9 Sidegjøremål

Kommisjonen fremmer forslag til en samlet lovregulering av dommeres sidegjøremål. Med sidegjøremål forstås medlemskap, verv eller andre engasjementer i eller for foretak, organisasjoner, foreninger og organ for stat, fylkeskommune eller kommune. Forslaget er basert på regulering i tre former - forbud, godkjenning og registrering.Det vesentligste ved forslaget er at sidegjøremål i stor utstrekning skal registreres. Enhver skal kunne gjøre seg kjent med de registrerte opplysninger. Forslaget omfatter i liten utstrekning forbud. Men mange sidegjøremål kan dommere bare påta seg etter at de har innhentet godkjenning fra Domstoladministrasjonen (flertallets forslag) eller fra Tilsynsutvalget for dommere (mindretallets forslag). Plikten til å søke om godkjenning gjelder - med visse unntak - arbeidstyngende sidegjøremål, inhabiliserende sidegjøremål, sidegjøremål i privat eller offentlig næringsvirksomhet og sidegjøremål i private eller offentlige tvisteløsende nemnder.

9.1 Innledning

9.1.1 Generelt

Norske dommere står nokså fritt med hensyn til å inneha sidegjøremål, d v s engasjementer, oppdrag m v utenom dommerstillingen. Det er bare i en viss utstrekning fastsatt rettslige begrensninger i form av forbud eller krav om godkjenning, og det gjelder ikke noe krav om at sidegjøremål skal registreres. Forholdene er annerledes i en del andre land. Det er ikke uvanlig at dommerne må tåle til dels vesentlige innskrenkninger i adgangen til å påta seg sidegjøremål. Formaliserte registreringsordninger eksisterer imidlertid i liten utstrekning.

Kommisjonens mandat pålegger kommisjonen en todelt oppgave. For det første skal kommisjonen «kartlegge arten og omfanget» av sidegjøremål. Kommisjonen har løst denne oppgaven ved å foreta en bredt anlagt spørreundersøkelse blant landets dommere. Opplegget, gjennomføringen og resultatet av spørreundersøkelsen er gitt en generell omtale i punkt 9.3. Informasjon fra spørreundersøkelsen er også brukt som bakgrunnsmateriale for framstillingen i punktene 9.7.6 - 9.7.8. Det vises for øvrig til Vedlegg 3, som gir en mer inngående oppsummering av resultatet av den del av spørreundersøkelsen som gjelder sidegjøremål.

For det andre skal kommisjonen «vurdere behovet for og eventuelt komme med forslag til retningslinjer for hvilke verv m v dommere bør ha anledning til å påta seg, og om det bør innføres en offentlig registreringsordning». Dette er den hovedoppgave som kommisjonen står overfor når det gjelder sidegjøremål. Ifølge mandatet skal kommisjonen i denne forbindelse «vurdere forholdet til kravet om dommernes uavhengighet og ta stilling til andre prinsipielle og praktiske spørsmål. Kommisjonen skal utrede om, og i hvilken grad, forskjellige typer av verv og oppgaver får betydning for den dømmende virksomhet. Den skal også vurdere om slik virksomhet kan innebære en arbeidsbelastning som virker inn på dommernes arbeidskapasitet og avvikling av saker i domstolen.»

Spørsmålet som kommisjonen må ta stilling til, er i hvilken utstrekning det skal foretas rettslig reguleringav dommeres adgang til å påta seg sidegjøremål, basert på en vurdering av om det er forenlig med dommerstillingen at dommere innehar sidegjøremål. Etter kommisjonens oppfatning kan følgende former for rettslig regulering være aktuelle:

• Forbud mot sidegjøremål, d v s at dommere er avskåret fra å kunne påta seg sidegjøremål, helt eller delvis. Et fåtall forbudsordninger eksisterer i dag, bl a forbud mot at en dommer kan utøve advokatvirksomhet.

• Krav om godkjenning av sidegjøremål, d v s at en dommer bare kan påta seg noen sidegjøremål, eller bare bestemt angitte sidegjøremål, hvis dommeren på forhånd har innhentet godkjenning (samtykke) fra kompetent myndighet. Formelle godkjenningsordninger forekommer i meget liten utstrekning i dag.

• Registrering av sidegjøremål, d v s at det etableres et offentlig tilgjengelig register over dommeres sidegjøremål, alle eller bare bestemt angitte sidegjøremål. Det eksisterer ikke noe slikt register i dag, bortsett fra det register som Høyesterett har opprettet.

Ulike hensyn gjør seg gjeldende ved de vurderinger som kommisjonen må foreta i samband med spørsmålet om regulering av dommeres adgang til å påta seg sidegjøremål. Disse hensynene trekker i forskjellig retning, og det nærmere innhold og omfang av eventuelle reguleringer vil avhenge av hvilken vekt man tillegger de enkelte hensyn. Kommisjonen vil innledningsvis peke på en del sentrale hensyn og koble disse til mulige reguleringsordninger. En nærmere redegjørelse for aktuelle hensyn er gitt i punkt 9.7.1 Denne redegjørelsen følges opp av konkrete vurderinger av hvilke rettslige reguleringer som kan være aktuelle for forskjellige typer av sidegjøremål, se særlig punkt 9.7.4 - 9.7.8.

Kommisjonen har i kapittel 5 redegjort for viktigheten av at domstolene og dommerne er uavhengige i sin dømmende virksomhet. Denne uavhengigheten av sentral betydning for at folk skal ha tillit til domstolene og dommerne. Uten denne tilliten vil domstolene miste sin legitimitet. Dersom tilliten rokkes på grunn av at sidegjøremål framstår som problematisk i forhold til uavhengighetsprinsippet, eller av andre grunner, kan det være aktuelt å foreta nærmere regulering av dommeres adgang til å inneha slike gjøremål.

Et sentralt element ved uavhengighetsprinsippet er at dommerne skal være upartiske i sin virksomhet. Her spiller kravene til dommernes habilitet en viktig rolle. Domstolloven har utførlige regler om habilitet, jf særlig §§ 106 og 108. Domstolloven har også regler om saksbehandlingen i inhabilitetstilfelle, bl a skal dommere så snart som mulig informere om forhold som kan være inhabiliserende, jf § 113.

En dommer kan gjennom sine sidegjøremål etablere tilknytninger som gjør at hun/han kan bli inhabil, f eks hvis oppdragsgiver er part i en rettssak som dommeren får tildelt. Men forutsetningen for at habilitetsreglene skal kunne fungere etter sin hensikt, er at forholdene er lagt til rette for det. Det viser seg at det ikke alltid er tilfelle. Etablering av en ordning hvor dommeres sidegjøremål blir registrert i et offentlig tilgjengelig register, kan her være et adekvat hjelpemiddel. Hvis det dreier seg om sidegjøremål hvor dommeren i mer enn sporadiske tilfelle kan bli inhabil, kan det vise seg aktuelt å gå et skritt videre og etablere en forbudsordning eller en godkjenningsordning.

Mange og/eller omfattende sidegjøremål kan tenkes å være så arbeidstyngende for dommeren at hun/han i større eller mindre grad får vansker med å utføre det arbeid som er lagt til dommerstillingen. Det kan være illojalt overfor arbeidsgiver. Men hvis folk får følelsen av at dommeren «ikke gjør jobben sin», kan det også føre til sviktende tillit - ikke bare til vedkommende dommer, men til domstolene og dommerne i sin alminnelighet. En registreringsordning kan her virke som et kontrollmiddel. Man kan også tenke seg en forbudsordning hvor dommere forbys å påta seg arbeidstyngende sidegjøremål, alternativt at dommere må søke om godkjenning for å kunne påta seg slike gjøremål.

Det er for øvrig mulig at sidegjøremål kan føre til tillitssvikt, selv om gjøremålene ikke - med større eller mindre sannsynlighet - fører til at dommeren blir inhabil i den enkelte sak, eller de ikke er særlig arbeidstyngende. Man kan således ikke se bort fra at dommere på et mer generelt grunnlag kan oppfattes som representanter for bestemte interesser og interessegrupper, eller som klart positivt innstilt til disse. Noen vil f eks kunne mene at det er uheldig for dommere å ha verv i det private næringsliv. Andre vil kunne reagere på at dommere går inn i politiske verv, ikke minst hvis det gjelder verv i framskutte posisjoner på det lokale plan.

Forskjellige hensyn kan altså tale forat dommeres adgang til å påta seg sidegjøremål blir rettslig regulert. Men det er også flere hensyn som taler imot, eller som i alle fall må tillegges vekt med hensyn til innhold og omfang av den rettslige regulering.

Et viktig hensyn som kan tale for at dommere gis anledning til å påta seg sidegjøremål, er at samfunnet har behov for å dra nytte av dommernes innsikt og erfaringer. Det er f eks en rekke lovbestemmelser som fastsetter at enkelte medlemmer av kollegiale forvaltningsorganer i staten (styrer, råd, utvalg o l) skal ha de samme formelle kvalifikasjoner som kreves for dommere. I praksis er det vanlig å oppnevne dommere til slike verv. En annen faktor er at dommere gjennom sidegjøremål får utvidet sitt erfaringsområde og henter verdifull viten av betydning for dommerarbeidet. En tredje faktor er at dommere i utgangspunktet bør ha de samme grunnleggende rettigheter som andre samfunnsborgere. Man kan da spørre om det vil være riktig eller rimelig hvis de f eks skulle utelukkes fra å være medlem av et politisk parti, eller fra å kunne velges til kommunestyret.

Et hensyn som spesielt kan tale for at dommere bør slippe å registrere sine sidegjøremål - særlig hvis et register over sidegjøremål blir mer omfattende og, ikke minst, hvis det blir offentlig tilgjengelig - er at dommere bør kunne ha sitt privatliv i fred. Å innføre en alminnelig registreringsordning for dommeres sidegjøremål vil dessuten være nokså enestående i sitt slag, både sett i forhold til andre arbeidstakergrupper i Norge og til hva som gjelder for dommere i andre land.

Sett i et helhetlig perspektiv er det av vesentlig betydning å framheve at dommerne er forvaltere av samfunnets rettsapparat, og de har i kraft av dette en helt sentral maktposisjon. Det er viktig at de forvalter denne maktposisjonen på en måte som stemmer overens med rettsfølelsen hos folk flest, og slik at man søker å unngå forhold som kan føre til at domstolene og dommerne mister tillit. Regulering av dommeres adgang til å påta seg sidegjøremål kan i denne forbindelse være et gangbart virkemiddel, men opp mot dette må mothensynene veies.

9.1.2 Nærmere om hva som menes med sidegjøremål

Kommisjonen har valgt å legge til grunn en bred forståelse av uttrykket «sidegjøremål». Etter kommisjonens oppfatning er dette nødvendig for å kunne foreta den rette tilnærming til mandatets problemstilling om rettslig regulering av dommeres sidegjøremål.

Med dette som bakgrunn vil kommisjonen primært rette søkelyset mot dommerdeltakelse i eller for virksomhet som har en viss formalisert struktur. En slik formulering innebærer at deltakelse i venneklubber o l, som har en mer uformell, privat karakter, faller utenfor begrepet sidegjøremål. Formuleringen vil derimot omfatte medlemskap og verv i ideelle foreninger og organisasjoner, f eks et idrettslag, så vel som i mer typiske interesseorganisasjoner, f eks Huseierforbundet, samt medlemskap i statlige nemnder. Videre vil formuleringen omfatte medlemskap i politiske partier, verv i politiske partier og i folkevalgte organer samt andre politiske verv på det lokale, regionale og nasjonale plan. Likeledes vil deltakelse i privat og offentlig næringsvirksomhet omfattes.

Med «verv» siktes det til mer formelle posisjoner i en institusjon eller organisasjon, som dommeren er oppnevnt eller valgt til, fortrinnsvis som medlem av et eller annet organ, f eks styret i en privat bedrift. Medlemskap i folkevalgte organer anses også som verv, bl a medlemskap i kommunestyre og fylkesting.

Dommerdeltakelse i de ulike typer av virksomhet som er nevnt ovenfor vil også kunne omfatte tilsettingsforhold. Det samme gjelder oppdrag for virksomheten, uten at dommeren er en del av denne gjennom medlemskap, verv eller tilsettingsforhold. Spørreundersøkelsen viser at dommere i atskillig utstrekning har oppdrag m v for private eller statlige virksomheter, f eks som foredragsholdere og forelesere, som eksamenssensorer og som voldgiftsdommere.

Spørreundersøkelsen viser at en del dommere foretar investeringeri ulike typer næringsvirksomhet. Investeringer anses som deltakelse i virksomhet utenom dommerstillingen, som kan være interessant i en slik sammenheng som det her gjelder, særlig i kraft av den interesse i investeringsobjektet som investeringer kan representere. Investeringer er likevel en annen type engasjement enn de som er omtalt ovenfor, og det synes ikke naturlig å betegne investeringer som ordinære sidegjøremål. Men i denne utredningen vil spørsmålet om rettslig regulering av dommeres investeringer bli drøftet sammen med de ordinære sidegjøremål.

Forhold som gjelder dommeres forretningsforbindelser knyttet til privatøkonomien - f eks hvilket forsikringsselskap dommeren bruker - faller utenfor den ramme for sidegjøremål som er angitt ovenfor. Det samme gjelder ektefelles og nærstående slektningers yrke/stilling og deres sidegjøremål. Spørsmålet om det likevel kan være grunnlag for rettslig regulering av slike forhold, mest aktuelt i samband med registrering, drøftes i punkt 9.7.3.1. Også dommeres permisjoner - enten det gjelder permisjon fra tidligere stilling eller fra dommerstillingen - faller utenfor rammen for sidegjøremål, men drøftes særskilt i punkt 9.7.5

9.2 Gjeldende rett. Praksis

9.2.1 Generelt

Dommeres adgang til å påta seg sidegjøremål er dels regulert i lov og dels i tariffavtale. I tillegg kan nevnes at Høyesterett har utarbeidet «Midlertidige regler om høyesterettsdommeres oppdrag og verv utenfor Høyesterett», og at det ved en del domstoler bl a praktiseres at dommere melder fra til domstolleder om sine sidegjøremål. Dommere er for øvrig i utgangspunktet bundet av den samme alminnelige, ulovfestede lojalitetsplikti arbeidsforhold, som gjelder for andre arbeidstakere. Etter omstendighetene vil det kunne stride mot lojalitetsplikten dersom de påtar seg sidegjøremål. Administrasjonsdepartementet har - med utgangspunkt i lojalitetsplikten - utarbeidet generelle retningslinjer for statstilsattes adgang til å inneha biverv m v. Også disse retningslinjene er av betydning for den rettslige vurdering av dommeres sidegjøremål.

9.2.2 Lovbestemmelser

De eksisterende lovbestemmelser om dommeres adgang til å inneha sidegjøremål er fåtallige og av begrenset betydning. Den viktigste bestemmelsen er domstolloven § 229, som i første ledd første punktum fastsetter at «embetsmenn i dømmende stilling» ikke kan «utøve advokatvirksomhet». Dette innebærer at dommere som er utnevnt eller konstituert i statsråd, ikke samtidig kan være advokater etter at de har tiltrådt dommerstillingen. Bestemmelsen er imidlertid tolket slik at den i utgangspunktet omfatter alle fagdommere, enten de er faste eller midlertidige, og praktiseres også overfor dommerfullmektiger. Regelen i § 229 gjelder utøvelse av advokatvirksomhet. Bestemmelsen er derfor ikke til hinder for at en dommer kan ha bevilling som advokat, eller at hun/han kan ha permisjon fra en advokatstilling, så lenge vedkommende ikke praktiserer som advokat. Bestemmelsen er heller ikke til hinder for at en advokat tilsettes som dommer «for kortere tid eller i en enkelt sak», jf § 229 første ledd annet punktum

Det har forekommet at dommerfullmektiger, med permisjon fra advokatstilling, har mottatt lønn fra vedkommende advokatkontor i permisjonstiden. Justisdepartementet har gitt uttrykk for at dette er en meget uheldig ordning, men har ikke ansett ordningen for å være i strid med forbudet i domstolloven § 229. I en kjennelse inntattt i Rt 1998 s 782 kom Høyesterett til at en ekstraordinær lagdommer som hadde et lønnet engasjement for et advokatfirma, ikke av den grunn var inhabil, men Høyesterett fant det «generelt uheldig at dommere, samtidig med dommervirksomheten, har et lønnet engasjement for advokatfirma, i særdeleshet når firmaet er lokalisert til den aktuelle domstols rettskrets». Høyesterett uttalte videre at «det på ulike grunnlag vil kunne reises spørsmål om dommerens integritet, jf prinsippet i domstolloven § 229 første ledd».

Ingen dommer kan være medlem av forliksrådet, jf domstolloven § 56. Det framgår uttrykkelig av denne bestemmelsen at forbudet også gjelder for dommerfullmektiger. Alle «embetsmenn i dømmende stilling» er dessuten avskåret fra å være lagrettemedlem eller meddommer, jf domstolloven § 66. Bestemmelsen må tolkes på samme måte som advokatforbudet i lovens § 229. En annen funksjonskombinasjon som er forbudt ved lov, er kombinasjonen skifteforvalter og overformynder, jf vergemålsloven § 21. Skifteforvaltere er alle dommere og dommerfullmektiger som behandler skiftesaker - dødsboer m v - ved de fullfaglige førsteinstansdomstoler og ved de førsteinstansdomstoler som har skiftesaker som sitt spesialområde.

Utover dette foreligger det ikke særlige lovbestemmelser som forbyr dommere å inneha sidegjøremål. F eks har tjenestemannsloven ingen nærmere bestemmelser om adgang for dommere eller andre embets- eller tjenestemenn til å påta seg sidegjøremål. Det synes imidlertid å være nokså langvarig og fast praksis for at tilsatte i Justisdepartementet eller i politi/påtalemyndighet ikke gis permisjon for å gå inn i faste dommerstillinger, men noe lovforbud foreligger ikke. Ved overgang til andre faste stillinger er det derimot vanlig å innvilge permisjon for å gi vedkommende en retrettmulighet. Årsaken til den restriktive permisjonsadgangen i forbindelse med dommerstillinger er hensynet til domstolenes - og dommernes - uavhengighet av den utøvende makt. Restriksjonene gjelder imidlertid bare ved overgang til faste dommerstillinger, og ikke ved overgang til midlertidige stillinger. Hensynet til uavhengigheten har i det siste tilfellet måttet vike for personalpolitiske hensyn; det vil fortone seg som lite attraktivt for potensielle søkere til midlertidige dommerstillinger å utsette seg for den risiko det er å bli stående uten jobb ved arbeidsforholdets opphør.

En lovbestemmelse av litt spesiell karakter, som egentlig ligger på siden av det som kan rubriseres som sidegjøremål, er tjenestemannsloven § 20 om gaver m v. Det framgår klart av denne bestemmelsen at ingen embetsmenn - inkludert dommere - og ingen tjenestemenn «må for seg selv eller andre motta gave, provisjon tjeneste eller annen ytelse som er egnet til, eller av giveren ment, å påvirke hans tjenestlige handlinger, eller som det ved reglement er forbudt å motta».

Én ting er spørsmålet om dommeres rett til å påta seg sidegjøremål. Et annet spørsmål er om dommere har plikttil påta seg bestemte gjøremål i tillegg til dommerstillingen. En slik plikt vil bare være tenkelig i unntakstilfelle. Utgangspunktet må i så fall være at det foreligger særskilt lovhjemmel. Men her kan det oppstå tvil om grunnlovmessigheten, dersom det dreier seg om sidegjøremål av et visst omfang og som klart ligger på siden av det som kan anses som en naturlig og integrert del av dommerfunksjonen.

Det er meget få eksempler på den type pålegg det her gjelder. Det eneste eksempel som kommisjonen har funnet, er fengselsloven § 2 annet ledd, hvor det framgår at «embetsdommer ... plikter å motta oppnevnelse som bestyrer» (uthevet her) for en fengselsinstitusjon. Bestemmelsen er imidlertid upraktisk, idet det i dag ikke forekommer at en dommer samtidig innehar funksjonen som bestyrer for fengselsinstitusjon (fengselsdirektør). Et annet eksempel, men som klart ligger nærmere opp til dommerstillingen, er ordningen med tilkalling til lagmannsretten av dommere i herreds- og byretten i vedkommende lagdømme, jf domstolloven § 10 tredje ledd, se nærmere kapittel 8. Justisdepartementet har lagt til grunn at tilkalte dommere er rettslig forpliktet til å møte, jf Ot prp nr 25 (1994-95) s 9, men ordningen er i praksis basert på frivillighet.

9.2.3 Hovedtariffavtalen i staten

Hovedtariffavtalen i staten for 1998-2000 har i punkt 1.1.4 en generell bestemmelse som innskrenker statstilsattes adgang til å inneha lønnede sidegjøremål. Bestemmelsen lyder slik:

«Arbeidstakere må ikke inneha bistillinger, bierverv styreverv eller andre lønnede oppdrag som kan hemme eller sinke deres ordinære arbeid med mindre det foreligger særskilt pålegg eller tillatelse.»

Hovedtariffavtalen antas som utgangspunkt å gjelde for alle dommere, men med et visst unntak for høyesterettsdommere i og med at deres lønnsforhold fastsettes av Stortinget, se nærmere kapittel 10.2.1.4. Det er ikke gjort unntak for dommere med hensyn til anvendelsen av punkt 1.1.4 i avtalen.

9.2.4 Hovedavtalen i staten m v

Hovedavtalen i staten - som i utgangspunktet også gjelder for dommere, se kapittel 10 - fastsetter i §§ 33 - 35 regler om rett til tjenestefrifor tillitsvalgte og andre arbeidstakere. Arbeidstakere som er tillitsvalgte, har rett til tjenestefri med lønn ved utøvelsen av tillitsvervet. Som hovedregel gjelder det samme for deres deltakelse i møter i egen arbeidstakerorganisasjon, lokalt og sentralt, samt deltakelse i opplæringstiltak. Tillitsvalgte har dessuten rett til tjenstefri med lønn i inntil 12 dager i året for å utføre offentlige verv. Videre har Hovedavtalen nærmere regler om rett til permisjon for medlemmer av arbeidstakerorganisasjoner for å overta tillitsverv i egen organisasjon.

Også arbeidstakere som ikke er tillitsvalgte, har som hovedregel rett til tjenestefri med lønn - begrenset til 12 dager i året - for å delta i møter m v i egen organisasjon eller for å utføre offentlige verv.

Kommuneloven § 40 nr 1 fastsetter en helt generell regel om rett til tjenestefri for å skjøtte politiske verv i kommuner og fylkeskommuner: «Arbeidstaker har rett til fri fra arbeid i det omfang det er nødvendig på grunn av møteplikt i kommunale eller fylkeskommunale folkevalgte organer.» Dersom det er tale om å utføre heltids- eller deltids kommunalt eller fylkeskommunalt verv, f eks som ordfører, har arbeidstaker rett til permisjon fra sitt arbeid i hele valgperioden.

9.2.5 Lojalitetsplikten i arbeidsforhold. Arbeids- og administrasjonsdepartementets retningslinjer

Arbeids- og administrasjonsdepartementet har utarbeidet visse retningslinjer som konkretiserer hva lojalitetsplikten nærmere består i når det gjelder adgangen til å påta seg sidegjøremål. Retningslinjene kan betraktes som et supplement til Hovedtariffavtalen punkt 1.1.4, men de er ikke rettslig bindende - bare veiledende. Retningslinjene er utformet etter rådslagninger med hovedsammenslutningene i staten. De er tatt inn i Statens personalhåndbok for 1998 i punkt 3.05.01, og lyder slik:

«En arbeidstaker kan ikke ta ekstraarbeid for en annen arbeidsgiver eller drive privat ervervsvirksomhet i sin fritid som

1. er direkte forbudt for ham i lov eller forskrift,

2. er direkte avtalt ved reglement, tariffavtale eller annen avtale at han skal avstå fra,

3. hemmer eller sinker det ordinære arbeid, med mindre foresatte har samtykket, jfr.

Hovedtariffavtalens punkt 1.1.4,

4. innebærer at tjenestemannen driver eller medvirker i illojal konkurranse med den statlige virksomhet hvor han er tilsatt,

5. gjør at tjenestemannen kan bli inhabil ved behandling av sine saker i mer enn sporadiske tilfelle,

6. innebærer at tjenestemannen lett kan komme i lojalitetskonflikt i forhold til den offentlige virksomhet der han er tilsatt,

7. innebærer at han i sin funksjon for det offentlige kan treffe avgjørelser som i vesentlig grad kan influere på hans egne eller biarbeidsgiverens inntekter,

8. innebærer at han nytter bedriftshemmeligheter på en illojal måte,

9. skader tjenestestillingens eller den offentlige arbeidsgivers anseelse.»

Det gjengis følgende fra departementets kommentarer til retningslinjene:

«Det understrekes at det ved vurderingen av hvorvidt en tjenestemann kan sies å ha overskredet grensene for hva som kan tillates, må skje en konkret vurdering hvor så vel arbeidsgivers som tjenestemannens særlige forhold tillegges vekt.

Sett på bakgrunn av de statlige virksomheters mangfold, kan man ikke utelukke at forhold som ikke rammes av ovenstående retningslinjer, likevel kan bli å anse som utillatelige. En må også ta hensyn til de særlige forhold som finnes på det enkelte arbeidssted.

Arbeids- og administrasjonsdepartementet er klar over at mange statlige virksomheter på grunn av sin egenart, trenger særlige regler. Disse bør komme i stand ved avtale med den enkelte virksomhet (.....)

Arbeids- og admistrasjondepartementet ser det som naturlig, ut fra en lojal oppfølgning av den arbeidsavtale statlige tjenestemenn har inngått med staten, at arbeidstakere som vurderer å ta ekstraarbeid for en annen arbeidsgiver eller drive privat ervervsvirksomhet i sin fritid i et slikt omfang eller av en slik art at det kan oppstå tvil i forholdet til den statlige virksomhet, tar spørsmålet opp på forhånd med arbeidsgiveren slik at problemer kan løses så tidlig som mulig. Imidlertid kan en virksomhet neppe uten særlig lovhjemmel, pålegge tjenestemennene en generell meldeplikt nå det gjelder disse forholdene. En embets- eller tjenestemann kan som hovedregel inneha politiske verv.»

I Personalhåndboka punkt 3.05.04 b) har departementet fastsatt at

«Arbeid i andre lønte offentlige eller private stillinger eller verv (herunder medlemskap i styrer, råd, utvalg, kommisjoner, komitéer e.l.) skal i størst mulig utstrekning utføres utenfor den fastsatte arbeidstid i deres pliktige arbeid. Eventuelt skal arbeidet tas igjen utenfor den fastsatte arbeidstid og uten at det i tilfelle kan beregnes ekstragodtgjøring. Vedkommende departement kan unntaksvis samtykke i en annen ordning hvor det vanskelig kan la seg gjøre å utføre arbeidet på en effektiv måte utenfor kontortiden eller hvor allmenne hensyn tilsier det.»

9.2.6 Praksis

Som tidligere nevnt foreligger det få rettslige skranker for dommeres adgang til å ha sidegjøremål. I tillegg kommer at praksis synes å ha vært lempelig med hensyn til å kreve forhåndssamtykke. Samlet må det derfor kunne sies at det i alminnelighet har gjort seg gjeldende et liberalt syn på dommeres muligheter for å påta seg ulike typer av sidegjøremål, enten de er inntektsbringende eller ikke.

Kommisjonen har hatt tilgang til Justisdepartementets arkiv for så vidt gjelder sidegjøremål. På grunnlag av de undersøkelser som kommisjonen har foretatt, er det vanskelig å spore noen aktiv, restriktiv holdning fra Justisdepartementets side. Departementet har således ikke tatt noe initiativ til innføring av nye, mer detaljerte og begrensende regler eller utarbeidet veiledende retningslinjer. I de få tilfelle hvor departementet har mottatt og behandlet søknader fra dommere om tillatelse til å ta på seg bestemte sidegjøremål, har departementet gjennomgående vært tilbakeholden med å avslå søknadene. Det virker også som om departementet har vært opptatt av den positive effekten av dommeres ulike engasjementer utenom dommerstillingen, bl a ved å vise til at dette kan bidra til at dommere skaffer seg viktig samfunnsinnsikt av betydning for utførelse av dommerarbeidet.

Langt på vei vil det være riktig å si at det har vært overlatt til den enkelte dommer selv - på grunnlag av eget skjønn - å avgjøre spørsmålet om sidegjøremåls forenlighet med dommerstillingen. Etter hvert synes det imidlertid å ha utviklet seg mer eller mindre faste, interne retningslinjer ved noen domstoler, basert på plikt til å melde fra om sidegjøremål til domstolleder og - i noen grad - med sikte på innhenting av domstolleders forhåndstillatelse. Enkelte tvilstilfelle har vært forelagt Justisdepartementet, skriftlig eller muntlig. Høyesteretts «Midlertidige regler om høyesterettsdommeres oppdrag og verv utenfor Høyesterett», vedtatt av Høyesterett 12 desember 1996, er uttrykk for en langt mer aktiv holdning fra domstolenes side. Men etter det kommisjonen kjenner til, er Høyesterett foreløpig den eneste domstol som har utarbeidet slike interne, formaliserte regler om sidegjøremål.

Reglene sondrer mellom tre typer av sidegjøremål:

1. Verv som høyesterettsdommere ikke må ha

2. Verv som skal forelegges justitiarius

3. Verv som er registreringspliktige.

Vervene i (1) omfatter slike som «kan gå ut over arbeidet i domstolen» eller som «er egnet til å svekke tilliten til dommeren eller domstolen», jf § 1 første ledd. Alle verv som «er av noe betydning eller omfang» (2) skal på forhånd forelegges justitiarius, jf § 1 annet ledd. Unntatt fra foreleggelse er f eks foredrag, sensurvirkomhet og forfattervirksomhet. At verv skal forelegges, medfører ikke at justitiarius må gi sin godkjenning for at vedkommende skal kunne påta seg vervet. Verv (3) som medlem av offentlige styrer, råd m v og av organer i private selskaper m v skal registreres, jf § 3. Også oppdrag som voldgiftsdommer og meklingsmann skal registreres, likeledes bl a forelesnings- og sensurvirksomhet.

Det er frivillig om en høyesterettsdommer ønsker å delta i registreringsordningen, også når det gjelder praktiseringen av de øvrige bestemmelser i de midlertidige regler. Men dersom en dommer ønsker å delta, må dommeren fullt ut følge de fastsatte regler. Et viktig trekk ved Høyesteretts register er at det skal være offentlig, d v s åpent for alminnelig innsyn.

Før kommisjonens spørreundersøkelse har det ikke vært foretatt noen samlet kartlegging av dommeres sidegjøremål. Av den grunn har det vært vanskelig å si noe om omfanget. Med grunnlag i alminnelig erfaringsmateriale må det likevel kunne sies at det har vært vanlig forekommende at atskillige dommere har hatt forskjellige gjøremål ved siden av å skjøtte dommerstillingen, og at disse gjøremålene har vært spredt over et vidt spekter av samfunnslivet.

9.2.7 Debatten om dommeres sidegjøremål

Rettstilstanden med hensyn til dommeres sidegjøremål har vært nokså fast i en årrekke. Dette gjelder også i hovedtrekk praktiseringen av regelverket.

Dette er likevel ikke ensbetydende med at dommeres sidegjøremål ikke har vært drøftet tidligere. F eks har spørsmålet om bruk av dommere i dømmende kommisjoner vært et tilbakevendende diskusjonstema helt siden forrige århundre. Men denne diskusjonen har hatt sammenheng med spørsmålet om organiseringen av domstolene, og ikke med problematikken knyttet til sidegjøremål. Et annet mangeårig, omstridt spørsmål er dommerdeltakelse i undersøkelseskommisjoner o l.

Diskusjonen omkring dommeres sidegjøremål har fått økende aktualitet i de senere år, både i bredde og i intensitet. I løpet av de siste tyve årene har det i flere juridiske miljøer på et stadig bredere grunnlag vært knyttet atskillig interesse til dette temaet. Både Dommerforeningen, Advokatforeningen og Justisdepartementet har engasjert seg. Også utenom de juridiske miljøer har man kunnet spore stor interesse for dommeres sidegjøremål i de siste årene, ikke minst i mediene, med store oppslag i pressen.

I 1976 rettet Den Norske Advokatforening en anmodning til Justisdepartementet om å se nærmere på spørsmålet «om dommeres deltakelse i forvaltningsorganer som Prisrådet, Røykskaderådet, kontrollutvalg for fengsler og sykehus». Bakgrunnen for anmodningen var at Advokatforeningen mente at det kunne være «betenkelig om dommerne blir for sterkt engasjert i administrative gjøremål» (uthevet her). Advokatforeningens betenkeligheter var knyttet til rettssikkerhetsmessige hensyn, basert på domstolenes uavhengighet og allmenhetens tillit til denne uavhengigheten. Foreningen pekte også på at dommermedvirkning i forvaltningsorganer lett kunne skape senere inhabilitet. Det ble på den annen side presisert at samfunnet hadde behov for å kunne gjøre seg nytte av dommerne som særlig kvalifiserte jurister.

I NOU 1980:12 Distriktrettene - herreds- og byrettene i framtiden, drøftet Domstolsutvalget på generelt grunnlag hvilke fordeler og ulemper domstolene har som følge av at dommerne engasjerer seg i virksomhet utenom dommerstillingen. Som fordeler ved slik virksomhet pekte utvalget bl a på at dommere - som medlemmer av offentlige styrer, råd m v - i kraft av sine kvalifikasjoner tilførte organet en særlig kompetanse. I den grad slik deltakelse medførte at domstolene fikk færre saker, anså utvalget også dette som en fordel. Dommeres deltakelse i voldgiftsnemnder ble i denne sammenheng nevnt som et eksempel. Utvalget la for øvrig vekt på betydningen for dommerarbeidet av den kunnskap og de erfaringer som dommerne ervervet seg gjennom sidegjøremål. Utvalget foretok en tredeling av ulempene: (1) Domstolene ble tappet for arbeidskraft, (2) Sidegjøremål m v gjorde at dommeren lett kunne bli inhabil, og (3) Tilliten til domstolene som nøytrale konfliktløsningsorganer ble skadelidende.

Gjennom sin avveining av fordelene og ulempene kom utvalget til at dommere ikke burde nektes å ha sidegjøremål, men var samtidig sterkt opptatt av at disse gjøremålene ikke måtte føre til at de ble arbeidsmessig belastende for utførelsen av dommerstillingen. På grunnlag av dette foreslo Domstolsutvalget at det skulle innføres en «rapporteringsordning hvoretter Justisdepartementet skal gis melding om embetsdommeres forskjellige verv og oppdrag». Rapporteringen skulle gjelde så vel private som offentlige sidegjøremål. Dette ble betraktet som et første skritt i retning av å sette grenser for dommeres sidegjøremål. Et neste skritt ville være - hvis det skulle vise seg nødvendig - å pålegge dommere å innhente samtykke fra Justisdepartementet før de kunne påta seg bestemte sidegjøremål. Hvilke gjøremål det i så fall kunne dreie seg om, ble ikke nærmere spesifisert.

Domstolsutvalgets forslag om en rapporteringsordning ble ikke fulgt opp. Justisdepartementet berørte imidlertid domstolsutvalgets utredning i en uttalelse til Den Norske Advokatforening i 1982 om dommeres deltakelse i (den daværende) prisnemnda og andre organer. Uttalelsen må ses på bakgrunn av Advokatforeningens henvendelse i 1976.

Justisdepartementet uttalte bl a at det etter departementets mening «ikke (er) grunn til å tro at dommeres deltakelse, bl a i forvaltningsorganer, representerer noe problem i dag». Departementet viste i denne forbindelse bl a til at høringsinstansene i sine uttalelser til Domstolsutvalgets utredning fant det hensiktsmessig å bruke dommere i en del spesielle forvaltningsorganer, og at det ikke forelå noe som tydet på at dommernes deltakelse i forvaltningsorganer hadde skapt problemer i forhold til dommernes nøytralitet og uavhengighet. Departementet var innforstått «med de mer teoretiske, prinsipielle innvendinger mot dommeres deltakelse i ulike forvaltningsorganer og lignende», men siden situasjonen ikke kunne sies å være problematisk, fant departementet «at det for tiden ikke er særskilt grunnlag for å begrense virksomheten» (uthevet her).

Den Norske Advokatforening henvendte seg til Justisdepartementet på nytt i 1987. Denne gang rettet foreningen søkelyset mot dommernes private sidegjøremål, særlig verv i næringslivet, og mente at slike verv nå burde vurderes nærmere med sikte på å forby dem eller å innføre en registreringsordning. Hensikten med henvendelsen var imidlertid i første omgang å forespørre departementet om det hadde en oversikt over dommeres verv i næringslivet, og også over politiske verv m v. Justisdepartementet svarte senere samme år at det ikke hadde slike opplysninger som Advokatforeningen ønsket. Departementet kunne samtidig opplyse at det arbeidet med spørsmålet om innføring av registreringsordning. Henvendelsen fra Advokatforeningen førte også til at Justisdepartementet tok kontakt med Den norske Dommerforening, bl a med forespørsel om Dommerforeningen hadde nærmere opplysninger om dommeres sidegjøremål. Dommerforeningen uttalte at heller ikke den hadde slike opplysninger. Foreningen ga for øvrig uttrykk for at forbud mot sidegjøremål eller innføring av registreringsordning ville reise «kompliserte og vidtrekkende prinsipielle spørsmål», og var eventuelt villig til å delta i en offentlig utredning om disse spørsmålene.

Regjeringen/Justisdepartementet har ikke senere tatt noe initiativ utad med henblikk på regulering av dommeres sidegjøremål, før Domstolkommisjonens mandat høsten 1996 ble utvidet til å omfatte en kartlegging og vurdering av dommeres forskjellige sidegjøremål. Spørsmålet om etablering av en registreringsordning og andre spørsmål i tilknytning til dommeres sidegjøremål ble drøftet internt i Justisdepartementet ved flere anledninger, men uten at dette resulterte i konkrete tiltak. Det kan for øvrig nevnes at Justisdepartementet i 1993 henvendte seg til statsministerens kontor og de øvrige departementer med en anmodning om å bli kontaktet i de tilfelle hvor det var aktuelt å oppnevne dommere som medlemmer av «kommisjoner». Departementet ga ellers uttrykk for forståelse for at dommere - i kraft av posisjon og erfaring - ble forespurt om å ta imot slike verv. I et samtidig rundskriv til domstolene, hvor det ble vist til henvendelsen til departementene og statsministerens kontor, ba departementet om at «dommere som får tilbud om om å bli medlem i en kommisjon selv tar kontakt med domstolsleder og Justisdepartementets sivilavdeling».

Den Norske Advokatforening henvendte seg våren 1998 direkte til kommisjonen, og tok opp tråden fra sine tidligere henvendelser til Justisdepartementet om dommeres sidegjøremål. I brev av 27 mars 1998 uttalte Advokatforeningen bl a følgende:

«Etter Hovedstyrets oppfatning har det sine betenkelige sider at dommere deltar i styrende organer innenfor det private næringsliv og i politiske organer.

Som eksempel nevner Hovedstyret dommere som er medlemmer av styret i en lokal bank og derved får kjennskap til bankes kunder, eller dommere som er medlemmer av interesseorganisasjone som skal ivareta medlemmenes interesser.

For å ivareta det grunnleggende prinsippet om tillit blant samfunnets medlemmer mener Hovedstyret at det bør innføres en registreringsordning av dommeres biververv slik at partene i saker som står for domstolen skal ha en reell mulighet til selv å vurdere dommerens habilitet.

Et viktig hensyn som gjør seg gjeldende er om dommerens bierverv er så belastende at det vanskeliggjør dommerens mulighet for å utføre sitt ordinære arbeid slik det kan forventes.

Det rettssøkende publikum har et legitimt krav på å få sin sak behandlet med rimelig hurtighet.

Hovedstyrets oppfatning er at i stedet for at dommere skal ha bierverv som opptar deres tid og svekker tilliten til dem, må deres lønnssituasjon høynes slik at de kan konsentrere seg om dommervervet som en viktig samfunnsoppgave.»

9.3 Spørreundersøkelsen blant dommere

9.3.1 Innledning

Spørreundersøkelsen har sin bakgrunn i kommisjonens tilleggsmandat av 11 oktober 1996, hvor det framgår at kommisjonen bl a skal « kartlegge art og og omfang» (uthevet her) av dommeres sidegjøremål. Kommisjonen kom fram til at en slik kartlegging best kunne skje ved en bredt anlagt spørreundersøkelse, basert på spørreskjema til egen utfylling, blant landets dommere.

Til å bistå seg i arbeidet med spørreundersøkelsen engasjerte kommisjonen to samfunnsvitere, professor Lawrence Rose og cand polit Audun Skare, begge tilsatt ved Institutt for statsvitenskap ved Universitetet i Oslo. Rose og Skare har stått sentralt i hele arbeidet med spørreundersøkelsen, både når det gjelder utformingen av spørreskjemaet, det nærmere opplegg for undersøkelsen og bearbeiding av de innkomne svarene.

Datatilsynet godkjente 17 januar 1997 at det ble opprettet et personregister i forbindelse med spørreundersøkelsen. Datatilsynet godkjente senere det spørreskjema som kommisjonen hadde utarbeidet. Spørreundersøkelsen ble gjennomført i mars/april 1997. Den omfattet alle dommere, faste som midlertidige. Undersøkelsen opererte med tre kategorier dommere - ekstraordinære lagdommere, dommerfullmektiger og ordinære dommere (d v s alle andre fagdommere). Svarprosenten var meget høy; 88,9 % av landets dommere besvarte spørreskjemaet. De ordinære dommerne hadde den høyeste svarprosenten. Av i alt 415 ordinære dommere var det 385 som besvarte spørreskjemaet, d v s 92,8 %. Innenfor de to andre kategorier dommere som spørreundersøkelsen omfattet, var svarprosenten betydelig lavere, særlig blant de ekstraordinære dommerne. 20 av i alt 32 ekstraordninære dommere deltok, d v s 62,5 %, mens 124 av landets 148 dommerfullmektiger besvarte spørreskjemaet - d v s 83,8 %. Årsaken til den lave deltakelsen blant de ekstraordinære dommerne skyldes antakelig den litt spesielle stilling som disse dommerne har, i egenskap av pensjonerte dommere som oppnevnes for ett år om gangen. Førstelagmannen avgjør i hvilke saker de skal trekkes inn, slik at det i praksis kan variere ganske mye hvor ofte en ekstraordinær dommer benyttes, se nærmere kapittel 8.

Resultatene fra spørreundersøkelsen om sidegjøremål ble gjort offentlig tilgjengelig i april 1998.

Undersøkelsen er enestående i sitt slag, det har aldri tidligere vært foretatt en liknende undersøkelse blant norske dommere.

9.3.2 Om opplegg og gjennomføring

Spørreundersøkelsen omfattet alle som var dommere pr 31 desember 1996, og uavhengig av om de var utnevnt eller tilsatt før 1996 eller i løpet av dette året. Dommere som hadde sluttet i sine stillinger i 1996, ble holdt utenfor undersøkelsen. Det aktuelle tidsrom for sidegjøremål var året 1996.

Det spørreskjemaet som ble utarbeidet, bestod av fire hoveddeler, med både faktiske spørsmål og spørsmål av mer vurderingspreget karakter. Del 1 - som var den mest omfattende - gjaldt faktiske spørsmål om forekomsten av sidegjøremål, inntekten av disse, den arbeidsbelastning som de medførte, og omfanget av eventuell bistand fra dommerembetets eget kontorpersonale. Når det gjaldt forekomsten av sidegjøremål, ble spørsmålene her fordelt på fem seksjoner - basert på ulike typer av sidegjøremål. De enkelte seksjoner var følgende: Næringsvirksomhet, interesseorganisasjoner, ideelle foreninger og organisasjoner, politisk virksomhet og annen virksomhet tilknyttet det offentlige (det siste henspeilte særlig på deltakelse i ulike typer av statlige styrer, råd og utvalg) samt annen (juridisk) virksomhet. Del 2 gjaldt også sidegjøremål, men spørsmålene var her - i motsetning til del 1 - fortrinnsvis av vurderingspreget karakter. I hovedsak refererte de seg dels til dommerens egne erfaringer med sidegjøremål, knyttet til risikoen for inhabilitet og til vervenes arbeidsbelastning, og dels til dommerens egne synspunkter på registrering av og forbud mot sidegjøremål. I del 3 ble dommeren stilt overfor liknende spørsmål knyttet til de øvrige temaer som kommisjonen utreder - organiseringen av domstolenes sentraladministrasjon, disiplinærsystemet for dommere, utnevnelsesprosessen og bruk av midlertidige dommere samt dommerfullmektigordningen. Spørsmålene i del 4 var av en helt annen karakter enn de øvrige, idet det her ble stilt spørsmål om dommerens bakgrunn - bl a alder, tidligere praksis og utdanning utover juridisk embetseksamen.

9.3.3 Resultatene

Spørreundersøkelsen har frambrakt et stort og viktig materiale om dommere. Dette materialet omfatter i hovedsak dommeres sidegjøremål, men er av betydning også for de øvrige temaer som kommisjonen skal utrede. Materialet vil ellers kunne være av stor verdi for videre dommerstudier utover de spørsmål som inngår i kommisjonens mandat.

I dette kapitlet vil en del sentrale funn om dommeres sidegjøremål bli omtalt. Framstillingen vil bli konsentrert om hvilke typer av sidegjøremål som dommere har, inntektene av sidegjøremålene og den tidsbruk som er knyttet til utførelsen av disse gjøremålene. En generell omtale gis her, mens mer detaljerte data fra spørreundersøkelsen vil bli gitt i punkt 9.7.3 i forbindelse med behandlingen av spørsmålet om, og eventuelt i hvilken utstrekning, dommere bør forbys å inneha sidegjøremål.

Framstillingen her er basert på professor Rose og cand polit Audun Skares sammenfatningsnotat av 4 april 1998. Notatet er tatt inn som Vedlegg 3. Notatet gjelder bare sidegjøremål, og er først og fremst koblet til spørsmålene i del 1 i spørreskjemaet. Resultater fra de øvrige deler av undersøkelsen er omtalt i andre kapitler i utredningen.

I det nedenstående er det inntatt to tabeller med viktige opplysninger fra spørreundersøkelsen, hentet fra Vedlegg 3, og er nærmere kommentert der. Tabell 9.1 - som tilsvarer tabell 3.1 i Vedlegg 3 - viser omfanget av sidegjøremål fordelt på ulike typer av sidegjøremål - næringsvirksomhet, interesseorganisasjoner, ideelle foreninger/organisasjoner, politisk virksomhet, deltakelse i statlige styrer, råd, utvalg m v, og øvrig juridisk virksomhet. Tabell 9.2 - som tilsvarer tabell 3.2 i Vedlegg 3 - viser tidsbruk pr måned og bruttoinntekt pr år knyttet til ulike typer av sidegjøremål.

Tabell 9.1 viser at mange dommere har sidegjøremål, og at sidegjøremålene er av forskjellig slag. De ordinære dommerne er de mest aktive. Deres aktiviteter omfatter først og fremst deltakelse i ideelle organisasjoner/foreninger, i statlige styrer, råd og utvalg (offentlige verv) og i annen juridisk virksomhet. Deltakelsen i ideelle organisasjoner/foreninger består imidlertid i liten utstrekning av egentlige verv, i hovedsak er den begrenset til ordinært medlemskap alene. En vesentlig del av den øvrige juridiske virksomhet består i funksjonene som henholdsvis settedommer og tilkalt dommer. Begge disse funksjonene må nærmest ses på som en del av den ordinære dommerstillingen, selv om de er basert på frivillighet, og er derfor av en annen karakter enn andre sidegjøremål. Blant de ekstraordinære dommerne og dommerfullmektigene utgjør deltakelse i ideelle organisasjoner/foreninger den hyppigst forekommende form for sidegjøremål, men også for deres del består deltakelsen fortrinnsvis i ordinært medlemskap alene. Mange ekstraordinære lagdommere og dommerfullmektiger har også gjøremål innenfor virksomhetstypen annen juridisk virksomhet. Ekstraordinære lagdommere er ellers gjennomgående klart mer aktive enn dommerfullmektiger med hensyn til sidegjøremål, særlig gjelder dette deltakelse i næringsvirksomhet og i statlige styrer, råd og utvalg.

Tabell 9.2 viser at tidsbruken gjennomgående er nokså beskjeden for alle kategorier dommere som omfattes av spørreundersøkelsen, bortsett fra noen «topper» innenfor enkelte typer av sidegjøremål. Tidsbruken er klart størst for de ordinære dommerne. Dette er naturlig, i og med at disse dommerne har forholdsmessig flest sidegjøremål og - antakelig - gjennomgående også de mest omfattende gjøremålene. Tabellen viser for øvrig ikke om tidsbruken refererer seg til tidsrommet innenfor ordinær arbeidstid, eller til tidsrommet utenom denne.

Dommernes inntekter er i stor grad knyttet til bestemte typer av sidegjøremål, og det er først og fremst de ordinære dommere som har inntekter. Dette framgår av tabell 9.2. Inntektene skriver seg fortrinnsvis fra deltakelse i statlige styrer, råd og utvalg, fra næringsvirksomhet og fra øvrig juridisk virksomhet - særlig det siste. Dommerne har gjennomgående ingen inntekt eller svært beskjeden inntekt fra deltakelse i ideelle foreninger/organisasjoner og interesseorganisasjoner. Dommerfullmektigene har - ikke uventet - de laveste inntektene.

9.4 Særskilt om lovregulering av adgangen til å inneha sidegjøremål for enkelte andre grupper av statstilsatte

I motsetning til Danmark og Sverige eksisterer det ingen generell lov om statstilsattes adgang til å inneha sidegjøremål. Derimot foreligger det en del særlovbestemmelser for enkelte grupper av statstilsatte. Disse reglene omfatter tilsatte i visse etater/institusjoner som utøver kontrollfunksjoner eller tilsynsfunksjoner. For øvrig gjelder Hovedtariffavtalen i staten i alminnelighet for alle statstilsatte, d v s at punkt 1.1.4 om adgangen til å inneha inntektsbringende sidegjøremål kommer til anvendelse, med mindre det foreligger særlige ordninger. I det nedenstående gis en summarisk oversikt over aktuelle særlovbestemmelser. Oversikten tar ikke sikte på å være uttømmende.

Politiet: For embets- og tjenestemenn i politiet gjelder at de ikke kan ha «annen lønnet stilling, drive privat erverv eller inneha offentlig bevilling for virksomhet», med mindre politimesteren eller vedkommende politisjef samtykker, jf politiloven § 22. For de to sistnevnte er godkjenningsmyndigheten tillagt Justisdepartementet. Samtykke kan ikke gis dersom det «kan oppstå tvil om hvilken egenskap politimannen opptrer i, eller om hans uavhengighet i tjenstelige saker », eller sidegjøremålet «kan redusere politimannens evne eller mulighet til å utføre tjenesten forsvarlig». I disse tilfellene eksisterer det altså et absolutt forbud. For øvrig kan et gitt samtykke når som helst trekkes tilbake. Det framgår uttrykkelig at politilovens § 22 ikke gjelder for lensmenn. For disse gjelder bestemmelsene i lensmannsloven § 4. Utgangspunktet er her at en lensmannen «må ikkje ha nokon attåtpost eller driva attåtverksemd utan samtykke frå politimeisteren».

Kredittilsynet: Tilsatte i Kredittilsynet og medlemmer av tilsynets styre er avskåret fra å ha «lønnet arbeid i eller være med i styre, representantskap eller tilsvarende organ i noen institusjon som er underlagt tilsyn», jf kredittilsynsloven § 7. De samme personer kan heller ikke eie aksjer i slike institusjoner eller eie andeler som er utstedt av disse.

Norges Bank: For tilsatte i Norges Bank gjelder det omfattende begrensninger i adgangen til å inneha verv, andre engasjementer og økonomiske interesser i ulike kredittinstitusjoner m v. Hovedstyret for Norges Bank kan i medhold av sentralbankloven § 11 «gi forskrifter om de tilsattes forhold til andre kredittinstitusjoner og bedrifter». Slike forskrifter er gitt av Hovedstyret 25 juni 1986. Etter disse bestemmelsene kan tilsatte ikke motta lønn eller ha lønnede oppdrag for eller ha verv i styre- eller tilsynsorganer for finansinstitusjoner, forsikringsselskaper m fl, men Hovedstyret kan gi dispensasjon. Tilsatte er videre avskåret fra å ha «en fremtredende interesse» som aksjonær m v i bl a finansinstitusjoner og forsikringsselskaper. Dette forbudet kan det ikke dispenseres fra. En tredje type forbud er knyttet til innsidehandel, gitt i et eget regelverk. Forbudet gjelder i første rekke «å foreta transaksjoner i valuta eller foreta handel i andre finansielle instrumenter», når siktemålet er å oppnå kortsiktige gevinster ved kjøp eller salg av obligasjoner/sertifikater. På anmodning fra sentralbanksjefen plikter tilsatte å gi opplysninger om verv, eierposter og andre verv i ulike finans- og kredittinstitusjoner. Sentralbanksjefen kan i tillegg be de tilsatte om opplysninger «om større låne- eller garantiforhold de eller deres nærmeste familie har utenfor banken».

Hovedstyret har fastsatt en egen forskrift av 25 juni 1986 for styrets egne medlemmer, jf sentralbankloven § 6. Forskriften inkluderer sentralbanksjefen og visesentralbanksjefen, som er henholdsvis leder og nestleder i Hovedstyret. De forbud som er fastsatt i denne forskriften, tilsvarer de forbud som er fastsatt for de (øvrige) tilsatte, men det gis åpning for dispensasjon fra alle de forbud som fastsettes. For styrets leder og nestleder gjelder enkelte særregler. De kan f eks ikke drive noen form for næringsvirksomhet, men Finansdepartementet kan «i særlige tilfelle» gi samtykke.

Utenrikstjenesten: Utenrikstjenestemenn må tåle en del begrensinger med hensyn til oppdrag m v som de kan påta seg utenom tjenesten. Etter § 16 i lov om utenrikstjenesten er de for det første avskåret fra å motta «noe verv av diplomatisk, konsulær eller annen offisiell art» av en annen stats regjering. Kongen eller departementet kan imidlertid dispensere fra dette forbudet. For det andre kan ikke utenrikstjenestemenn «for egen eller andres regning drive handel eller annen forretningsvirksomhet». Fra dette forbudet kan det ikke dispenseres.

Sjøfartsdirektoratet og Skipskontrollen:Tjenestemenn i disse institusjoner «må ikke være interessert i noe skip som er underlagt deres tilsyn», jf sjødyktighedsloven § 7.

Arbeidstilsynet: I instruks for Arbeidstilsynet, gitt i medhold av arbeidsmiljøloven § 74 nr 2, heter det i § 16 følgende: «Tilsatte i arbeidstilsynet må ikke for egen eller annens regning drive eller ha økonomisk interesse i eller være tilsatt i virksomhet som er underlagt deres tilsyn. De må heller ikke ta i mot oppdrag fra slik bedrift mot godtgjørelse. I særlige tilfeller og når det vurderes å være uten skade for tjenesten, kan departementet gjøre unntak fra forbudet i første ledd.»

Næringsmiddeltilsynet:Mat- og drikkevarer er underlagt tilsyn gjennom loven om tilsyn med næringsmidler m v. Tilsynet er i utgangspunktet lagt til den kommunale eller interkommunale næringsmiddelkontrollen, men tilsynsmyndighet kan også tillegges andre. I lovens § 5 er det fastsatt at de som utøver tilsyn «må ikke selv eller gjennem noget næringsforetagende, hvis ledelse helt eller delvis er dem betrodd, stå i konkurranse- eller avhengighetsforhold til den bedrift de skal føre tilsyn med, og må ikke drive forretninger med den».

Helsepersonell: Etter Ot prp nr 13 (1998-99) om ny helsepersonellov skal helsepersonell som har autorisasjon eller lisens «av eget tiltak gi arbeidsgiveren opplysninger om bierverv og engasjement, eierinteresser o l i annen virksomhet som vil kunne komme i konflikt med hovedarbeidsgivers interesser», jf § 19. Arbeidsgiver kan videre kreve at det samme helsepersonell «gir opplysninger om all helsefaglig virksomhet som helsefaglig personell utfører som selvstendig næringsdivende, for andre arbeids- eller oppdragsgivere i Norge eller i utlandet, og om eierinteresser, samarbeidsforhold o l».

Det er ikke fastsatt særregler for alle som på det offentliges vegne har spesielle tilsynsfunksjoner. F eks er det ikke fastsatt slike regler for tolltjenestemenn. Hovedtariffavtalen gjelder imidlertid for disse tjenestemennene.

Det foreligger ikke lovregler om registrering av sidegjøremål. Men Stortinget har utarbeidet «Veiledende regler for registrering av stortingsrepresentanters økonomiske interesser». Reglene ble vedtatt av presidentskapet 10 mai 1990 og er endret 30 september 1992. Medlemmer av Regjeringen har «anledning til å registrere sine økonomiske interesser i Stortingets register etter de regler som her er gitt for stortingsrepresentanter», som det heter i innledningen til de veiledende regler. Registreringen er frivillig. Registeret er åpnet for alminnelig innsyn. De «interesser» som er gjenstand for registrering, er ganske omfattende, bl a styreverv i private og offentlige selskaper, lønnede stillinger/engasjementer, selvstendig inntektsbringende virksomhet, visse gaver o l verd mer enn kr 1.000 (f eks fra offentlig myndighet, organisasjon eller enkeltperson i et annet land), avtaler av økonomisk karakter med tidligere arbeidsgiver.

9.5 Internasjonale og utenlandske ordninger

Kommisjonen vil i dette punktet sammenfatte de sentrale deler av redegjørelsen om sidegjøremål i kapittel 4 - peke på generelle trekk og framheve viktige særtrekk. Hovedvekten er lagt på de nasjonale ordninger.

De internasjonale konvensjoner m vsom er nærmere omtalt i kapittel 4 inneholder lite konkret om dommeres adgang til å påta seg sidegjøremål. De gir m a o i meget begrenset utstrekning føringer for hvordan man i de enkelte land skal eller bør forholde seg med hensyn til regulering av dommeres sidegjøremål. Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen har ingen regler som direkte gjelder sidegjøremål, bortsett fra de regler som gjelder for Den europeiske menneskerettighetsdomstolen selv, se nedenfor. I punkt 9.7.10.4 drøftes imidlertid spørsmålet om registrering av dommeres sidegjøremål vil være i strid med artikkel 8 nr 1 om de enkeltes rett til respekt for sitt privatliv. FNs Basic Principles on the Independence of the Judiciary fastslår i generelle vendinger at dommere skal nyte godt av de vanlige statsborgerlige rettigheter - ytringsfrihet, trosfrihet - men disse rettigheter må tilpasses hensynet til domstolenes uavhengighet og upartiskhet. Dommere skal også ha rett til å slutte seg til organisasjoner som kan ivareta deres interesser som dommere. Europarådets Rekommendasjon R (94) 12 har tilsvarende bestemmelser om retten til å slutte seg til organisasjoner.

Når det gjelder internasjonale domstoler, har både Den europeiske menneskerettighetsdomstol, Den internasjonale domstol i Haag, EF-domstolen og EFTA-domstolen nærmere regler om dommernes sidegjøremål. For de tre siste domstolene er reglene i stor grad sammenfallende, og felles for dem er at adgangen til sidegjøremål er meget begrenset. For det første er dommerne i alle disse domstolene avskåret fra å inneha politiske verv eller verv i den offentlige forvaltning. For det andre kan de heller ikke ha noe lønnet eller ulønnet yrke ved siden av dommerstillingen. For dommere ved EF-domstolen og ved EFTA-domstolen kan det imidlertid dispenseres fra dette forbudet. Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen har i artikkel 21 en helt skjønnsmessig bestemmelse om at dommerne i Den europeiske menneskerettighetsdomstolen ikke kan delta i virksomhet som er uforenlig med deres uavhengige og upartiske stilling.

Oversikten i kapittel 4 viser at det er til dels meget forskjellige ordninger for dommers adgang til å påta seg sidegjøremål i de enkelte landsom omfattes av oversikten.

De skandinaviske land og Nederland står i en særstilling, idet regelverket - eller i alle fall praktiseringen av det - tillater dommere å ha sidegjøremål i langt videre utstrekning enn det som er tilfelle i andre land, bl a i Frankrike, England, USA og i Øst-Europa. I Frankrike er det f eks forbud mot at dommere utfører offentlige oppdrag som ikke har direkte sammenheng med dommerarbeidet, mens denne type gjøremål i stor grad oppfattes som positivt og samfunnsnyttig i de skandinaviske land. En annen motsetning gjelder politisk virksomhet. I Frankrike kan dommere ikke være medlemmer av folkevalgte organer, og har heller ikke adgang til å ytre seg offentlig om politiske spørsmål. Liknende begrensninger gjelder for dommere i mange andre land. Også her har de skandinaviske land andre tradisjoner, selv om f eks norske dommere sjelden deltar i politisk virksomhet.

I enkelte land er restriksjonene knyttet til inntektsbringende sidegjøremål, og nokså uavhengig av hva sidegjøremålet konkret gjelder. Dette er et viktig kriterium for engelske dommere. I Danmark er det knyttet meldeplikt til inntektsbringende gjøremål, og dreier det seg om faste gjøremål, må de alltid godkjennes. Et nokså gjennomgående fellestrekk for alle land som omfattes av oversikten i kapittel 4, er at sidegjøremål i det private næringsliv anses lite forenlig med dommerstillingen. Et annet gjennomgående fellestrekk er en positiv holdning til at dommere engasjerer seg i faglig virksomhet i form av foredrag, undervisning og skribentvirksomhet, mens derimot advokatvirksomhet er forbudt.

Det er vanlig at sidegjøremål reguleres i lov. Lovreglene kan være felles for dommere og for andre statstilsatte, men hvor det er tilfelle, er det gjerne også visse særregler for dommere, som i Danmark. Det forekommer at nærmere bestemmelser om sidegjøremål er fastsatt i tariffavtale, på samme måte som i Norge, f eks i Sverige.

Svært få land har skrevne, profesjonsetiske normer for dommere. USA framstår som det land som har arbeidet mest med å utvikle slike normer. I Code of Conduct er det fastsatt detaljerte bestemmelser om sidegjøremål som ikke anses akseptable, og som dommere derfor ikke bør påta seg. Disse etiske normene synes å spille en stor rolle i praksis, ved siden av lovverket. Men også hvor det ikke foreligger skrevne profesjonsetiske normer, er det grunn til å anta at den alminnelige dommerideologien kan virke styrende inn på hvilke sidegjøremål som anses forenlig med dommerstillingen. Videre er det grunn til å anta at den ulovfestede lojalitetsplikten i arbeidsforhold spiller en rolle også for andre dommere enn de norske, eventuelt slik at denne plikten løper sammen med hva som er akseptabelt ifølge den alminnelige dommerideologien.

Den rettslige reguleringen skjer konkret i form av regulære forbud og/eller ulike varianter av godkjenningsordninger. Mens man f eks i Frankrike og England har valgt en klar forbudslinje, har man i Tyskland i stor grad basert seg på en godkjenningslinje. Egne systemer for registrering av sidegjøremål, i likhet med det som kommisjonen foreslår, se punkt 9.7.3.4, forekommer i meget liten utstrekning, men Nederland har praktisert en registreringsordning i flere år. Derimot er det ikke uvanlig at dommere må innberette sidegjøremål, også når det ikke skjer som utslag av en særskilt godkjenningsordning.

Selv om det i de nordiske land stort sett har vært en liberal holdning til at dommere har sidegjøremål, kan man nå spore en mer restriktiv tendens. Dette gjelder f eks de nye ordningene i Danmark og - ikke minst - i Island. I Finland har Riksdagen våren 1999 til behandling et forslag fra regjeringen om nye regler som begrenser dommeres adgang til å påta seg sidegjøremål.

9.6 En oppsummering av grunnlaget for kommisjonens vurderinger

Det kan etter gjennomgangen av gjeldende rett konstateres at det i liten grad eksisterer noe forbud mot at norske dommere påtar seg verv eller andre engasjementer m v utenom dommerstillingen, enten det gis godtgjøring eller ikke, så fremt sidegjøremålene ikke går utover det ordinære arbeidet i dommerstillingen. Og selv om slik arbeidsmessig belastning kan konstateres, kan dommeren likevel påta seg sidegjøremål - forutsatt at dommeren får tillatelse til det av kompetent myndighet. Noe annet er at det i enkelte tilfelle kan være vanskelig å fastslå om det arbeid som gjøremålet medfører, er av et slikt omfang at det går utover arbeidet i dommerstillingen.

Rettslig sett er det således i utgangspunktet ikke noe til hinder for at dommere f eks kan påta seg gjøremål i det private næringsliv eller gå inn som medlem av kollegiale forvaltningsorganer i staten (styrer, råd, komitéer m v). Dommere kan likeledes velges som medlemmer av kommunestyret, fylkestinget, Sametinget og Stortinget og av andre folkevalgte organer, d v s på politisk grunnlag.

Det synes alminnelig antatt at dommere i utgangspunktet ikke uten lovhjemmel kan pålegges å gi melding om aktuelle sidegjøremål. Noen slik meldeplikt foreligger ikke etter dagens lovgivning, heller ikke noen ordning for registrering av sidegjøremål. Høyesterett har imidlertid innført en frivillig ordning for registrering av sidegjøremål.

Resultatene fra kommisjonens spørreundersøkelse viser at de fleste ordinære dommere i 1996 hadde ett - og ofte flere - sidegjøremål. Gjøremålene spente over et vidt lerret - fra styreverv i privat næringsvirksomhet og til ordinære medlemskap i ideelle organisasjoner/foreninger. Med unntak av i første rekke deltakelse i ideelle organisasjoner og foreninger var gjøremålene i stor grad, men ikke bare, av kvalifisert juridisk karakter. Dommere deltok f eks i liten grad i politisk virksomhet. Spørreundersøkelsen viste videre at dommeres tidsbruk for så vidt gjelder sidegjøremål er nokså beskjeden. De fleste dommere hadde inntekter av sine gjøremål, også her med et viktig unntak for deltakelse i ideelle foreninger/organisasjoner. Inntektene kom særlig fra deltakelse i statlige styrer, råd og utvalg og fra «annen juridisk virksomhet». Undersøkelsen viste for øvrig til dels store variasjoner mellom de tre kategorier dommere - ordinære dommere, ekstraordinære lagdommere og dommerfullmektiger, både med hensyn til forekomsten av sidegjøremål, tidsbruk og inntekter. Et typisk - og ikke uventet - trekk er at forekomst, tidsbruk og inntekter gjennomgående er klart størst hos ordinære dommere.

Når det gjelder andre statstilsatte, foreligger det særlovbestemmelser for en del tilsatte som er tilknyttet institusjoner med en mer kvalifisert kontroll- eller tilsynsfunksjon, bl a for tilsatte i politiet, i Kredittilsynet og i Arbeidstilsynet. Disse bestemmelsene medfører til dels ganske vidtgående begrensninger i statstilsattes adgang til å inneha sidegjøremål.

Internasjonale konvensjoner m v gir i liten grad føringer for de nasjonale ordninger med hensyn til hvilke sidegjøremål som anses forenlige/uforenlige med dommerstillingen. For dommere ved de internasjonale domstoler er det gjennomgående innført meget strenge restriksjoner for hvilke sidegjøremål som de kan påta seg. De ordninger som gjelder for dommeres sidegjøremål i andre land,er til dels meget forskjellige, både når det gjelder hvilke sidegjøremål som dommere kan påta seg, og i hvilke former reguleringen skjer. Et gjennomgående trekk er imidlertid at det ikke er fastsatt egne systemer for registrering av sidegjøremål.

9.7 Kommisjonens vurderinger og forslag

9.7.1 Generelle hensyn for og imot at dommere har sidegjøremål

9.7.1.1 Innledning

Spørsmålet om innføring av rettslige reguleringer i forbindelse med dommeres sidegjøremål vil bli nærmere drøftet i punkt 9.7.4 - 9.7.8. Som opptakt til denne mer konkrete drøftelsen har kommisjonen funnet det formålstjenlig å foreta en analyse av hvilke generelle hensyn som gjør seg gjeldende, for og imot at dommere har sidegjøremål - bl a tilliten til domstolene og til dommerne, domstolenes og dommernes uavhengighet, samfunnets behov for å kunne dra nytte av dommeres kunnskaper og erfaringer i ulike typer av virksomhet utenom dommerstillingen, dommernes alminnelige rettigheter som ordinære samfunnsborgere. Det er viktig å være oppmerksom på at disse hensynene kan trekke i forskjellig retning. F eks kan samfunnet på den ene side være tjent med at dommere går inn som ledere/medlemmer av forvaltningsorganer, bl a klage/kontrollutvalg. På den annen side kan dette være problematisk i forhold til f eks prinsippet domstolenes/dommernes uavhengighet av den utøvende makt. Det må derfor - når spørsmålet om regulering av dommeres sidegjøremål skal vurderes - foretas en avveining av de kryssende hensyn som gjør seg gjeldende.

Kommisjonen vil først se på hensyn som kan tale imotat dommere har sidegjøremål, og deretter trekke fram hensyn som kan tale for.

9.7.1.2 Tilliten til domstolene og til dommerne

Tillitshensynet vil være et av de sentrale hensyn ved spørsmålet om rettslig regulering av dommeres adgang til sidegjøremål, se nærmere kapittel 5.6 om tillitshensynet. Dersom dommerne skal kunne framstå som samfunnets legitime løsere av rettslige tvister, vil det være helt avgjørende at de har folks tillit og respekt. Det siktes ikke her bare til de personer som faktisk er brukere av domstolene; det er viktig at dommerne har tillit og respekt også i den offentlige opinion.

Tillitshensynet medfører ikke at dommere bør være utelukket fra å ha sidegjøremål utenom dommerstillingen. Det kan imidlertid knyttes betenkeligheter til visse typer av sidegjøremål. Tillitshensynet kan f eks tilsi at dommere bør være varsomme med, eller avstå helt fra, å inneha sentrale gjøremål i det private næringsliv, som f eks styreledere. Årsaken er at dette kan gi et generelt inntrykk av at de dommere det gjelder representerer spesielle interesser eller holdninger, og uten at de av den grunn nødvendigvis anses inhabile etter loven. På tilsvarende måte kan det gi uheldige signaler dersom dommere innehar framtredende politiske verv, enten det er innenfor en partiorganisasjon eller som folkevalgt. Et alminnelig medlemskap i et parti vil derimot vanskelig kunne sies å være problematisk i forhold til legitimiteten.

For øvrig kan det være grunn til å nevne at det av § 1 i Høyesteretts «Midlertidige regler ...» framgår at høyesterettsdommere «må ikke ha» sidegjøremål «som er egnet til å svekke tilliten til dommeren eller til domstolen». Høyesterett har således tillagt tillitshensynet stor vekt.

På den annen side er det viktig å ha for øye at legitimiteten kan styrkes ved at dommeres innsikt, erfaringer og autoritet utnyttes på ulike områder av samfunnsmessig betydning.

Som nevnt i kapittel 5 foreligger det i liten utstrekning undersøkelser som viser hva som influerer på folks tillit til domstolene. I den spørreundersøkelse som kommisjonen foretok blant landets dommere, var et av spørsmålene hvilket av fire oppgitte alternativer for regulering av sidegjøremål som best ville sikre publikums tillit til dommerne. Det store flertallet - 69,2 % (ordinære dommere: 66,7 %) - mente at det viktigste var å etablere et obligatorisk, offentlig register over dommeres sidegjøremål. For øvrig fordelte svarene seg slik: Lovforbud mot enkelte sidegjøremål - 15,5 % (17,6 %), godkjenningsordning for enkelte typer av sidegjøremål - 9,1 % (9,2 %), og etablering av et frivillig, offentlig register - 6,2 % (6,5 %).

9.7.1.3 Uavhengighetsprinsippet

Et sentralt aspekt ved uavhengighetsprinsippet er at domstolene - og dommerne - i sin dømmende virksomhet skal være uavhengig av den utøvende makt. Mange dommere er i dag oppnevnt som medlemmer av en rekke statlige, kollegiale forvaltningsorganer av forskjellig karakter, men fortrinnsvis dreier det seg om organer som har en kontroll/tilsynsfunksjon og/eller funksjon som klageorgan, f eks kontrollkommisjonene for psykisk helsevern. Ved oppnevningen er det i alminnelighet lagt særlig vekt på vedkommendes dommererfaring og dommerstatus.

Funksjonen som medlem av et forvaltningsorgan kan skape visse bindinger til den utøvende makt som kan være uheldig. Dommeren vil bl a kunne være underlagt instruksjonsmyndighet som hun/han ikke er underlagt i sin dømmende virksomhet som dommer. På den annen side vil de forvaltningsorganer som dommere deltar i, i alminnelighet ha en nokså selvstendig stilling faglig sett, slik at faren for påvirkning gjennom instrukser o l gjennomgående vil være liten. Et annet poeng er at dommeren vil motta særskilt godtgjøring for slike gjøremål, og man kan ikke se helt bort fra at dette kan skape en viss økonomisk avhengighet. Videre vil gjøremålet føre til at vedkommende dommer blir inhabil ved eventuell senere rettslig prøving av organets vedtak. Men det finnes i liten grad nærmere data om hvor ofte dommere er inhabile, og om inhabilitet skyldes sidegjøremål eller andre årsaker. Forklaringen er bl a at det ved de større domstoler har utviklet seg en praksis som innebærer at dommere i mulige inhabilitetstilfelle ofte overtar saker for hverandre før partene blir kjent med hvem som skal være dommer/dommere i saken. Spørreundersøkelsen viser at dommere selvsjelden føler at sidegjøremål skaper problemer for inhabiliteten. Hele 94,7 % av dommerne (ordinære dommere: 93,4 %) mente at sidegjøremål ikke hadde vanskeliggjort utførelsen av dommerarbeidet av habilitetsmessige grunner i 1996. Men 31,6 % (38,4 %) oppga at de for tiden hadde sidegjøremål som kunne medføre inhabilitet. - For øvrig kan det faktum at en dommer har vært med på å avgjøre en sak som medlem av et forvaltningsorgan, føles hemmende for saksøker ved rettslig overprøving av avgjørelsen.

Dels ut fra liknende betraktninger som nevnt ovenfor vil det kunne hevdes at heller ikke sidegjøremål av noen betydning i det private næringsliv eller i organisasjonslivet for øvrig, er uten en viss negativ innvirkning på dommernes uavhengighet. Også her kan det oppstå bindinger som bidrar til å vanskeliggjøre funksjonen som uavhengig dommer. Det samme kan sies om politiske verv, kanskje særlig hvis det gjelder mer sentrale verv som f eks ordfører/varaordfører og sentrale verv i en partiorganisasjon.

9.7.1.4 Arbeidsbelastning

Det følger av lojalitetsplikten i arbeidsforhold at dommere har en alminnelig plikt til å ofre seg for dommerarbeidet, uten å bli hemmet eller hindret av andre gjøremål. I disse tilfellene vil det isolert sett være uten betydning hvilken type sidegjøremål det gjelder. Det avgjørende er innvirkningen på utførelsen av det ordinære arbeid; jo mer ressurser i form av tid og krefter som sidegjøremålet medfører, desto mer problematisk kan det bli å akseptere gjøremålet. Av særlig betydning er, naturlig nok, sidegjøremål som utføres i den ordinære arbeidstid.

Sidegjøremål kan føre til problemer med tempoet i saksavviklingen, ikke bare for den dommer som utfører sidegjøremål, men i visse tilfelle også for hennes/hans kolleger ved egen domstol eller ved en sideordnet domstol. Som påvist ovenfor kan sidegjøremål føre til at en dommer blir inhabil, og da må en annen dommer overta saken.

9.7.1.5 Samfunnets behov for å nyttiggjøre seg dommernes særlige erfaringer og posisjon

Hittil er det pekt på sentrale hensyn som kan tale imot at dommere har sidegjøremål. Det er imidlertid også viktige hensyn som taler for at dommere gis anledning til å påta seg sidegjøremål.

Det er klart at dommerne representerer en velkvalifisert gruppe jurister med en erfaringsbakgrunn som det ut fra en samfunnsmessig synsvinkel vil være fordelaktig å kunne bruke bl a i statlige, kollegiale forvaltningsorganer. Dommerne tar ikke bare med seg sine kvalifikasjoner inn i forvaltningsorganet, f eks sin evne til uhildet og forsvarlig saksbehandling, men også den autoritet som ligger i posisjonen som dommer. Dette kan bidra til at forvaltningsorganet tilføres kompetanse og status som er av betydning for at det skal kunne fungere etter hensikten. Særlig aktuelt vil det kunne være å plassere dommere som medlemmer - eventuelt ledere - i forvaltningsorganer som har en kontrollfunksjon og/eller funksjon som klage/ankenemnd. I slike organer kan dommerens kvalifikasjoner og erfaringer med vurdering av rettssikkerhetsmessige forhold og med rettslig konfliktløsning være spesielt velegnet. Som nevnt har man lang praksis for at dommere blir oppnevnt som medlemmer/ledere av kollegiale forvaltningsorganer i staten.

På tilsvarende måte vil dommere kunne representere en verdifull ressurs som medlemmer av kontrollorganer/klageorganer innenfor det private næringsliv og organisasjonslivet for øvrig.

9.7.1.6 Samfunnsinnsikt av betydning for dommerarbeidet

For å være en god dommer er det grunnleggende nødvendig å være en god jurist, men dette er i seg selv ikke tilstrekkelig. En god dommer bør i tillegg inneha bred innsikt i ulike sider av samfunnslivet. Slik innsikt kan vinnes gjennom erfaringer som dommer. Den samfunnsinnsikt som vinnes gjennom dommererfaring, er imidlertid begrenset og preget av den spesielle sammenheng som innsikten er ervervet i.

Dommeres deltakelse i forskjellige typer av virksomhet utenom dommerstillingen kan bidra til at de tilføres verdifull innsikt i sider av samfunnet som de ikke får gjennom dommerfunksjonen. Deres kunnskaper om samfunnet øker, og de kan få større forståelse for de mekanismer som virker i samfunnet. For mange dommere kan deltakelse i slik virksomhet representere en viktig læreprosess. I tillegg kommer at sidegjøremålene kan gi dommeren en personlig tilfredsstillelse som kan ha sin egenverdi. Samvirket mellom den økte samfunnsinnsikt som erverves og den personlige tilfredsstillelse som virksomheten kan gi dommeren, vil i sum kunne gjøre dommeren bedre skikket for den oppgave som hun/han er satt til å utføre i embets medfør. På den annen side er det ganske vanskelig å måle effekten av dette.

I denne sammenheng er det neppe mulig rent generelt å framheve betydningen av enkelte typer av sidegjøremål på bekostning av andre. Den innsikt og de impulser som en dommer får gjennom deltakelse i ideelle foreninger, kan etter omstendighetene være like verdifull eller nyttig for dommerarbeidet som deltakelse i regulære politiske organer eller i ordinære forvaltningsorganer eller i det private næringsliv. Effekten vil være nokså individavhengig, og dermed variere fra dommer til dommer.

For øvrig kan det være grunn til å peke på virkningene av at man i det siste tiåret har fått flere yngre dommere. Disse yngre dommerne vil ikke alltid møte dommerarbeidet med den samme bredde eller dybde i sin samfunnsinnsikt som sin eldre kolleger. Av den grunn vil sidegjøremål kunne være av særlig betydning for unge dommere.

Sidegjøremål kan ha en annen, mer indirekte betydning for dommerarbeidet, ved at folk får kontakt med dommerne på en annen måte enn gjennom rettssaker. Den kontakten som skapes på denne måten, kan være med på nyansere og utvide bildet av dommeren på en positiv måte, og derigjennom bidra til å fremme tilliten til dommerne og domstolene.

Hvordan ser dommerne selv på spørsmålet om betydningen av sidegjøremål for utførelse av dommerarbeidet ? Spørreundersøkelsen viste at 57,5 % (ordinære dommere: 61,6 %) mente at sidegjøremål har en positiv betydning, mens 9,8 % (9,2 %) mente at betydningen er negativ. De øvrige dommere hadde enten ingen bestemt oppfatning av spørsmålet, eller de anså sidegjøremål for ikke å ha særskilt betydning for dommerarbeidet.

9.7.1.7 Dommernes borgerlige rettigheter m v

Et annet hensyn som kan tale for at det ikke fastsettes særlige begrensninger for dommeres adgang til å påta seg sidegjøremål, er at dommere har de samme grunnleggende rettigheter som alle andre samfunnsborgere. De har ytringsfrihet, de har rett til å organisere seg og slutte seg til (andre) organisasjoner. De har sin stemmerett, og er valgbare til politiske organer. Verken Grunnloven eller lovverket for øvrig fastsetter noen særskilte begrensninger for dommeres adgang til å la seg velge som medlemmer av kommunestyre, fylkesting, Sametinget eller Stortinget - eller til organer oppnevnt av disse. Dommere kan også engasjere seg i partipolitisk virksomhet.

Å frata dommere enkelte av deres grunnleggende borgerlige rettigheter eller foreta begrensninger i disse rettighetene er - og bør være - en alvorlig sak, og kan bare rettferdiggjøres hvis spesielle grunner tilsier det. En slik spesiell grunn kan f eks være hensynet til domstolenes og dommernes uavhengighet.

9.7.1.8 Rekrutteringshensynet

Dommerstillinger vil for mange jurister oppleves som attraktive fordi de stiller innhaveren overfor varierte, spennende og utfordrende oppgaver av faglig og annen art. Jobbinnholdet vil derfor være et vesentlig moment for de som søker dommerstillinger. Men det kan være grunn til å anta at også muligheten for å kunne fortsette med visse gjøremål som vedkommende hadde før hun/han ble dommer, eller påta seg nye gjøremål utenom dommerstillingen - og som kanskje muliggjøres nettopp gjennom dommerposisjonen - kan være av en viss betydning for søkere. Her kan rent faglige interesser spille inn, men også mer ideelle interesser - og ikke minst økonomiske interesser - kan med tyngde gjøre seg gjeldende.

De muligheter for ulike typer av sidegjøremål som dommerstillingen gir, kan derfor være av betydning for rekrutteringen til dommeryrket, kanskje særlig for søkere fra advokatstanden.

Det kan være vanskelig å si noe bestemt om hvilkeav hensynene i favør av sidegjøremål som bør veie tyngst. I stor grad vil dette avhenge av hvilke typer av sidegjøremål det gjelder. Dommernes rettigheter som alminnelige samfunnsborgere vil komme inn med særlig tyngde, dersom det skulle være aktuelt å nekte dem å være medlem av et politisk parti eller utelukke dem fra å bli valgt som medlem av folkevalgte organer. Samfunnets behov for å kunne gjøre seg nytte av dommeres innsikt og erfaring eksponeres kanskje tydeligst gjennom bruken av dommere som ledere/medlemmer av ulike statlige styrer, råd, utvalg. Hensynet til dommeres muligheter for erverv av relevant samfunnsinnsikt har antakelig et bredere nedslagsfelt, idet slik innsikt like gjerne kan fås gjennom aktiv deltakelse i f eks ideelle foreninger/organisasjoner som i interesseorganisasjoner og politisk virksomhet.

9.7.2 Avtale eller lovgivning ?

I Statens personalhåndbok punkt 3.05.01 uttaler departementet bl a følgende i sine merknader til de retningslinjer som er trukket opp for statstilsattes adgang til å ha sidegjøremål, jf punkt 9.2.5 ovenfor:

«Arbeids- og administrasjonsdepartementet er klar over at mange statlige virksomheter på grunn av sin egenart trenger særlige regler. Disse bør komme i stand ved avtale for den enkelte virksomhet » (uthevet her).

Personalhåndboka forutsetter altså at særlige regler om sidegjøremål fortrinnsvis skal fastsettes ved avtale. På den annen side representerer ikke dette på noen måte et hinder for at regler fastsettes i lov, eller i medhold av lov. Kommisjonen mener at den beste løsning nettopp vil være lovregulering. Dommernes spesielle posisjon som samfunnets fremste representanter for løsning av rettslige tvister er et viktig argument for at en regulering fastsettes og synliggjøres gjennom lovverket. Lovregulering skaper også den ryddigste situasjonen rettslig sett. Å lovregulere dommeres adgang til å ha sidegjøremål representerer heller ikke noe særsyn, idet lovveien er valgt for flere andre grupper av statstilsatte, se punkt 9.4.

Kommisjonen legger etter dette til grunn at spørsmålene om innføring av forbud mot at dommere har sidegjøremål, om innføring av en godkjenningsordning av sidegjøremål og om innføring av en registreringsordning, skal og bør utredes med sikte på eventuell lovregulering - i formell lov og/eller i forskrift med hjemmel i lov. Den videre drøftelse skjer på bakgrunn av dette.

9.7.3 Generelt om rettslig regulering av sidegjøremål

9.7.3.1 Innledning

Analysen i punkt 9.7.1 viser at kryssende hensyn av sentral karakter gjør seg gjeldende i spørsmålet om dommere bør kunne ha verv og andre engasjementer m v utenom dommerstillingen. Selv om sidegjøremål kan være av stor betydning, både for dommerarbeidet og for den enkelte dommer personlig, foreligger det på den annen side tungtveiende hensyn som viser at det kan være vanskelig å forene sidegjøremål, eller i alle fall visse sidegjøremål, med dommerstillingen - enten dette skyldes sidegjøremålenes omfang, art/innhold eller andre forhold. Man står da overfor følgende problemstilling: Bør det innføres former for rettslig regulering av dommeres sidegjøremål ?

De rettslige reguleringer som framstår som aktuelle, er for det første forbud - d v s at dommere avskjæres fra å inneha sidegjøremål overhodet eller nærmere bestemte sidegjøremål. En annen og mildere reguleringsform er krav om godkjenning - d v s at en dommer ikke kan påta seg et sidegjøremål, eventuelt bare bestemte sidegjøremål, med mindre kompetent myndighet har gitt sitt samtykke til det. Den tredje formen som kommisjonen ser for seg, er registrering av sidegjøremål, helt eller delvis, d v s en systematisk, jevnlig ajourført nedtegnelse av opplysninger om den enkelte dommers sidegjøremål. Kombinasjoner av disse tre formene er fullt mulig.

Formålet med rettslige reguleringer vil være å bidra til å sikre at den enkelte dommer lojalt utfører de funksjoner som stillingen medfører, og på en måte som er egnet til å fremme den alminnelige tillit til domstolene og dommerne, og å ivareta domstolenes og dommernes uavhengighet.

Kommisjonen vil i det følgende først foreta en mer prinsipiell vurdering av de tre nevnte formene for rettslig regulering, og deretter se nærmere på deres anvendelse på de aktuelle typetilfellene i punkt 9.7.4 - 9.7.8.

Kommisjonen vil imidlertid aller først presisere hva kommisjonen ser som de sentrale områder for rettslig regulering av sidegjøremål, enten det gjelder forbud, krav om godkjenning eller registrering, nemlig deltakelse i:

• Privat og offentlig næringsvirksomhet

• Offentlig forvaltning

• Organisert politisk virksomhet

• Interesseorganisasjoner

• Ideelle foreninger o l

• Annen virksomhet av mer juridisk karakter - bl a undervisning og eksamenssensur, voldgift og settedommeroppdrag.

Kommisjonens vurderinger og forslag i punkt 9.7.4 - 9.7.11 er basert på dommeres deltakelse innenfor disse virksomhetsområdene.

Sett i et habilitetsperspektiv vil det kunne være av interesse å registrere også opplysninger om forhold utenfor de virksomhetsområder som er listet opp ovenfor. Det siktes bl a til hvilke ordinære forretningsforbindelser som folk flest har, knyttet til privatøkonomien - f eks opplysninger om hvilket forsikringsselskap dommerne bruker, om dommerens bankforbindelser, hvilket bilmerke dommeren bruker etc. Det kunne også være interessant å registrere visse opplysninger om ektefelle/samboer og nærstående slektninger - bl a om hvilken stilling eller yrke de har, og om deres sidegjøremål av ulik karakter.

Etter kommisjonens oppfatning bør et register over dommeres sidegjøremål ikke inneholde opplysninger av en slik art. Kommisjonen peker i denne forbindelse på følgende: For det første retter mandatet søkelyset mot den enkelte dommer og hennes/hans verv og andre engasjementer m v utenom dommerstillingen, d v s mot det som det er naturlig å anse som sidegjøremål. For det andre tilsier personvernhensyn at opplysninger om forretningsforbindelser knyttet til privatøkonomien ikke gjøres til gjenstand for registrering. Og dersom ektefelle/samboer/nærstående slektningers yrkestilknytning og sidegjøremål m v skal registreres, vil også deres private sfære berøres. Her vil personvernhensyn komme inn med særlig tyngde. For det tredje kan det vises til den alminnelige plikt som den enkelte dommer har etter domstolloven § 113 til å melde fra om forhold som kan være inhabiliserende. Et fjerde, mindre vesentlig moment er at det ville være vanskelig å fastsette nærmere grenser for hvilke opplysninger som skulle registreres.

Det som her er uttalt om registrering, vil gjelde med enda større tyngde når det gjelder forbud eller krav om godkjenning. Kommisjonen anser det således uaktuelt med regulering i form av forbuds- eller godkjenningsordninger utenfor de de sentrale områder som er regnet opp ovenfor.

9.7.3.2 Forbud

Som oversikten i punkt 9.5, jf kapittel 4, viser, har mange land innført ganske strenge restriksjoner for dommeres adgang til å påta seg sidegjøremål, og ofte har restriksjonene form av uttrykkelig forbud. Bakgrunnen for forbudsordninger har i første rekke vært hensynet til domstolenes/dommernes uavhengighet og hensynet til tilliten til domstolene/dommerne. I Norge har man hatt andre tradisjoner, bygd på en liberal holdning til dommeres sidegjøremål.

Kommisjonen mener at en avveining av de kryssende hensyn som gjør seg gjeldende i forbindelse med dommeres sidegjøremål, bør resultere et samlet oppleggfor en rettslig regulering, og som innebærer en strengere regulering enn det som er tilfellet i dag. Hva reguleringen bør bestå i, må nøye vurderes i forhold til ulike typer av sidegjøremål. Kommisjonen tror imidlertid ikke at det i særlig grad er påkrevd eller hensiktsmessig med direkte forbudfor å oppnå det som vil være formålet med rettslige reguleringer.

Da man i Danmark diskuterte spørsmålet om mer restriktive regler for dommeres sidegjøremål, ble det bl a vurdert om det burde innføres et totalt forbud. Dette ble avvist av både Domstolsudvalget, regjeringen og Folketinget. Kommisjonen anser et slikt totalforbud som helt uaktuelt også for norske dommeres vedkommende. Det er således ikke noe i materialet fra spørreundersøkelsen som tyder på at omfanget, arten eller inntektene av dommeres sidegjøremål nødvendiggjør et totalforbud, verken sett ut ifra legitimitetshensynet eller de øvrige hensyn som kan begrunne en slik forbudsordning.

Kommisjonen vil også framheve det positive i at dommere engasjerer seg utenom dommerstillingen. For det første representerer dommerne en verdifull ressurs for samfunnet; det er nyttig for samfunnet å kunne dra veksler på dommernes erfaringer og innsikt på andre samfunnsområder. For det andre vil kommisjonen understreke betydningen av den samfunnsinnsikt som dommere kan få gjennom ekstern virksomhet, og som kan bidra til å dyktiggjøre dem ytterligere for dommerarbeidet.

At dommere er preget av bestemte holdninger, enten det skyldes påvirkning gjennom ulike typer av sidegjøremål eller andre forhold, er ikke til å unngå. Det er heller ikke ønskelig at dommere skal være nøytrale i alle sine holdninger. Det vesentlige er at de er preget av en grunnleggende dommeretisk holdning, basert på at de skal være uavhengige av personer, institusjoner, organisasjoner, offentlige myndigheter m v som kan øve irregulære påvirkninger, og upartiske i de enkelte konkrete saker som de får til behandling. Skal sidegjøremål forbys, må det derfor være på grunn av en antakelse om at sidegjøremål på et generelt grunnlag forårsaker - eller kan fryktes å forårsake - en kvalifisert uheldig eller irregulær påvirkning av dommeres holdninger.

Det er også andre forhold som reduserer behovet for forbud - og for rettslig regulering av sidegjøremål i det hele tatt. Det synes nå å være en viss tendens i retning av å skjerpe kravene til habilitet,i den forstand at dommere lettere enn tidligere anses inhabile etter de skjønnsmessige reglene i domstolloven § 108. I en høyesterettsdom inntatt i Rt 1995 s 861 framgår det f eks at det skal legges atskillig vekt på hvorledan habilitetssituasjonen blir vurdert av det rettssøkende publikum. Når dette løper sammen med påpasselighet fra den enkelte dommers side med hensyn til i god tid å varsle om forhold som kan representere en inhabilitetsgrunn, enten inhabilitetsgrunnen framgår av et eventuelt register eller ikke, jf domstolloven § 113, vil det ytterligere kunne bidra til å styrke folks tillit til at rettssaker behandles og avgjøres av nøytrale og upartiske dommere. Videre kan det synes unødvendig å innføre en forbudsordning hvor det i praksis viser seg at få dommere har sidegjøremål. På enkelte områder hvor dommere har få eller ingen sidegjøremål, kan det være grunn til å anta at dommerideologien virker som en bremse, i den forstand at det blant dommere i alminnelighet anses mindre heldig å forene dommerstillingen med den aktuelle type sidegjøremål. Et slikt område er antakelig politisk virksomhet.

Kommisjonen mener etter dette at rettslig regulering av dommeres sidegjøremål først og fremst bør skje gjennom godkjenningsordning og registrering av sidegjøremål, og ikke ved forbud.

9.7.3.3 Krav om godkjenning

Det er vanlig i mange land at dommere må ha godkjenning fra kompetent myndighet for å kunne påta seg sidegjøremål. Relativt omfattende godkjenningsordninger er f eks nylig innført i Danmark og Island. I Norge forekommer derimot slike ordninger bare i mindre utstrekning.

Kommisjonen går inn for at det i større utstrekning enn i dag innføres regler om godkjenning av sidegjøremål, og at disse regelene lovfestes. Som allerede antydet i punkt 9.7.3.2, mener kommisjonen at godkjenningsordninger vanligvis vil representere et bedre alternativ enn forbud. Etter kommisjonens oppfatning er det imidlertid heller ikke aktuelt å kreve godkjenning av alle sidegjøremål; som ved forbud må dette vurderes konkret i forhold til de aktuelle typetilfelle. Ved denne vurderingen vil vurderingstemaet langt på vei være det samme som ved forbud, også i den forstand at behovet for godkjenningsordninger bl a må ses på bakgrunn av innføring av registreringsordning, av domstollovens habilitetsregler og praktiseringen av dem, og av hvor vanlig det er at dommere har sidegjøremål på et bestemt område.

En godkjenningsordning har den fordel framfor forbud at den er fleksibel og muliggjør en konkret vurdering av om det enkelte sidegjøremål anses uforenlig med dommerstillingen. Ulempene ved en godkjenningsordning ligger dels i de administrative konsekvenser for det offentlige, dels i konsekvensene for de dommere som blir berørt. Om det blir gitt godkjenning eller ikke, kan således virke lite forutsigbart for en dommer som blir berørt av kravet. Det kan også være en viss risiko for ulik praksis, særlig hvis godkjenningsmyndigheten spres på flere organer.

9.7.3.4 Registrering

I det opplegg for en samlet regulering av dommeres sidegjøremål som kommisjonen foreslår, vil registrering utgjøre et vesentlig element, og representerer et alternativ til mer omfattende restriksjoner i form av forbuds- eller godkjenningsordninger. Av den grunn har kommisjonen funnet det naturlig å redegjøre mer utførlig for årsaken til kommisjonens vektlegging av en registreringsordning.

De ulike hensyn som drøftes i punkt 9.7.1 kommer i stor grad inn når man skal diskutere spørsmålet om å registrere dommeres sidegjøremål. Dette gjelder imidlertid først og fremst de hensyn som kan tale for registrering. Mothensynene har en noe annen karakter, idet det primære her vil være hensynet til dommernes behov for å verne om sitt privatliv.

En registreringsordning kan være velegnet som et middel for kontroll med at dommere ikke har sidegjøremål som er så omfattende at de kan gjøre det vanskelig å skjøtte dommerarbeidet på tilfredsstillende måte. Et annet og vesentligere aspekt ved en registreringsordning vil være at den kan bidra til å øke forutsigbarheten med hensyn til dommeres habilitet i konkrete saker, særlig fordi parter/advokater får lett tilgang til viktige opplysninger av betydning for om de skal ta opp spørsmålet om dommerens habilitet. Dette forutsetter imidlertid at registeret er tilgjengelig for parter og advokater. Spørsmålet er om man bør gå et skritt videre og gjøre registeret allment tilgjengelig, idet det kan ha en selvstendig verdi at det skapes åpenhet omkring dommeres sidegjøremål.

Men enkelte hensyn kan tale imot at det opprettes et register for dommeres sidegjøremål. Et sentralt hensyn er dommernes behov for å ha sitt privatliv i fred, noe som blir særlig aksentuert hvis registeret gjøres offentlig tilgjengelig. Det kan i denne sammenheng også hevdes at det - på bakgrunn av den autoritet som en dommer bør og må ha for å kunne fungere med den fornødne respekt - kan virke uheldig at opplysninger om deler av deres private gjøremål skal stilles offentlig til skue. Og jo mer omfattende en registreringsordning gjøres, desto mer betenkelig vil den være ut ifra de hensyn som her gjør seg gjeldende. Muligheten øker også for at ordningen kan stride mot artikkel 8 i Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen, se punkt 9.7.10.4.

Et ytterligere argument imot en særskilt registreringsordning for dommere kan være at det ikke foreligger noe vesentlig praktisk behov. For det første kan det hevdes at det må forutsettes at dommere i den enkelte sak oppfyller den opplysningsplikt som de har etter domstolloven § 113. Når vedkommende dommer oppfyller varslingsplikten på tilfredsstillende måte, vil dette kunne gjøre registrering overflødig eller i alle fall redusere behovet betydelig for et vidtfavnende register i habilitetsøyemed. For det andre foreligger det tilgjengelige oversikter over enkelte typer av sidegjøremål som dommere har, selv om disse ikke spesifikt omfatter dommere. Arbeids- og administrasjonsdepartementet gir hvert år ut en offentlig tilgjengelig «Oversikt over statlege utval, styre og råd», som inneholder navnene på alle medlemmer/varamedlemmer. Som tidligere nevnt utgjør slike sidegjøremål de eneste eller de mest sentrale sidegjøremål for mange dommere. Det er også mulig - gjennom foretaksregisteret i Brønnøysund - å få oversikt over styreverv som dommere har i norske foretak.

Kommisjonen mener likevel at sterke hensyn taler for at det etableres en registreringsordning for dommeres sidegjøremål. Det avgjørende er hensynet til domstolenes uavhengighet og den alminnelige tillit til domstolene og dommerne. Men denne løsningen forutsetter at registeret blir offentlig tilgjengelig, og ikke bare for parter og advokater. For å sikre registerets alminnelige troverdighet er det dessuten påkrevd at man får en bredt anlagt registreringsordning.

Kommisjonen har merket seg at Høyesterett av eget tiltak har etablert en registreringsordning. Og selv om ordningen er basert på frivillighet, har ingen dommere valgt å stå utenfor ordningen. Kommisjonen viser for øvrig til at det for en annen gruppe samfunnspersoner som i like høy grad som dommerne er avhengig av folks tillit, nemlig stortingsrepresentantene, er innført en registreringsordning for sidegjøremål. Den er også frivillig for den enkelte representant, men relativt få representanter har valgt å stå utenfor ordningen, og - ikke minst viktig - de registrerte opplysninger er offentlige. Registrering av dommeres sidegjøremål er heller ikke ukjent i utlandet. Nederland har i flere år hatt en registreringsordning.

De innvendinger mot registreringsordningen som kan reises ut fra hensynet til dommernes behov for å ha sitt privatliv i fred, kan etter kommisjonens mening ikke være avgjørende ved vurderingen av spørsmålet om en registreringsordning skal innføres eller ikke. Derimot vil dette hensynet spille en betydelig rolle når kommisjonen senere skal drøfte nærmere hvilke typer av gjøremål som ordningen bør omfatte. Varslingsplikten i domstolloven § 113 vil være et viktig og nødvendig supplement til en registreringsordning, men kan ikke erstatte denne. De eksisterende, offentlig tilgjengelige oversikter over dommeres sidegjøremål er spredte og lite dommerspesifikke og kan heller ikke erstatte en registreringsordning.

Den praktiske målsettingen med et register over dommeres sidegjøremål må i første rekke være å skape et enkelt, oversiktlig og rasjonelt system, som har stor grad av troverdighet, samtidig som forholdene legges best mulig til rette for lett tilgang til registeret. I dette ligger også at det gis mest mulig klare kriterier for hva som skal være gjenstand for registrering.

Kommisjonen går inn for at registrering skal baseres på sidegjøremålets art/innhold, f eks gjøremål knyttet til kollegiale forvaltningsorganer, til det private næringsliv o s v. Et alternativ er å la det være avgjørende om gjøremålet er inntektsbringende eller ikke. D v s at gjøremålet registreres dersom det er inntektsbringende, ellers ikke.

En registreringsordning basert på inntektsmodellen vil i ganske stor grad omfatte de samme typer av sidegjøremål m v som vil inngå i et system basert på arts- eller innholdsbestemte gjøremål. Rent teknisk kan inntektsmodellen derfor fungere brukbart som grunnlag for en registreringsordning, men representerer ingen tilstrekkelig god begrunnelse, i og med at den så sterkt fokuserere på det inntektsmessige. Etter kommisjonens oppfatning vil en modell basert på sidegjøremålets art eller innhold tilfredsstille de sentrale hensyn på en bedre måte enn inntektsmodellen. Kommisjonen finner derfor ikke grunn til å gå nærmere inn på utforming av en registreringsordning som er basert på inntektsmodellen.

Kommisjonen vil for øvrig presisere, at den registreringsordning som kommisjonen legger opp til, ikke medfører noen oppheving av dommerens alminnelige plikt etter domstolloven § 113 til å informere om forhold som kan vise seg å være inhabiliserende. Dommeren vil således ha den samme plikt til å informere selv om sidegjøremålet er registrert.

9.7.3.5 Bør de samme regler gjelde for alle dommere ?

De hensyn som kan begrunne rettslig regulering i en eller annen form av dommeres sidegjøremål, vil som utgangspunkt gjelde alle dommere - i herreds- og byrettene, i lagmannsrettene og i Høyesterett. Særlige hensyn vil kunne gjøre seg gjeldende for høyesterettsdommere, men kommisjonen har ikke funnet tilstrekkelig grunn til å fastsette særskilte regler for dem. Kommisjonen har ellers vurdert høyesterettsdommeres sidegjøremål nærmere i noen sammenhenger, se f eks punkt 9.7.8.3.

Kommisjonen ser heller ingen grunn til å skille mellom faste og midlertidige dommere. Med midlertidige dommere siktes det også til dommerfullmektiger. Og selv om ekstraordinære lagdommeres andre gjøremål ikke på samme måte som for de heltidstilsatte dommere får karakter av sidegjøremål, bør reglene gjelde like fullt for dem. Men når det gjelder godkjenningsordninger, vil det f eks kunne tas spesielt hensyn til at vedkommende er ekstraordinær lagdommer. Det vises for øvrig til kapittel 8, hvor kommisjonen foreslår at ordningen med ekstraordinære lagdommere avskaffes over en viss nedtrappingsperiode.

Kommisjonen forslag om tidsfrist for registrering av sidegjøremål, se punkt 9.7.10.2, vil medføre at dommere som er tilsatt for kortere tid enn en måned, ikke behøver å registrere sine sidegjøremål.

9.7.3.6 Oppsummering

Kommisjonen mener at det er behov for et samlet opplegg for rettslig regulering av dommeres adgang til å påta seg sidegjøremål. Spørsmålet om det er påkrevd med rettslig regulering og - eventuelt - hvilke former for rettslig regulering som bør innføres, må nøye vurderes i forhold til de enkelte typer av sidegjøremål. Etter kommisjonens oppfatning bør det imidlertid utvises tilbakeholdenhet med hensyn til å fastsette forbud mot at dommere påtar seg sidegjøremål. Hvor forbud kan være aktuelt, vil som regel en godkjenningsordningvære et bedre alternativ. Innføring av en registreringsordning vil være et sentralt element i den rettslige reguleringen, og vil ofte kunne utgjøre et reelt alternativ til restriksjoner i form av forbud eller godkjenning.

Kommisjonen finner grunn til å understreke den samfunnsmessige betydningen av at dommere engasjerer seg i virksomhet utenfor dommserstillingen. I den svenske utredningen SOU 1994:99 Domaren i Sverige inför framtiden, er det positive ved at dommere engasjerer seg i slik virksomhet kommet til uttrykk på følgende måte: «Det ligger från allmänna synpunkter ett värde i att domarna deltar i samhällslivet och kan verka i detta i skilda samanhang där konflikter med domaruppgiften inte aktualiseres. Vi menar att det är viktigt att domarna har samhällets stöd i detta avseende.» Kommisjonen gir sin tilslutning til dette syn.

9.7.4 Stillings- og funksjonskombinasjoner

Kommisjonen vil nå gå over til å se nærmere på de typer av sidegjøremål som det kan være aktuelt å regulerer rettslig i form av forbud, godkjennng eller registrering.

At en dommer ikke kan utføre advokatvirksomhet (domstolloven § 226) eller være medlem av forliksrådet (§ 56) eller lagrettemedlem (§ 66) eller meddommer (§66) eller at en dommer som er skifteforvalter ikke samtidig kan være overformynder (vergemålsloven § 21), er bl a begrunnet i hensynet til dommernes uavhengighet og upartiskhet.

Kommisjonen kan ikke se at det foreligger hensyn som tilsier at disse forbudene bør oppheves eller endres. De volder ingen særlige problemer i forhold til dommernes statsborgerlige rettigheter eller de andre hensyn som kan begrunne ikke-forbud. Forbudet mot å være dommer samtidig som man utøver advokatvirksomhet, bør imidlertid utstrekkes til også å omfatte rettshjelpere, jf domstolloven § 218 annet ledd nr 1, som lyder slik: «Den som har juridisk embetseksamen, men ikke advokatbevilling, kan yte rettshjelp. Slik rettshjelpvirksomhet kan bare drives i enkeltmannsforetak som innehas av vedkommende selv.» Likheten mellom advokatvirksomhet og det som i domstolloven er kalt «rettshjelpvirksomhet» er så framtredende, at når det førstnevnte er forbudt for dommere, så bør også det sistnevnte være det. Kommisjonen foreslår derfor at det fastsettes et uttrykkelig forbud mot at dommere driver «rettshjelpvirksomhet».

9.7.5 Permisjoner m v

9.7.5.1 Permisjon for å overta dommerstilling

Kommisjonen har funnet grunn til å se på nærmere spørsmålet om dommeres permisjonsforhold, både spørsmålet om permisjon for å overta dommerstillingen og permisjon fra dommerstillingen, selv om disse spørsmålene ligger i periferien av det som har med sidegjøremål å gjøre.

Begrunnelsen for den lange praksis for at personer som er tilsatt i Justisdepartementet eller i politiet/påtalemyndigheten ikke gis permisjon fra sin stilling, når de blir utnevnt (fast tilsatt) som dommer, er hensynet til domstolenes og dommernes uavhengighet. Tilsettingsforhold i Justisdepartementet eller påtalemyndigheten har derimot ikke vært ansett til hinder for at en person blir tilsatt som midlertidig dommer.

Hensynet til domstolenes uavhengighet tilsier at tilsatte i politiet/påtalemyndigheten fortsatt bør være avskåret fra permisjon hvis de blir fasttilsatt som dommere. En slik utnevnelse kan skape en type avhengighets- eller lojalitetsforhold til det arbeidssted som de har permisjon fra, som vanskelig kan sies å være forenlig med den nøytralitet og objektivitet som dommerstillingen fordrer.

Sett på bakgrunn av den brede forståelse av uavhengighetsprinsippet som kommisjonen legger til grunn, vil hensynet til domstolenes og dommernes uavhengighet gjøre seg gjeldende med tyngde også i forhold til permisjoner fra andre stillinger. Tvil om uavhengigheten bør søkes fjernet. Kommisjonen foreslår derfor at det innføres et alminnelig lovforbud mot at personer som tilsettes fast som dommere kan ha permisjon fra tidligere stilling, uavhengig av om denne stillingen er knyttet til statlig, kommunal, fylkeskommunal eller privat virksomhet.

Hensynet til uavhengighetsprinsippet gjelder også for midlertidige dommere, men her krysses dette hensynet av andre hensyn. Dersom man skulle gå inn for en ordning som innebærer forbud mot at personer som tilsettes som midlertidige dommere kan ha permisjon fra tidligere stilling, risikerer man at kvalifiserte personer avstår fra å søke midlertidige dommerstillinger. Man vil således kunne stå overfor et visst rekrutteringsproblem. Kommisjonen er kommet til at uavhengighetsprinsippet her må vike til fordel for rekrutteringshensynet, selv om det - i første rekke for dommerfullmektigenes vedkommende - kan dreie seg om relativt langvarige tilsettingsforhold.

Kommisjonen vil etter dette ikke foreslå at det fastsettes noe permisjonsforbud i forbindelse med tilsettinger i midlertidige dommerstillinger.

9.7.5.2 Permisjon fra dommerstilling

Lov og tariffavtale gir i en rekke tilfelle tilsatte i offentlig og privat virksomhet rett til fri fra arbeidet (permisjon) - utover ordinær ferie. Arbeidsmiljøloven gir f eks arbeidstakere rett til permisjon i forbindelse med svangerskap og fødsel, ved barns sykdom, til pleie av pårørende og ved utføring av offentlige verv. Disse bestemmelsene er i stor grad fulgt opp av mer detaljerte regler i tariffavtale og retningslinjer som er utformet gjennom praksis.

Dommere omfattes av de alminnelige regler om permisjon som gjelder for statstilsatte. I tillegg er det utviklet særlige regler for dommere i forbindelse med studiepermisjoner.

Som utgangspunkt er det kommisjonens oppfatning at de samme regler om permisjon bør gjelde for dommere som for andre statstilsatte. Det dreier seg her om sentrale rettigheter for den enkelte arbeidstaker som er blitt til gjennom lang tids utvikling, og kommisjonen kan ikke se at disse rettighetene vil være uforenlig med den spesielle funksjon som dommere har. Kommisjonen foreslår imidlertid at det innføres visse lovfestede begrensninger i dommeres adgang til å påta seg sidegjøremål, og disse begrensningene vil kunne få innvirkning på permisjonsreglene og praktiseringen av dem.

Et særlig spørsmål er om dommere bør avskjæres fra muligheten for permisjon ved overgang til ny stilling, altså en slags parallell til at man ikke kan gis permisjon fra tidligere stilling når man blir fast tilsatt som dommer. I staten er det ganske vanlig at en arbeidstaker etter søknad kan innvilges permisjon - for inntil ett år - ved overgang til ny stilling. Også dommere kan i dag søke om denne type permisjoner.

Man står her overfor to spørsmål. Det ene er om dommere i det hele tatt skal kunne gis permisjon for å gå over i annen stilling, og det andre er hvilke momenter som vil være av betydning ved den konkrete vurderingen av om en dommer skal gis permisjon eller ikke.

Kommisjonen mener at dommere ikke bør være avskåret fra permisjon i de tilfelle det her gjelder, enten stillingen er av permanent eller midlertidig karakter. Et permisjonsforbud vil ramme en dommer som ønsker å prøve seg i en annen stilling, f eks i en stilling i den sentrale domstoladministrasjonen. Videre vil det være problematisk hvis et permisjonsforbud skulle føre til at en dommer ikke kunne oppnevnes av Kongen i statsråd som medlem av en granskningskommisjon. Hensynet til rekruttering av faste dommere kan være et særlig moment for å opprettholde prinsippet om rett til permisjon ved overgang til ny stilling.

Den dommer som vender tilbake til dommerstillingen etter at hun/han har prøvd seg i annen stilling, kan riktignok risikere å bli inhabil i saker med tilknytning til denne stillingen, men dette vil gjøre seg gjeldende uansett om dommeren arbeidet med eller uten permisjon fra dommerstillingen. Kommisjonen ser ikke spørsmålet om inhabilitet i forbindelse med permisjon særlig forskjellig fra inhabilitet som følge av sidegjøremål som dommere har. Habilitetsaspektet representerer derfor ikke noe selvstendig grunnlag for å innføre et permisjonsforbud.

For øvrig har det til nå vært få dommere som har sluttet for å gå over i annen stilling. Spørreundersøkelsen viser at 7,3 % av de ordinære dommere hadde planer/ønsker om å slutte i stillingen.

Spørsmålet om en søknad om permisjon bør innvilges, vil bero bero på en konkret vurdering, hvor permisjonens virkninger for embetet og arbeidssituasjonen der vil stå sentralt ved siden av bl a hva dommeren skal gjøre i permisjonstiden. Kommisjonen finner ikke grunn til å vurdere nærmere hvilke hensyn som bør vektlegges ved vurderingen av permisjonssøknader.

9.7.5.3 Lønn eller annen godtgjøring fra tidligere eller framtidig arbeidssted

Kommisjonen er enig med Justisdepartementet i at det er uakseptabelt at dommerfullmektiger mottar lønn - eller andre former for økonomisk godtgjøring - fra det advokatfirma som de har permisjon fra. Dette kan skape en type økonomisk avhengighet, og også andre bindinger og mulighet for påvirkninger, som må anses uforenlig med dommerrollen. Kommisjonen mener at verken dommerfullmektiger eller andre midlertidige dommere bør ha adgang til å motta lønn eller andre former for økonomisk godtgjøring fra den institusjon, organisasjon m v hvor de tidligere arbeidet, uavhengig av om de formelt sett er gitt permisjon eller ikke, og vil foreslå at dette lovfestes. Dette berører imidlertid ikke den avtalebaserte ordningen om dommerfullmektigers rett til personlig avlønning. - Ut fra en liknende tankegang bør midlertidige dommere generelt være avskåret fra å motta lønn el l også fra et framtidigarbeidssted.

I likhet med midlertidige dommere og dommerfullmektiger bør også faste dommere være avskåret fra å motta lønn el l fra tidligere eller framtidig arbeidssted. Begrunnelsen er den samme som for de midlertidige dommere.

Kommisjonen foreslår etter dette at det lovfestes et alminnelig forbud mot at dommere - faste som midlertidige - mottar lønn eller annen form for godtgjøring fra tidligere eller framtidig arbeidssted/arbeidsgiver.

9.7.6 Arbeidstyngende sidegjøremål

Resultatet av spørreundersøkelsen viser at 91,1 % av dommerne arbeidet i 35 timer eller mer pr uke i dommerstillingen. Av disse arbeidet 16,2 % i 45 timer eller mer. For ordinære dommere var prosenttallene henholdsvis 93,7 og 16,9. Verken disse tallene eller det øvrige materialet fra spørreundersøkelsen gir grunnlag for å slutte noe om sammenhengen mellom sidegjøremål og antall arbeidstimer pr uke i dommerstillingen, f eks at dommere med forholdsvis færre arbeidstimer i dommerstillingen hadde forholdsvis flere eller mer omfattende sidegjøremål. Materialet sier heller ikke noe dommernes effektivitet. Det foreligger således ikke noe som kan bekrefte eller avkrefte en hypotese om at dommere som har sidegjøremål, arbeider mer effektivt eller mindre effektivt i dommerstillingen enn dommere som ikke har sidegjøremål.

Det er vanskelig å argumentere mot bestemmelsen i punkt 1.1.4 i Hovedtariffavtalen - som i utgangspunktet også gjelder for dommere - om at statstilsatte ikke kan ha «lønnede oppdrag som kan hemme eller sinke deres ordinære arbeid med mindre det foreligger særskilt pålegg eller tillatelse» (uthevet her). Denne godkjenningsordningen er trygt forankret i den tilsattes lojalitetsplikt.

Den tariffestede godkjenningsordningen er knyttet til inntektsbringende («lønnede») sidegjøremål. Med lojalitetsplikten og hensynet til den alminnelige tillit til domstolenes som begrunnelse, bør denne ordningen opprettholdes og lovfestes for dommere. Etter kommisjonens mening tilsier disse hensynene at godkjenningsordningen bør gis en videre ramme. Hovedstillingen - dommerstillingen - er det primære, og dommeren kan ikke vanskeliggjøre utførelsen av de plikter som er knyttet til dommerstillingen ved å ta på seg gjøremål som er uten direkte sammenheng med denne stillingen, enten gjøremålene er inntektsbringende eller ikke. Det vil i utgangspunktet heller ikke være avgjørende hva slags sidegjøremål det gjelder.

En generell godkjenningsordning i forbindelse med sidegjøremål som kan vanskeliggjøre arbeidet i dommerstillingen, vil egentlig ikke representere noe rettslig nytt. Etter kommisjonens oppfatning vil ikke dette være noe annet eller mer enn det som ellers følger av den alminnelige, ulovfestede lojalitetsplikten. Det nye vil bestå i at ordningen lovfestes.

Kommisjonen foreslår etter dette at det lovfestes et generelt krav om godkjenning av sidegjøremål som kan hemme eller sinke dommeren i å utføre de oppgaver som er lagt til dommerstillingen. Faktorer av betydning vil her bl a kunne være sidegjøremålets omfang og varighet, muligheten for å utføre deler av gjøremålet i f eks ferier. Men det bør også tas hensyn til hva oppdraget gjelder - f eks om det er oppdrag av stor samfunnsmessig betydning - og ønskeligheten av at det er en dommer som engasjeres.

Kommisjonen foreslår at det skal gjelde enkelte unntak fra kravet om godkjenning av arbeidstyngende sidegjøremål. Disse unntakene omfatter politiske verv og valg/oppnevninger som foretas av Stortinget eller av Kongen i statsråd, se nærmere punktene 9.7.8.2 og 9.7.8.9.

9.7.7 Inhabiliserende sidegjøremål

I de retningslinjer som Arbeids- og administrasjonsdepartementet har utarbeidet om statstilsattes sidegjøremål, framgår det i punkt 5 at en statstilsatt ikke kan kan ha slike gjøremål, når de «gjør at tjenestemannen kan bli inhabil ved behandling av sine saker i mer enn sporadiske tilfelle» (uthevet her). Spørsmålet for kommisjonen er om dette representerer en norm som for dommeres vedkommende bør lovfestes, i den forstand at dommere forbys å ha sidegjøremål som ikke sjelden fører til at de kan bli inhabile - her kalt inhabiliserende sidegjøremål.

Spørreundersøkelsen viser at 27 av respondentene (5,3 %) hadde opplevd habilitetsproblemer «noen ganger» i 1996 som følge av sidegjøremål, hovedsaklig sidegjøremål i næringslivet og i ideelle foreninger.

Kommisjonen mener at det er grunnlag for å fastsette restriksjoner i forbindelse med inhabiliserende sidegjøremål, særlig av hensyn til domstolenes uavhengighet og upartiskhet, men finner det ikke naturlig å lovfeste et regulært forbud. En forbudsregel vil nødvendigvis måtte bli skjønnsmessig, og egner seg derfor dårlig. Kommisjonen mener det er tilstrekkelig med en godkjenningsordning, som gir mulighet for en konkret vurdering.

Kommisjonen har vurdert om registrering - sammenholdt med dommeres plikt til å varsle om mulig inhabilitet etter domstolloven § 113 - kan gjøre en godkjenningsordning overflødig, men er kommet til at registrering ikke vil være tilstrekkelig. En godkjenningsordning vil være et uttrykk for at det i utgangspunktet ikke anses akseptabelt at dommere påtar seg sidegjøremål som de på forhånd må regne med vil kunne føre til inhabilitet i mer enn sporadiske tilfelle. Etter kommisjonens oppfatning vil det være viktig å ha en slik ordning, selv om den bare unntaksvis vil komme til anvendelse, både fordi dommere sjelden har denne type sidegjøremål, og fordi kommisjonen nedenfor går inn for å etablere en særskilt godkjenningsordning for sidegjøremål i næringsvirksomhet.

Kommisjonen foreslår videre at det gjøres tilsvarende unntak her som for arbeidstyngende sidegjøremål, d v s for politiske verv og valg/oppnevnelser som foretas av Stortinget eller av Kongen i statsråd, se punktene 9.7.8.2 og 9.7.8.9.

9.7.8 Sidegjøremål bestemt etter deres art eller innhold

9.7.8.1 Innledning

Spørsmålet om rettslig regulering av sidegjøremål må ses i en videre sammenheng enn i forhold til visse stillings/funksjonskombinasjoner, arbeidsbelastning i dommerstillingen og til inhabilisering. Det er nødvendig også å vurdere om sidegjøremål bør gjøres til gjenstand for rettslig regulering etter deres art eller innhold. Disse sidegjøremålene kan grovt inndeles i følgende virksomhetsområder: Deltakelse i organisert politisk virksomhet, i offentlig forvaltning m v, i næringsvirksomhet m v, i interesseorganisasjoner, i ideelle foreninger og i annen (juridisk) virksomhet. Kommisjonen vil presisere at det ikke er klare grenser mellom de enkelte virksomhetsområder.

Å regulere dommeres adgang til å påta seg slike sidegjøremål som det her gjelder, reiser vanskelige spørsmål av både prinsipiell og praktisk karakter, hvor mothensynene kommer tungt inn i bildet - særlig hensynet til samfunnets behov for å kunne gjøre seg nytte av dommeres innsikt og erfaringer, og hensynet til dommernes rettigheter som alminnelige samfunnsborgere. Dette gjelder i første rekke ved innføring av regulære forbud, men også restriksjoner i form av godkjenningsordninger kan være problematisk. Betenkelighetene er derimot mindre når det gjelder spørsmål om registrering.

Som den etterfølgende drøftelse vil vise, har kommisjonen bare i begrenset utstrekning gått inn for å etablere forbudsordninger, mens kommisjonen i klart større grad foreslår at dommere må søke om godkjenning for sine sidegjøremål. Samlet er regulering i form av forbud eller godkjenning etter kommisjonens forslag mindre omfattende enn det som er vanlig i mange andre land. Dette skyldes dels at mothensynene gjør seg sterkt gjeldende, se ovenfor, men ikke minst at kommisjonen foreslår at en vesentlig del av dommeres sidegjøremål skal registreres, og at registeret skal være åpent for alminnelig innsyn. Kommisjonen tror at en slik registreringsordning i seg selv vil bidra til å styrke domstolenes legitimitet, samtidig som den i betydelig grad vil kunne øke forutsigbarheten med hensyn til dommeres habilitet, og dermed minske det behov som måtte foreligge for å innføre nye restriksjoner. De generelle godkjenningsordninger knyttet til arbeidstyngende og inhabiliserende gjøremål som kommisjonen foreslår, vil etter kommisjonens oppfatning også redusere behovet for særskilte forbuds- eller godkjenningsordninger som gjelder arten eller innholdet av sidegjøremål.

Selv om kommisjonen er noe tilbakeholden med å foreslå restriksjoner, er det ikke dermed sagt at alle sidegjøremål framstår som like heldige eller ønskverdige, sett i forhold til dommerarbeidet. Kommisjonen vil i det følgende peke på enkelte sidegjøremål som reiser særlige spørsmål.

9.7.8.2 Organisert politisk virksomhet

Politisk virksomhet brukes her i snever forstand, omfattende medlemskap og verv i politiske partier samt medlemskap i folkevalgte organer i kommuner/fylkeskommuner, i Sametinget og i Stortinget. Medlemskap i folkevalgte organer anses som verv, se punkt 9.1.2.

I en videre forstand vil også deltakelse i typiske interesseorganisasjoner som f eks Huseierforbundet og Leieboerforeningen være politisk virksomhet. Det samme gjelder deltakelse i en del ideelle foreninger, f eks Nei til EU/Ja til EU. Slik deltakelse holdes utenfor framstillingen her, men behandles nærmere i punkt 9.7.8.6 og 9.7.8.7.

Spørreundersøkelsen viser at i alt 66 dommere eller 12,5 % (ordinære dommere: 14,1 %) var medlem av et politisk parti. Ingen av dem hadde partiverv på nasjonalt nivå, mens to hadde slike verv på lokalt/regionalt nivå. Bare fem dommere - d v s under 1 % - oppga at de var medlem av kommunestyret, og kun 1 dommer var medlem av fylkestinget. Tre ordinære dommere satt i komunestyret, ingen i fylkestinget. Antall dommere som var valgt til ulike verv av kommunestyre/fylkesting var noe høyere, henholdsvis 18 og fem dommere, i alt 4,2 %. Ingen dommer var medlem av Stortinget eller Sametinget eller valgt til verv av disse. Spørreundersøkelsen viser ikke hvilke inntekter som dommerne hadde av sine - meget få - verv, idet disse inntektene er tatt inn i samlekategorien «politisk virksomhet og offentlige verv». Det siste henspeiler i det alt vesentlige på deltakelse i statlige nemnder, se nedenfor.

Forbud/godkjenning

Kommisjonen mener at ytringsfriheten og organisasjonsfriheten i utgangspunktet bør gjelde for dommere på lik linje med andre samfunnsborgere. I vårt samfunn kan hensynet til dommerstillingen vanskelig rettferdiggjøre at dommere fratas grunnleggende statsborgerlige rettigheter eller må tåle vesentlige innskrenkninger i disse. Dommere er i alminnelighet samfunnsinteresserte personer med egne holdninger og synspunkter på ulike politiske spørsmål. Et forbud mot organisert politisk virksomhet kan ikke hindre dette - og bør heller ikke gjøre det. Med en viss tyngde må det kunne hevdes at det er bedre at dommere gis anledning til å gå åpent ut med sin politiske interesse gjennom deltakelse i organisert politisk virksomhet, enn at de skal måtte skjule denne for allmennheten. Lukkethet kan gi grobunn for spekulasjoner, og dette kan være uheldig for folks alminnelige tillit til domstolene. Spissformulert kan dommeres stilling uttrykkes slik - både i denne og i andre samfunnsmessige sammenhenger: Dommerne bør ikke holdes utenfor det samfunn som de skal fungere innenfor.

At dommere engasjerer seg i organisert politisk virksomhet, er - som tidligere nevnt - ikke undergitt restriksjoner etter gjeldende rett. Valglovgivningens regler om valgbarhet til kommunestyre, fylkesting og Storting er f eks endret en rekke ganger, uten at det har vært aktuelt å utelukke dommere. En viktig årsak til dette er at det har vært et hevdvunnet demokratisk prinsipp at færrest mulig personer eller persongrupper skal utelukkes fra valg til folkevalgte organer. Det er også viktig å være oppmerksom på at en dommer etter den gjeldende valglovgivning ikke bare har rett, men også i stor utstrekning plikt til å ta imot valg til folkevalgte organer.

I Danmark har det vært lang tradisjon for at dommere kan delta i det politiske liv som medlem av så vel Folketinget som amtsrådet (tilsvarende fylkestinget) og kommunalbestyrelsen (tilsvarende kommunestyret). Heller ikke i Sverige synes det å ha vært aktuelt med forbud mot at dommere engasjerer seg i organisert politisk virksomhet. Forholdene har tradisjonelt vært andre i Skandinavia enn i en del andre land i Europa. I de nye demokratiene i Øst-Europa - hvor sporene fra fortiden skremmer - har man vært meget opptatt av sette et markant skille mellom dømmende virksomhet og politisk virksomhet, og med den følge at det er forbudt for dommere å delta i politisk virksomhet. Men også i land i Vest-Europa håndheves et skille mellom dømmende virksomhet og politisk virksomhet.

På den annen side er det uansett viktig å ha for øye at hensynet til dommernes statsborgerlige rettigheter krysses av kravet om at dommere skal være uavhengige og upartiske. Dette kravet gjelder også i forhold til politisk virksomhet. Det er derfor ikke uproblematisk å forene dommerarbeidet med framskutte posisjoner i det politiske liv, enten det gjelder posisjoner i partiapparatet eller i folkevalgte organer - ikke minst på det lokale plan.

Det kan reises spørsmål hvor stort det praktiske behovet er for å vurdere begrensninger i dommeres adgang til å delta i det politiske liv. I Norge har dommere gjennomgående i liten grad hatt politiske verv, i alle fall i de senere tiår, og den deltakelse man har kunnet registrere, synes i liten grad å ha vekket bekymringer. Spørreundersøkelsen bekrefter at få dommere har politiske verv, men undersøkelsen gir ikke noe svar på hvorfor det er slik. Én årsak kan være at dommere finner det vanskelig å forene denne type verv med dommerstillingen, enten av mer etiske grunner eller på grunn av den arbeidsbelastning som verv gjerne medfører.

Den tilbakeholdenhet man har kunnet spore hos dommere med hensyn til deltakelse i politisk virksomhet, er kommentert av Torstein Eckhoff i hans Rettskildelære (3. utgave 1993, s 307). Ifølge Eckhoff «har mange villet stille strengere krav om partipolitisk nøytralitet enn det etter mitt skjønn er realistisk og ønskelig. Disse kravene har gjort dommere engstelige for å engasjere seg åpent i spørsmål som det står politisk strid om.»

For kommisjonen er det heller ikke uten betydning at loven åpner for at kommunestyrene kan velge politikere som lekdommere, og det har i stor utstrekning vært vanlig å velge lokalpolitikere inn i slike verv. Som det framgår av kapittel 11 om lekdommere, går kommisjonen ikke i detalj inn i den debatt som nylig er reist om valg av politikere som lekdommere. Avgjørende her er at selv om det kan argumenteres mot at meddommerutvalgene hovedsakelig skal bestå av politikere, ser ikke kommisjonen det som et problem at loven ikke setter et generelt forbud mot at politikere velges som lekdommere.

Kommisjonen mener etter dette at det ikke bør innføres noe forbud mot at dommere deltar i organisert politisk virksomhet ut fra denne virksomhetens art eller innhold. Kommisjonen anser det heller ikke aktuelt med en særskilt godkjenningsordning på et slikt grunnlag, men kommisjonen vil foreslå at det innføres en registreringsordning for politiske verv o l, se nedenfor.

Et annetspørsmål er om deltakelse i organisert politisk virksomhet skal godkjennes, når slike sidegjøremål kan føre til at arbeidet i dommerstillingen hemmes eller sinkes, eller at en dommer i mer enn sporadiske tilfelle kan bli inhabil, d v s om det her bør gjøres unntak fra de alminnelige regler som kommisjonen foreslår i punktene 9.7.6 og 9.7.7. Vurderingstemaet vil her i utgangspunktet være et annet, idet det vil være spørsmål om å vurdere generelle og mer «nøytrale» virkninger av et politisk engasjement.

En person - også en dommer - har imidlertid plikttil å ta imot valg til en rekke folkevalgte organer, nærmere bestemt verv som stortingsrepresentant, som medlem av Sametinget og som medlem av visse folkevalgte organer i kommuner og fylkeskommuner. Når det gjelder folkevalgte verv i kommuner og fylkeskommuner, er en person etter valgloven § 12 og kommuneloven § 14 pliktig til å ta imot valg til kommunestyre, fylkesting, formannskap, fylkesutvalg, faste utvalg, kommunedelsutvalg, kommuneråd, fylkesråd og kommunale eller fylkeskommunale nemnder som er opprettet i medhold av andre lover enn kommuneloven. Kommisjonen foreslår at alle slike sidegjøremål skal være generelt unntatt fra godkjenning, også når gjøremålet kan være arbeidstyngende eller inhabiliserende. Etter kommisjonens oppfatning vil det heller ikke være naturlig å ha en særskilt godkjenningsordning for medlemskap i andre folkevalgte organer i kommuner og fylkeskommuner. Kommisjonen viser her bl a til at det som en helt generell regel gjelder at alle folkevalgte har krav på å få fri fra sitt daglige arbeid «i det omfang dette er nødvendig på grunn av møteplikt», jf kommuneloven § 40. Gjelder det heltids- eller deltidsverv, har den folkevalgte rett til permisjon i hele valgperioden, se punkt 9.7.5.2. Kommisjonen finner det videre vanskelig å sette verv i registrerte politiske partier i en særstilling, sammenliknet med folkevalgte verv, og vil derfor foreslå at også for slike verv gjøres et generelt unntak fra kravet om godkjenning.

Kommisjonen vil derimot foreslå at de vanlige regler om godkjenning skal gjelde i forbindelse med valg eller oppnevninger til eksternesidegjøremål som foretas av et folkevalgt organ eller et registrert politisk parti. Dette bør ikke begrenses til å gjelde arbeidstyngende eller inhabiliserende sidegjøremål, men bør omfatte også andre typer av sidegjøremål hvor kommisjonen vil innføre krav om godkjenning. Det siktes her til sidegjøremål i ulike typer av tvisteløsende nemnder i privat og offentlig virksomhet og også sidegjøremål i privat eller offentlig næringsvirksomhet, se punktene 9.7.8.3, 9.7.8.4 og 9.7.8.5. Men Stortinget står i en særstilling, slik at valg/oppnevninger som Stortinget foretar under enhver omstendighet bør unntas fra krav om godkjenning. Det samme bør gjelde for oppnevninger som foretas av Kongen i statsråd. Se nærmere punktene 9.7.8.2 og 9.7.8.9 om valg/oppnevninger som foretas av Stortinget eller av Kongen i statsråd.

Kommisjonen finner for øvrig grunn til å gi uttrykk for at dommere generelt bør være tilbakeholdne med å gå inn i framskutte politiske posisjoner i politiske partier og i folkevalgte organer.

Registrering

Sidegjøremål som er knyttet til deltakelse i folkevalgte organeri stat, fylkeskommune og kommune, vil være alminnelig kjent. Det ligger i sidegjøremålets karakter, siden det er tale om en type offentlige verv. Det samme gjelder eksterne verv som man av folkevalgte organer - på politisk grunnlag - blir valgt/oppnevnt til.

De hensyn som ligger til grunn for registreringsordningen, jf punkt 9.7.3.4, tilsier at alle sidegjøremål av ovennevnte karakter blir registrert. Å foreta særskilte unntak fra registrering her, synes det ikke å være grunnlag for. Særlige personvernshensyn gjør seg ikke gjeldende, i og med at gjøremålene vil være alminnelig kjent.

Sidegjøremål innenfor politiske partiereller eksterne sidegjøremål som partiet oppnevner en dommer til, må etter kommisjonen syn i utgangspunktet stå i samme stilling som sidegjøremål i folkevalgte organer. De bør derfor være gjenstand for registrering, og med opplysning om hva gjøremålet består i. Ordinært medlemskap i et parti bør imidlertid unntas. Dette må etter kommisjonens oppfatning respekteres med grunnlag i personvernhensyn. Et partis medlemslister er heller ikke gjenstand for alminnelig innsyn. En viss vekt må det også tillegges at det er hemmelige valg; ingen er pliktig til å oppgi hvilket parti hun/han gir sin stemme til. - Det som bør registreres, er således mer formelle posisjoner som partiet velger eller oppnevner dommeren til, innenfor partiet eller utenfor dette.

9.7.8.3 Kollegiale forvaltningsorganer (nemnder) m v

Statlige nemnder

Dommere har i atskillig utstrekning gjøremål i statlig forvaltning. Disse gjøremålene er omtrent utelukkende knyttet til deltakelse i kollegiale forvaltningsorganer (nemnder), d v s styrer, råd, utvalg m v, jf forvaltningsloven § 11 b. Nemnder som har dommerdeltakelse utgjør et stort mangfold - med svært forskjellige oppgaver, sammensetning og arbeidsmåte. Variasjonsbredden er søkt vist ved den nedenstående inndelingsmåte:

* Varighet:

- Permanente: Eks: Kontrollkommisjonene for psykisk helsevern

- Ad hoc: Eks: Utredningsutvalg, f eks Domstolkommisjonen

* Geografi:

- Nasjonale: Eks: Forbrukertvistutvalget

- Regionale: Eks: Kontrollkommisjonene

* Rettslig grunnlag:

- Lovbestemt: Eks: Tilsynsutvalgene for fengselsinstitusjoner

- Eget tiltak: Eks: Lovforberedende utvalg (Regjeringen kan fritt opprette slike utvalg)

* Arbeidsmåte og beslutningsprosess:

- Domstolliknende organer: Eks: Klagenemnda for militære disiplinærsaker

- Andre organer: Eks: Tilsynsutvalg for fengselsinstitusjoner

* Oppgavenes/funksjonenes art:

- Klage/ankenemnder: Eks: Klagenemnda for likestilling

- Tilsyns- og kontrollnemnder: Eks: Kontrollkommisjonene for psykisk helsevern

- Rådsorganer: Eks: Steriliseringsrådet

- Skjønnsnemnder: Eks: Skjønnsnemnd/overskjønnsnemnd ved endring i kommunal inndeling

- Gransknings/undersøkelseskommisjoner: Eks: Lund-kommisjonen

- Andre nemnder: Eks: Utvisningsutvalg etter privathøyskoleloven

Spørreundersøkelsen viser at drøyt 30 % av dommerne (ca 42 % av de ordinære) hadde sidegjøremål i forskjellige statlige nemnder. En del dommere hadde flere enn ett sidegjøremål. De fleste sidegjøremålene var knyttet til mer tradisjonelle juridiske funksjoner - d v s til nemnder som har en tilsyns/kontroll funksjon og/eller fungerer som klage/ankeorgan. I hovedsak er disse nemndene lovbestemte, d v s at de er opprettet med hjemmel i lov. I denne type nemnder fungerer dommeren ofte som leder, og ikke sjelden er også nestlederen dommer. Gjennomsnittsinntekten pr dommer var kr 41.800, inkludert inntekter som følge av deltakelse i politisk virksomhet. For de ordinære dommerne var gjennomsnittet kr 41 900. Et fåtall dommere hadde ingen inntekt. Som tidligere påpekt hadde bare meget få dommere politiske verv, og det er sannsynlig at inntektene fra disse vervene var små. Det er således grunnlag for å si at de oppgitte inntekter så godt som utelukkende skrev seg fra deltakelse i statlige nemnder.

Som tidligere nevnt utgis det hvert år en oversikt over statlige nemnder. I denne oversikten inngår også en liste over nemndenes medlemmer/varamedlemmer. Kommisjonen har undersøkt hvor mange av medlemmene som var dommere i 1996, d v s det samme året som spørreundersøkelsen refererer seg til. Resultatet av denne undersøkelsen bekrefter resultatet av spørreundersøkelsen, idet førstnevnte viser at 41,4 % av de ordinære dommere var medlem/varamedlem i en eller flere statlige nemnder. 74,4 % av disse var medlem/varamedlem i en nemnd, 18,6 % i to nemnder, 5,8 % i tre nemnder og 1,2 % i fire nemnder.

Forbud/godkjenning

Arbeid i eller for statlige nemnder kan gi dommere verdifull innsikt i samfunnsforhold av betydning for dommerarbeidet. Minst like viktig er det at samfunnet kan nyte godt av den særlige ekspertise som dommere har, og den autoritet som er knyttet til det å være dommer. I den danske lovproposisjonen om endringer i retsplejeloven m v er dette kommet til uttrykk på følgende måte (s 51): «Dommeres medvirken i nævn og råd er endvidere med til å sikre borgerne en enkel, smidig, saglig kompetent og uvildig behandling af en række konflikter mellom borgerne og det offentlige.»

Det kan tale i favør av dommeres deltakelse i statlige nemnder at en rekke lovbestemmelser setter som vilkår at ett eller flere av medlemmene i en nemnd - ofte leder/nestleder - skal ha de samme kvalifikasjoner som dommere. At det har vært meget vanlig å oppnevne dommere som medlemmer av slike nemnder, tyder på at dommerdeltakelse er ønsket, selv om det ikke er noe krav i loven om at det skal oppnevnes fungerende dommere. I noen tilfelle fastsetter loven imidlertid at enkelte nemndsmedlemmer skalvære dommer.

Dommerdeltakelse i statlige nemnder har en lang, rotfestet tradisjon i norsk statsforvaltning, i likhet med hva som er tilfellet i Danmark og Sverige.

Kommisjonen mener at det ikke er grunnlag for i alminnelighet å forby dommere å inneha sidegjøremål som medlemmer av statlige nemnder, d v s fordi de er statlige og utfører oppgaver på vegne av den utøvende makt. Kommisjonen mener at det også for dommeres deltakelse i statlige nemnder vanligvis bør være en tilstrekkelig og tilfredsstillende løsning at all deltakelse registreres, se nærmere nedenfor. Dette innebærer at det i utgangspunktet heller ikke foreligger behov for å etablere generelle godkjenningsordninger.

Kommisjonens standpunkt innebærer at det ikke er aktuelt å skille ut bestemte typer av nemnder med sikte på å la disse omfattes av en forbuds- eller godkjenningsordning, f eks at dommere bare får delta i utredningsutvalg, eller i lovbestemte nemnder hvor dommerdeltakelse er uttrykkelig bestemt, eller hvor det er vanlig å oppnevne dommere.

Noen nemnder står imidlertid i en viss særstilling, nemlig granskningskommisjoner,nemnder hvor det er en viss sannsynlighet for at nemndas avgjørelser kan bli brakt inn for domstolene til overprøving og en enkeltstående nemnd - Det særskilte etterforskningsorgan (SEFO). Kommisjonen har funnet grunn til å gå nærmere inn på disse nemndene. I tillegg vil kommisjonen vurdere oppnevnelser som foretas av Kongen i statsråd og av Stortinget.

- Granskningskommisjoner o l

Ankepunktene mot dommeres deltakelse i statlige nemnder synes historisk å ha vært særlig framtredende når det gjelder deres deltakelse i særskilte granskningskommisjoner o l. Denne type kommisjoner nedsettes for å undersøke forhold som ikke bare er kompliserte, faktisk og/eller rettslig, men som i enkelte tilfelle også er politisk omstridte. Granskningskommisjoner vil ofte få et sterkt offentlig søkelys rettet mot seg, både mens de er i arbeid og etter at resultatet av granskningen foreligger. Dommeren i kommisjonen er i alminnelighet dens leder, slik at et ekstra søkelys vil falle på henne eller ham. Den sterke fokuseringen på kommisjonen og lederen, ikke minst i sammenheng med granskning av politisk omstridte forhold, kan være vanskelig å forene med dommerens uavhengighet og virke uheldig inn på den allmenne tillit til dommerne. Men dette bildet har også en annen side. Nettopp fordi det vanligvis er ekstraordinært kompliserte og komplekse forhold som en granskningskommisjon skal utrede, ofte også av kvalifisert juridisk art, er det særlig viktig at kommisjonen får tilført den nødvendige faglige ekspertise og autoritet. Deltakelse av høyt kvalifiserte og respekterte dommere vil kunne gi kommisjonen den autoritet som den trenger, og bidra til å skape ro og stabilitet i en situasjon som ofte kan være turbulent. Med dette som bakgrunn vil dommerdeltakelse snarere kunne bidra til å styrke tilliten til dommerne, enn det motsatte. Det bør også tilføyes at det i enkelte tilfelle er lovbestemt at personer med dommerkvalifikasjoner skal oppnevnes som medlemmer av granskningskommisjoner, uten at det dermed er sagt at loven krever at fungerende dommere blir oppnevnt. Etter sjøloven § 485 skal lederen i både den faste undersøkelseskommisjonen for ulykker til sjøs og i ad hoc kommisjoner «fylle vilkårene for å være høyesterettsdommer» (uthevet her).

Kommisjonen vil etter dette ikke foreslå at det innføres noe forbud mot at dommere deltar i granskningskommisjoner, eller at det etableres en særskilt godkjenningsordning. Med hensyn til det siste anses det tilstrekkelig med de alminnelige regler som kommisjonen foreslår, om plikt til å søke om godkjenning i forbindelse med henholdsvis arbeidstyngende sidegjøremål og sidegjøremål i statlige nemnder hvor man må regne med at organets avgjørelser kan bli brakt inn for domstolene til overprøving. Vanligvis vil deltakelse i granskningskommisjoner være så arbeidskrevende at det må søkes om godkjenning på et slikt grunnlag. - Det bør imidlertid gjøres unntak for alle valg/oppnevninger som foretas av Stortinget eller av Kongen i statsråd, se nærmere om dette punkt 9.7.8.9.

- SEFO

SEFO skal lede etterforskningen i saker mot tilsatte i påtalemyndigheten eller i politiet, når det foreligger mistanke om at de kan ha begått straffbare handlinger, og - i visse tilfelle - også når det ikke foreligger slik mistanke, f eks hvis en person dør mens hun/han er tatt hånd om av politiet. SEFO er opprettet i medhold av straffeprosessloven § 67. Det er nå ti slike etterforskningsorganer i landet - ett for hvert statsadvokatdistrikt. Nærmere regler om SEFO er gitt i Påtaleinstruksen, både om SEFOs sammensetning, posisjon og myndighet. SEFO skal bestå av tre medlemmer. Lederen skal ifølge § 34 -1 i Påtaleinstruksen fylle vilkårene for å være høyesterettsdommer, men det er ikke noe krav om at lederen skal være fungerende dommer. Ni av de ti lederne for SEFO er imidlertid dommere (i herreds- eller byretten), den tiende er advokat. Lederen mottar vanlig godtgjøring etter regulativet. Arbeidsbyrden er gjennomgående ganske stor.

Fordelene med å ha en dommer som leder er særlig hensynet til en uavhengig og uhildet etterforskning. Tidligere ble etterforskning i saker mot polititjenestemenn foretatt av politiet/påtalemyndigheten selv. Erfaringer med dette systemet viste at det var av stor betydning å få et nytt system, som framstod som mer betryggende og egnet til å skape tillit hos folk flest. Dommerdeltakelse kan bidra til dette. Men det er også betenkelige sider ved å ha en dommer som leder. Det framgår av Påtaleinstruksen bl a at SEFO har «den myndighet som ellers tilligger politimesteren», jf § 34-1, at SEFO «kan gi politiet pålegg om iverksetting, gjennomføring og stansning av etterforskning», jf § 34-4, at Riksadvokaten har en ganske utstrakt instruksjonsmyndighet, jf § 34-9, og at en representant for SEFO vanligvis skal være til stede ved rettsmøte som behandler sak om varetektsfengsling, jf § 34-5. (Alle uthevinger er gjort her). Når det gjelder Riksadvokatens instruksjonsmyndighet overfor SEFO, har imidlertid denne aldri vært brukt i praksis.

Etter kommisjonens oppfatning er SEFO sterkt knyttet til den ordinære påtalemyndighet; i flere henseende er SEFO en integrert del av denne. Dommeren i SEFO - som i alminnelighet er organets leder - er altså i denne egenskap tilknyttet påtalemyndigheten, mens hun/han i sin ordinære dommervirksomhet skal være helt nøytral og uavhengig av den samme påtalemyndighet. Dette har sine betenkelige sider. Tilknytningen til påtalemyndigheten gjennom SEFO kan virke uheldig eller skadelig inn på dommerens evne og mulighet til å opptre med den nødvendige distanse i forhold til politiet og påtalemyndigheten i sitt dommerarbeid. Dette kan skape habilitetsproblemer i mer enn sporadiske tilfelle, samtidig som det kan føre til at den alminnelige tillit til domstolene og til dommerne kan bli svekket.

SEFO-ordningen ble evaluert av Justisdepartementet i Ot prp nr 4 (1994-95). Departementets konklusjon var at ordningen burde opprettholdes, med noen mindre justeringer. Departementet gikk bl a inn for å endre praksis med hensyn til sammensetningen av SEFO, som svar på den kritikk som var framkommet mot at alle medlemmene i de enkelte SEFO-organer hadde en bakgrunn som tjenestemenn/embetsmenn i politi/påtalemyndighet. Departementet mente at minst ett av medlemmene, helst to, i hvert organ burde oppnevnes blant personer som ikke tidligere hadde arbeidet i politi/påtalemyndighet. Stortinget sluttet seg til dette. Verken departementet eller Stortinget tok opp betenkelighetene av mer prinsipell art som kan reises ved dommerdeltakelse i SEFO.

Etter kommisjonens oppfatning er det grunn til å anta at deltakelse i SEFO er så vidt arbeidskrevende at det vil falle inn under kommisjonens forslag om plikt til å søke om godkjenning i samband med arbeidsbelastende sidegjøremål. Slik SEFO fungerer i dag, hvor det er utstrakt praksis for å oppnevne en dommer som leder, og hvor det muligens kan være problematisk å finne gode alternativer til et dommerledet SEFO, kan det imidlertid etter omstendighetene være vanskelig å nekte dommerdeltakelse - ikke minst hvis det gjelder en erfaren, dyktig og effektiv dommer. På den annen side reiser dommerdeltakelse i SEFO vesentlige prinsipielle problemer ut fra de hensyn som kommisjonen har vektlagt. Kommisjonen er ikke sammensatt slik at det er naturlig selv å foreta noen nærmere vurdering av SEFO, men kommisjonen vil foreslå at Justisdepartementet tar initiativet til å få utredet organiseringen av SEFO på nytt - med særlig vekt på disse prinsipielle spørsmålene.

- Rettslig overprøving av nemndsavgjørelser

Det forekommer at nemndsavgjørelser som dommere har deltatt i, blir brakt inn for domstolene til overprøving. Den dommer som deltok i forvaltningssaken, blir selvsagt inhabil i forbindelse med rettslig overprøving av nemndas vedtak. Dette skaper ikke problemer. Men det vil kunne være vanskelig for en annen dommer å opptre med den nødvendige distanse i en rettssak, hvor hun/han vet at nemndsavgjørelsen er truffet med deltakelse av en dommerkollega - ikke minst fordi denne ofte vil ha hatt en avgjørende ord ved vurderingen av forvaltningssakens rettslige side. Og uansett om selve overprøvelsen av en kollega oppleves som problemfri av den nye dommer, kan situasjonen utad framtre som uheldig.

Etter kommisjonens mening representerer dommerdeltakelse vanligvis ikke noe problem hvor det sjelden eller aldri forekommer rettslig overprøving av nemndsavgjørelser, i den forstand at det kan være aktuelt å innføre restriksjoner mot dommerdeltakelse. Derimot vil situasjonen være annerledes hvor man erfaringsmessig må regne med at en nemnds avgjørelser kan bli brakt inn for domstolene. Med sikte på disse tilfelle vil kommisjonen foreslå at det innføres en godkjenningsordning. Det vil si at dommere som ønsker å påta seg gjøremål i eller for en nemnd hvor man må regne med at nemndas avgjørelser kan bli gjenstand for overprøving ved domstolene, må søke om godkjenning. Hvorvidt godkjenning skal gis eller ikke, vil i særlig grad avhenge av hvor sannsynlig det er at nemndas avgjørelser vil bli overprøvd. Godkjenning vil også kunne avhenge av andre forhold. Hvis f eks det gjelder en lovbestemt nemnd, og det er mer eller mindre forutsatt at en dommer skal være medlem, vil det være vanskelig å nekte å nekte godkjenning.

En del nemnder treffer enkeltvedtak, d v s «vedtak som gjelder rettigheter eller plikter til en eller flere bestemte personer», jf forvaltningsloven § 2b) og § 2a). Dette er forvaltningsavgjørelser som i særlig grad berører det enkelte individ og kan være av meget stor betydning for vedkommende. Nemnder som treffer slike vedtak, vil i stor grad omfattes av den ovennevnte godkjenningsordning, og dommerdeltakelse vil dermed bli underlagt særskilt vurdering. Noen godkjenningsordning spesielt for nemnder som treffer enkeltvedtak, ser kommisjonen derfor ikke noe behov for. Kommisjonen vil imidlertid generelt gi uttrykk for at det bør utvises tilbakeholdenhet med å oppnevne høyesterettsdommere som medlemmer av nemnder som treffer enkeltvedtak. De særlige faglige kvalifikasjoner som høyesterettsdommere besitter og den autoritet som følger deres stilling, vil kunne skape et visst avhengighetsproblem for de lavere domstoler, når disse skal overprøve enkeltvedtak truffet av nemnder som har en høyesterettsdommer som medlem. At disse domstolene kan opptre uavhengig, er spesielt viktig når gjelder enkeltvedtak.

Registrering

Nesten unntaksfritt vil sidegjøremål gjelde deltakelse som medlem/varamedlem, ofte som leder/nestleder. At dommere har andre funksjoner i tilknytning til nemnder, forekommer ytterst sjelden. De generelle hensyn som ligger til grunn for registreringsordningen, tilsier etter kommisjonens oppfatning at deltakelse i slike nemnder bør registreres, f eks hensynet til forutberegnelighet når det gjelder dommeres habilitet. Kravet til registrering bør gjelde uavhengig av hvilken nemnd det er tale om og av hva sidegjøremålet gjelder.

Det er vanskelig å tenke seg at det bør være unntak for registrering av sidegjøremål i statlige nemnder. Den årlige oversikten som utgis over statlige styrer, råd og utvalg viser riktignok hvilke dommere som er medlemmer av disse, men kommisjonen ser ikke dette som noe hinder for at de samme opplysninger tas inn i registeret for sidegjøremål. Noe av hovedpoenget med denne ordningen er at den skal gi en samlet og mest mulig helhetlig oversikt over aktuelle sidegjøremål, og gi en enkel og rasjonell mulighet for å søke på dommeres navn.

Særskilt om kommunale og fylkeskommunale nemnder

Lovgivningen har ingen bestemmelser som forutsetter at dommere eller personer med dommerkvalifikasjoner velges eller oppnevnes som medlemmer av kommunale eller fylkskommunale nemnder. Dersom dommere velges/oppnevnes, vil dette i alminnelighet skje på politisk grunnlag. Men i den utstrekning det måtte være aktuelt at dommere som sådanne velges/oppnevnes som medlemmer av kommunale/fylkeskommunale nemnder, og ikke på politisk grunnlag, vil kommisjonen gå inn for at det som er foreslått foran om statlige nemnder skal gjelde tilsvarende. Dette gjelder både godkjenning og registrering av sidegjøremål.

9.7.8.4 Privat næringsvirksomhet

Med privat næringsvirksomhet siktes det til virksomhet med et definert forretningsmessig formål som drives av andre enn staten, kommuner/fylkeskommuner, og som er organisert i form av selskaper, f eks aksjeselskaper, eller som stiftelser eller enkeltmannsforetak - f eks sorenskriveren som eier og driver et gårdsbruk.

Spørreundersøkelsen viser at 90 dommere (75 ordinære dommere), d v s 17,5 % (20 %), oppga at de hadde hatt en eller annen form for sidegjøremål i næringsvirksomhet i 1996, men da er også gjøremål i heleid og deleid offentlig næringsvirksomhet inkludert. Gjøremål i privat næringsvirksomhet dominerte imidlertid klart. 25 dommere, d v s ca 6 %, hadde sidegjøremål som styreleder. Årsinntekten fra sidegjøremålene utgjorde i gjennomsnitt pr dommer kr 30 600 (32 600 for ordinære dommere).

Forbud/godkjenning

Tillitshensynet og hensynet til domstolenes/dommernes uavhengighet kan tale for at det innføres restriksjoner i form av forbud eller godkjenning for dommeres deltakelse i privat næringsvirksomhet, først og fremst fordi:

• I det rettssøkende publikums øyne vil dommere gjennom sine sidegjøremål kunne bli identifisert med virksomhetens spesifikke interesser. Dommerne kan i denne sammenheng risikere å bli tatt til inntekt for bestemte holdninger, preget av næringslivs- og arbeidsgiverinteresser, som i enkelte sakstyper kan framstå som uheldig, f eks i oppsigelsessaker i arbeidslivet. Når dommere deltar i privat næringsvirksomhet, kanskje særlig som styremedlemmer, skal de arbeide for virksomhetens interesser, og ikke for brede samfunnsinteresser - som ved deltakelse i statlige nemnder.

• Privat virksomhet kan være risikopreget, med fare for at virksomheten kan gå konkurs eller at det begås ulovligheter eller foretas uheldige disposisjoner, noe som kan være belastende både for den dommer som har framtredende sidegjøremål i virksomheten, og for domstolenes alminnelige anseelse. Særlig problematisk vil det være dersom dommeren har direkte har medvirket til ulovligheter eller uheldige disposisjoner.

• Mye kan tyde på at opinionen er særlig opptatt av dommeres deltakelse i privat næringsvirksomhet.

Habilitetsperspektivet kommer inn ved vurderingen av dommeres deltakelse i privat næringsvirksomhet. Både deltakelse i det lokale næringsliv og på regionalt og nasjonalt plan kan i visse tilfelle føre til at en dommer blir inhabil i mer enn sporadiske tilfelle. En herredsrettsdommer som sitter i styret for den lokale sparebanken, vil f eks forholdsvis ofte kunne bli inhabil i forbindelse med behandling av namssaker. Habilitetsperspektivet vil imidlertid bli tilstrekkelig ivaretatt gjennom kommisjonens forslag om innføring av en godkjenningsordning i tilknytning til inhabiliserende sidegjøremål og om en registreringsordning.

Høyesterett praktiserer i dag et forbud mot at høyesterettsdommere deltar som styremedlemmer i privat næringsvirksomhet. Internasjonalt er det vanlig med strenge restriksjoner for dommeres deltakelse i denne type virksomhet. Dette gjelder også for Danmarks og Sveriges vedkommende. I Sverige er dette begrunnet med at «risken för förtroendeskada är påtaglig vid dette slaget av uppdrag», jf SOU 1994:99.

Det som kan tale for dommerdeltakelse i privat næringsvirksomhet, vil i første rekke være at dommere gjennom sine sidegjøremål m v kan få verdifull innsikt i ulike sider av privat virksomhet av betydning for dommerarbeidet. Privat næringsvirksomhet blir stadig mer kompleks og internasjonal, noe som medfører at domstolene og dommerne stilles overfor stadig større utfordringer når de skal behandle tvister med relasjon til privat næringsvirksomhet. Det kan her dreie seg om kunnskap og forståelse som det kan være vanskelig å tilegne seg på annen måte. Næringslivet vil på sin side kunne ha nytte av dommerfaglig kompetanse og erfaring, først og fremst i forbindelse med organer som har tilsyns/kontrollfunksjoner eller som driver med konfliktløsning.

Kommisjonen er kommet til at de betenkeligheter som er knytter til dommeres sidegjøremål i privat næringsvirksomhet er så vidt tungtveiende, at kommisjonen vil foreslå at det knyttes restriksjoner til dommeres adgang til å påta seg slike gjøremål. Avgjørende for kommisjonen har vært «risken för förtroendeskada» som ligger til grunn for det svenske forbudet. Kommisjonen har også lagt en viss vekt på at den innsikt som dommere kan få gjennom sidegjøremål i privat virksomhet, et stykke på vei vil kunne kompenseres - bl a ved at retten settes med sakkyndige meddommere i større utstrekning enn det som hittil har vært tilfelle, og ved at dommere får relevante opplæringstilbud.

Kommisjonen vil imidlertid ikke gå inn for at det innføres et alminnelig forbud mot dommerdeltakelse i privat næringsvirksomhet. Det vesentlige er at man får en viss kontroll med denne type sidegjøremål, og utover det som en registreringsordning alene kan gi. Kommisjonen mener at en godkjenningsordning vil kunne tilfredsstille et slikt kontrollbehov.

Etter kommisjonens oppfatning er betenkelighetene ved dommerdeltakelse i privat næringsvirksomhet særlig knyttet til styrevervi selskaper; det er først og fremst her at faren for identifikasjon med virksomheten og det som den står for, er størst. Tillatelse til styreverv bør derfor bare kunne gis rent unntaksvis, f eks dersom det dreier seg om familieaksjeselskaper. Men også deltakelse i virksomhetens tilsyns/kontrollorganer medfører fare for identifikasjon. Det samme gjelder deltakelse som medlem av styret for private pensjonsfond som bedrifter oppretter. - Se nærmere nedenfor om konfliktløsende nemnder og investeringer.

- Tvisteløsende nemnder

Det eksisterer en rekke private, tvisteløsende nemnder, d v s nemnder som er opprettet av private selskaper, organisasjoner m v og som har som oppgave å løse tvister mellom private i kunde/klientforhold. I praksis er det her tale om klagenemnder eller reklamasjonsnemnder. En del av disse representerer rent interne bransjeordninger, f eks har de enkelte forsikringsselskaper egne nemnder. De resterende er i hovedsak nemnder som er opprettet i samarbeid mellom vedkommende bransje og og dens kunder, representert ved en forbrukerorganisasjon. Felles for disse tvisteløsende nemndene er at de i en del tilfelle har dommere som medlemmer, ofte som ledere.

Kommisjonen mener at også deltakelse i tvisteløsende nemnder bør omfattes av en godkjenningsordning. Sett på bakgrunn av dommernes særlige kvalifikasjoner vil imidlertid det samfunnsnyttige aspektet gjennomgående være mer framtredende her enn ved deltakelse i annen privat virksomhet. Dette bør få betydning ved vurderingen av om godkjenning bør gis eller ikke.

Det kan i en del tilfelle være tvil om det er riktig å plassere de private tvisteløsende nemndene inn under privat næringsvirksomhet eller under interesseorganisasjoner eller under ideelle foreninger. Dette bør imidlertid ikke være avgjørende. Også i de tilfelle hvor nemnda kan sies å ha tilknytning til en interesseorganisasjon eller en ideell forening, vil de kunne representere særlige interesser som gjør det nærliggende å etablere kontroll med dommerdeltakelse gjennom en godkjenningsordning.

For alle private tvisteløsende nemnder kommer det inn et vesentlig tilleggsmoment, knyttet til de tilfelle hvor det kan være en viss sannsynlighet for rettslig overprøving. I slike tilfelle vil det være klare paralleller mellom deltakelse i private nemnder og i statlige nemnder hvor det foreligger en tilsvarende mulighet for rettslig overprøving, se punkt 9.7.8.3. De betenkeligheter med hensyn til deltakelse av høyesterettsdommere som kommisjonen i denne sammenheng har gitt uttrykk for når det gjelder de statlige nemnder, vil gjøre seg gjeldende på tilsvarende måte for høyesterettsdommeres deltakelse i de private tvisteløsende nemndene. Det bør derfor utvises en særlig tilbakeholdenhet med å oppnevne høyesterettsdommere som medlemmer av private tvisteløsende nemnder.

- Investeringer

Et særlig spørsmål er om en godkjenningsordning også bør omfatte investeringer, d v s pengeplasseringer hvor siktemålet er fortjeneste. I likhet med verv o l representerer investeringer en type interesse/lojalitet knyttet til den virksomhet hvor det investeres og til privat næringsvirksomhet i sin alminnelighet, som kan være uheldig i relasjon til bl a tillitshensynet. Kommisjonen finner imidlertid ikke at det her dreier seg om så sterke og nære tilknytninger at det bør gi grunnlag for å ta med investeringer i godkjenningsordningen. Faren for at tilliten til domstolene/dommerne kan svikte vil være mindre når dommerne investerer, enn når de innehar verv o l. Spørreundersøkelsen viser dessuten at dommeres investeringer er av nokså beskjedent omfang. F eks hadde bare 5,6 % av dommerne investeringer i en størrelsesorden som oversteg kr 50 000. Kommisjonen vil videre peke på at investeringer ofte representere en type formuesplassseringer, hvor restriksjoner i form av en godkjenningsordning vil kunne føles som et betydelig inngrep i den enkelte dommeres personlige frihet. Dette vil bl a gjelde for pengeplasseringer i aksjefonds o l og i familieaksjeselskaper. Ved de førstnevnte plasseringer mangler dommeren nærmere kjennskap til i hvilke virksomheter hennes/hans penger plasseres, og i de sistnevnte vil det lett føles urimelig om dommeren måtte selge sine aksjer. Det må kunne sies at investeringer vanligvis er en aktivitet som ligger innenfor den enkelte dommers private sfære, og som hun/han ikke bør behøve å innhente tillatelse til fra det offentlige. Det er også andre faktorer som taler imot at godkjenningsordningen skal omfatte investeringer. Kommisjonen viser i denne forbindelse til de alminnelige habilitetsreglene for dommere, se særlig varslingsplikten i domstolloven § 113, og til forslaget om registreringsplikt for visse investeringer, se nedenfor.

Registrering

Som nevnt ovenfor foreslår kommisjonen at dommere må ha særskilt godkjenning for å kunne påta seg sidegjøremål i det private næringsliv. De hensyn som ligger til grunn for registrering av sidegjøremål, tilsier at godkjente sidegjøremål i det private næringsliv blir registrert. Kommisjonen ser ingen grunn til å gjøre unntak for spesielle gjøremål.

Kommisjonens forslag om godkjenningsplikt for sidegjøremål i næringsvirksomhet omfatter bare verv o l - ikke investeringer. Spørsmålet blir da om det er grunn til å lovfeste særskilt at dommeres investeringer skal registreres.

Investeringer representerer en type interesse i den virksomhet som det er investert i, som det kan være viktig å få klarlagt gjennom en registreringsordning - særlig med bakgrunn i et habilitetsperspektiv. På den annen side vil et lovfestet krav om at investeringer skal registreres, være et ikke uvesentlig inngrep overfor den dommer som foretar investeringer. Særlig vil dette kunne være tilfelle dersom investeringer også skulle omfatte bankinnskudd, plassering av midler i aksjefond o l, se ovenfor. Det vil dessuten være upraktisk om alle investeringer - etter hvert som de foretas - skulle være registreringspliktige, f eks med tanke på den dommer som er aktiv på aksjemarkedet. Registrering av investeringer kan reise avgrensningsproblemer av rettsteknisk karakter, bl a med sikte på hva «investeringer» skal omfatte. Ved innføringen av de nye bestemmelser om registrering av sidegjøremål i Danmark fant man ikke grunn til å la registreringsplikten omfatte investeringer. Stortingsrepresentanter må imidlertid registrere «Selskapsinteresser (aksjer) i selskaper hvor vedkommende selv sammen med ektefelle og hjemmeværende barn eier aksjer som overskrider én prosent av aksjekapitalen», jf punkt I nr 9 i de veiledende regler. I det midlertidige reglementet for høyesterettsdommere er det ikke fastsatt nærmere bestemmelser om registrering av investeringer.

Til tross for at det foreligger vektige motforestillinger, vil kommisjonen foreslå at dommeres investeringer i visse tilfelle skal registreres. Motforestillingene medfører imidlertid at investeringer bare i begrenset utstrekning bør være registreringspliktige. Registrering bør begrenses til å omfatte eierinteresser i selskaper - aksjeselskaper, ansvarlige selskaper m v. Begrensningen til eierinteresser innebærer at f eks bankinnskudd ikke skal registreres. Investeringer i aksjefonds o l bør - uavhengig av hvor fondsplasseringene skjer - også unntas fra registreringsplikten, idet slike plasseringer i liten grad eller ingen grad er knyttet til eierinteresser i bestemte selskaper, se ovenfor.

For det andre synes det både unødvendig og uhensiktsmessig å registrere mindre investeringer. I slike tilfelle anses habilitetshensynet tilstrekkelig ivaretatt gjennom varslingsplikten etter domstolloven § 113. Minimumsavgrensningen kan skje på flere måter. Følgende tre alternativer synes å være de mest nærliggende, knyttet til investeringer i det enkelte selskap:

1. Et bestemt minstebeløp

2. Et bestemt (minste) eierandel målt i prosent eller som brøk

3. En kombinasjon av 1) og 2)

Spørreundersøkelsen i 1997 viser at i alt 4,3 % av dommerne (ordinære dommere: 4,5 %) hadde en eller flere investeringer i intervallet kr. 10 000 - 50 000, alternativt en eierandel på 1 - 10 %. 4,6 % (ordinære dommere: 5,3 %) hadde en eller flere investeringer som oversteg kr 50 000, alternativt en eierandel på mer enn 10 %. Undersøkelsen viste videre at de aller fleste av dommerne investerte i aksjer, d v s at eierinteressene hovedsakelig var knyttet til aksjeselskaper.

Etter kommisjonens mening er det viktig at man her kommer fram til så enkle og oversiktlige avgrensningskriterier som mulig. I et slikt perspektiv kan en eierandel mål i prosent eller brøk, d v s alternativ 2), framstå som det best egnede kriterium. Dette kriteriet kan imidlertid gi skjeve utslag, i og med at f eks store investeringer (i kronebeløp) i store aksjeselskaper blir registreringsfrie, mens små investeringer (i kronebeløp) i små aksjeselskaper lett kan bli registreringspliktige. Ved bruk av alternativ 1 - et bestemt minstebeløp - er problemet at det kan være vanskelig å finne den riktige verdimåler; fastsettingen av minstebeløpet er bl a avhengig av selskapsform og om likningverdi eller annen verdimåler skal anvendes. Dette kan lede til at reglene blir ganske komplekse. For øvrig gir spørreundersøkelsen nokså liten veiledning med hensyn til valg av prosent/brøk - og også av et minste kronebeløp - som kriterium. Konklusjonen er at valg av kriterium for registrering av investeringer i stor grad vil være spørsmål om skjønn.

Kommisjonen er etter dette kommet til at spørsmålet om valg av kriterium for hvilke investeringer som skal registreres, bør vurderes nærmere i forbindelse med den mer detaljerte forskrift som kommisjonen mener bør utarbeides for dommeres sidegjøremål, se punkt 9.7.12. Kommisjonen finner derfor ikke grunn til å fremme forslag om hvilke kriterier som skal gjelde for registrering av investeringer.

9.7.8.5 Heleid og deleid offentlig næringsvirksomhet

Både staten, kommunene og fylkeskommunene driver næringsvirksomhet i en viss utstrekning, og etter noenlunde de samme prinsipper som private - effektiv drift ut fra forretningsmessige prinsipper. Typisk for slik virksomhet er at den gjerne er skilt ut fra den ordinære, forvaltningsmessige organisasjonsformen, og er organisert som selvstendige rettssubjekter. Organisasjonsformen er i slike tilfelle ofte den samme som for privat næringsvirksomhet, f eks et aksjeselskap.

Kommisjonen mener at de samme regler bør gjelde med henblikk på godkjenning av dommeres verv o l i offentlig næringsvirksomhet som i privat næringsvirksomhet, idet de samme hensyn stort sett vil gjøre seg gjeldende. I den utstrekning det eksisterer ulike hensyn - særlig med grunnlag i de noe videre målsettinger som gjerne settes for offentlig næringsvirksomhet, basert på ivaretakelse av bredere samfunnsmessige interesser - antar kommisjonen at disse ikke er tilstrekkelige til å begrunne forskjellige regler. En annen sak er at forskjellene eventuelt kan framkomme gjennom ulik praksis ved behandlingen av godkjenningssøknader.

Undertiden etableres det privatrettslige sammenslutninger, vanligvis aksjeselskaper, hvor både det offentlige og det private har eierinteresser - kalt deleide selskaper. Med bakgrunn i det som tidligere er uttalt om (rent) privat og (rent) offentlig virksomhet, mener kommisjonen at godkjenningsordningen bør omfatte dommerdeltakelse også i denne type næringsvirksomhet. Dette innebærer at reglene blir like for alle former for næringsvirksomhet, enten virksomheten er privat og/eller offentlig eid: Godkjenningsplikt for dommeres sidegjøremål, men ikke for dommeres investeringer.

Videre bør de samme regler gjelde for registrering av sidegjøremål og for dommeres investeringer - i den grad det er aktuelt i den type virksomhet som det her gjelder - som for registrering av sidegjøremål og investeringer i privat virksomhet.

9.7.8.6 Interesseorganisasjoner

Med interesseorganisasjoner menes private sammenslutninger som har et mer eller mindre definert økonomisk siktemål, men som i hovedsak er organisert på en annen måte enn ordinær næringvirksomhet. Medlemsaspektet er det sentrale ved disse organisasjonene, d v s ivaretakelse av medlemmenes fortrinnsvis økonomiske interesser, knyttet til bestemte interesseområder. Til forskjell fra særlig privat næringsvirksomhet er det primære formålet ikke at organisasjonen skal tjene penger. Typiske eksempler på interesseorganisasjoner er grunneierlag, leieboerforeninger og yrkes/bransjeforeninger - som f eks Norges Bondelag. Utenfor kategorien faller de ideelle foreninger. Som navnet tilsier mangler disse det økonomiske siktemål, eller dette er klart underordnet andre og mer ideelle formål - se nærmere nedenfor.

Som tidligere nevnt driver interesseorganisasjonene i en viss forstand politisk virksomhet. En rekke av dem er meget betydelige aktører på den politiske arena og i samfunnslivet ellers. Mest nærliggende er det kanskje å trekke fram fagforeninger og arbeidsgiverforeninger, men yrkes/bransjeforeninger o l kan i mange sammenhenger spille en like framtredende rolle.

Spørreundersøkelsen viser at relativt få dommere hadde sidegjøremål i interesseorganisasjoner. Medlemskap i fagforeninger ble imidlertid holdt utenfor spørreundersøkelsen. 59 dommere (ordinære dommere: 48) - d v s 11,7 % (12,7 %) - oppga at de var medlemmer av en eller flere interesseorganisasjoner. Et lite antall var medlem av mer enn to organisasjoner. Ca 2/3 av sidegjøremålene bestod i ordinære medlemskap, d v s at 4,6 % (4,5 %) hadde verv i en eller annen form. Av i alt 24 dommere med verv, var det bare syv av disse som hadde inntekt av vervene. Sett under ett var årsinntekten pr dommer med verv kr 1.300 (1.100) i gjennomsnitt.

Forbud/krav om godkjenning

Ordinært medlemskap i interesseorganisasjoner må etter kommisjonens oppfatning langt på vei vurderes på samme måte som ordinært medlemskap i politiske partier. Konsekvensen av dette er at slikt medlemskap alene ikke kan være gjenstand for restriksjoner i form av forbud eller krav om godkjenning.

Kommisjonen finner heller ikke at det foreligger tilstrekkelig grunnlag for å innføre slike restriksjoner i forbindelse med verv o li interesseorganisasjoner. Begrunnelsen er først og fremst

• at kommisjonen foreslår at verv skal registreres, se nedenfor

• at det er relativt få dommere som har slike verv, og at bare ca 1/3 av vervene o l er inntektsbringende

• at verv kan gi dommere en viss samfunnsinnsikt av betydning for dommerarbeidet,

• at verv kan ha visse likhetspunkter med politiske sidegjøremål (som det ikke foreslås restriksjoner for)

• at det er lang tradisjon for at dommere kan inneha verv i interesseorganisasjoner.

Kommisjonen vil imidlertid gjøre unntak for dommerdeltakelse i tvisteløsende nemnder som har tilknytning til interesseorganisasjoner. Slik deltakelse bør, som nevnt i punkt 9.7.8.4, godkjennes før en dommer kan påta seg vervet, og kommisjonen viser til den generelle begrunnelse som er gitt der for godkjenning av deltakelse i private tvisteløsende nemnder.

Kommisjonen finner for øvrig grunn til å uttale at det ikke synes heldig at dommere - utenom dommernes egne organisasjoner - går inn i framtredende posisjoner for spesielle interessegrupper. Denne type engasjement kan bidra til å så tvil om dommernes uavhengighet, og rokke ved domstolenes legitimitet.

Registrering

På grunn av likhetstrekkene mellom interesseorganisasjoners virksomhet og politiske partiers virksomhet, mener kommisjonen at deltakelse i førstnevnte bør vurderes på lik linje med de sistnevnte, også i registreringssammenheng. Følgene av dette blir at kommisjonen foreslår at ordinært medlemskap i interesseorganisasjoner holdes utenfor registreringsordningen, men at verv og annet arbeid i mer formelle posisjoner i organisasjonens tjeneste registreres. - Kommisjonen kan ikke se at det foreligger tungtveiende hensyn som tilsier at det bør gjelde særlige regler for deltakelse i spesielle organisasjoner.

9.7.8.7 Ideelle foreninger

Med ideelle foreninger o l menes private sammenslutninger som i utgangspunktet ikke har noe erklært formål om å ivareta medlemmenes økonomiske interesser, men hvor formålet er av mer ideell karakter. Eksempler: Idretts- og fritidsorganisasjoner, miljøvernorganisasjoner, saksorienterte organisasjoner - som feks Nei til EU o l, brorskapsforbund, religiøse foreninger. Som eksemplene viser spenner disse foreningene over meget forskjellige deler av samfunnslivet, og er av stor betydning for det enkelte individs trivsel, tilhørighet og engasjement, samtidig som mange av dem spiller en viktig rolle på den samfunnspolitiske arena. Det siste henspeiler på at ideelle foreninger kan ha en nokså utpreget politisk karakter, i likhet med typiske interesseorganisasjoner, selv om dette langt fra er tilfelle for det store flertall av slike foreninger som eksisterer lokalt, regionalt og nasjonalt. Mange ideelle foreninger er landsomfattende masseorganisasjoner, som f eks Den Norske Turistforening, Røde Kors. Andre har en sterk lokal, mer privat forankring, f eks et historielag. - Det kan for øvrig være vanskelig å trekke en helt klar grense mellom interesseorganisasjoner og ideelle foreninger.

Spørreundersøkelsenviser at 73,7 % av dommerne (ordinære dommere: 77,2 %) var medlemmer av en eller flere ideelle foreninger. Godt over halvparten av dommerne hadde medlemskap i mer enn tre foreninger. Mer enn 60 % av dommerne hadde ingen verv o l, d v s at de var bare ordinære medlemmer. En stor del av sidegjøremålene var knyttet til sidegjøremål i idrettsforeninger og foreninger med et (annet) kulturelt formål samt i velforeninger o l. Bare 10 dommere oppga at de hadde inntekter av sine sidegjøremål. Årsinntekten pr dommer med verv o l utgjorde kr 1 000 ( kr 1 200) i gjennomsnitt.

Forbud/krav om godkjenning

Etter kommisjonens mening bør dommere ha fri adgang til å slutte seg til ideelle foreninger, i den forstand at det ikke anses uforenlig med dommerstillingen å være ordinærtmedlemav denne type organisasjoner. Kommisjonen mener m a o at løsningen bør bli den samme som for ordinært medlemskap i politiske partier og i interesseorganisasjoner. Begrunnelsen vil også i det alt vesentlige være den samme.

Engasjement i ideelle foreninger i form av verv o l framstår i alminnelighet som et særlig personlig anliggende for den enkelte dommer. Kommisjonen finner grunn til å framheve det samfunnsmessig positive ved slik deltakelse fra dommeres side i foreningslivet; dommere - i likhet med andre som deltar aktivt i denne type organisasjoner - utfører her mye uegennyttig og samfunnsgagnlig arbeid. Det er ingen sentrale hensyn som tilsier at dommere må tåle begrensninger i adgangen til å påta seg verv o l i ideelle foreninger/organisasjoner. Men heller ikke i denne sammenheng vil kommisjonen utelukke at det eksisterer verv o l som det kan være uheldig at dommere innehar, f eks i organisasjoner som fungerer som politiske pressorganisasjoner.

Kommisjonen viser for øvrig bl a til forslagene om krav om godkjenning i forbindelse med arbeidstyngende eller inhabiliserende sidegjøremål, og til at verv o l foreslås gjort registreringspliktige, se nedenfor.

Registrering

Kommisjonen mener at det er både unødvendig og upraktisk å foreta registrering av sidegjøremål i alle ideelle foreninger. Hensynene bak registreringsordningen fører til at behovet for registrering i utgangspunktet er lite, særlig når det gjelder medlemskap. Personvernhensyn kommer dessuten inn med en viss tyngde. For øvrig framstår det som ikke særlig heldig at registeret fylles med gjennomgående lite interessante opplysninger om deltakelse i ideelle foreninger. Det vil også kreve ekstra ressurser å holde registeret ajour.

Kommisjonen går derfor inn for at registrering av sidegjøremål i ideelle foreninger begrenses. Kommisjonen vil foreslå at all deltakelse i foreninger som har færre enn 100 medlemmer skal unntas fra registrering, også verv o l. Dermed unntas all deltakelse i en del mindre foreninger.

I noen tilfelle kan det være tvil om hvorledes medlemstallet skal regnes. Det avgjørende kriterium må her være om foreningen primært har en lokal forankring eller ikke. F eks vil et idrettslag ha en lokal forankring, slik at det er idrettslagets medlemstall som er avgjørende - ikke antall medlemmer i den idrettskretsen som laget er tilsluttet. Situasjonen blir annerledes for f eks Norges Naturvernforbund, som er en forening med nasjonal basis.

Når det gjelder foreninger med flere enn 100 medlemmer,mener kommisjonen at man bør skille mellom ordinært medlemskap og verv, slik som for interesseorganisasjoner. Det innebærer at medlemskap ikke blir gjenstand for registrering i det hele tatt, uavhengig av hvilken forening medlemskapet er knyttet til og hvor mange medlemmer foreningen har, se dog nedenfor om visse foreninger. Skillet innebærer videre at verv o l registreres. Riktignok kan personvernhensyn gjøre seg sterkere gjeldende her enn i forbindelse med verv o l knyttet til politisk virksomhet eller til virksomhet i interesseorganisasjoner, men på den annen side vil en registreringsordning miste noe av sitt formål og betydning dersom sidegjøremål i ideelle foreninger helt skal være unntatt fra registrering. Registreringsordningens troverdighet kan bli skadelidende, bl a på grunn av det habilitetshensyn som er en av grunnpillarene for ordningen. Spørreundersøkelsen viser f eks at ved siden deltakelse i privat næringsvirksomhet, var deltakelse i ideelle foreninger det som oftest skapte habilitetsproblemer for dommere. Et annet moment til støtte for registrering er at det ofte vil være mer eller mindre alminnelig kjent hvem som har verv o l, men uten at det behøver å være kjent for dem som har behov for innsyn. Dette reduserer betydningen av personvernhensynet.

Kommisjonen har vurdert som mulig kompromissløsning at verv o l kan unntas fra registrering dersom sterke personvernhensyn tilsier det. Dette er imidlertid ingen god løsning rettsteknisk, fordi et slikt kriterium er utpreget skjønnsmessig og reiser vanskelige avgrensningsspørsmål. Siden det ofte vil være nokså alminnelig kjent hvem som har verv o l, også i tilfelle hvor sterke personvernhensyn kan komme inn, er det et ytterligere moment som kan gjøre kompromissløsningen mindre aktuell.

Sidegjøremål i visse foreninger

Spørreundersøkelsen viser at en del dommere er medlemmer av foreninger o l som opererer med lukket medlemskap, basert på at medlemskap må anbefales og godkjennes, hvor medlemmene har særlige forpliktelser overfor hverandre og overfor foreningen, og hvor foreningens vedtekter eller deler av disse er hemmelige, f eks opptaksregler.

For utenforstående kan kan noen av disse foreningene framstå som hemmelighetsfulle, omgitt av en viss mystikk, og forholdet rundt foreningene kan være egnet til å skape både usikkerhet og spesielle forestillinger om foreningene og deres medlemmer. Kommisjonen sikter her til såkalte «brorskapsforbund» som f eks Den Norske Frimurerorden og Odd Fellow. Dommere med medlemskap/verv i denne type foreninger kan derfor bli møtt med skepsis av deler av det rettssøkende publikum, særlig hvis en av partene eller deres prosessfullmektig i en konkret rettssak tilhører samme forening. I slike tilfelle vil man kunne komme opp i en situasjon hvor det kan bli tale om inhabilitet etter domstolloven § 108. Høyesterett har ikke tatt stilling til om medlemskap i brorskapsforbund er inhabilitetsgrunn eller ikke.

Kommisjonen anser det uaktuelt å innføre forbud mot at dommere er medlemmer av brorskapsforbund. Et forbud vil representere et så sterkt inngrep i den enkelte dommers personlige frihet, at det ikke kan aksepteres ut fra de hensyn som kommisjonen har lagt vekt på ved rettslig regulering av dommeres sidegjøremål. Å kreve at medlemskap skal være avhengig av konkret vurdering gjennom en godkjenningsordning,er også et lite egnet virkemiddel og framstår heller ikke som noen akseptabel løsning.

Kommisjonens flertall (lederen og medlemmene Eidesen, Hermansen, Nygaard Haug, Overå, Pavall, Strøm Bull, Sundtoft og Ven) har vurdert om også ordinært medlemskap i slike foreninger bør være gjenstand for registrering,særlig med bakgrunn i at dette vil kunne styrke den alminnelige tillit til domstolene og skape mer forutsigbare forhold med hensyn til parters og prosessfullmektigers muligheter for å vurdere vedkommende dommers habilitet i de enkelte saker. Flertallet er likevel kommet til at det ikke foreligger tilstrekkelig grunn til å registrere nettopp denne type medlemskap, men unnta medlemskap i alle andre ideelle foreninger. Etter flertallets mening tilhører også medlemskap i disse foreninger med særlige forpliktelser den private sfære, som ikke bør være gjenstand for kartlegging i form av en offentlig registreringsordning. Den Norske Frimurerorden vil f eks rammes av en særregel om registrering, til tross for at vedtektene har uttrykkelige bestemmelser om at medlemmenes forpliktelser overfor ordenen står tilbake for deres forpliktelser overfor fedrelandet og Norges øvrighet. Flertallet vil også peke på at mangfoldet av ideelle foreninger, gjør det meget vanskelig å trekke grensen for hvilke medlemskap som skal registreres. Videre antar flertallet at en slik særregel vil kunne ramme foreninger for etniske og kulturelle minoriteter, der det er betenkelig om offentlig registrering skal pålegges gjennom en unntaksregel.

Mindretallet (medlemmene Bergo, Bugge Fougner, Fagernæs, Gjørv, Lorange Backer, Olsen og Røstad Fløtten) mener at det rettssøkende publikum gjennom en registreringsordning bør få kjennskap til hvilke dommere som er medlemmer av brorskapsforbund, og ikke bare til dem som innehar verv o l av forskjellig slag - slik det følger av de alminnelige regler som kommisjonen foreslår. Dette unntaket foreslås lovfestet. Mindretallet kan ikke se at hensynet til den enkelte dommers personlige frihet skulle være til hinder for at medlemskap registreres. Særlig gjelder dette i den grad medlemslister er tilgjengelige i prinsippet. Utslagsgivende for mindretallet er at den åpenhet som ligger i registrering vil være av betydning for folks alminnelige tillit til dommerne og til domstolene, og representere et særlig grunnlag for at parter/prosessfullmektiger på forhånd skal kunne ta stilling til mulig inhabilitet hos en dommer i en konkret sak - eventuelt sammenholdt med andre opplysninger om vedkommende. Denne åpenheten bør utstrekkes til å omfatte medlemskap, og ikke bare verv o l. Videre bør registreringen gjelde alle medlemskap, d v s uavhengig av medlemstallet i det enkelte forbund.

Det finnes religiøse foreninger som har rammer rundt sin virksomhet som i stor grad kan minne om det hemmelighold og særlige forpliktelser m v som preger brorskapskapsforbund. Mindretallet ser imidlertid tilslutning til religiøse foreninger som et særlig personlig anliggende, som en dommer bør kunne slippe å registrere. Mindretallet vil ikke se bort fra at det kan foreligge en inhabilitetssituasjon dersom dommeren og f eks en av partene i en rettssak er medlemmer av samme religiøse forening av den type det her er tale om, og forutsetter da at dommeren oppfyller sin opplysningsplikt etter domstolloven § 113. Kravet om registrering vil ikke omfatte foreninger for etniske og kulturelle minoriteter i sin alminnelighet, men bare de foreninger som utgjør brorskapsforbund - på samme måte som brorskapsforbund ellers.

9.7.8.8 Annen juridisk virksomhet

Med uttrykket «annen (juridisk) virksomhet» siktes det til en restkategori av sidegjøremål, hvor disse fortrinnsvis er av juridisk art. Spørreundersøkelsen gir en oversikt over hva slags gjøremål det dreier seg om og forekomsten av slike gjøremål.

Spørreundersøkelsen viser at hele 67,8 % av dommerne (ordinære dommere: 76,9 %) hadde ett eller flere sidegjøremål innenfor denne kategorien. Fordelingen av gjøremål var følgende: Settedommer - 17,9 % (22,3 %), tilkalt dommer - 35,6 % (47,5 %), voldgift - 19,1 % (23,9 %), mekling i arbeidstvister m v - 2,1 % (2,1 %), forfatterskap - 8,7 % (9,4 %), undervisning - 21,6 % (21 %), sensur - 16,8 % (17,8 %), rettshjelp - 1,2 % (1,0 %), familierådgivning - 1,2 % (1,0 %) og annen juridisk virksomhet - 8,3 % (8,4 %). Den gjennomsnittlige årsinntekt pr dommer var følgende: Settedommer/tilkalt dommer - kr 14 800 (kr 14 500) og annen virksomhet kr 45.400 (kr 49 600). For så vidt gjelder funksjonene som settedommer og tilkalt dommer, kan det være grunn til å presisere at disse funksjonene nærmest må betraktes som en del av den ordinære dommerstillingen.

Forbud/godkjenning

Kommisjonen mener at det er lite som taler for at det bør innføres forbud mot at dommere påtar seg oppdrag, engasjementer m v innenfor restkategorien «Annen (juridisk) virksomhet». For det første kan denne kategorien av sidegjøremål i liten grad ses å være i konflikt med de funksjoner som tilligger dommerstillingen. I stor utstrekning dreier det seg om gjøremål som er kvalifisert samfunnsnyttige, og som det er direkte ønskelig at dommere påtar seg, f eks faglig forfatterskap og undervisning. Dels gjelder det gjøremål som dommere mer eller mindre er pålagt å utføre, så som settedommeroppdrag og oppdrag som tilkalte dommere. Noe annet er at det, når det spesifikt gjelder bruk av tilkalte dommere og settedommere, kan være grunn til å vurdere disse ordningene nærmere ut ifra andrerelasjoner, se kapittel 8. For det andre mener kommisjonen at det her gjennomgående vil være tilstrekkelig med de generelle godkjenningsordninger som kommisjonen går inn for, de eksisterende habilitetsregler i domstolloven og kommisjonens forslag til registreringsordning. - I dette ligger også at kommisjonen ikke ser noe behov for en særskilt godkjenningsordning for de sidegjøremål det her gjelder, bortsett fra voldgiftsoppdrag - se nedenfor.

Registrering

Registrering av «annen juridisk virksomhet» vil i noen grad være begrunnet i hensynet til folks alminnelige tillit til domstolene, men kanskje særlig i hensynet til å måle den arbeidsbelastning som sidegjøremål representerer i forhold til evnen/muligheten for å utføre dommerarbeidet tilfredsstillende. For habilitetshensynet vil registrering i alminnelighet spille liten rolle.

Det foreligger ikke særlig tungtveiende hensyn til fordel for registrering, og det praktiske behovet synes heller ikke å være så framtredende som ved de sidegjøremål som tidligere er omtalt. Kommisjonen er allikevel kommet til at registrering som hovedregel bør finne sted. Begrunnelsen er først og fremst hensynet til å kunne gi en mest mulig samlet oversikt over dommeres sidegjøremål, og hensynet til kontroll med at dommere ikke påtar seg sidegjøremål som arbeidsmessig kan gå utover utførelsen av dommerarbeidet. Høyesteretts registreringsordning omfatter f eks også denne type virksomhet.

Etter kommisjonens oppfatning vil det imidlertid føre for langt å registrere alle slike sidegjøremål. Enkelte sidegjøremål kan være så vidt ubetydelige av karakter eller omfang at det kan virke unødvendig og urasjonelt å registrere dem. Eksempler er i første rekke foredrag og enkeltstående forelesninger. Derimot bør oppdrag som gjelder en forelesningsserie eller mer omfattende eksamenssensur registreres.

Særskilt om voldgift

Et spørsmål som kommisjonen finner grunn til å drøfte særskilt, er om dommeres adgang til å påta seg voldgiftsoppdrag bør reguleres ved forbud eller en godkjenningsordning.

Voldgift er en form for privat rettshåndhevelse, basert på en nærmere avtale mellom partene i en eksisterende eller mulig framtidig rettstvist. Hvis ikke partene har avtalt noe annet, skal tvisten avgjøres av en nemnd på tre personer (voldgiftsrett), der hver av partene selv velger ett medlem, og de to oppnevnte medlemmene velger et tredje medlem som leder. Voldgift er regulert i tvistemålsloven kapittel 32. Av lovens § 464 framgår det at en voldgiftsavgjørelse har samme virkning som en rettskraftig dom, hvis ikke partene i voldgiftsavtalen har tatt forbehold om å bringe avgjørelsen inn for en ny voldgiftsrett til overprøving. Er voldgiftsavgjørelsen ugyldig etter lovens §§ 467 og 468, f eks fordi et av voldgiftsrettens medlemmer var inhabilt etter domstolloven § 106, kan partene bringe avgjørelsen inn for de alminnelige domstoler og få den opphevet ved dom. En voldgiftsavgjørelse fullbyrdes etter de samme regler som gjelder for fullbyrdelse av dommer, jf tvangsfullbyrdelsesloven § 4-1.

Rettslig konfliktløsning innenfor samfunnsområder som bygge- og anleggsvirksomhet generelt og petroleumsvirksomhet spesielt, skjer i stor grad i form av voldgift. Det samme gjelder innenfor enkelte andre områder, f eks forsikring og sjøfart. Årsaken til at bruk av voldgift velges framfor å la domstolene avgjøre rettstvistene, er i første rekke behovet for raske avgjørelser, behovet for å reduserere kostnadene ved tvisteløsning og behovet for fagkyndighet.

Spørreundersøkelsen viser at det er ganske vanlig at dommere oppnevnes som dommere i voldgiftstvister. Som nevnt ovenfor opplyste 19,1 % av dommerne (ordinære dommere: 23,9 %) at de hadde hatt voldgiftsoppdrag i 1996. Erfaring viser at voldgiftsoppdrag kan være arbeidskrevende, i den forstand at de kan hemme eller sinke utførelsen av det arbeid som ligger til dommerstillingen. Kommisjonen kan imidlertid ikke se at det av den grunn er påkrevd med særskilterestriksjoner; det anses i denne forbindelse tilstrekkelig med den alminnelige regel som kommisjonen foreslår om godkjenning av arbeidstyngende sidegjøremål, se punkt 9.7.6. Heller ikke habilitetshensyn tilsier særskilte restriksjoner, d v s utover den alminnelige regel som foreslås i tilknytning til inhabiliserende sidegjøremål, se punkt 9.7.7.

Et mulig forbud mot/krav om godkjenning av at dommere påtar seg voldgiftsoppdrag, må derfor hvile på et annet grunnlag enn hensynet til arbeidsbelastningen for dommerstillingen og mulig inhabiliserende effekt.

Bruken av voldgift er ganske omfattende, men etter det kommisjonen har kunnet bringe på det rene, foreligger det ingen oversikt som viser det samlede omfang av voldgift. Virkningen av voldgift er at samfunnets egen institusjon for løsning av rettslige konflikter - domstolene - fratas muligheten for, eller gis reduserte muligheter for, å skape rettsenhet, foreta rettsavklaring og påvirke rettsutviklingen på sentrale rettsområder. I tillegg kommer at det gjennomgående er lite offentlighet omkring voldgiftsavgjørelser, noe som gjerne er hensikten - sett fra partenes side. I et slikt perspektiv kan det fortone seg som negativt at nettopp dommere ved de alminnelige domstoler spiller en vesentlig rolle i forbindelse med voldgift. På den annen side kan dommerdeltakelse sies å representerer en betryggelse, idet slik deltakelse tilfører behandlingen av voldgiftssaker dommerfaglig innsikt og autoritet. Voldgift har dessuten i mange sammenhenger vist seg å være en effektiv ordning for løsning av rettstvister - rask og kostnadsbesparende. Voldgiftsoppdrag kan også tilføre dommere vesentlig innsikt. Internasjonale voldgiftsoppdrag står i en egen stilling; her vil det kunne være av særlig betydning at norske dommere deltar.

Etter dette er kommisjonen kommet til at det ikke er grunnlag for å innføre noe alminnelig forbud mot at dommere påtar seg voldgiftsoppdrag. Av hensyn til den alminnelige tillit til domstolene og til dommerne vil kommisjonen imidlertid framheve betydningen av at dommere framstår som mest mulig uavhengige og upartiske, også når de opptrer i dommerfunksjoner utenom sin ordinære dommerstilling. Når en dommer oppnevnes av den ene av partene i en voldgiftstvist, kan dette gi inntrykk utad at dommeren utad framstår som interesserepresentant for vedkommende part, noe kommisjonen anser uheldig, og ikke bare i habilitetssammenheng. Kommisjonen mener at det er grunnlag for å avskjære dommere fra å påta seg voldgiftsoppdrag av denne karakter, og vil foreslå at det lovfestes et forbud. Et slikt forbud vil ikke være til hinder for at partene i fellesskap blir enige om å oppnevne en bestemt dommer som medlem av voldgiftsretten.

For øvrig mener kommisjonen at voldgiftsoppdrag er av en så pass særegen karakter at de bør undergis godkjenning, d v s at en dommer bare kan påta seg voldgiftsoppdrag når hun/han har innhentet godkjenning på forhånd.

Å foreta en nærmere vurdering av om det er ønskelig å kanalisere flere rettstvister til domstolene gjennom en sterkere regulering av voldgiftsinstituttet, faller utenfor kommisjonens mandat. Kommisjonen er heller sammensatt med sikte på å foreta en slik vurdering.

9.7.8.9 Valg/oppnevninger som foretas av Stortinget eller av Kongen i statsråd

Kommisjonen er kommet til at valg som foretas av Stortinget, bør unntas fra alle krav om godkjenning, uavhengig av hva slags sidegjøremål det dreier seg om. Det vil stemme dårlig overens med Stortingets konstitusjonelle stilling at Stortingets personvalg i de tilfelle det gjelder, skal være betinget av et forvaltningsorgans godkjenning. Stortinget må her kunne stå helt fritt.

Kommisjonen mener at det bør gjøres et tilsvarende, generelt unntak for oppnevninger som foretas av Kongen i statsråd. Begrunnelsen er først og fremst at slike oppnevninger i særlig grad uttrykker det samfunnsmessige behov for dommerdeltakelse, og denne vurderingen bør tilligge oppnevningsmyndigheten - ikke det organ som godkjenner dommeres sidegjøremål (Domstoladministrasjonen etter flertallets forslag og Tilsynsutvalget for dommere etter mindretallets forslag, se nærmere punkt 9.7.9). Men det vil etter kommisjonens oppfatning være nyttig - som et ledd i den forberedende behandling - at godkjenningsorganets uttalelse innhentes og inngår i beslutningsgrunnlaget, før saken legges fram i statsråd. Innhenting av uttalelse bør imidlertid kunne unnlates når det gjelder oppnevninger til granskningskommisjoner, fordi det i disse tilfellene i alminnelighet vil haste meget med å få oppnevnt kommisjonen.

Kommisjonen vil foreslå at de ordninger som her er skissert, blir lovfestet.

9.7.9 Nærmere om opplegget for godkjenning av sidegjøremål

9.7.9.1 Godkjenningsmyndighet

Når det gjelder spørsmålet om hvem som bør ha myndighet til å godkjenne søknader om sidegjøremål, foreligger det etter kommisjonen følgende alternativer:

• Tilsynsutvalget, se kapittel 10

• Den sentrale domstoladministrasjon

• Domstolleder

Kommisjonen er kommet til at myndigheten til å samtykke i søknader om sidegjøremål bør sentraliseres, bl a for å sikre en mest mulig ensartet praksis. Sentraliseringen har også sammenheng med at det er behov for å finne en særlig løsning for domstollederes søknader. Dette medfører at det ikke anses aktuelt å legge myndighet direkte til domstolleder. Derimot bør det være åpning for at godkjenningsmyndighet, eventuelt for visse typer av søknader, kan delegeres til domstolleder, f eks hvis det viser seg mindre rasjonelt å sentralisere godkjenningsmyndigheten helt på grunn av søknadsmengden.

Å opprette et eget organ for behandling av godkjenningssaker anses unødvendig og lite rasjonelt. De alternativer som man blir stående igjen med, vil da etter kommisjonens oppfatning være henholdsvis den sentrale domstoladministrasjon og Tilsynsutvalget.

Det flertall som i kapittel 6 går inn for at domstolene skal administreres av en ny Domstoladministrasjon,foreslår at myndigheten til å avgjøre søknader om sidegjøremål (godkjenningsmyndigheten) skal legges til det nye organet. Dette innebærer at det i utgangspunktet vil være Domstoladministrasjonens styre som har myndigheten, men det vil muligens være upraktisk å la styret håndtere alle godkjenningssaker. Styret bør derfor kunne delegere myndighet i slike saker, se ovenfor.

Flertallets forslag har sammenheng med at avgjørelse av slike søknader må anses å være en naturlig oppgave for et organ som har en rekke andre forvaltningsoppgaver som gjelder domstolene og dommerne. Av spesiell betydning i denne forbindelse er at flertallet i punkt 9.7.10.3 foreslår at ansvaret for ordningen med registrering av sidegjøremål legges til Domstoladministrasjonen. Å samle både godkjenningsmyndigheten og registreringsmyndigheten på en og samme hånd, framstår for flertallet som en rasjonell og hensiktsmessig løsning. Etter flertallets forslag vil Domstoladministrasjonen derfor få det samlede ansvar for saker som gjelder dommeres sidegjøremål. Behandling av godkjenningssøknader reiser ikke spesifikke rettssikkerhetsproblemer som gjør det aktuelt å legge godkjenningsmyndigheten til Tilsynsutvalget. Etter flertallets syn vil det kunne være uheldig om Tilsynsutvalget både skal avgjøre godkjenningssøknader og ta stilling til overtredelser av de regler som gjelder for dommeres sidegjøremål. Etter de regler som flertallet foreslår for disiplinærordningen, vil Domstoladministrasjonen ha full adgang til å bringe alle saker inn for Tilsynsutvalget hvor det foreligger mistanke om brudd på reglene om dommeres sidegjøremål.

Mindretallet - som er identisk med det mindretall som i kapittel 6 går inn for at den sentrale domstoladministrasjon fortsatt skal ligge i Justisdepartementet - mener at den beste løsning er å legge behandlingen av godkjenningssaker til Tilsynsutvalget. Godkjenning av sidegjøremål er en form for kontroll med dommere som etter mindretallets syn naturlig kan kombineres med den kontroll som Tilsynsutvalget fører gjennom sin disiplinære virksomhet. Å legge godkjenningsmyndighet i godkjenningssaker til Tilsynsutvalget kan bidra til å gi beslutningene om dommeres sidegjøremål den nødvendige autoritet, og derigjennom bli et element som fremmer den alminnelige tillit til domstolene og til dommerne.

Det er viktig at godkjenningssaker kan behandles raskt. Utvalgsbehandling kan være et visst hinder for effektiviteten i saksbehandlingen, men heller ikke mindretallet ser dette som noe alvorlig ankepunkt. For det første forutsetter mindretallet at utvalgets sekretariat forbereder godkjenningssakene for utvalget, og eventuelt får delegert avgjørelsesmyndighet i kurante saker etter retningslinjer som utvalget trekker opp. For det annet vil utvalgets egen saksbehandling kunne skje i form av telefonmøter o l, eller ved at sakene med sekretariatets innstilling sendes i sirkulasjon blant medlemmene, eller ved andre framgangsmåter som kan rasjonaliserere saksbehandlingen.

9.7.9.2 Saksbehandlingen. Klage

En søknad om godkjenning må bl a inneholde opplysninger om hva sidegjøremålet gjelder, tidspunkt/varighet, om det er inntektsbringende og virkninger for arbeidet i dommerstillingen med hensyn til inhabilisering og arbeidsbyrde. Kommisjonen finner imidlertid ikke grunn til å vurdere nærmere hva en søknad skal inneholde, og forutsetter at bestemmelser om dette fastsettes i forskrift.

Behandling av godkjeningssaker vil omfattes av de alminnelige bestemmelser i forvaltningsloven. For å sikre en betryggende saksbehandling vil kommisjonen foreslå at det lovfestes uttrykkelig at forvaltningslovens regler om enkeltvedtak skal gjelde ved behandlingen av disse sakene. Dette innebærer bl a at avgjørelsesorganet har plikt til å begrunne vedtaket dersom den går ut på at godkjenning nektes. Kommisjonen finner ikke grunn til å lovfeste særlige unntak fra forvaltningsloven, bortsett fra når det gjelder klage.

Kommisjonen ser ikke noe behov for at det skal være adgang til å påklage vedtak om godkjenning. I praksis vil det si at en dommer ikke kan bringe avgjørelsesorganets vedtak om å nekte godkjenning inn for et annet forvaltningsorgan til overprøving. Kommisjonen viser særlig til den uavhengige stilling som avgjørelsesorganet er tiltenkt, både etter flertallets og mindretallets forslag, og at avgjørelsene treffes på høyt forvaltningsnivå etter en kvalifisert saksbehandling. Det er derimot ikke grunn til å avskjære klageadgangen når avgjørelser om godkjenning treffes etter delegert myndighet.

Etter dette vil kommisjonen foreslå at vedtak som treffes av Domstoladministrasjonen (etter flertallets forslag) eller av Tilsynsutvalget (etter mindretallets forslag) ikke skal kunne påklages, mens det skal være adgang til å påklage vedtak som treffes etter delegert myndighet, f eks av domstolleder. Kommisjonen forutsetter at nærmere bestemmelser om delegering av myndighet og om klage fastsettes i forskrift.

9.7.10 Nærmere om opplegget for registrering av sidegjøremål

9.7.10.1 Registrering av opplysninger om det enkelte sidegjøremål. Registreringens varighet

Dersom et register over dommeres sidegjøremål skal kunne fungere etter hensikten, synes det vanskelig å komme utenom at registeret normalt må inneholde følgende opplysninger:

• Dommerens tittel, navn og domstolstilknytning

• Hva gjøremålet består i

• Hvem som eventuelt er oppdragsgiver

• Tidspunktet for/varigheten av gjøremålet

• Om det gis godtgjøring for gjøremålet

Opplysninger om dommerens tittel m v og hva gjøremålet består i er selvsagte, siden de er nødvendige for å kunne identifisere dommer og sidegjøremål i tilstrekkelig grad. Identitetshensynet tilsier at det også registreres hvem som er oppdragsgiver, der det er aktuelt.

Dommere - og oppdragsgivere - vil i noen tilfelle kunne ha interesse av at oppdragsgivers identitet er ukjent, i det minste mens oppdraget utføres. Dette gjelder særlig i forbindelse med voldgift og andre meklingsoppdrag. Kommisjonen mener at de hensyn som hele registreringsordningen hviler på, må veie tyngst, og de tilsier at oppdragsgivers navn også i disse tilfelle bør registreres. Et tilleggsmoment er at det ofte vil være nokså allment kjent at det har oppstått en tvist mellom to eller flere parter som skal løses ved voldgift eller mekling, slik at det for partene har mindre betydning om oppdragsgivers - i praksis partenes - navn blir registrert.

Det ovenstående passer ikke for investeringersom skal registreres. For investeringer bør det være tilstrekkelig at vedkommende selskaps navn og adresse oppgis. Inhabilitet vil i alminnelighet inntre når vedkommende dommer får en sak hvor et selskap som hun/han har foretatt investering i, og som er registrert, er part i saken. Det vil derfor ikke være noe spesielt behov for å registrere den enkelte investerings eksakte størrelse. Dette må også ses i sammenheng med at hensynet til vedkommende dommer kan tilsi at hun/han bør slippe å oppgi størrelsen på investeringen. Hvis det unntaksvis skulle være tvil om det registrerte minimum vil være inhabiliserende, vil en part i en konkret sak kunne be dommeren om å gi nærmere opplysninger om hvor stor investeringen er.

Når det gjelder tidspunkt/varighet, vil det være nødvendig at den registeransvarlige får melding om når et gjøremål er avsluttet, dersom det ikke på forhånd er klart hvor lenge gjøremålet vil vare. Melding må også gis i de tilfelle hvor varigheten blir forlenget utover det som er bestemt på forhånd.

Et tvilsomt spørsmål er knyttet til godtgjøring for sidegjøremål, forutsatt at opplysninger om dette blir gjenstand for offentlig innsyn. Det kontroversielle ligger ikke i at det skal registreres omdet gis godtgjøring, men i registrering av størrelsen av den godtgjøring som gis. Oppslagene i mediene i de senere år kan tyde på at interessen for registeret i sterk grad vil bli konsentrert om nettopp dommernes inntekter av sidegjøremål. Etter Høyesteretts midlertidige regler om sidegjøremål kreves det f eks ikke at dommerne skal oppgi størrelsen av inntektene. I den registreringsordning som er fastsatt for danske dommere, skal den enkelte dommer innberette inntektens størrelse til registreringsmyndigheten, men inntektens størrelse er unntatt fra offentlighet.

Å kreve at dommerens inntekter fra sidegjøremål skal registreres, mener kommisjonen vil være for inngripende overfor den dommer det gjelder, sett på bakgrunn at kommisjonen vil foreslå at det skal være offentlighet knyttet til disse inntektene. Riktignok er skattelikningen offentlig, men offentlighet knyttet til inntekter av sidegjøremål vil gi en helt annen detaljert oversikt over disse inntektene enn skattelikningen gjør. Liknende krav om offentlighet gjelder ikke for andre profesjonsgrupper.

Kommisjonen antar at registrering av konkrete inntektsopplysninger vil ha liten betydning for habilitetsaspektet ved registreringsordningen, og kommisjonen kan vanskelig se at den alminnelige tillit til domstolene og dommerne vil bli skadelidende ved at inntektene fra sidegjøremål unntas fra offentlighet. Det avgjørende må etter kommisjonens oppfatning være at sidegjøremål registreres, og ikke hvor store inntekter dommeren har av sidegjøremål. Derimot kan det være aktuelt å registrere at sidegjøremålet er inntektsbringende, uten å si noe om beløp, siden dette kan representere et uttrykk for at dommeren har en særlig interesse i sidegjøremålet. Kommisjonen vil foreslå at dette lovfestes.

Et spørsmål av en noe annen karakter er hvor lenge registeret skal inneholde opplysninger om sidegjøremål. Hovedpoenget må selvsagt være at registeret skal være mest mulig oppdatert med hensyn til aktuelle sidegjøremål, d v s de gjøremål som vedkommende dommer for tiden har. Det kan imidlertid utvilsomt også være av interesse å ha visse historiske data om sidegjøremål, ikke minst sett ut fra habilitetshensynet. Kommisjonen vil derfor foreslå at registrerte opplysninger ikke blir slettet før det er gått en viss tid etter at dommeren har avsluttet sidegjøremålet. Kommisjonen er kommet til at tre år kan være passende. Et lengre tidsperspektiv enn dette anses ikke aktuelt, da kan det være mer nærliggende å korte det noe inn. Registeret bør skille mellom de tidsaktuelle data og de historiske. - Sletting av registrerte opplysninger om investeringer foreslås fastsatt i forskrift.

Når kommisjonen trekker fram behovet for at registeret skal inneholde historiske data om sidegjøremål, melder spørsmålet seg om registeret også bør inneholde slike data om dommerens tidligere stilling/yrke i et tilsvarende tidsrom, nærmere bestemt i tre år etter tiltredelse som dommer. I første rekke habilitetshensynet kan tilsi at en slik ordning innføres. Kommisjonen kan ikke se at det foreligger særlige motforestillinger her, og vil foreslå at tilstrekkelig identifiserende data om dommerens tidligere stilling/yrke registreres.

9.7.10.2 Frivillig eller obligatorisk registrering ? Offentlighet

Etter kommisjonens oppfatning vil det enkleste og mest rasjonelle være at en registreringsordning bygger på innberetning fra den enkelte dommer om sidegjøremål som hun/han har, og at dommere skal ha plikt til å innberette.

Alternativet til innberetningsplikt for dommere er å pålegge oppdragsgiver o l å melde fra om sidegjøremål til den registeransvarlige. Kommisjonen har liten tro på at en slik ordning vil fungere særlig godt. Det kan f eks være meget vanskelig å nå ut til alle potensielle oppdragsgivere med nærmere informasjon om meldeplikten. En del oppdragsgivere vil sannsynligvis også ignorere å melde fra om oppdrag - selv om de er orientert om meldeplikten. Når det spesielt gjelder godkjenningspliktige sidegjøremål, kan et alternativ være å pålegge det organ som har godkjenningsmyndigheten å innberette sidegjøremålet. Men også i disse tilfellene mener kommisjonen at den beste løsning vil være at vedkommende dommer selv innberetter. For det første vil man da få en rasjonell ordning som innebærer at dommeren i alle tilfelle er den som skal sørge for at sidegjøremålene innberettes. For det andre kan det tenkes at dommeren - etter at godkjenning er gitt - allikevel avstår fra å påta seg sidegjøremålet.

En registreringsordning som er basert på innberetning fra dommeren, kan tenkes utformet som en frivillig ordning - eventuelt ledsaget av sterke oppfordringer om å gi mest mulig fullstendige opplysninger om de sidegjøremål som omfattes av ordningen. Det er grunn til å anta at dommere bare i et meget begrenset antall tilfelle vil unnlate å melde fra om sidegjøremål, slik at det i realiteten vil kunne bli liten forskjell mellom en pliktig og en frivillig ordning. Kommisjonen vil likevel foreslå at pliktordningen legges til grunn, idet den framstår som den enkleste, ryddigste og mest rasjonelle løsningen.

I tråd med den målsetting som er skissert for registeret, synes det å ha mest for seg å la innberetning skje fortløpende, d v s at en dommer må sørge for å rapportere sidegjøremålene etter hvert som hun/han får dem. På denne måten er man i størst mulig grad sikret at registeret til enhver tid er ajour, og at de registrerte opplysninger dermed er til å stole på. For at systemet ikke skal bli for rigid, bør det være tilstrekkelig at dommeren rapporterer sidegjøremålet innen en månedetter at hun/han har tatt det på seg. Hvis ikke gjøremålets varighet er registrert tidligere, bør dommeren innenfor en tilsvarende frist etter at sidegjøremålet er avsluttet, pålegges å melde fra om gjøremålets opphør.

Når det gjelder investeringer, er det først og fremst de mer langsiktige investeringer som er interessante i registreringssammenheng. Bakgrunnen for dette er hensynet til å skape forutberegnelighet i tilknytning til dommerens habilitet. Kortsiktige investeringer blir derfor mindre betydningsfulle. Dette tilsier at det ikke er påkrevd med noen form for løpende registrering, også fordi det vil være vanskelig å gjennomføre i praksis. Man bør derfor kunne nøye seg med periodiske registreringer. Kommisjonen tar ikke stilling for hvor lange disse periodene bør være, eller når registrerte opplysninger om investeringer skal slettes, men finner det mest hensiktsmessig at dette - i likhet med fastsetting av nedre grense for investeringer som skal registreres - blir nærmere vurdert og fastsatt i forskrift.

I det som er utviklet i det foregående, er det i flere sammenhenger forutsatt, direkte og indirekte, at registeret skal være gjenstand for alminnelig innsyn. Et hovedformål med å opprette et register for sidegjøremål vil være at det skal være offentlig tilgjengelig. Habilitetshensynet kommer her sterkt inn i bildet. Ordningens legitimitet tilsier imidlertid at ikke bare parter og advokater bør gis tilgang til registeret for å kontrollere mulig inhabilitet hos en dommer, men at alle og enhver skal kunne gjøre seg kjent med de opplysninger som registeret inneholder.

Hvorvidt registreringen er basert på innberetning fra dommerne eller fra oppdragsgiverne, kan ikke ha noen betydning for offentlighetsspørsmålet, og heller ikke om innberetningen skal være frivillig eller obligatorisk. I denne forbindelse kan det være grunn til å peke på at de eksisterende registre for så vel høyesterettsdommere som stortingsrepresentanter er offentlige, selv om de begge bygger på frivillighet. Etter den nye danske ordningen skal opplysninger om dommeres sidegjøremål være offentlig, med unntak for størrelsen av den godtgjøring som dommeren mottar for sidegjøremålet.

Rettslig sett er en systematisk oversikt over identifiserbare dommeres sidegjøremål å anse som et personregister i lovens forstand, jf personregisterloven § 1 annet ledd. Det følger av § 7 tredje ledd i denne loven at utenforstående - d v s andre enn den person det er registrert opplysninger om - ikke har anledning til å gjøre seg kjent med de konkrete opplysninger som registeret inneholder om den enkelte dommer. Siden kommisjonen går inn for at registreringsordningen for dommeres sidegjøremål skal lovfestes, inkludert en alminnelig innsynsrett for alle og enhver, vil de særskilte lovbestemmelser om denne ordningen gå foran de alminnelige regler i personregisterloven.

9.7.10.3 Registreringsmyndighet m v

Kommisjonen foreslår at den sentrale domstoladministrasjonen skal være den registeransvarlige myndighet. Bakgrunnen for forslaget er at registreringsordningen bør organiseres på nasjonalt nivå for å sikre at man får et mest mulig enhetlig system, og at det nasjonale ansvar bør påhvile den institusjon som i det daglige har ansvaret for administrasjonen av domstolene. Konsekvensen av forslaget er at den sentrale domstoladministrasjonen får ansvaret for hele registreringsordningen, både for selve føringen av registeret og for at ordningen administreres på en måte som gir brukerne - i første rekke advokater, parter, forskere, medier - lett tilgang til registeret.

Kommisjonen finner ikke grunn til å komme inn på mer detaljerte spørsmål om opplegget for registreringsordningen - teknologiske løsninger, rutiner for avgivelse av informasjon m v. Det er her tale om spørsmål av en art som det i utgangspunktet er mest hensiktsmessig at den sentrale domstoladministrasjonen selv finner en løsning på, innenfor rammen av forskriftsbestemmelser.

Siden kommisjonen har delt seg i et flertall og et mindretall med hensyn til organiseringen av den sentrale domstoladministrasjonen, se nærmere kapittel 6, vil dette etter flertallets forslag innebære at den nye Domstoladministrasjonen får ansvaret for registeret over dommeres sidegjøremål, mens Justisdepartementet får ansvaret etter mindretallets forslag.

9.7.10.4 Særskilt om forholdet til Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen

Etter artikkel 8 nr 1 i Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen har alle «rett til respekt for sitt privatliv». Offentlig myndighet kan bare foreta inngrep i denne rettigheten når det er fastsatt i lov og «er nødvendig i et demokratisk samfunn av hensyn til den nasjonale sikkerhet, offentlig trygghet eller landets økonomsike velferd, for å forebygge uorden eller kriminalitet, for å beskytte helse eller moral, eller for å beskytte andres rettigheter og friheter», jf artikkel 8 nr 2. Den europeiske menneskerettighetsdomstolens praksis viser at offentlige innskrenkninger av rettigheten bare godtas dersom det foreligger et presserende samfunnsbehov («pressing social need»), og innskrenkningen har et legitimt formål («legitimate aim»), og innskrenkningen står i et rimelig forhold til det legitime formålet.

Etter Menneskerettighetsdomstolens praksis er det på det rene at oppbevaring og utlevering av personopplysninger etter omstendighetene vil kunne anses som et inngrep i retten til privatliv. Dette reiser spørsmålet om et slikt offentlig tilgjengelig register over dommeres sidegjøremål som kommisjonen foreslår, vil være i strid med Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen.

Kommisjonen finner grunn til å presisere, at bakgrunnen for den registreringsordning som foreslås for norske dommere, er den særlige posisjon som dommerne har som representanter for samfunnets fremste institusjon for løsning av rettslige konflikter. For denne posisjonen er det av avgjørende betydning at de framstår som uavhengige og upartiske, og at de nyter alminnelig tillit i samfunnet. Et mer konkret formål med registreringsordningen er at den skal bidra til å skape større forutsigbarhet med hensyn til dommeres habilitet. Kommisjonen vil for øvrig peke på at forutsetningen er at hele ordningen skal lovfestes. I det alt vesentlige dreier det seg om registrering av opplysninger som er allment tilgjengelige andre steder, eller som på annen måte er alminnelig kjent. Et unntak er investeringer, men her er forutsetningen at dommeren bare skal oppgi om hun/har investeringer som overstiger en fastsatt grense. Registreringsordningen må videre ses i sammenheng med bestemmelsen i domstolloven § 113, som pålegger en dommer å informere om forhold som kan medføre inhabilitet etter lovens § 108. For kommisjonen har registrering dels også vært et alternativ til strengere former for rettslig regulering av sidegjøremål - forbud og krav om godkjenning.

Kommisjonen kan etter dette ikke se at registreringsordningen vil stride mot artikkel 8 i Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen.

9.7.11 Virkninger av overtredelse av reglene om sidegjøremål

Kommisjonen har i kapittel 10 foreslått at det innføres en disiplinærordning, som skal gjelde for ulike typer av pliktbrudd fra dommeres side. Disiplinærtiltak vil etter omstendighetene også kunne komme til anvendelse ved brudd på reglene om sidegjøremål, inkludert de som gjelder registrering. Brudd på reglene om godkjenning av sidegjøremål vil imidlertid lettere kunne føre til disiplinærtiltak enn overtredelse av de regler som gjelder for registrering, f eks at en dommer påtar seg sidegjøremål til tross for at hun/han har fått avslag på sin søknad om godkjenning, eller lar være å søke i tilfelle hvor sidegjøremål er betinget av godkjenning.

9.7.12 Oppsummering. Lovregulering

Det ligger i det som kommisjonen har foreslått om forbudsordninger, om godkjenningsordninger og om registreringsordning, at hovedelementene i kommisjonens forslag lovfestes.

Kommisjonen ser at det kan være behov for mer detaljerte bestemmelser enn hva som er naturlig å ta inn i en lovtekst, særlig for opplegg av registreringsordningen. Når det gjelder investeringer, har kommisjonen konkret foreslått at både nedre grense for registreringspliktige investeringer og tidspunktet for registrering vurderes nærmere og fastsettes i forskrift. Det er også flere andre steder forutsatt at mer detaljerte bestemmelser fastsettes i forskrift, både når det gjelder godkjenning og registrering av sidegjøremål.

Kommisjonen foreslår etter dette at Kongen får en generell hjemmel til å fastsette nærmere bestemmelser i forskrift. I tillegg til den ramme som lovforslaget gir, legger kommisjonen opp til at utformingen av forskrift skal skje innenfor rammen av de føringer som kommisjonen ellers gir i dette kapitlet.

De lovbestemmelser som kommisjonen foreslår, vil i det vesentlige dekke følgende områder:

Forbudsordninger:

• Videreføring av forbudet i domstolloven mot at dommere utøver advokatvirksomhet og av andre eksisterende lovforbud

• Forbud mot at dommere utøver rettshjelpsvirksomhet i domstollovens forstand

• Forbud mot at dommere påtar seg oppdrag som voldgiftsdommer, dersom oppdraget gis av en av partene i voldgiftstvisten

• Forbud mot permisjon for å overta dommerstilling, bortsett fra midlertidige dommerstillinger

• Forbud mot at dommere mottar lønn eller annen form forgodtgjøring fra tidligere eller framtidig arbeidssted/arbeidsgiver.

Godkjenningsordninger:

• Sidegjøremål som kan hemme eller sinke utførelsen av de oppgaver som ligger til dommerstillingen

• Sidegjøremål som mer enn leilighetsvis kan føre til inhabilitet

• Sidegjøremål i forvaltningsorganer hvor man må regne med at organets avgjørelser kan bli gjenstand for overprøving i domstolene

• Sidegjøremål i private tvisteløsende organer

• Sidegjøremål knyttet til privat og offentlig næringsvirksomhet

• Voldgiftsoppdrag (som ikke er uttrykkelig forbudt)

• Hvem som avgjør godkjenningssaker

• Visse saksbehandlingsregler.

Registreringsordning:

• Hvilke sidegjøremål som er registreringspliktige (i hovedsak alle verv o l)

• Registrering av siste stilling/yrke før tilsetting som dommer

• Hva som skal registreres om det enkelte sidegjøremål

• Plikt for dommere til å innberette sidegjøremål

• Tidspunkt for når innberetningsplikt foreligger

• Hvor lenge opplysning om et sidegjøremål eller en investering skal stå i registeret

• Innsynsretten i registeret

• Hvem som er ansvarlig for føringen av registeret.

Kommisjonens lovforslag er tatt inn i kapittel 4 i lovskissen, se nærmere kapittel 14 i utredningen