9 Bør en ny stiftelseslov bygge på sondringen mellom offentlige og private stiftelser?

Gjeldende stiftelseslov bygger på en sondring mellom offentlige og private stiftelser, som i hovedsak innebærer at loven legger opp til at de offentlige stiftelsene skal være underlagt et mer inngående tilsyn og en mer inngående kontroll enn de private stiftelsene. Hva det offentlige tilsynet går ut på, fremgår av lovens § 17. Tilsynet innebærer at det offentlige skal se til at stiftelsens virksomhet utøves lovlig og i samsvar med dens formål og vedtekter, at stiftelsens verdier forvaltes og anbringes på den måte som til enhver tid er bestemt, samt overvåke at stiftelsen fører regnskap og underkaster seg revisjon slik det er bestemt i lov og forskrifter.

Lovens regler om offentlige stiftelser i kapittel III blir supplert av forskrift 10 oktober 1990 nr 797 om offentlige stiftelser. I forskriften er det fastsatt krav til minste grunnkapital for offentlige stiftelser (kr 200 000), jfr § 1. Det er også gitt regler om hvem som skal føre tilsyn med offentlige stiftelser, jfr § 2, om forvaltning og plassering av en offentlig stiftelses midler, jfr §§ 3 - 11.

Stiftelseslovutvalget har vurdert om sondringen mellom private og offentlige stiftelser bør videreføres i en ny stiftelseslov, og kommet til at dette ikke bør skje.

Det mest vesentlige argument til fordel for en opphevelse av ordningen er at utvalget går inn for at det generelt gis samlete og oppdaterte regler om tilsyn og kontroll med stiftelser, som etter utvalgets oppfatning tilfredsstiller de krav som i dag kan stilles til organiseringen og forvaltningen av stiftelsene. Utvalget vil her vise til utredningen kapittel 15.4. Det er dels tale om materielle regler som søker å forhindre misbruk av stiftelsesformen og dels regler som gir offentlig myndighet grunnlag for å utføre en effektiv kontroll med stiftelsenes virksomhet.

Spørsmålet måtte i tilfelle være om det er noen grunn til å skille ut en type stiftelser på en måte som gjør at disse underlegges en strengere kontroll og et mer omfattende tilsyn enn det utvalget generelt legger opp til for stiftelser. Utvalget kan ikke se at det er noen grunn til dette.

Det kan også anføres argumenter som mer direkte retter seg mot å oppheve særordningen med skillet mellom offentlige og private stiftelser hva tilsyn og kontroll angår. Den lange praksis som knytter seg til ordningen er ikke i seg selv noe argument for at den bør opprettholdes, men har gitt gode erfaringer med henblikk på en evaluering av om den bør fortsette.

Det grunnleggende elementet i ordningen med offentlige stiftelser er at kontrollen med stiftelsene og deres virksomhet er frivillig. Det er grunn til å anta at en del stiftelser som utfører samfunnsviktige oppgaver underlegger seg en slik frivillig kontroll, ut fra det syn at dette gir legitimitet og en viss garanti utad for at stiftelsen driver en ordnet virksomhet. Det ligger likevel i saken at en frivillig kontrollordning ikke kan virke effektivt. Det er grunn til å tro at de stiftelser hvor behovet for offentlig kontroll er størst, ikke vil underkaste seg en slik frivillig kontrollordning. Dette utgjør etter utvalgets mening et tungtveiende argument mot den gjeldende ordning med offentlige stiftelser, og kan i seg selv begrunne en endring på dette punkt.

Også innholdsmessig kan det reises innvendinger mot hvordan kontrollen med de offentlige stiftelsene etter lovgivningen og forskriftsverket er lagt opp. Det gjelder særlig de formaliserte og lite fleksible reglene om plasseringsplikt for kapitalen i offentlige stiftelser, jfr forskriftens §§ 3 til 11. Utvalget er av den oppfatning at det ikke er behov for slike regler, og viser til utredningen kapittel 11.8 der det redegjøres nærmere for dette.

Utvalget vil endelig fremholde at det bare opprettes et meget beskjedent antall nye offentlige stiftelser. Ordningen med et spesielt tilsyn med de offentlige stiftelsene vil derfor i realiteten rette seg mot et forholdsvis lite antall stiftelser, og en del kan tale for at det i fremtiden vil bli enda mindre. Etter utvalgets mening er det ikke uten videre heldig at de offentliges ressurser i så stor grad konsentrerer seg om de offentlige stiftelsene. Utvalget kan ikke se at de grunner som tilsier at det er et behov for tilsyn med stiftelser kan begrunne en slik konsentrasjon om stiftelser som utgjør et lite antall av stiftelsesmassen totalt sett. Dette gjelder i enda mindre grad når det tas i betraktning at tilsynet for denne gruppen er frivillig, jfr foran.

Det nevnes i denne forbindelse f eks at Oslo og Akershus fylkesmannsembete i 1995 bare mottok 5 søknader om offentlig stadfestelse og ingen i 1996. (Totalantallet offentlige stiftelser ved embetet er pr 15 oktober 1996 692). De fleste offentlige stiftelser er opprettet før den nåværende stiftelseslovs ikrafttreden, og de har en kapital som ligger langt under de minimumskrav som stilles til offentlig stadfestelse etter gjeldende lov - kr 200 000 -, jfr forskriften § 1.