1 Innledning

1.1 Utvalgets sammensetning og mandat

Utvalget for revidering av regelverket for statlige anskaffelser ble oppnevnt ved kongelig resolusjon 27. oktober 1995. Utvalget ble gitt følgende mandat:

«I. Utvalget skal fremlegge forslag til revisjon av gjeldende regelverk for statlige oppdragsgiveres kjøp av varer og tjenester og kontrahering av bygg- og anleggsarbeider.

Utvalgets forslag skal ta sikte på å forenkle og tilpasse regelverket til de oppgaver og funksjoner som statlige oppdragsgivere er stillet overfor under eksisterende økonomiske, juridiske og tekniske forhold samtidig som reglene bør anspore til en fremtidsrettet utvikling innen næringslivet.

Forslagene skal tilpasses de internasjonale forpliktelser Norge har inngått for offentlige anskaffelser, herunder EØS-avtalen og GATT-avtalen om offentlige anskaffelser (WTO). Dersom ILO-konvensjon nr 94 om lønns- og arbeidsvilkår blir ratifisert, skal utvalget også fremme forslag til implementeringen av denne.

Eksisterende standardkontrakter for sentrale kontraktsformer samt regler for kostnadskontroll m v ved statlige innkjøp omfattes ikke av revisjonsarbeidet.

II. Utvalget skal utrede og ta stilling til i hvilken utstrekning regelverket for statlige anskaffelser på en hensiktsmessig måte kan benyttes til å oppfylle en del andre behov enn de rent anskaffelsespolitiske, og i nødvendig utstrekning fremme forslag til regler. Dels gjelder dette regler som allerede er gjort gjeldende, men som ikke er nedfelt i forskriftsform, såsom antikontraktørklausulen og krav til fremleggelse av skatteattester, dels gjelder det spørsmål om innføring av nye regler. Bl a bør det vurderes om og i tilfelle hvordan miljøkrav og dokumentasjonskav for overholdelse av helse, miljø og sikkerhet skal ivaretas. Det samme gjelder krav om bruk av lærlinger som vilkår for tildeling av kontrakter.

III. Administrative og økonomiske konsekvenser skal utredes under det løpende arbeidet, i samsvar med Utredningsinstruksens kap 2.1. Ved vurderingen av de ulike forslagene i utredningen skal vektleggingen av konsekvensene tydelig fremgå.

Utvalgets mandat og opplegg for arbeidet kan endres av Nærings- og energiministeren.

IV. Utvalget skal avlevere sitt forslag til Nærings- og energidepartementet innen utgangen av 1996. Utvalget skal, eventuelt ved bruk av underutvalg, fremlegge en delinnstilling ved vurderingen og eventuelle forslag om antikontraktørklausulen, bruk av lærlinger som vilkår for tildelingen av kontrakter og krav til dokumentasjon av såkalte HMS-kriterier (helse, miljø og sikkerhet) innen 15. desember 1995.»

Utvalget er i henhold til mandatet bedt om å fremlegge forslag til revisjon av gjeldende regelverk for statlige anskaffelser av varer og tjenester, samt kontrahering av bygge- og anleggsarbeider. Dette inkluderer også vurdering av de økonomiske og administrative konsekvenser.

Mandatet er utformet slik at kommunesektoren ikke er omfattet. Kommunesektoren er imidlertid allerede omfattet av EØS-regelverket for offentlige anskaffelser og WTO-avtalen om offentlige innkjøp. Det ligger således utenfor mandatet å fremlegge forslag til regler for de anskaffelser i kommunesektoren som ikke er dekket av de internasjonale avtaler som Norge har inngått på området for offentlige anskaffelser.

Revisjonsarbeidet skal ta utgangspunkt i det eksisterende anskaffelsesregelverket for statlig sektor, herunder EØS-regelverket og WTO-avtalen om offentlige innkjøp, og forslagene skal være tilpasset Norges internasjonale forpliktelser på dette området.

Utvalget for revidering av regelverket for statlige anskaffelser har bestått av følgende medlemmer:

• Direktør Peter J Tronslin, Statoil (leder)

• Avdelingsdirektør Stein Weber, Forsvarsdepartementet

• Rådgiver Elin Marie Furu, Samferdselsdepartementet

• Rådgiver Mona Næss, Kommunal- og arbeidsdepartementet

• Avdelingsdirektør Steinar Hauge, Planleggings- og samordningsdepartementet

• Konsulent Siv Cathrine Moe, Utenriksdepartementet

• Rådgiver Anders Myhren, Finansdepartementet

• Administrerende direktør Anne-Grethe Ellingsen, Handelens- og servicenæringens Hovedorganisasjon

• Advokat Arnhild Dordi Gjønnes, Næringslivets Hovedorganisasjon

• Avdelingsleder Knut Weum, Landsorganisasjonen

• Direktør Thorvald Brun, Interpro

Rådgiver Inger Roll-Matthiesen og underdirektør Pål Hellesylt ble oppnevnt som sekretærer. I tillegg har sekretariatet bestått av førstekonsulent Ulrikke Teige, rådgiver Grete Pettersen og rådgiver Henrik Holmboe.

I desember 1995 ble Siv Cathrine Moe avløst av byråsjef i Utenriksdepartementet Helle Klem. Vararepresentant Ragnar Lie fra Handelens- og servicenæringens Hovedorganisasjon har møtt i Anne-Grethe Ellingsens sted.

1.2 Utvalgets arbeid

Utvalget har hatt 17 møter i perioden oktober 1995 til mai 1997.

I utvalgets arbeid med helse-, miljø- og sikkerhetsproblematikken ble det nedsatt et underutvalg bestående av Mona Næss, Kommunal- og arbeidsdepartementet (leder), Vidar Horne, Forsvarets bygningstjeneste, Olav Jan Hellesøe, Statens forvaltningstjeneste, Ida Festevoll, Næringslivets Hovedorganisasjon og Bjørn Willadsen, Landsorganisasjonen.

Utvalget nedsatte videre en egen referansegruppe for å utarbeide forslag til lov og forskrifter. Referansegruppen har bestått av Peter J Tronslin, Stein Weber, Arnhild Dordi Gjønnes fra utvalget og underdirektør Pål Grønstad fra Statsbygg.

I forbindelse med at utvalget ble nedsatt ble det også opprettet et kontaktutvalg bestående av ti personer fra Justisdepartementet, Kulturdepartementet, Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet, Miljøverndepartementet, Riksrevisjonen, Kommunenes Sentralforbund, Norges Byggstandardiseringsråd, Maskinentreprenørenes Forbund og Rådgivende Ingeniørers Forening. Kontaktpersonene har mottatt all møtedokumentasjon og har hatt anledning til å delta i utvalgets møter.

Utvalget har også innhentet bistand fra stipendiat Lasse Simonsen ved Universitetet i Oslo vedrørende utforming av regelverket.

Amanuensis Finn Arnesen, i samarbeid med stipendiat Henrik Bull og professor Hans Petter Graver ved Universitetet i Oslo har på utvalgets forespørsel utarbeidet en betenkning om bruk av lærlingklausul ved offentlige anskaffelser og forholdet til EØS-regelverket. Norsk Institutt for Utdanningsforskning (NIFU) ble av utvalget gitt i oppdrag å utarbeide en rapport om effekten ved bruk av lærlingklausul.

Videre er det innhentet en betenkning fra advokat Siri Teigum i advokatfirmaet Thommessen Krefting Greve Lund om bruk av antikontraktørklausul og forholdet til EØS-regelverket.

Under arbeidet med den planlagte delinnstillingen (jf mandatets punkt IV), vedrørende antikontraktørklausulen, bruk av lærlinger som vilkår for tildelingen av kontrakter og dokumentasjonskrav for overholdelse av helse, miljø og sikkerhet (HMS), ble det klart for utvalget at dette arbeidet måtte ses i sammenheng med det resterende arbeidet med revisjonen av regelverket. Man fant det således ikke hensiktsmesig å fremlegge en delinnstilling som pålagt i mandatets punkt IV. I samråd med (det daværende) Nærings- og energidepartementet ble det derfor besluttet å utarbeide en statusrapport uten å trekke de endelige konklusjoner. Denne ble oversendt departementet den 15. april 1996.

Utvalgets oppgave har vært omfattende og ressurskrevende.

Utvalget viser imidlertid til at det i mandatet heter at

«eksisterende standardkontrakter for sentrale kontraktsformer samt regler for kostnadskontroll m v for statlige innkjøp omfattes ikke av revisjonsarbeidet».

Det er utvalgets oppfatning at for å få et så effektivt og operativt regelverk som mulig bør også disse temaene være gjenstand for revisjon.

Utvalget vil videre anbefale at departementet i forlengelsen av utvalgsarbeidet gjennomfører en bred og omfattende høringsrunde og at det vurderes om det f eks kunne være hensiktsmessig med ett eller flere høringsseminarer.

1.3 Bakgrunnen og behovet for revisjon

Regelverk for statens anskaffelsesvirksomhet m v er fra 1978. Regelverket er gitt i form av instruks, og består av én instruks for kjøp av varer og tjenester til staten og én instruks for kontrahering av bygge- og anleggsarbeider for staten. Enkelte bestemmelser i regelverket er senere endret, men noen gjennomgripende revisjon har ikke funnet sted på de snart 20 årene som er gått siden det ble vedtatt.

Gjennom EØS-avtalen, som trådte i kraft fra 1. januar 1994 og WTO-avtalen om offentlige innkjøp, som trådte i kraft fra 1. januar 1996, har det skjedd store endringer i regelverket for offentlige anskaffelser. Dette har resultert i et lite enhetlig og komplisert regelverk.

Det har derfor fremstått som nødvendig å gjennomføre en revisjon av hele det statlige regelverket, bl a med sikte på å øke brukervennligheten, sikre at regelverket etterleves og unngå unødig ressursbruk hos de anskaffende myndigheter og i næringslivet.

I tillegg er problemstillinger vedrørende samfunnsmessige krav kun i liten utstrekning reflektert i selve regelverket. Behandlingen av slike problemstillinger har gjerne munnet ut i en egen instruks eller rundskriv der departementet har oppfordret de anskaffende myndigheter til å innta egne klausuler om f eks antikontraktørvirksomhet eller lærlinger, i anbudsdokumentene. Av nye problemstillinger, som foreløpig ikke er nedfelt i gjeldende regelverk, er bl a krav om ivaretagelse av miljøhensyn ved offentlige anskaffelser. Det kan i den sammenheng vises til Miljødepartementets rapport «Grønn statlig innkjøpspolitikk» med forslag til kriterier og retningslinjer. Det er derfor behov for å vurdere hvordan slike miljøkrav kan imøtekommes, og om krav bør nedfelles i formelle regler for statlige anskaffelser.