15 Det offentliges kontroll og tilsyn med stiftelsene

15.1 Gjeldende rett om det offentliges tilsyn og kontroll

Etter gjeldende rett kan det offentlige utøve en viss kontroll med stiftelsene gjennom regler om at private stiftelser skal meldes til fylkesmannen, jfr stiftelsesloven § 18. Fylkesmannen har også kompetanse til å granske private stiftelsers møtebøker og regnskaper, jfr § 22.

Offentlige stiftelser står under tilsyn av fylkesmannen, jfr § 17. Fylkesmannen skal herunder føre kontroll med offentlige stiftelsers forvaltning, jfr forskrift om offentlige stiftelser § 17.

Justisdepartementet er overordnet tilsynsmyndighet for offentlige stiftelser, jfr forskrift om offentlige stiftelser § 2, og klageinstans for vedtak truffet av fylkesmannen, jfr forvaltningslovens § 28.

Hertil kommer at stiftelser til enhver tid vil være underlagt de alminnelige regler som gjelder på det rettsområde stiftelsene involverer seg; særlig forskjellige former for offentlig rammelovgivning, f eks vedrørende næringsvirksomhet.

Når det mer generelt gjelder det offentliges tilsyn med stiftelsene, har nok tanken vært at tilsynet skulle utføres mer ut fra tilsyns- og kontrollformål enn ut fra det formål å veilede og yte service overfor stiftelsene og omverdenen. I praksis har tilsynet likevel etterhvert også blitt utvidet mer i retning av servicefunksjoner, likevel slik at dette neppe kan sies å ha gått på bekostning av tilsynsfunksjonene.

15.2 Er det behov for offentlig tilsyn og kontroll med stiftelsene?

Gjeldende stiftelseslov legger opp til at det offentlige ved Justisdepartementet og Fylkesmennene både skal ha kontroll- og tilsynsoppgaver vedrørende stiftelsene. Utvalget vil her vurdere om det fortsatt skal være et tilsyn med stiftelsene og hvordan dette eventuelt bør organiseres.

Drøftelsen kan ta utgangspunkt i en påstand om at det ikke hører under det offentliges oppgaver å føre tilsyn med stiftelsene, fordi tilsyn er i stiftelsenes egeninteresse og derfor burde utføres av stiftelsene selv.

Det kan også hevdes at det ikke er det offentliges oppgave å overvåke disposisjoner mv knyttet til en formuesverdi som er stilt til rådighet for et bestemt formål av en privatperson. (Det ses her bort fra de tilfellene hvor det er det offentlige som oppretter stiftelsen).

Utvalget er av den oppfatning at disse synspunktene ikke kan føre frem og skal begrunne det nærmere.

For det første står stiftelsene i en særstilling for så vidt som de ikke har eiere. I en stiftelse foreligger det derfor ikke noen eierkontroll som f eks i selskaper, der generalforsamlingen og eierrepresentantene i styret kan forebygge og avdekke forskjellige former for misbruk mv. Dette tilsier at stiftelsene har et særlig behov for at noen utenforstående forestår et tilsyn, ganske særlig med at formålet etterleves og at kapitalen forvaltes i samsvar med dette, vedtektene for øvrig og lovgivningen. Utvalget kan ikke se at det er naturlig at andre utenforstående enn det offentlige eventuelt påtar seg et slikt tilsyn.

Etter utvalgets mening er det som er fremholdt i avsnittet foran det mest tungtveiende argument til fordel for at det er behov for et offentlig tilsyn med stiftelsene.

For det annet vil et offentlig tilsyn med stiftelsene være med på å styrke omverdenens tiltro og tillit til virksomheten som drives i stiftelsene - tilsynet kan bidra til å underbygge stiftelsenes seriøsitet.

For det tredje er det en naturlig konsekvens av en tilsynsordning at det organ som fører tilsynet også får en plikt til å veilede den som stiller spørsmål i forbindelse med opprettelse, registrering og drift av en stiftelse; et tilsynsorgan vil være underlagt forvaltningens alminnelige veiledningsplikt, jfr forvaltningsloven § 11. Også på dette punkt vil stiftelsene nyte godt av en tilsynsordning.

For det fjerde vil det være et visst behov for å kunne føre tilsyn med at stiftelsene ikke omgår, eller brukes til å omgå, annen lovgivning, som f eks nærings- og skattelovgivningen.

For det femte har mange stiftelser ideelle formål som ikke er det offentlige uvedkommende. Det kan være formål som enten kommer istedenfor eller som supplerer det offentliges egne tjenester på et område, f eks eldre- eller sykeomsorg. I disse tilfellene gis det også ofte offentlig støtte til stiftelsenes drift.

For det sjette viser erfaringene med bakgrunn i praktiseringen av gjeldende stiftelseslov at det er behov for et offentlig tilsyn med stiftelsene. Fylkesmennenes og Justisdepartementets tilsyn har i mange tilfeller avdekket forskjellige former for misbruk av stiftelsesformen.

Det er etter dette utvalgets oppfatning at det er et klart definert behov for en offentlig tilsynsordning med stiftelsene. Etter utvalgets mening er imidlertid de gjeldende regler om dette til dels uklare og ufullstendige. F eks er det ikke hjemmel i loven for å iverksette granskning av en offentlig stiftelse. Utvalget vil derfor gå inn for at en ny stiftelseslov skal søke å trekke opp klarere rettsgrunnlag for det offentliges tilsyn med stiftelsene og gjennomføringen av dette, herunder å utarbeide mer utførlige hjemler for tilsyn- og kontrolltiltak, jfr nærmere utredningen kapittel 15.4.

Utvalget mener også at selve organiseringen av det gjeldende systemet om tilsyn med stiftelsene ikke er lagt opp på en optimal måte. Dette gjelder særlig det forhold at tilsynsmyndigheten ligger hos de forskjellige fylkesmannsembetene, og at tilsynet med hjemmel i loven utøves ulikt avhengig av om det dreier seg om en privat eller offentlig stiftelse. På denne bakgrunn vil utvalget drøfte organiseringen av det offentliges tilsyn med stiftelsene nærmere under pkt 15.5.

15.3 Hvordan bør tilsyn og kontroll med stiftelsene utøves?

Prinsipielt bør tilsynet med stiftelsene dels skje i stiftelsenes egen regi (egenkontroll) og dels i regi av det offentlige ved relevant tilsynsmyndighet. Utvalget kommer nedenfor tilbake til hvordan man tenker seg egenkontroll ved revisor gjennomført.

Etter utvalgets oppfatning bør hovedoppgaven vedrørende tilsynet med stiftelsene være å se til at disse forvaltes i samsvar med vedtektene og lovgivningen og treffe vedtak med hjemmel i stiftelsesloven. Tilsynet må spesielt rette seg inn mot at formålet overholdes og at utdelingene foretas i samsvar med formålet og vedtektene for øvrig. Ut over dette er det utvalgets oppfatning at tilsynet må omfatte kontroll med at stiftelsen fører regnskap og har revisjon, slik det er bestemt i lov og forskrift.

Utvalget forutsetter at det tilsyn som offentlig tilsynsmyndighet skal føre med at stiftelsene overholder stiftelsesloven er en ren legalitetskontroll. Det er med andre ord ikke tale om at tilsynet skal omfatte hensiktsmessigheten av stiftelsens disposisjoner. Dette må overlates til stiftelsens styre.

Tilsynet skal etter utvalgets forutsetninger heller ikke omfatte at vilkår som en giver eller det offentlige har satt, i forbindelse med gave eller tilskudd, etterleves av stiftelsen. Kontrollen på dette punkt må besørges av giveren selv, eventuelt av det relevante offentlige organ, hvis det er gitt tilskudd.

Tilsynet med at stiftelsesloven er overholdt henger ellers nøye sammen med de regler som vedtas i ny stiftelseslov som pålegger stiftelsene å tåle tilsyn og som gir tilsynsorganet hjemmel til å utføre tilsynet og kontrollen. Nedenfor er disse spørsmålene tatt opp til selvstendig behandling i utredningen kapittel 15.4, og utvalget viser til dette.

Når det for øvrig gjelder overholdelsen av lovgivningen, mener utvalget at det organ som gis hjemmel og kompetanse til å utøve kontroll og tilsyn, skal begrense sine aktiviteter til stiftelseslovgivningen. Utgangspunktet må være at det organ som tillegges tilsynet med stiftelsene ikke skal ha kompetanse på saksområder som hører under andre tilsynsmyndigheter.

Når dette er sagt, må det føyes til at organet må ha adgang til å foreta enkle skritt for å bekrefte eller eventuelt avkrefte en mistanke som har oppstått om stiftelsen eller dens tillitsvalgte mv har overtrådt annen lovgivning, f eks straffe-, skatte- og avgiftslovgivningen. Når dette er gjort, er det imidlertid utvalgets forutsetning at saksforholdet skal overlates til de organer som har særlig kompetanse på det aktuelle området.

Den siden av det offentliges tilsyn som retter seg mot at vedtektene i stiftelsene er overholdt, bør i første rekke ta sikte på å påse at formålet blir etterlevd og at utdelinger blir foretatt i samsvar med vedtektene, jfr foran. Det er imidlertid diskutabelt hvor langt tilsynsmyndigheten bør gå i denne retning. Slik utvalget ser det, må det utøves en viss kontroll for å bringe klarhet i om formålet blir realisert, og til hvem, hvordan og i hvilken utstrekning stiftelsen foretar utdelinger.

Utvalget legger som foran nevnt opp til at noe av kontrollen med stiftelsenes virksomhet skal utøves av stiftelsen selv, ved dens revisor. På denne måten legges det opp til at det offentliges kontroll suppleres av en egenkontroll, jfr foran. Utvalget foreslår således i utkastet § 3-9 tredje ledd at stiftelsens revisor gjennom særskilt uttalelse i revisjonsberetningen skal kommentere om utdelingene har skjedd i samsvar med vedtektene og stiftelsesloven.

Det offentliges tilsyn bør etter utvalgets oppfatning dels være løpende og dels basert på at man griper inn i enkelttilfelle. Den løpende kontrollen forutsettes i første rekke gjennomført gjennom en kontroll av regnskap, årsberetning mv. Det er utvalgets forutsetning at tilsynet skal gå lenger enn til å fastslå at regnskap og årsmelding foreligger - man bør i denne forbindelse også føre tilsyn med om utdelinger har funnet sted i samsvar med formålet mv, jfr foran. Et tilsyn på disse punkter forutsettes likevel i første rekke gjennomført av stiftelsens revisor og danne grunnlaget for hans attest, jfr foran om egenkontroll gjennom revisor. For det offentlige vil tilsynet på dette punkt derfor vanligvis kunne begrense seg til å etterse at revisor har gitt den nødvendige attestasjon.

Enkeltstående kontroll kan dels gjennomføres av eget tiltak, gjennom stikkprøver, eller etter at man har mottatt informasjon om mulig overtredelse av lovgivningen eller vedtektene, og dels som ledd i en mer organisert form for undersøkelse, f eks ved at det iverksettes granskning. Forutsetningen er at tilsynet og kontrollen har hjemmel i stiftelsesloven og at tiltakene leder frem til enkeltvedtak.

I det følgende er det særlig behovet for å utforme særregler som gir hjemler for den offentlige kontroll som vil bli vurdert, og det vil bli fremmet forslag om en del slike regler. Når det ellers gjelder materielle regler i lovutkastet som tar sikte på å unngå misbruk mv, vises det også til utvalgets bemerkninger i utredningen kapittel 8 om selvstendighetskriteriet.

15.4 Utvalgets forslag om materielle regler om offentlig tilsyn og kontroll med stiftelsene

Utgangspunktet for det offentliges tilsyn med stiftelsene må tas i beskrivelsen av tilsynsmyndighetens oppgaver, slik disse er søkt definert i utkastet § 1-7. Her fremgår det at tilsynsmyndighetens oppgaver er å føre tilsyn og kontroll med at forvaltningen av stiftelsene skjer i samsvar med stiftelsens vedtekter og stiftelsesloven, jfr annet ledd bokstav b, og treffe vedtak med hjemmel i denne lov, jfr annet ledd bokstav c. Hertil kommer myndigheten til å føre et stiftelsesregister, jfr annet ledd bokstav a. Om sistnevnte viser utvalget til drøftelsen foran i utredningen kapittel 14.3.

Bestemmelsen i utkastet § 1-7 er en generell kompetanseregel som oppstiller rammene for tilsynsmyndighetens virksomhet. De øvrige reglene i utkastet om tilsynet er dels mer spesielle kompetanseregler, som f eks utkastet §§ 3-2 annet ledd og 4-18, og dels handlingsregler som pålegger stiftelsene forskjellige plikter, jfr f eks §§ 2-4 og 2-9.

Det er utvalgets forutsetning at tilsynsmyndighetens kompetanse og de plikter som kan pålegges stiftelsene ikke uttømmende er definert gjennom de sistnevnte plikt- og kompetanseregler. Det vil også kunne utledes en viss restkompetanse av den alminnelige kompetanseregelen i utkastet § 1-7 annet ledd bokstav b. Det er likevel utvalgets forutsetning at denne myndigheten ikke brukes ut over de rammer som følger av lovformålet og i samsvar med legalitetsprinsippet.

Utvalget vil i det følgende redegjøre konkret for utvalgets forslag om materielle regler i stiftelsesloven vedrørende tilsyn med stiftelsene. Dette må ses i sammenheng med de plikter som i denne forbindelse pålegges stiftelsene og disses tillitsvalgte; i første rekke styret, jfr nedenfor. De reglene utvalget foreslår om det offentliges kontroll med stiftelsenes virksomhet er etter dette følgende:

I utkastet § 4-17 er det foreslått regler om godtgjørelse til styremedlemmer, daglig leder mv, med krav om at godtgjørelsen skal stå i rimelig forhold til det arbeid og ansvar som følger med vervet eller stillingen, jfr utkastet § 4-17 første ledd første punktum. For å sikre gjennomføring av denne regelen, foreslår utvalget i utkastet § 4-17 første ledd annet punktum at tilsynsmyndigheten kan sette ned godtgjørelse som er urimelig høy. Hvis godtgjørelsen er fastsatt i medhold av bestemmelse i stiftelsesdokumentet, kan tilsynsmyndigheten bare sette ned godtgjørelsen, hvis denne er kommet i strid med hensikten med den disposisjon som danner grunnlaget for stiftelsen, jfr første ledd tredje punktum.

Utkastet har regler i § 4-2 om styret og dets sammensetning. Av § 4-2 første ledd følger at en stiftelse skal ha et styre med minst tre medlemmer, og i § 4-2 annet ledd er det foreslått regler om krav til å være styremedlem. Dersom disse reglene ikke overholdes, vil stiftelsen være uten kompetent styre, og utvalget foreslår derfor i utkastet § 4-18 at tilsynsmyndigheten i disse situasjonene får kompetanse til å oppnevne styremedlemmer.

Det foreslås også en regel i utkastet § 4-18 annet ledd om at tilsynsmyndigheten kan avsette styremedlem som vesentlig tilsidesetter sine plikter ved utøvelse av vervet, som klart viser seg uegnet, eller som ikke fyller lovens krav til å være styremedlem. Denne bestemmelsen må blant annet ses i sammenheng med utkastet § 3-11 om aktivitetsplikter ved tap av stiftelsens kapital.

I utkastet kapittel 6 er det foreslått regler om omdanning av stiftelser. I samsvar med praksis i gjeldende stiftelseslov, har Kongen etter visse regler omdanningskompetanse. I utkastet § 6-6 er det dels foreslått regler som definerer Kongens omdanningskompetanse, jfr utkastet § 6-6 første ledd, og dels regler som gir Kongen myndighet etter eget tiltak til å foreta omdanning, jfr utkastet § 6-6 annet ledd. Denne myndigheten begrenser seg imidlertid til å gjelde tilfeller hvor det åpenbart foreligger forhold som nevnt i utkastet § 6-2 første ledd og oppretteren eller styret ikke selv fremmer forslag om omdanning, jfr utkastet § 6-6 annet ledd.

Videre går utvalget inn for at tilsynsmyndigheten, når den har fått melding om et omdanningsvedtak, skal prøve om vedtaket er i samsvar med stiftelsesloven og stiftelsens vedtekter før vedtaket registreres i stiftelsesregisteret, jfr utkastet § 6-7. Formålet med denne bestemmelsen er å bidra til at stiftelsen får rettledning med hensyn til om og eventuelt hvordan et omdanningsvedtak kan gjennomføres, slik at det holder seg innenfor loven og vedtektene, og å forhindre at ulovlige omdanningsvedtak registreres.

Utvalget foreslår også at tilsynsmyndigheten får myndighet til å forestå visse tiltak i forbindelse med opphevelse (utkastet § 6-8), sammenslutning (utkastet § 6-9) og deling (utkastet § 6-10) av stiftelsen, som er nødvendig for at disse disposisjonene kan gjennomføres.

Utvalget nevner til slutt at det er utvalgets forutsetning at vedtak som tilsynsmyndigheten treffer kan prøves for de alminnelige domstoler etter at det er gjort bruk av klageadgangen, jfr utkastet § 1-8 tredje ledd.

15.5 Organiseringen av det offentliges tilsyn og kontroll med stiftelsene

Hvordan det offentliges tilsyn og kontroll med stiftelsene bør organiseres, vil i vesentlig grad avhenge av hvilke oppgaver kontrollenheten(e) tillegges. Kontrollen og tilsynet må dimensjoneres i tråd med arbeidsoppgavene, både hva gjelder kompetanse, administrasjon og økonomi. Utvalgets forslag nedenfor om organiseringen av det offentliges tilsyn og kontroll med stiftelsene, er søkt tilpasset de oppgaver som det foran er foreslått at kontroll- og tilsynsmyndigheten skal ha.

Utvalget vil først redegjøre for de hensyn det mener bør være retningsgivende for hvordan tilsynsmyndigheten bør være organisert.

For det første bør det offentliges tilsyn med stiftelsene organiseres slik at tilsynet kan gjennomføres best mulig faglig sett. Dette betyr at tilsynsmyndigheten må ha tilgang på høy juridisk ekspertise både på førsteinstans- og klageinstansnivå. De rettsspørsmålene som knytter seg til stiftelsene er temmelig særegne sammenlignet med de som gjelder for andre organisasjonsformer, som f eks foreninger og selskaper. Dette har sammenheng med at stiftelsen ikke har eiere, og at dens formål er å forvalte en grunnkapital og herunder foreta utdelinger til destinatarene.

For det annet er det viktig at tilsynsmyndigheten organiseres slik at den praksis som tilsynsmyndigheten legger opp til og følger, blir mest mulig ensartet. For stiftelsene og deres tillitspersoner er dette av betydning for at disse skal kunne forutberegne sin rettsstilling. For å kunne oppnå dette er det nødvendig at tilsynsmyndigheten ikke er organisert i så mange enheter at det blir vanskelig eller umulig å ha oversikt over praksisen og å samordne den.

For det tredje må tilsynsmyndigheten være organisert på en måte som gjør at den til enhver tid kan få seg forelagt et så stort antall saker at den på dette grunnlaget kan oppnå et best mulig erfaringsgrunnlag. Dette er nødvendig for at tilsynet til enhver tid kan rettes inn mot de områder der behovet er størst og for at tilsynsmyndigheten skal holde seg kvalitativt på høyden når det gjelder de utfordringer den møter.

For det fjerde må det være prioritert at tilsynsmyndigheten organiseres slik at den på mest effektiv måte kan disponere de ressurser som blir stilt til dens rådighet. Dette forutsetter blant annet at det utarbeides funksjonelle og mest mulig ensartede saksbehandlingsrutiner, og at det ikke er lang avstand mellom de enheter og kontorer som forestår tilsynet.

Det legges endelig vekt på at det i dag ofte oppstår vanskelige og utfordrende saker vedrørende kontrollen med stiftelsene, noe som kan tilsi en samordning av det tilsyn og den kontroll som utøves.

Utvalget mener at de foran nevnte hensyn bare kan realiseres fullt ut hvis tilsynsmyndigheten på førsteinstansnivå sentraliseres.

Dersom tilsynet legges til et større antall administrative enheter, vil dette vanskeliggjøre målsettingen om at tilsynet skal ha ekspertkompetanse på det juridiske området. Tilsynet med stiftelsene krever kunnskaper og erfaringer fra et forholdsvis spesielt rettsområde, jfr foran, og det vil være lettere å bygge opp slik kompetanse hvis tilsynet legges til ett organ.

Videre vil en tilsynsordning bestående av et større antall kontrollenheter føre til at hver enhet får et mindre antall saker til behandling, og tilsynsmyndighetens praksis vil i større grad kunne fremstå som uensartet med mindre forutberegnelighet for objektene for tilsynet, enn hvis det i større grad sentraliseres.

Det er heller ikke til å komme forbi at en spredning av tilsynsmyndigheten på flere enheter vil gjøre det vanskeligere å gjennomføre tilsynet rasjonelt og kostnadseffektivt enn hvis det legges til ett organ.

Utvalget vil endelig fremheve at det er nær sammenheng mellom hvem som bør være registreringsmyndighet for stiftelsene og hvem som bør ha kompetansen vedrørende tilsyn og kontroll. Dersom disse funksjonene legges til ett og samme organ, vil det være mulig å oppnå en meget effektiv utveksling av informasjon som er viktig i forbindelse med det offentliges tilsyn og kontroll med stiftelsene. Dette er etter utvalgets mening et tungtveiende argument i favør av en sentral tilsyns- og registreringsordning.

Utvalget har på denne bakgrunn kommet til at den måten tilsynet er organisert på i dag, ved at det enkelte fylkesmannsembete står for tilsynet, ikke er den mest optimale måten å organisere tilsynet på. De erfaringer man har med den gjeldende ordning er på ingen måte dårlige. Likevel er det klart at den gjeldende organiseringen har svakheter og at den kan forbedres. Her er det tilstrekkelig å vise til de foran nevnte hensyn som tilsynsmyndighen bør organiseres etter, og som ordningen med fylkesmannsembetene som tilsynsorganer ikke fullt ut kan tilfredsstille.

På dette punkt er det etter utvalgets mening grunn til å nevne at da ansvaret for tilsynet med stiftelsene ble lagt til fylkesmennene, var tanken at de i første rekke skulle forestå registrering og et visst løpende kontrollarbeid. Senere har kravene til fylkesmannsembetenes innsats økt, uten at det har vært mulig for embetene fullt ut å utføre tilsynet på en måte som svarer til forventningene.

En mer sentralisert tilsynsordning kan tenkes gjennomført i flere forskjellige varianter. Én mulighet er at ett eller noen få fylkesmannsembeter blir utpekt til å påta seg disse oppgavene for en større region, eller for hele landet.

Det som i første rekke taler for dette alternativet er at man på denne måten kan få benyttet seg av det fagkyndige personalet som idag skjøtter disse oppgavene og bygge videre på de erfaringer disse har gjort seg.

Det er likevel en del hensyn som kan tale imot at ett eller noen utpekte fylkesmannsembeter tillegges tilsynsfunksjonene. Etter utvalgets oppfatning er de så tungtveiende at denne ordningen ikke kan anbefales.

For det første er det stor avstand mellom innholdet i denne typen virksomhet - et tilsyn med aktivitetene til private rettssubjekter, herunder den næringsvirksomhet disse utfører - og de øvrige oppgaver fylkesmannsembetene etter lovgivningen og administrativ praksis er pålagt. På dette punkt kan det også vises til det som er sagt foran om at innholdet i tilsynet og forventningene til tilsynet har endret karakter fra lovens vedtagelse og frem til idag.

For det annet er det ikke vanlig at ett bestemt fylkesmannsembete har kompetanse ut over fylkets grenser. Fylkesmannsembetene har normalt regional, ikke landsdekkende kompetanse, noe som vanligvis har gode grunner for seg.

For det tredje ser utvalget det slik, at hvis ett fylkesmannsembete skulle gis kompetanse for hele landet, så vil dette tilsi at dette embetet får så omfattende oppgaver vedrørende stiftelsene, at tilsynet like godt kan skilles ut og legges til en annen enhet enn det aktuelle fylkesmannsembete.

Det melder seg et spørsmål om det naturlige er å foreslå at et allerede eksisterende sentralt organ, gis kompetansen som tilsyns- og kontrollorgan. Det mest nærliggende alternativ er antagelig Kredittilsynet.

Det som taler for at Kredittilsynet tillegges ansvaret for tilsynet med stiftelsene, er at det innehar kompetanse når det gjelder tilsynsoppgaver mer generelt, og at det til dels har ansvaret for tilsyn i forhold til innretninger som kan minne om stiftelser; pensjonskasser. Det vil også antagelig være kostnadseffektivt at ett organ får ansvaret for flere tilsynsoppgaver.

Det er likevel flere forhold som taler mot at tilsynet med stiftelsene legges til Kredittilsynet.

Det hovedsakelige i Kredittilsynets kompetanse ligger forholdvis fjernt fra de oppgaver som utvalget har foreslått for den tilsynsmyndighet som skal utøve tilsynet med stiftelsene, jfr utredningen kapittel 15.4. Kredittilsynets myndighet gjelder således i første rekke tilsynet med banker, forsikringsselskaper, finansieringsforetak mv, jfr kredittilsynsloven 7 desember 1956 nr 1 § 1. Stiftelsene er som selveiende rettssubjekter, ofte med et ideelt eller lignende formål, organisert annerledes enn disse enhetene.

Etter utvalgets oppfatning er det også ønskelig at det organ som skal ha tilsynet med stiftelsene i likhet med Kredittilsynet bør ha et eget styre, jfr nedenfor. Etter utvalgets oppfatning vil det imidlertid være av egenverdi at dette styret utelukkende kan konsentrere seg om tilsynet med stiftelsene, slik at det unngår å måtte foreta prioriteringer mellom tilsynet med stiftelsene og andre tilsynsoppgaver.

Utvalget er i det hele av den oppfatning at Kredittilsynet vanskelig vil ha mulighetene for å prioritere tilsynet med stiftelsene, når det tas i betraktning hvor mange og omfattende tilsynsoppgaver dette organet allerede har.

For utvalget er det videre et forutsetning at tilsynet som idag bør ligge under Justisdepartementet, dvs at dette departementet er overordnet instans i forhold til det organ som forestår de daglige tilsynsoppgavene. Dette er uforenlig med å legge tilsynsansvaret til Kredittilsynet, som er underlagt Finansdepartementet. Ikke minst når det gjelder det lovgivningsansvar som knytter seg til stiftelsene og deres virksomhet, har Justisdepartementet lang erfaring og høy kompetanse. Dette må ses i sammenheng med Justisdepartementets lovgivningsansvar for sentral formuerettslig lovgivning, herunder selskapslovgivningen. Det er ikke grunn til å legge opp til en ordning hvor lovgivningsansvaret for selskapene og stiftelsene legges til forskjellige departementer.

Utvalget kan ikke se at det vil kunne oppnås noen bedre ressursutnyttelse, eller en mer effektiv forvaltning av tilsynsmyndigheten, ved at denne legges til Kredittilsynet enn ved at den legges til et nyopprettet organ. Det må uansett avsettes ekspertise til tilsynsoppgavene, og utvalget kan vanskelig se at det vil være en bedre og mer effektiv ressursutnyttelse at dette gjøres i Kredittilsynets regi enn at det opprettes et eget organ med dette som eneste oppgave.

Utvalget har på denne bakgrunn kommet til at det beste er å legge oppgavene knyttet til tilsynet med stiftelsene til et nyopprettet, sentralisert organ; Stiftelsestilsynet. Når det gjelder Stiftelsestilsynets oppgaver og myndighet, vises det til fremstillingen foran under utredningen kapitlene 15.3 og 15.4.

Spørsmålet blir etter dette hvordan Stiftelsestilsynet bør organiseres og hvordan dets kompetanse bør utformes.

Utvalget vil i denne forbindelse peke på at organet bør opprettes med et eget styre, som har det overordnede ansvaret for de langsiktige og kortsiktige oppgaver tilsynsmyndigheten etter utkastet har. Utvalget foreslår at styret oppnevnes av Kongen.

Med langsiktige oppgaver siktes det i første rekke til at styret i samråd med overordnet myndighet, departementet, fastsetter retningslinjer for det løpende tilsyn med stiftelsene. De kortsiktige oppgavene bør knytte seg til den daglige forvaltningen av tilsynet med stiftelsene. Utvalget ser ikke for seg at styret vil gå inn i saksbehandlingen i de mange enkeltstående saksforhold som forelegges Stiftelsestilsynet, men det forutsettes at styret vil ta slikt initiativ i prinsipielt viktige enkeltsaker.

Det er utvalgets forutsetning at Stiftelsestilsynet som første instans, i samsvar med alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper, vil kunne bli instruert av overordnet offentlig myndighet - her departementet, jfr nedenfor.

Utvalget har ingen egen oppfatning om hvor den geografiske plasseringen av Stiftelsestilsynet bør være. Utvalget forutsetter imidlertid at det ikke vil innebære noen praktiske datatekniske problemer å koble det stiftelsesregister utvalget har kommet til at Stiftelsestilsynet bør føre og administrere, jfr pkt 14.3, til Enhetsregisteret og Foretaksregisteret i Brønnøysund.

Utvalget foreslår etter dette at det i loven tas inn særlige regler om Stiftelsestilsynet og dets oppgaver, jfr utkastet § 1-7. Utvalget legger til grunn at det mer detaljerte innhold i reglene om Stiftelsestilsynets kompetanse og kompetansefordelingen mellom tilsynet og departementet, kan gis ved forskrift. Utvalget har foreslått at det i medhold av utkastet § 1-7 fjerde ledd kan gis slike regler.

Det er et spørsmål for seg hvilken ordning som bør gjelde ved behandling av klager over Stiftelsestilsynets vedtak.

Utvalget vil fremheve at arten av de avgjørelser som klageorganet skal ta stilling til, tilsier at det bør sammensettes mer som et ekspertorgan enn det som er vanlig i offentlig forvaltning. Organet vil måtte foreta til dels vanskelige og sammensatte juridiske vurderinger knyttet til de enkelte plikt- og kompetanseregler i stiftelsesloven. Som eksempel kan nevnes spørsmål vedrørende stiftelsenes selvstendighet, formål, kapitalutdelinger og omdanning. Organet bør derfor være sammensatt av personer med høy juridisk ekspertise og ha stilling som et ekspertorgan.

Etter utvalgets mening bør organet videre - som faginstans - være langt på vei uavhengig av overordnet offentlig organ, her departementet. Dette er viktig for at organet skal ha tillit både hos stiftelsene selv, disses opprettere, forvaltere og ulike tredjemenn som destinatarer, kreditorer og ansatte.

I denne forbindelse er det et poeng at en del av organets virksomhet vil bestå i å erstatte den eierkontroll som foreligger i forhold til selskaper og andre rettssubjekter, som stiftelsene på grunn av sin stilling som selveiende rettssubjekter, ikke nyter godt av.

I samsvar med redegjørelsen foran, fremmer utvalget forslag om at det opprettes en egen nemnd; Stiftelsesklagenemnden, hvor medlemmene oppnevnes av departementet. Nemndens kompetanse vil være å behandle klager over vedtak som treffes av Stiftelsestilsynet i registreringssaker og saker om det alminnelige tilsyn med stiftelsene, i den grad sistnevnte leder frem til at Stiftelsestilsynet treffer enkeltvedtak, jfr utkastet § 1-8 første ledd.

Nemnden skal i samsvar med forvaltningsloven § 34 ikke bare foreta en legalitetskontroll av Stiftelsestilsynets vedtak, men også en prøving av hensiktsmessigheten av disse.

Det er utvalgets forutsetning at departementet fortsatt skal ha stilling som overordnet organ i stiftelsessaker. Dette reiser spørsmålet om departementets instruksjons- og omgjøringsrett i forhold til nemnden. Utvalget vil i denne sammenheng peke på at det i gjeldende rett ikke eksisterer noen generell løsning på hvordan man skal forholde seg til spørsmålet om instruksjon og omgjøring når det opprettes en for øvrig selvstendig og uavhengig nemnd.

Utvalget har vurdert om nemnden bør kunne instrueres og om dens vedtak bør kunne omgjøres av departementet. Utvalget kan ikke se at det foreligger så vektige grunner til å avskjære departementets instruksjons- og omgjøringsrett at dette bør gjøres i lovs form. F eks må departementet ikke bare mer generelt, men også i enkeltsaker unntaksvis ha en kompetanse til å gripe inn, f eks hvis det er tale om å iverksette granskning eller lignende mer politisk pregede beslutninger. Når dette er sagt, er det utvalgets klare oppfatning at departementet bare rent unntaksvis bør gjøre bruk av en slik kompetanse. I motsatt fall vil formålene med en mest mulig uavhengig klagenemnd, jfr foran, ikke kunne realiseres.

Utvalget vil peke på at det ikke er nytt at den offentlige forvaltningen på spesielle områder organiseres på den foran foreslåtte måten, med klagebehandling som foretas av en nemnd som ekspertorgan. Det kan f eks vises til ordningen med en børsklagenemnd, jfr børsloven § 6-4, som har fått en uavhengig stilling, dog med instruksjons- og omgjøringsrett for departementet, som bare forutsettes brukt i særlige tilfelle, jfr Ot prp nr 54 (1988-89) om lov om endringer i lov 17 juni 1988 nr 57 om verdipapirbørs (børsklagenemnd) s 5 og 6.

Nemndens avgjørelser er forvaltningsvedtak og gyldigheten kan prøves for domstolene som for andre forvaltningsvedtak. Rett saksøkt i disse tilfellene er ikke nemnden, men staten ved det relevante departement. Etter utvalgets mening bør det - nettopp fordi nemnden er et ekspertorgan - oppstilles lovpåbud om at klageretten må være utøvd før søksmål kan uttas, jfr utkastet § 1-8 tredje ledd første punktum. Det bør også oppstilles frist for adgangen til å reise søksmål, jfr utkastet § 1-8 tredje ledd annet punktum. Dette er i samsvar med de regler som gjelder for Børsklagenemden, jfr børsloven § 6-6 første ledd.

Når det gjelder den nærmere saksbehandlingen i klagenemnden, er det som nevnt utvalgets forutsetning at denne skal følge forvaltningsloven. I hvilken utstrekning nemnden skal bistås av faglig og kontorteknisk sekretærhjelp, fastlegges av nemnden i samråd med departementet.

Utvalget går inn for at det gis hjemmel til å pålegge partene i en klagesak for Stiftelsesklagenemden gebyr, jfr utkastet § 1-8 annet ledd. De nærmere reglene om dette blir å fastsette i forskrift. Dersom klageren gis medhold av Stiftelsesklagenemnden, må reglene i forskriften etter utvalgets oppfatning utformes slik at gebyret blir tilbakebetalt.

Når det gjelder mulighetene for å få dekket saksomkostninger i forbindelse med saker som Stiftelsestilsynet har tatt opp til behandling, vil utvalget vise til reglene i fvl § 36.