17 Administrative og økonomiske konsekvenser

17.1 Administrative og økonomiske konsekvenser for det offentlige

Utvalgets forslag til ny stiftelseslov innebærer generelt en tilpasning av stiftelseslovgivningen til dagens behov. Det er utvalgets oppfatning at utkastet sett under ett vil kunne gi grunnlag for betydelige fordeler både for stiftelsene og offentlig tilsynsmyndighet. Selv om utvalgets forslag til ny stiftelseslov i første rekke inneholder privatrettslige regler, er det til flere av forslagene knyttet omkostninger for det offentlige. Som utvalget skal komme tilbake til, ligger det imidlertid også rasjonaliseringsgevinster og innsparingsmuligheter i forslaget.

Det er i første rekke forslaget om opprettelsen av et Stiftelsestilsyn som vil pådra det offentlige omkostninger. Det vil være knyttet omkostninger til selve opprettelsen av Stiftelsestilsynet. Hertil kommer utgifter til den løpende drift, så som lønnsutgifter og øvrige driftsutgifter.

Før utvalget går nærmere inn på en vurdering av omkostninger knyttet til opprettelsen og driften av Stiftelsestilsynet, finner utvalget grunn til å minne om viktigheten av at det føres et tilsyn med stiftelsene. Stiftelsene er i motsetning til selskapene og de fleste andre rettssubjekter selveiende, og har derfor i motsetning til andre rettssubjekter ingen utenforstående (eiere eller andre) som kan føre tilsyn med dem. For å verne om stiftelsene som juridiske personer, kravet til selvstendighet, stiftelsenes formål mv, er det imidlertid nødvendig at noen utenfor stiftelsene selv fører tilsyn med deres forvaltning og drift. Når det som her ikke med naturlighet er andre som peker seg ut, har utvalget lagt til grunn at det er riktig at det offentlige påtar seg disse oppgavene, jfr utredningen kapittel 15.

Det er vanskelig å anslå nøyaktig hvor mange ansatte Stiftelsestilsynet bør ha for å kunne utføre de oppgaver utvalget gjennom lovforslaget legger opp til. I denne forbindelse vil utvalget peke på at lovforslagets enkelte regler forutsetter en mer aktiv kontroll med stiftelsene enn den som idag føres fra fylkesmennenes side, noe som i seg selv vil pådra omkostninger. Utvalget forutsetter således at det vil bli knyttet flere årsverk til Stiftelsestilsynet enn de som i dag brukes hos fylkesmannsembetene tilsammen i tilknytning til tilsynet med stiftelsene. Hvor mange årsverk det totalt vil dreie seg om, er det ikke mulig å ha noen sikker formening om. Men som nevnt nedenfor, frigjør forslaget omkring 10 årsverk hos fylkesmennene. I et slikt perspektiv behøver ikke omkostningsøkningen å bli så betydelig, selv om det legges opp til at Stiftelsestilsynet tilføres økte ressurser i forhold til det fylkesmennene har idag. Utvalget vil nedenfor komme tilbake til hvordan disse omkostningene kan søkes inndekket.

Når det spesielt gjelder Stiftelsestilsynets føring av stiftelsesregisteret, vil utvalget påpeke at registeret er en database som det i seg selv neppe vil koste spesielt mye å opprette og drive. Forutsetningen er at registeret skal være knyttet til Enhetsregisteret og Foretaksregisteret, og samordningen av disse registrene vil kunne føre til besparelser, sammenlignet med dagens ordning med separat registrering i fylkesmennenes stiftelsesregistre, Foretaksregisteret og Enhetsregisteret. Dette gjelder uavhengig av om man velger å la Stiftelsestilsynet bli etablert i Brønnøysund og således i nærheten av Brønnøysundregistrene, eller et annet sted med dataforbindelse med disse registrene.

Utvalget forutsetter at medlemmene av Stiftelsesklagenemnden får betalt for de oppdrag de utfører, dvs at de ikke mottar fast lønn for sitt arbeid. Det er vanskelig å anslå hvor mange klagesaker over Stiftelsestilsynets vedtak nemnden kan få, men det må legges til grunn at ordningen med en Stiftelsesklagenemnd vil innebære meromkostninger for det offentlige. Utvalget vil nedenfor komme tilbake til hvordan disse omkostningene kan søkes inndekket.

Utvalget vil peke på at forslaget om opprettelse av et Stiftelsestilsyn også vil kunne føre til klare rasjonaliseringsgevinster og stordriftsfordeler.

For det første vil omleggingen føre til at fylkesmennene får færre arbeidsoppgaver. Det antas som nevnt at årsverkene som i dag går med til tilsyn på fylkesmannsnivå kan overføres til Stiftelsestilsynet. Antydningsvis vil 10 årsverk på denne måten kunne overføres.

For det annet vil utvalgets forslag om å sentralisere tilsynet innebære en ikke ubetydelig effektiviseringsgevinst. Det må legges til grunn at en sentral enhet med høy kompetanse vil kunne utføre tilsynet mer effektivt enn dagens ordning hvor fylkesmennenes arbeid med stiftelsene må tilpasses fylkesmennenes mange andre oppgaver og hvor det på grunn av fordelingen av oppgavene på samtlige fylkesmannsembeter er vanskelig å samordne og effektivisere tilsynet med stiftelsene.

For det tredje må det regnes med at utvalgets forslag med mer detaljerte saksbehandlingsregler og mer definerte materielle krav til vern om stiftelsenes formål og selvstendighet, vil føre til at det kan bli et mindre behov for konkret tilsyn og kontroll. I noen grad må det således kunne antas at det på denne måten inntrer en slags selvregulering, som kan utgjøre et supplement til, og i noen grad også kan avlaste, konkrete kontrolloppgaver som det offentlige i dag må bruke ressurser til.

Utvalget har vurdert om de økte omkostninger etableringen av et effektivt Stiftelsestilsyn vil medføre, bør betales av stiftelsene selv, og har kommet til at iallfall en del av meromkostningene bør dekkes inn på denne måten.

Utvalget vil her vise til at et effektivt Stiftelsestilsyn både på kort og lengre sikt vil være i stiftelsenes egen interesse. Stiftelsene har i motsetning til selskapene ikke eiere, og derved ingen utenfor stiftelsene som kan føre tilsyn og kontroll med deres drift. Dette er et hovedargument til fordel for at det organiseres et eget Stiftelsestilsyn og en egen Stiftelsesklagenemnd, jfr utredningen kapittel 15, men det er også et argument til fordel for at stiftelsene selv bør være med på å finansiere deler av de fordeler opprettelsen av organer som dette fører med seg. Utvalget mener videre at en slik delvis egenfinansiering er i god samsvar med de regler som gjelder for egenfinansiering i forhold til virksomhetene til Foretaksregisteret og Kredittilsynet.

Stiftelsene kan være med på å finansiere Stiftelsestilsynet og Stiftelsesklagenemnden etter flere alternative metoder. En metode kan være å innføre et årlig gebyr, der alle stiftelsene skal innbetale et beløp fastsatt som en viss prosentsats av stiftelsenes forvaltningskapital. En slik løsning vil kunne falle urimelig ut for store stiftelser, fordi disse i tilfelle må bære en uforholdsmessig stor andel av den samlede byrde. En slik årlig avgift vil også ha den virkning at næringsdrivende stiftelsers rammevilkår vil bli dårligere enn f eks for aksjeselskap. Videre må det påregnes at det til ordningen vil bli knyttet håndhevelsesproblemer, herunder inndrivelsesomkostninger. På denne bakgrunn anser utvalget at det er vanskelig å anbefale at en (delvis) egenfinansiering bygger på en slik ordning.

Utvalget mener derimot at det bør innføres gebyrer i forbindelse med meldinger (herunder endringsmeldinger) som sendes Stiftelsestilsynet for registrering i stiftelsesregisteret. På samme måte bør det innføres et klagegebyr for behandling av saker for Stiftelsesklagenemnden. Ordninger som dette ligger innenfor rammen av utvalgets forslag, idet utvalget forutsetter at det kan fastsettes forskrifter om dette, jfr utkastet §§ 1-7 fjerde ledd og 1-8 annet ledd. Det naturlige vil antagelig være å la en ordning som dette være bygget på et prinsipp om at det bør gjelde gebyr for førstegangsregistreringer av stiftelser og mer betydelige endringer (formålsendringer, omdanning mv), herunder endringer som innebærer utferdigelse av kreditorvarsel (kapitalnedsettelse, oppløsning, sammenslutning, deling mv), jfr for så vidt parallellen i rettsgebyrloven § 24.

17.2 Administrative og økonomiske konsekvenser for private

Lovutkastet inneholder regler som økonomisk og administrativt vil ha konsekvenser for stiftelsene selv, deres kreditorer og ansatte. Utvalget ser først på de fordeler utkastet innebærer i så måte.

Utvalget har foretatt en systematisk og redaksjonell gjennomgang av stiftelseslovgivningen, og legger frem et lovutkast som har en forenklet og mer brukervennlig struktur. Riktignok legger utvalgets utkast opp til at en ny stiftelseslov gir en mer utførlig regulering enn gjeldende lov. Utvalget mener imidlertid at det at loven inneholder flere regler enn gjeldende lov, ikke er det samme som at loven blir mer komplisert. Etter utvalgets mening gir utkastet svar på flere spørsmål enn det gjeldende lov gjør, og dette vil i seg selv være en fordel for brukerne. Utvalget antar således at stiftelseslovgivningen etter utkastet kan få en form som gjør det lettere for personer uten juridisk bakgrunn å finne frem i lovverket og bruke det som et praktisk arbeidsredskap i sin hverdag.

Lovutkastet innebærer visse forenklinger for de som oppretter en stiftelse, ettersom det i kapittel 2, Opprettelse og registrering, gis regler som mer direkte veileder om disse spørsmål enn det som følger av gjeldende lov. Utvalget antar også at de detaljerte reglene i kapittel 4 om organisasjon, forvaltning og representasjon utad, vil gi tillitsvalgte og ansatte mer direkte informasjon om sine plikter og oppgaver. Det samme må antas å være tilfellet for forslagene til nye saksbehandlingsregler i utkastet kapittel 6 om omdanning. Utvalget vil som ledd i en oversikt over innsparinger også trekke frem de effektiviseringsgevinster som må påregnes ved at det etter forslaget vil gjelde en enhetlig og samlet registreringsordning for stiftelser i stedet for det gjeldende to- og tresporede system.

Utvalget legger også vekt på at kontrolltiltakene bidrar til å beskytte stiftelsesformen og dens uavhengighet. Over tid vil et bedre tilsyn derfor være i stiftelsenes egen interesse.

Utvalgets forslag innebærer også økonomiske og administrative byrder for stiftelsene. Dels fremkommer dette ved at lovforslaget inneholder et antall nye pliktregler, f eks vedrørende selvstendighetskravet og om bunden kapital, som krever at stiftelsene ved styret og de ansatte, setter seg inn i og følger regelverket. Dels må det tas i betraktning at utvalgets forslag legger opp til en viss egenfinansiering av Stiftelsestilsynets og Stiftelsesklagenemndens virksomhet, jfr utredningen kapittel 17.1, selv om utvalget som der nevnt anser dette som betaling for ytelser stiftelsene generelt er tjent med. Utvalget nevner også at forslaget til overgangsregler vil innebære at allerede etablerte stiftelser vil måtte foreta seg et visst arbeid for å tilpasse seg en ny stiftelseslov. Utvalget har imidlertid foreslått såpass rommelige frister knyttet til overgangsreglene, jfr utkastet § 8-2, at disse oppgavene bør kunne løses uten for store oppofrelser.

17.3 Utvalgets konklusjon

Utvalgets hovedsynspunkt er at lovutkastet samlet sett vil innebære såvidt betydelige forbedringer formelt og materielt i forhold til gjeldende lovgivning, at disse fordelene klart oppveier de omkostninger som er forbundet med de forslag som lovrevisjonen innebærer. Dette gjelder både i forhold til det offentlige og i forhold til private.