14 Registrering av stiftelser

14.1 Problemstilling: Registrerings- og tilsynsmyndighet

Det er en viss sammenheng mellom hvilke regler som bør gjelde om registrering av stiftelser og reglene om det offentliges tilsyn og kontroll med stiftelser. Således kan registreringsmyndigheten og tilsynsmyndigheten tenkes å være organisert som ett og samme organ. Som utvalget vil komme tilbake til nedenfor, er dette tilfellet idag, ettersom fylkesmannen både er registrerings- og tilsynsmyndighet.

Selv om spørsmålene om hvem som skal være registrerings- og tilsynsmyndighet har en felles berøringsflate, er det prinsipielt ikke noe i veien for at registreringsmyndigheten og tilsynsmyndigheten legges til ulike organer.

En drøftelse av hvordan registrering av stiftelser og tilsyn med stiftelser best kan finne sted, kan med fordel ta utgangspunkt i at det er tale om to problemstillinger, slik at de i hovedsak blir behandlet for seg. Utvalget vil legge opp sin drøftelse i det følgende etter dette mønstret. Mens spørsmålene om registreringsmyndighet og registreringsplikt behandles i dette kapitlet, behandles spørsmålet om offentlig tilsyn med stiftelsene nedenfor i utredningen kapittel 15. En helt annen sak er at disse spørsmålene også må vurderes i sammenheng. Det vises til utredningen kapittel 15.5.

14.2 Gjeldende registreringsordning og -prosedyrer

Ordningen med registrering av stiftelser er forholdsvis komplisert lagt opp, ved at den innbefatter registrering flere steder; i fylkesmennenes registre over stiftelser, i Enhetsregisteret og i Foretaksregisteret. Justisdepartementet har i brev 13 september 1997 til fylkesmennene og Brønnøysundregistrene gitt retningslinjer om praktiske rutiner ved registreringen av stiftelser, spesielt rettet mot forholdet mellom de krav og regler som følger av stiftelsesloven, enhetsregisterloven og foretaksregisterloven.

I henhold til enhetsregisterloven § 2 bokstav b er fylkesmennenes register over stiftelser definert som et tilknyttet register i forhold til Enhetsregisteret. Det betyr blant annet at alle stiftelser som registreres eller er registrert i fylkesmennenes stiftelsesregistre også skal være registrert i Enhetsregisteret med et eget organisasjonsnummer. Det er bare de stiftelser som ikke er registreringspliktige i forhold til fylkesmannen, dvs de med en forvaltningskapital under kr 50 000, jfr stiftelsesloven § 18, som ikke er registreringspliktige. For disse er det altså heller ingen plikt til å registrere seg i Enhetsregisteret.

Næringsdrivende stiftelser skal i tillegg til registrering hos fylkesmannen og Enhetsregisteret også registreres i Foretaksregisteret, jfr foretaksregisterloven § 2-1. Også Foretaksregisteret er definert som et tilknyttet register til Enhetsregisteret.

Den skisserte ordning innebærer at tilnærmet alle stiftelser er registrert i to registre; fylkesmannens og Enhetsregisteret, mens de næringsdrivende stiftelsene er registrert i tre registre; fylkesmannens, Foretaksregisteret og Enhetsregisteret.

På grunn av det to- og tresporede systemet er det gjennom rutiner lagt opp til at registreringene i praksis i så stor grad som mulig kan skje samordnet. I det følgende vil utvalget redegjøre for hvordan fremgangsmåten skjer ved nymelding og endringsmelding.

Registreringen av nymelding om stiftelse skjer etter følgende prosedyrer: Melding om registrering av en stiftelse kan enten sendes Enhetsregisteret eller til fylkesmannens stiftelsesregister. Myndighetene oppfordrer til at fellesblanketten for Enhetsregisteret og de tilknyttede registre Samordnet registermelding benyttes. I praksis sender de fleste innsendere blanketten antagelig til Enhetsregisteret.

Enhetsregisteret foretar først registrering av alle de opplysninger som kreves etter enhetsregisterloven § 5, tildeler foreløpig organisasjonsnummer og legger meldingen på venting. Deretter sendes en kopi av meldingen til fylkesmannen. Enhetsregisteret foretar ingen særskilt prøving av om kriteriene for registrering hos fylkesmannen er til stede. Det undersøkes således hverken om rettsdannelsen er en stiftelse i stiftelseslovens forstand, jfr lovens § 2, eller om forvaltningskapitalen overstiger kr 50 000, jfr lovens § 18.

Fylkesmannen har så etter gjeldende rutiner i utgangspunktet en frist på tre uker til å behandle meldingen i henhold til kravene etter stiftelsesloven, jfr særlig loven § 18. Utvalget har forstått det slik at fylkesmannsembetene i praksis har vansker med å overholde fristen.

Etter at meldingen er ferdigbehandlet hos fylkesmannen, oversendes den til Enhetsregisteret, som innfører stiftelsen i registeret.

Dersom stiftelsen er næringsdrivende, oversendes meldingen deretter fra Enhetsregisteret til Foretaksregisteret for kontroll og innføring der.

Hvis det foreligger ulike vurderinger i registrene med hensyn til om enheten kan anses å være en stiftelse, eksisterer det særlige rutiner for dette.

Når det gjelder endringsmeldinger, skjer behandlingen av disse i all hovedsak etter det samme mønster som nymeldinger, jfr foran. Det må likevel fremheves at fylkesmannen får tilsendt lister over alle typer endringer knyttet til stiftelser innen fylket, som er registrert i foregående måned. På denne måten søker man å sikre at opplysningene i fylkesmennenes stiftelsesregistre og Enhetsregisteret er sammenfallende, jfr enhetsregisterloven § 11.

Foran er det tatt utgangspunkt i at innsenderen sender meldingen først til Enhetsregisteret. Hvis innsenderen imidlertid sender meldingen til fylkesmannen i stedet for Enhetsregisteret, slik at fylkesmannen får denne før Enhetsregisteret, behandles meldingen først med sikte på stiftelseslovens krav, jfr loven § 18.

Deretter oversender fylkesmannen meldingen til Enhetsregisteret, som innfører enheten i dette registeret og tildeler organisasjonsnummer, eller hvis det er en endringsmelding, registrerer de meldte endringer. Det forutsettes at fylkesmannen har foretatt den prøving og kontroll som skal gjøres etter stiftelsesloven; noen reell prøving foretas i disse tilfellene ikke i Enhetsregisteret. Fylkesmannen får deretter informasjon om tildelt organisasjonsnummer og hva som registrert i Enhetsregisteret.

14.3 Utvalgets forslag til ny registreringsordning og -prosedyrer

Utvalget vil først komme med noen bemerkninger om hvilke hensyn som kan tilsi at det innføres en registreringsordning for stiftelser.

For det første kan publisitetshensyn tale for en registreringsordning. Dette innebærer at de som har med stiftelsen å gjøre - i første rekke medkontrahenter, offentlige myndigheter, destinatarer, publikum og andre utenforstående - kan ha et sted å henvende seg til for å få innsyn i opplysninger om stiftelsen og dennes organisasjon mv.

For det annet kan kontrollhensyn tilsi registrering. I dette ligger at offentlige myndigheter og andre, jfr foran, har en mulighet til å få kontrollert at stiftelsen er lovlig etablert og at det man står overfor i realiteten er en stiftelse.

For det tredje kan hensynet til notoritet, dvs til at de opplysninger som er registrert også er de riktige opplysninger om stiftelsen, gi en faktisk troverdighet omkring stiftelsens rettsforhold som både er til gunst for stiftelsen selv og utenforstående.

Hensynet til legitimasjon utad og firmabeskyttelse kan i prinsippet også utgjøre argumenter til fordel for registrering. Men disse hensynene er ikke relevante hvis spørsmålet bare er om det er grunn til å opprette et særskilt stiftelsesregister. Det følger allerede av ordningen med registering i Foretaksregisteret at næringsdrivende stiftelser gjennom registreringen der kan oppnå en legitimasjon utad, og av firmaloven at det kan oppnås firmavern også for næringsdrivende stiftelsers firma. Det er i første rekke for næringsdrivende stiftelser at det kan være et behov i disse retninger.

Etter utvalgets mening kan de foran nevnte hensyn ikke realiseres effektivt uten at det innføres en alminnelig registreringsplikt for stiftelser. Dersom det skal overlates til stiftelsen selv å avgjøre om det skal registreres i et register, vil dette ikke kunne oppfylle registrets funksjon som kilde til opplysninger om stiftelsen, jfr foran. Også de foran nevnte hensyn som grunner seg på medkontrahenters, offentlige myndigheters, destinatarers, publikums og andre utenforståendes behov, tilsier at det bør være en ordning med registreringsplikt. I motsatt fall vil det kunne bli for mange hull i registeret. Etter at enhetsregisterloven trådte i kraft, er det også ordningen etter gjeldende rett at enhver stiftelse skal registreres der.

Utvalget mener imidlertid at gjeldende registreringsordning med en to- og tresporet registrering av stiftelser er uheldig. Det uheldige knyttet til ordningen kan i hovedsak sammenfattes i fem punkter:

For det første bruker Enhetsregisteret en del ressurser på å sortere, forbehandle og oversende de meldinger dette registeret mottar først til korrekt fylkesmannsembete.

For det annet er det - når meldingen sendes først til fylkesmannen - ulik praksis ved fylkesmannsembetene når disse sender meldinger videre for registrering i Enhetsregisteret. Det samme gjelder ved retur av dokumenter til Enhetsregisteret etter at fylkesmannen eventuelt har kommet til at stiftelsen ikke skal registreres i fylkesmannens register. Disse forholdene fører til at saksbehandlingstiden kan bli unødig lang. For det tredje innebærer gjeldende ordning at det foretas en dobbelt kontroll av meldingen. I denne forbindelse kan det oppstå uheldige konsekvenser ved at de ulike registrene kontrollerer forskjellige registreringsforhold og stiller forskjellige krav til vedlegg til meldingen. Innsender kan således risikere at meldingen undergis ulik behandling ved de forskjellige registrene. I ytterste konsekvens hender det at meldingen nektes registrert av de ulike registrene på ulike tidspunkter.

For det fjerde er fylkesmennenes registre manuelle registre. Det innebærer at en registrering her forutsetter registrering annetsteds, hvis det fortsatt skal opereres med flere registre; i praksis registrering i Enhetsregisteret.

For det femte reiser det seg for innsenderne hele tiden spørsmål om hvilke opplysninger som skal og bør registreres hvor, herunder hva som er samme opplysning og hva som er spesielle opplysninger det er påkrevd å registrere i nettopp angjeldende register.

Utvalget er av den oppfatning at de foran nevnte innvendinger mot gjeldende registreringsordning viser at det bør innføres en ny registreringsordning for stiftelser. Etter utvalgets syn må denne ordningen utformes slik at de ulemper som er nevnt foran og som hovedsakelig skyldes det gjeldende to- og tresporede systemet, unngås.

Utvalget mener at dette best kan skje ved at det opprettes et sentralt stiftelsesregister som et tilknyttet register til Enhetsregisteret. Gjennom etableringen av et sentralt stiftelsesregister kan man også på optimal måte ha nytte av EDB-registreringens fordeler, med de positive følger det vil kunne ha med hensyn til effektivitet og rasjonell utnyttelse av ressurser.

Det sentrale registeret bør slik utvalget ser det kunne administreres og føres gjennnom den enhet som skal forestå det alminnelige offentlige tilsyn med stiftelsene; Stiftelsestilsynet, jfr utredningen kapittel 15.5 nedenfor. Det er således ikke nødvendig å opprette stiftelsesregisteret som et eget forvaltningsorgan. Etter dette vil Stiftelsestilsynet etter utvalgets forslag både få registreringstekniske oppgaver som registreringsorgan og forvaltningsmessige oppgaver som tilsyns- og kontrollorgan. Utvalget foreslår at både klage over Stiftelsestilsynets registreringsvedtak og dets forvaltningsvedtak i tilknytning til tilsynet og kontrollen med stiftelsene, skal behandles av en særskilt nemnd, Stiftelsesklagenemnden, i annen instans (klageomgangen), jfr utredningen kapittel 15.5. Hvordan den interne organiseringen av Stiftelsestilsynet skal skje for å ta hensyn til de to prinsipielt forskjellige oppgavene utvalget etter dette tillegger organet, finner utvalget ikke grunn til å gå nærmere inn på.

Under enhver omstendighet, dvs uavhengig av organisering og beliggenhet, er det imidlertid utvalgets forutsetning at stiftelsesregisteret kan kobles opp mot og kommunisere med Enhetsregisteret og Foretaksregisteret (Brønnøysundregistrene). På denne måten ligger mulighetene til rette for at Enhetsregisteret kan beholdes som et sentralregister, mens Foretaksregisteret og det nye stiftelsesregisteret får stilling som tilknyttede registre. Derved kan næringsdrivende stiftelser fortsatt inngå som registreringsenhet i Foretaksregisteret, noe utvalget gjennom sitt forslag legger opp til. Dette er nærliggende ut fra hensynet om at alle enheter som driver næringsvirksomhet skal være registrert her. De næringsdrivende stiftelsene skal etter forslaget også være registrert i Enhetsregisteret og stiftelsesregistret. Øvrige stiftelser, dvs alminnelige stiftelser, registreres bare i det nyopprettede stiftelsesregisteret og i Enhetsregisteret.

Den ordning utvalget med dette legger opp til innebærer at det bare er nødvendig å utfylle én blankett ved registrerings- og endringsmelding for stiftelser, og at denne bare behøver å sendes ett sted; til Stiftelsestilsynet.

I forbindelse med prøvingen av meldingen vil det bare være en datateknisk rutine å legge inn opplysningene i rett database, slik at de ved registreringen i stiftelsesregisteret også fremkommer i Enhetsregisteret og eventuelt i Foretaksregisteret.