Når nye standarder foreligger, vil dette lette arbeidet for mange norske bedrifter.
Dersom det ikke er mulig å by på deler av leveransene, kan disse være for store for småbedrifter. Økende krav til effektivisering og besparelser både innenfor de klassiske offentlige sektorene og forsyningssektorene, gjør at oppdragsgiver kan ønske å forholde seg til færre leverandører og at de dermed ikke åpner for delleveranser.
I forbindelse med offentlige anskaffelser stilles det krav til bl a skatteattest, dokumentasjon på internkontroll og referanser. Ettersom de fleste småbedrifter har liten administrasjon, kan dokumentasjonskravene bli oppfattet som arbeidskrevende. Ifølge undersøkelsen fra Agderforskning finner noen bedrifter dette for arbeidskrevende og velger bort det offentlige markedet.
I en del tilfeller er det vanskelig for leverandører at betalingen fra det offentlige gjerne kommer senere enn det leverandørene selv må betale sine underleverandører. I slike tilfeller vil en bankgaranti eller andre former for betalingsgarantier medføre ekstrautgifter.
En del bedrifter mener selv å ha blitt forbigått i offentlige anskaffelsesprosesser. Dette kan skyldes manglende kjennskap til regelverket eller ønske om å velge én bestemt leverandør. Regelverket gir leverandører klageadgang, men få bedrifter klager, bl a av frykt for å bli svartelistet av innkjøperne ved neste anskaffelse. Noen bedrifter har imidlertid klaget til EFTAs overvåkingsorgan. Én leverandør har dessuten saksøkt en kommune for brudd på reglene om offentlige anskaffelser av renovasjonstjenester.
Mange bedrifter følger ikke, eller i liten grad, med i offentlige utlysninger. Bare 26 prosent av bedriftene i Agderforsknings spørreundersøkelse benytter seg av aktiv overvåking av det offentlige anskaffelsesmarkedet. De fleste av disse leser jevnlig dagspressen, 20 prosent leser jevnlig Norsk Lysingsblad, mens bare et par prosent følger med i EF-Tidende eller i anbudsdatabasen TED. Svært få har kjennskap til at de kan få skreddersydd overvåkning av EØS-kunngjøringer på produkt/tjenestenivå. En forutsetning for at småbedriftene skal oppnå salg til det offentlige er at de følger med på offentlige anbudskunngjøringer, og driver oppsøkende salgsarbeid overfor det offentlige.
Når det gjelder salg til det offentlige i utlandet, kan det være fornuftig å innlede et samarbeid med en lokal agent eller et lokalt selskap. Dette kan skape større nærhet til kundene og gjøre bl a språk- og kulturbarrierene mindre.
6.5 Utviklingen fremover
En rapport utarbeidet i 1996 av NORUT Samfunnsforskning 3 om erfaringer for næringslivet og etater med EØS-regelverket for offentlige anskaffelser tyder på at anskaffelsesregelverket ikke har medført særlige merkbare forandringer for bedriftene. For de fleste bedriftene er salget til det offentlige på samme nivå som før EØS-regelverket trådte i kraft. En tredel av innkjøpere i NORUT-undersøkelsen rapporterer om lavere prisnivå på anskaffelsene nå enn tidligere. NORUT-undersøkelsen viser også at innkjøperne er blitt mer profesjonelle de siste årene. Mer profesjonelle innkjøpere vil bl a sikre at forhånds- og etterhåndskunngjøringer utlyses, noe som er til stor hjelp i leverandørenes markedsarbeid.
Noen tjenester blir ikke utsatt for konkurranse fordi det offentlige produserer dem selv. Eksempler på denne type virksomhet er renhold, vaskeri, kjøkken- og kantinedrift. Dette er sektorer hvor det også finnes et mangfold private tilbydere, men kun i liten utstrekning har private hatt anledning til å konkurrere med de offentlige leverandørene av disse tjenestene. Det har i det siste imidlertid vært en tendens til mer utsetting av oppgaver til eksterne enn tidligere.