4 Internasjonale og utenlandske ordninger

4.1 Innledning

Kommisjonen gir i dette kapitlet en oversikt over internasjonale forhold av betydning for de temaer som kommisjonen skal utrede - organiseringen av den sentrale domstoladministrasjon, utnevnelse av dommere, midlertidige dommere, dommeres sidegjøremål og disiplinærtiltak mot dommere. Kommisjonens tilnærming er tredelt. Først gis det en omtale av sentrale internasjonale prinsipper, nedfelt i konvensjoner m v, som gir føringer for hva de nasjonale systemer bør, kan eller skal inneholde, jf punkt 4.2. Deretter redegjøres det for utnevnelse m v av dommere ved internasjonale domstoler, jf punkt 4.3, og til slutt ser kommisjonen på nasjonale ordninger i de nordiske land, i en del andre europeiske land og i USA, jf punkt 4.4. Hovedvekten i punkt 4.4 er lagt på de nordiske land. - For de internasjonale domstolers vedkommende inneholder kapitlet også en kort beskrivelse av den enkelte domstols sammensetning og oppgaver. Beskrivelsen av de nasjonale ordninger inneholder likeledes en kort beskrivelse av domstolstrukturen i vedkommende land.

Dette kapitlet representerer en samlet oversikt over de aktuelle temaer, knyttet til henholdsvis internasjonale prinsipper, internasjonale domstoler og nasjonale ordninger i en del land. I de enkelte spesialkapitler vil kommisjonen, på grunnlag av dette materialet, foreta en sammenfatning og analyse i forhold til temaet i spesialkapitlet - se kapittel 6.3, kapittel 7.4, kapittel 8.3, kapittel 9.5, kapittel 10.5 og kapittel 12.4.

4.2 Internasjonale prinsipper

4.2.1 Innledning

De temaer som kommisjonen skal utrede, er behandlet i en rekke internasjonale dokumenter og med prinsippet om domstolenes og dommernes uavhengighet som basis. Sett i forhold til kommisjonens arbeid er disse dokumenter de mest sentrale:

• Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen av 4 november 1950, artikkel 6

• FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter av 16 desember 1966, artikkel 14

• FNs Basic Principles on the Independence of the Judiciary, 1985

• Europarådets Rekommendasjon nr. R (94) 12 om Independence, efficiency and role of judges, 1994

Den fundamentale bestemmelsen er artikkel 6 i Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen av 1950, som trekker opp grunnleggende rettssikkerhetsgarantier i forbindelse med behandling av rettssaker - både sivile saker og straffesaker. En av rettssikkerhetsgarantiene i artikkel 6 er det enkelte individs rett til å få avgjort saken av «en uavhengig og upartisk domstol opprettet ved lov», slik den lyder i den offisielle norske versjon. Det er opprettet en egen domstol - Den europeiske domstol for menneskerettigheter - som skal sikre at medlemstatene overholder konvensjonen. Ved siden av Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen er FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter det eneste av de nevnte dokumenter som er folkerettslig bindende. Dette gir disse to konvensjonene en særlig betydning. FN-konvensjonens artikkel 14 er i sin utforming og fokusering på uavhengige domstoler meget lik artikkel 6 i Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen, og kommisjonen har derfor valgt å nøye seg med en nærmere beskrivelse av den sistnevnte bestemmelse, se punkt 4.2.2. Den aktuelle bestemmelsen i artikkel 14 lyder slik i den offisielle norske versjonen: «Enhver har ved behandlingen av en siktelse mot ham for en straffbar handling eller av spørsmål om hans rettigheter og forpliktelser i et tvistemål, rett til upartisk og offentlig rettergang ved en kompetent, uavhengig og upartisk domstol som er opprett i henhold til lov.»

Både FNs Basic Principles og Europarådets Rekommendasjon kan sies å ha sitt utspring i den siterte bestemmelse i Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen artikkel 6, og representerer en videreutvikling og klargjøring av hva prinsippet om uavhengige domstoler - og uavhengige dommere - bør inneholde. De har også nærmere bestemmelser om bl a utnevnelse av dommere og om disiplinærtiltak. Basic Principles har vært retningsgivende for utarbeidingen av Rekommendasjonen, men ingen av dem er folkerettslig bindende. De er formet som anbefalinger til medlemstatene om å integrere dem i de nasjonale rettssystemene.

I tillegg til de dokumenter som er nevnt ovenfor, vil kommisjonen vise til artikkel 10 i den universelle menneskerettighetserklæringen som FN vedtok 10 desember 1948. Artikkel 10 lyder slik: «Everyone is entitled in full equality to a fair and public hearing by an independent and impartial tribunal, in the determination of his rights and obligations and of any criminal charge against him».

Det er også flere andre internasjonale dokumenter som behandler de temaer som kommisjonen skal utrede, og som det kan grunn til å omtale kort.

Kommisjonen vil for det første nevne European Charter on the statute for judges.Dette charteret er utarbeidet på en internasjonal konferanse i regi av Europarådet 8 - 10 juli 1998, men er ikke formelt vedtatt av Europarådet. Charteret angir rammene for hva nasjonal lovgivning om dommere optimalt bør inneholde. Charteret er basert på Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen artikkel 6, på FNs Basic Principles og på Europarådets Rekommendasjon nr R (94) 12. Det omfatter både fagdommere og lekdommere, men enkelte bestemmelser gjelder bare for fagdommere. Utformingen av charteret er ellers i sterkere grad basert på og tilpasset de gjeldende systemer i land i Syd-Europa og Øst-Europa, enn de nordiske land - ikke minst gjelder dette for Norge. Charteret består av syv punkter. Punkt 1 inneholder de generelle prinsipper. Det framgår her at formålet med nasjonal lovgivning om dommere skal være å sikre den kompetanse, uavhengighet og upartiskhet som den enkelte samfunnsborger har rett til å forvente å bli møtt med i domstolene og av den enkelte dommer. De grunnleggende prinsipper forutsettes fastlagt i konstitusjonen, mens de nærmere regler fastsettes i vanlig lov. Det preger charterets punkt 1 og de øvrige punkter at formålet nås ved å gi dommerne sterk innflytelse på alle avgjørelser som gjelder domstolene og - særlig - dem selv direkte. En helt sentral bestemmelse i punkt 1 er f eks kravet om at det skal eksistere et eget organ, uavhengig av så vel den utøvende som den lovgivende makt, som skal kunne influere på alle avgjørelser som har sammenheng med utnevnelse av dommere og med opphør av funksjonen som dommer. Minst halvparten av organets medlemmer skal bestå av personer valgt av og blant dommere. Dette organet har klare likhetspunkter med de sentrale domstolsråd som er etablert i en del europeiske land. - De øvrige punktene i charteret gjelder rekruttering, utnevnelse og forfremmelse av dommere, sidegjøremål, disiplinærtiltak m v og økonomisk trygghet for dommere.

European Association of Judges utarbeidet i 1993 Judges Charter in Europe. Charteret ble endret i 1996. Det består av en introduksjon og tretten korte artikler. Dette dokumentet går særlig langt i å trekke konsekvenser av prinsippet om dommernes uavhengighet. Av introduksjonen til Judges Charter framgår det at FNs Basic Principles bare representerer et utgangspunkt, et rammeverk, og at det derfor er nødvendig med de utfyllende og presiserende bestemmelser som fastsettes i charteret. En slik utfyllende bestemmelse er at den sentrale administrasjonen av domstolene må skje gjennom et organ som er uavhengig av av de øvrige statsmyndigheter, og som representerer dommerne.

Også andre deler av den juridiske profesjon har engasjert seg på det internasjonale plan, når det gjelder domstolene og deres uavhengighet. F eks har Centre for the Independence of Judges and Lawyers (som er en del av International Comission of Lawyers) i 1994 utarbeidet visse prinsipper som skal gjelde i forholdet mellom massemediene og domstolenes uavhengighet. Det slås innledningsvis fast at medienes frihet anses å være essensiell i et demokratisk samfunn og en integrert del av ytringsfriheten. I korte trekk innebærer prinsippene for øvrig at domstolene på den ene side skal anerkjenne og virkeliggjøre medienes frihet til å samle inn og videreformidle opplysninger om domstolenes virksomhet samt kommentere denne. På den annen side skal mediene være forpliktet til å respektere menneskerettighetene og domstolenes uavhengighet. Medienes frihet kan i visse tilfelle begrenses, bl a av hensyn til beskyttelse av minoritetsgrupper og for å hindre at vitner m fl utsettes for utilbørlig press. Alle begrensninger må være i samsvar med FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter av 1966. I tillegg skal den nærmere utforming av begrensningene være lovfestet i den nasjonale rett.

4.2.2 Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen, artikkel 6

Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen av 4 november 1950 ble ratifisert av Norge 15 januar 1952, og trådte i kraft 3 september 1953. Som tidligere nevnt danner artikkel 6 på en måte utgangspunktet for de senere internasjonale dokumenter om domstolenes/dommernes uavhengighet. Den sentrale, og i denne forbindelse aktuelle bestemmelse i artikkel 6, lyder i sin helhet slik:

«For å få avgjort sine borgerlige rettigheter og plikter eller en straffesiktelse mot seg, har enhver rett til en rettferdig og offentlig rettergang innen rimelig tid ved en uavhengig og upartisk domstol opprettet ved lov».

Konvensjonsteksten er i atskillig utstrekning utfylt og presisert gjennom en rekke avgjørelser av Den europeiske menneskerettighetsdomstolen (Menneskerettighetsdomstolen) og av Den europeiske menneskerettighetskommisjonen (Kommisjonen). Disse organers oppgave har vært å sikre at de forpliktelser som medlemsstatene har tatt på seg, blir overholdt. Med virkning fra 1 november 1998 har Menneskerettighetsdomstolen overtatt Kommisjonens funksjoner, se punkt 4.3.3 nedenfor.

Artikkel 6 omfatter både sivile saker («borgerlige rettigheter») og straffesaker, men er særlig rettet inn mot straffesakene, idet annet og tredje ledd i utgangspunktet bare gjelder disse. Svaret på spørsmålet om et forhold er å anse som strafferettslig i konvensjonens forstand, vil være avhengig av hva slags type handling/unnlatelse det gjelder, eller hvilket reaksjonsmiddel som kan anvendes overfor handlingen/unnlatelsen, eller om den enkelte stat selv definerer forholdet som strafferettslig. Når det gjelder sivile saker, må det dreie seg om en tvist om rettigheter/plikter. Det er noe usikkert hvilke typer av sivile saker som går inn under artikkel 6, men det er utvilsomt at alle rettsforhold mellom private omfattes.

Uttrykket «tribunal» i den engelske konvensjonsteksten er oversatt til «domstol». Dette er ikke helt dekkende. For det første kan et organ anses som «tribunal», selv om det ikke er kalt domstol. For det andre er det ikke gitt at kriteriet «tribunal» er oppfylt, selv om organet kalles domstol. Avgjørende er særlig om organet har kompetanse til å treffe bindende avgjørelser, basert på rettsregler og etter nærmere fastsatte regler for saksbehandlingen. Det er dessuten et krav om at organet må være opprettet ved lov.

Den europeiske menneskerettighetskonvensjonens krav om uavhengighet gjelder både i forhold til den lovgivende og den utøvende makt. Denne uavhengigheten må være synbar for andre, særlig viktig er dette for den/de parter som er involvert i en rettssak. Det er ikke tilstrekkelig at dommeren selv føler seg uavhengig. Det samme gjelder konvensjonens krav om upartiskhet; dommeren må framtre som upartisk.

Menneskerettighetsdomstolen synes i sin praksis å ha knyttet kravet om uavhengighet til særlig tre forhold; utnevnelsesprosedyren for dommere, varigheten av dommernes utnevnelse og om det foreligger garantier for press fra utenforstående. Domstolen har ikke ansett det å være i strid med Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen at dommere - som i Norge - utnevnes av den utøvende makt, og slik det er vanlig i andre europeiske land, forutsatt at utnevnelsen er saklig og basert på en betryggende prosedyre. Et helt sentralt element i uavhengighetskravet er at den utøvende makt ikke skal kunne fjerne en dommer, med mindre helt spesielle forhold foreligger. Det avgjørende er om denne rettigheten for dommeren er sikret i praksis, ikke om den er fastsatt i konstitusjonen eller i lov.

I Norge er stillingsvernet fastsatt i Grunnloven § 22 annet ledd og forutsetter at dommere bare kan avskjediges etter dom, se kapittel 10.2.3. Tidsbestemte utnevnelser av dommere kan være i strid med Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen, og jo kortere perioden for utnevnelsen er, desto lettere vil motstrid kunne oppstå. Uavhengighetsprinsippet i Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen forutsetter videre at den utøvende makt ikke kan gi instrukser til domstolene om hvorledes de skal utføre sin rent dømmende virksomhet i konkrete saker.

Kravet om upartiskhet omfatter bl a krav til dommernes habilitet; absolutte inhabilitetsgrunner i tråd med bestemmelsene i domstolloven §§ 106 og 107 og relative inhabilitetsgrunner, jf samme lovs § 108. Menneskerettighetsdomstolens praksis viser at også andre forhold kan spille en rolle i relasjon til kravet om upartiskhet. F eks vil forhåndsomtale i massemediene, som kanskje vil være særlig aktuelt i straffesaker, etter omstendighetene kunne påvirke en dommer på en måte som svekker hennes/hans upartiskhet. I straffesaker vil videre dokumentasjon av tidligere straffedommer under behandlingen av skyldspørsmålet kunne være egnet til å påvirke en dommer på uheldig måte. Det samme gjelder dersom en dommer har hatt befatning med saken tidligere, f eks at en dommer pådømmer saken, til tross for at hun/han på tidligere stadier kanskje flere ganger har tatt standpunkt til spørsmålet om varetektsfengsling av den tiltalte/siktede.

Den betydning som menneskerettighetene tillegges i Norge, ble framhevet ved at Grunnloven i 1994 fikk en ny § 110 c, som lyder slik:

«Det paaligger Statens Myndigheder at respektere og sikre Menneskerettighederne.

Nærmere bestemmelser om Gjennomførelsen av Traktater herom fastsættes ved Lov.»

Stortinget har nylig vedtatt en egen lov om styrking av menneskerettighetenes stilling i norsk rett (menneskerettsloven), jf Grunnloven § 110 c annet ledd. Loven medfører at de tre sentrale konvensjonene i den europeiske og globale menneskerettighetsbeskyttelsen, nemlig Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen, FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter av 16 desember 1966 og FN-konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter av 16 desember 1966, blir integrert i norsk lovgivning. Ifølge § 2 i loven skal disse konvensjonene med nærmere fastsatte tilleggsprotokoller «gjelde som norsk lov i den utstrekning de er bindende for Norge». I tilfelle motstrid mellom konvensjonene/protokollene og annen lovgivning, skal de førstnevnte gå foran, jf § 3 i loven. På straffeprosessens område er dette prinsippet innført tidligere, jf straffeprosessloven § 4.

4.2.3 FNs Basic Principles on the Independence of the Judiciary

FNs Basic Principles on the Independence of the Judiciary, vedtatt av FNs generalforsamling 13 desember 1985, fastsetter nærmere bestemmelser om de nasjonale domstolenes uavhengighet, om dommeres ytringsfrihet og forholdet til andre menneskerettigheter, om kvalifikasjonskrav til dommere og utnevnelse av dommere, om dommeres arbeidsvilkår og om disiplinære forføyninger overfor dommere. Prinsippene er fastsatt med henblikk på profesjonelle dommere (fagdommere), men de er ment å gjelde tilsvarende - så langt de passer - for leke dommere, der slike dommere anvendes.

Basic Principles er ikke folkerettslig bindende for medlemsstatene, men siktemålet er at statene skal la seg inspirere av prinsippene og bestrebe seg på å gjennomføre dem i egen lovgivning.

Dommeres uavhengighet

I Basic Principles slås det innledningsvis fast at domstolenes uavhengighet skal garanteres av staten, enten i konstitusjonen eller i lov, og respekteres av den utøvende makt og øvrige samfunnsinstitusjoner. Staten skal også være forpliktet til å stille de nødvendige ressurser til disposisjon for domstolene, slik at de kan utføre sine funksjoner på en tilfredsstillende måte.

Domstolene skal ha kompetanse til å treffe avgjørelser i alle spørsmål av rettslig karakter, og eksklusiv kompetanse til å avgjøre om en sak hører inn under deres virkeområde, slik det er definert i lov. Fordeling av saker på dommere internt i den enkelte domstol avgjøres av vedkommende domstol selv. Når domstolene treffer sine avgjørelser, må dette skje på en upartisk måte med grunnlag i sakens fakta og i samsvar med loven. Det framheves at dette skal skje uten restriksjoner, press, trusler m v fra noe hold. Domstolenes avgjørelser skal ikke være gjenstand for endring, bortsett fra - i samsvar med loven - ved overprøving av overordnet domstol, eller - i forbindelse med straffesaker - ved benådning av kompetent myndighet.

Utnevnelse av dommere - kvalifikasjonskrav

Basic Principles stiller visse kvalifikasjonskrav til dem som utnevnes som dommere. De må bl a ha den nødvendige personlige integritet og være skikket for stillingen gjennom kvalifisert juridisk yrkespraksis eller kvalifiserte juridiske kunnskaper. Diskriminering av potensielle dommere på grunn av rase, kjønn, religion m v må ikke finne sted. Det anses imidlertid ikke som diskriminering dersom det kreves at en dommer må være statsborger i vedkommende land.

Stillingsvern

Dommerne skal sikres visse rettigheter i forbindelse med oppsigelse/avskjed, suspensjon og ved andre former for disiplinærtiltak. De har i slike saker krav på å få en rettferdig rettergang, og på at avgjørelser om disiplinærtiltak treffes i samsvar med etablerte standarder for hvordan dommere skal eller bør opptre. Oppsigelse/avskjed og suspensjon kan bare skje på grunnlag av udyktighet i stillingen, eller som følge av en opptreden som ikke er forenlig med de krav som stilles til dommerstillingen. En viktig rettssikkerhetsgaranti er at også de avgjørelser det her gjelder skal kunne gjøres til gjenstand for selvstendig rettslig overprøving. Dette gjelder likevel ikke avgjørelser som treffes av statens høyeste domstol, eller som gjelder avgjørelser av Riksrett eller tilsvarende organer.

Generelle og spesielle rettigheter for dommere. Lovfesting

Dommere skal nyte godt av de vanlige menneskerettigheter, så som ytringsfrihet, trosfrihet. Ved utøvelsen av disse rettighetene må dommerne imidlertid ta hensyn til den verdighet som er knyttet til deres stilling, og til domstolenes upartiskhet og uavhengighet. Dommere skal ha full frihet til å etablere eller slutte seg til organisasjoner som kan ivareta deres interesser som dommere, fremme deres faglige utvikling og trygge deres uavhengighet. Basic Principles fastsetter dessuten visse spesielle rettigheter for dommere, f eks at dommere ikke skal ha plikt til gjennom vitnemål å gi taushetsbelagte opplysninger. En annen spesiell rettighet er retten til fritak for rettsforfølgning i forbindelse med krav om skadeserstatning for tjenestehandlinger.

Som tidligere nevnt forutsetter Basic Principles at dommeres uavhengighet lovfestes. Likeledes skal det - på tilfredsstillende måte - skje lovfesting av dommernes arbeidsvilkår, deres fysiske sikkerhet, rett til passende avlønning, rett til pensjon og av deres pensjonsalder. Faste dommere skal ha et lovbasert vern mot oppsigelse/avskjed fram til inntrådt pensjonsalder, medmindre det foreligger særlige omstendigheter som kan kvalifisere for å fjerne en dommer fra stillingen. Midlertidige dommere skal ha et tilsvarende vern i den periode som de er oppnevnt for. I Norge er det bare midlertidige dommere som er konstituert av Kongen i statsråd, som antas å ha et slikt vern.

4.2.4 Europarådets Rekommendasjon nr R (94) 12 om Independence, efficiency and role of judges

Av innledningen til Rekommendasjonen framgår det uttrykkelig at den bygger på så vel artikkel 6 i Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen som FNs Basic Principles. Rekommendasjonen anser domstolenes og dommernes uavhengighet som en hjørnestein i et rettferdig rettsystem, og anbefaler at den enkelte medlemsstat styrker domstolenes/dommernes uavhengighet og effektivitet ved å integrere de prinsipper som fastsettes i Rekommendasjonen i det nasjonale rettssystemet. Det utgangspunkt som Rekommendasjonen bygger på, er ideén om at den myndighet som dommerne har, skal balanseres av deres plikter. Dersom dommerne skal kunne være uavhengige, er det nødvendig at de sikres en viss myndighet. Denne myndigheten må imidlertid ikke misbrukes, og dommerne må derfor pålegges visse plikter.

Prinsippene er ment å gjelde for alle dommere, også for lekdommere - med mindre noe annet framgår av sammenhengen, f eks når det gjelder dommernes lønnsforhold m v. I utgangspunktet gjelder prinsippene også for medlemmer av domstolliknende organer.

Rekommendasjonens 6 prinsipper omfatter

• Generelle prinsipper om dommernes uavhengighet (Prinsipp I)

• Dommernes autoritet (Prinsipp II)

• Tilfredsstillende arbeidsforhold for dommere (Prinsipp III)

• Dommeres rett til å etablere foreninger (Prinsipp IV)

• Dommernes plikter (Prinsipp V)

• Disiplinærforhold m v (Prinsipp VI).

De generelle prinsipper - Prinsipp I - fastsetter at alt må gjøres for å fremme, sikre og respektere dommernes uavhengighet. Det anses særlig viktig at dommernes uavhengighet integreres i den interne rett. En slik integrering kan - i samsvar med den enkelte medlemsstats rettslige tradisjoner - bl a innebære fastsetting av at domstolsavgjørelser er endelige og ikke gjenstand for overprøving utenfor domstolssystemet, med mindre det f eks dreier seg om benådning, at domstolene selv - innenfor lovgivningens rammer - avgjør om de har kompetanse til å behandle en sak, og at dommeres stillingsvern og lønnsforhold sikres ved lov.

Ifølge de generelle prinsipper er domstolenes uavhengighet først og fremst knyttet til opprettholdelsen av maktfordelingen mellom den lovgivende, utøvende og dømmende makt. Det anses for øvrig å være av grunnleggende betydning at de to førstnevnte sørger for at domstolenes/dommernes uavhengighet trygges, og at det ikke tas skritt som kan sette denne uavhengigheten i fare.

Alle beslutninger som gjelder dommere, må baseres på objektive og saklige kriterier. Rekommendasjonen understreker i denne forbindelse betydningen av hvilke kvalifikasjonskriterier som fastsettes ved utnevnelse av dommere og hvordan selve utnevnelsesprosessen organiseres. Når dommere utnevnes, skal det legges vekt på deres tidligere yrkespraksis m v, integritet, dyktighet og effektivitet. Rekommendasjonens utgangspunktet er at det organ som foretar utnevnelsen, skal være uavhengig av den utøvende makt. For å sikre denne uavhengigheten må organets medlemmer oppnevnes av domstolene. Organet skal også selv kunne fastsette sine egne saksbehandlingsregler. Hvis den gjeldende ordning i en stat er at dommere utnevnes av den utøvende makt, må det innføres ordninger som sikrer at utnevnelsesprosessen i praksis gjennomføres på en uavhengig, upartisk og åpen måte. Slike ordninger kan f eks være at det opprettes et rådgivende organ, slik tilfellet er i Norge.

I sin dømmende virksomhet skal en dommer være uavhengig og kunne fungere uten trusler, press, usaklig påvirkning eller hindringer av annen art fra noe hold. Personer som på denne måten søker å påvirke dommeren, bør møtes med lovbestemte sanksjoner. For øvrig skal dommeren dømme i samsvar med sin samvittighet på bakgrunn av en selvstendig vurdering av sakens fakta, og ut fra hva som anses som gjeldende rett.

De generelle prinsipper beskjeftiger seg også med spørsmålet om fordeling av saker internt i den enkelte domstol. Det presiseres her at fordelingen må skje etter et tilfeldighetsprinsipp, uavhengig av hva partene i saken eller andre berørte måtte ønske. Videre skal en sak, etter at den er fordelt, ikke kunne tas fra en dommer med mindre det foreligger særlige grunner, f eks sykdom.

Endelig fastsetter de generelle prinsipper at en dommer skal gis stillingsvern fram til oppnådd pensjonsalder eller i den kortere periode hun/han er utnevnt for.

Prinsipp II fastsetter at aktørene i en sak skal være undergitt dommerens myndighet. Bakgrunnen for dette er hensynet til at dommeren blir vist den nødvendige respekt, og til at rettsforhandlingene skal kunne gjennomføres på en effektiv måte. Dommerne må derfor gis de nødvendige virkemidler som kan bidra til at de kan utøve denne myndigheten.

I Prinsipp III legges det vekt på at dommerne må få tilfredsstillende arbeidsforhold. Det bør særlig sørges for at det utdannes nok dommere. Det framheves også at det må gis hensiktsmessige utdannings/opplæringstilbud, både for personer som ønsker å bli dommere, og for dem som allerede er det. Dommernes status og lønnsforhold må samsvare med dommerstillingens betydning og dommernes ansvarsbyrde. Videre legges det vekt på at dommerkontorene er tilstrekkelig bemannet også med annet personale enn dommere, og at forholdene legges til rette for at dommerne skal kunne arbeide effektivt, særlig ved at det sørges for tilfredsstillende datautstyr. At dommerne gis tilfredsstillende arbeidsforhold, må dessuten innebære at de søkes fritatt for arbeidsoppgaver som ikke har sammenheng med dømmende virksomhet. Overført på norske forhold vil det f eks kunne innebære at dommere fritas for tinglysningsarbeidet - i den utstrekning man måtte anse dette som ikke-dømmende virksomhet. Prinsipp III fastsetter i eget punkt at alle nødvendige skritt må tas for å trygge dommernes fysiske sikkerhet, bl a ved sikkerhetsvakter i domstolene og politibeskyttelse av den enkelte dommer.

Prinsipp IV følger opp FNs Basic Principles ved å fastsette at dommere må gis rett til å etablere eller slutte seg til foreninger som har som formål å sikre dommernes uavhengighet og ivareta deres interesser.

I Prinsipp V om dommernes plikter heter det innledningsvis at dommerne under rettergang har plikt til å verne om alle personers rettigheter og friheter og skal bl a sørge for at sakene behandles rettferdig, raskt og effektivt. Særlige plikter som påhviler en dommer er f eks at hun/han må opptre uavhengig i alle saker, at partene får en rettferdig rettergang og at deres prosessuelle rettigheter etter Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen ivaretas, at dommeren tar initiativ til minnelige ordninger når det er aktuelt, og at dommeren så langt råd er gir klare og fyllestgjørende premisser for sine avgjørelser, avfattet i et lett forståelig språk.

Når det gjelder dommere som unnlater eller ikke makter å utføre sine plikter på en korrekt og effektiv måte, fastsetter Prinsipp VI at alle nødvendige tiltak skal kunne iverksettes overfor vedkommende dommer - så fremt tiltakene ikke truer prinsippet om dommernes uavhengighet. Slike tiltak kan - basert på gjeldende rett i den enkelte medlemsstat - bl a være at dommeren trekkes fra saken, gis andre oppgaver ved domstolen, pålegges økonomiske sanksjoner, f eks trekk i lønn for en periode eller suspenderes fra stillingen. Etter gjeldende norsk rett kan denne type tiltak bare i begrenset utstrekning iverksettes overfor dommere, f eks er det ikke adgang til å trekke en dommer i lønn. En dommer skal ifølge Rekommendasjonen ikke kunne fjernes fra sin stilling før hans funksjonsperiode utløper, med mindre det foreligger særlige grunner, fastsatt i lov.

Prinsipp VI anbefaler at medlemsstatene vurderer å opprette et særskilt kompetent organ, som skal behandle alle tiltak av disiplinær karakter, når disse ikke behandles av de ordinære domstoler. Det legges vekt på at dommeren sikres en forsvarlig saksbehandling, herunder at dommeren får anledning til å imøtegå alle anklager og at saken behandles innen rimelig tid.

4.3 Internasjonale domstoler

4.3.1 Generelt

Det internasjonale rettssamfunnet har etablert flere domstoler til løsning av rettstvister, globalt og regionalt. Kommisjonen vil i det følgende omtale disse domstolene:

• Den internasjonale domstol i Haag

• Den europeiske menneskerettighetsdomstol

• EF-domstolen

• EFTA- domstolen

• Den internasjonale straffedomstolen

Felles for disse domstolene er at det ikke bare er fastsatt regler om deres sammensetning, kompetanse, prosessform m v, men også om forhold som gjelder domstolenes/dommernes uavhengighet og upartiskhet. Det er atskillige likhetstrekk mellom de regler som er fastsatt om dette for de enkelte domstoler. Hovedinntrykket er at uavhengighetsprinsippet har en solid forankring i det regelverk som er utarbeidet for de ulike domstoler, ikke minst ved at den enkelte dommer er sikret et sterkt stillingsvern.

Det kan således sies at de internasjonale prinsipper om domstolers/dommeres uavhengighet i de enkelte stater som kommer til uttrykk i ulike konvensjoner, resolusjoner m v, også har nedfelt seg i de regelsett som gjelder for internasjonale domstoler og for dommerne i disse domstolene.

4.3.2 Den internasjonale domstol i Haag

Generelt

Den internasjonale domstol i Haag representerer en videreføring og videreutvikling av Den faste domstol for mellomfolkelig rettspleie, som ble opprettet av Folkeforbundet i 1920. Domstolen «skal være De Forente Nasjoners øverste dømmende myndighet», slik det heter i FN-paktens kapitel XIV artikkel 92, med sikte på løsning av tvister mellom FNs medlemsstater. I tillegg til medlemsstatene kan imidlertid også andre stater være part i tvister, forutsatt at de har sluttet seg til de særlige vedtekter som er fastsatt for Den internasjonale domstol. I vedtektene - som utgjør en integrert del av FN-pakten - er det fastsatt nærmere regler om Den internasjonale domstols organisasjon, domsmyndighet, rettergangen og om rådgivende uttalelser.

Bestemmelser om Den internasjonale domstols domsmyndighet er gitt i vedtektene artikkel 36. Myndigheten kan ha forskjellig grunnlag - enten en traktat, eller en spesiell avtale om å bringe en sak inn for domstolen, eller en generell erklæring om aksept av domsmyndigheten, jf artikkel 36 nr 2. Norge har valgt den siste løsningen. Sakene behandles i alminnelighet i plenum, men vedtektene åpner for at en sak kan behandles i kamre, d v s av et mindre antall dommere. Kammerordningen kan enten opprettes generelt for bestemte sakstyper, eller konkret for en bestemt sak. I førstnevnte tilfelle må antall dommere være minimum tre, for øvrig kan domstolen selv fastsette antallet. Også andre variasjoner av kammerordningen kan forekomme.

Den internasjonale domstols domsmyndighet er det primære, men domstolen kan også på begjæring gi rådgivende uttalelser (responsa) «om et hvilket som helst rettsspørsmål», jf artikkel 64. Retten til å anmode om rådgivende uttalelser er imidlertid reservert for FN-organer og FNs særorganisasjoner. Som navnet tilsier, er ikke de rådgivende uttalelser rettslig bindende i formell forstand, men blir i stor utstrekning respektert og fulgt opp i praksis.

Utnevnelse av dommere, funksjonsperiode m v

Den internasjonale domstol har 15 medlemmer. Dommerne velges av Generalforsamlingen og Sikkerhetsrådet. For å bli valgt må en kandidat ha flertall begge steder. Dommerne velges uten hensyn til nasjonalitet, og det er et generelt krav i vedtektene at de dommere som velges må representere de viktigste kulturformer og rettssystemer i verden. Ingen stat kan ha flere enn en dommer i domstolen. Det er for øvrig praksis at de fem faste medlemmene av Sikkerhetsrådet er representert med hver sin dommer.

I visse tilfelle oppnevnes det særskilte dommere ad hoc, jf vedtektene artikkel 31. Hvis en dommer av samme nasjonalitet som en av partene i en konkret sak sitter i domstolen, kan motparten oppnevne en dommer i saken. Men hvis det er flere parter på samme side, kan de bare oppnevne én dommer til sammen. Ad hoc dommere må inneha de samme kvalifikasjoner som de faste dommerne.

Dommerne velges for ni år om gangen, men de plikter å fortsette i stillingen inntil de blir avløst. Vedtektene åpner adgang for gjenvalg. For å sørge for en viss kontinuitet er det etablert en ordning som innebærer at fem dommere står på valg hvert tredje år.

Det stilles strenge kvalifikasjonskrav til de personer som velges, både faglig og personlig. Konkret framgår det av vedtektene at dommerne «skal ha den høyeste moralske karakter og enten ha de kvalifikasjoner som i deres respektive land kreves for å bekle de høyeste dommerstillinger, eller være jurister med anerkjent sakkunnskap i folkerett». Før en dommer tiltrer stillingen, må hun/han avgi en høytidelig erklæring om å utøve sitt verv «upartisk og samvittighetsfullt».

Norge har hatt to faste dommere ved Den internasjonale domstol; Helge Klæstad 1946-1961, domstolens leder (president) 1958-1961), og Jens Evensen 1985-1994.

Uavhengighet og stillingsvern

Artikkel 2 i vedtektene presiserer at Den internasjonale domstol skal bestå av uavhengige dommere.

Dommerne er sikret et sterkt stillingsvern. Ifølge artikkel 18 i vedtektene kan en dommer ikke fjernes fra sin stilling, med mindre de øvrige medlemmer av domstolen enstemmig kommer til at hun/han ikke lenger oppfyller de nødvendige forutsetninger for å inneha stillingen. Myndigheten til å avskjedige en dommer ligger altså hos Den internasjonale domstol selv, og ikke hos de velgende organer - Generalforsamlingen og Sikkerhetsrådet. Dommernes selvstendige og uavhengige stilling er også søkt sikret på andre måter. De er unntatt fra rettsforfølgning i forbindelse med forhold knyttet til utøvelsen av dommerstillingen (immunitet). Videre er deres økonomisk trygghet sikret, jf artikkel 32. Deres lønninger og særskilte godtgjøringer, som først og fremst består av et bestemt beløp pr dag som de tjenstegjør, kan ikke nedsettes i funksjonsperioden. Lønn og godtgjøringer er også unntatt fra beskatning. Dommerne har videre - etter nærmere regler fastsatt av Generalforsamlingen - krav på pensjon og dekning av reiseutgifter.

Sidegjøremål og habilitet

Dommernes adgang til å inneha sidegjøremål er meget begrenset. De er helt avskåret fra å inneha «politiske eller administrative verv», jf artikkel 16. Det følger videre av artikkel 16 at de heller ikke kan utøve «noen annen virksomhet av profesjonell art.»

Vedtektene har enkelte mer konkrete bestemmelser av betydning for spørsmålet om dommernes habilitet - i tillegg til den ovennevnte bestemmelse om at dommerne skal være upartiske og samvittighetsfulle. For det første kan ingen av dommerne opptre som fullmektig, rådgiver eller advokat i noen sak for domstolen. For det andre kan ingen dommer ta del i avgjørelsen av en sak hvor hun/han tidligere har opptrådt i egenskap av fullmektig, rådgiver eller part eller på annen måte vært aktør i saken, f eks som medlem av nasjonal domstol. Tvilstilfelle avgjøres av domstolen. En dommer blir derimot ikke inhabil, dersom hun/han har samme nasjonalitet som en av sakens parter. Er nasjonaliteten den samme, har den/de andre part(er) - for å skape likevekt - adgang til selv å oppnevne en person som dommer i saken, se ovenfor. Har ingen av dommerne samme nasjonalitet som partene, kan hver av partene alltid kreve å få oppnevnt en dommer med samme nasjonalitet som vedkommende part.

4.3.3 Den europeiske domstol for menneskerettigheter

Generelt

Den europeiske domstol for menneskerettigheter - Menneskerettighetsdomstolen - er opprettet i medhold av artikkel 19 i Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen, og har sitt sete i Strasbourg. Domstolens oppgave er å sikre at de stater som har ratifisert Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen, oppfyller de forpliktelser som de har påtatt seg i henhold til konvensjonen, jf artikkel 19. Dette skjer ifølge artikkel 32 gjennom «tolking og anvendelse av konvensjonen og dens protokoller», enten etter klage fra konvensjonsstater (statsklage) eller fra enkeltpersoner m fl (individklage), eller ved rådgivende uttalelser. Statsklage innebærer at en konvensjonsstat kan klage en annen konvenssjonsstat inn for Menneskerettighetsdomstolen for brudd på konvensjonen eller dens protokoller. Ordningen med individklage medfører at alle enkeltpersoner, frivillige organisasjoner eller andre grupper av enkeltpersoner som mener at de har vært utsatt for overtredelse av konvensjonsbestemte rettigheter, kan klage til domstolen. Rådgivende uttalelser gis på anmodning fra ministerkomitéen i Europarådet.

Klagebehandlingen, som er den klart vesentligste funksjon som Menneskerettighetsdomstolen har, er nærmere regulert i konvensjonen. Alle saker som bringes inn for domstolen, skal først behandles i komitéer på tre dommere. Komitéene fungerer som silingsinstanser, som har myndighet til bl a å avvise klager som ikke oppfyller de formelle krav eller som anses åpenbart grunnløse. Klager som ikke blir stanset i forbindelse med komitébehandlingen, går til videre behandling i et kammer som består av syv dommere, hvor klagen - hvis den ikke avvises av kammeret - blir undergitt realitetsbehandling. I «særskilte tilfeller» kan en part kreve at kammerets dom blir overprøvd av et storkammer på 17 dommere, jf artikkel 43 nr 1. Konkrete saker om konvensjonsbrudd blir ikke behandlet i plenum.

Den europeiske menneskerettighetskonvensjons bestemmelser om domstolen har nylig gjennomgått store endringer. De nye bestemmelsene trådte i kraft 1 november 1998. Siktemålet med endringene har vært å rasjonalisere og effektivisere behandlingen av saker om brudd på konvensjonen, særlig fordi saksbehandlingstiden etter hvert var blitt meget lang. I gjennomsnitt var saksbehandlingen i de siste årene før endringen 5 - 6 år. Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen hadde tidligere to kontrollorganer - Kommisjonen og Menneskerettighetsdomstolen. Kommisjonen var den obligatoriske førsteinstans, og hadde myndighet til å avvise saker. Et viktig ledd i den nye ordningen er at domstolen nå har overtatt Kommisjonens oppgaver, slik at man nå har fått ett kontrollorgan i stedet for to. Dette har også ført til en omfattende omorganisering av domstolen, se nærmere nedenfor. Dommerne er dessuten tilsatt på heltid, noe de ikke var tidligere.

Utnevnelse av dommere, funksjonsperiode m v

Menneskerettighetsdomstolen har like mange medlemmer som det er stater som har ratifisert Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen, jf artikkel 20. Dommerne velges av Parlamentarikerforsamlingen i Europarådet, basert på forslag fra de enkelte stater. Hver stat fremmer forslag på tre kandidater, men det er ikke noe krav at disse skal være borgere av vedkommende stat. Dommernes funksjonsperiode er seks år. Halvparten av dommerne er på valg hvert tredje år. Det er adgang til gjenvalg. Selv om funksjonsperioden er begrenset til seks år, plikter en dommer å fortsette i stillingen til hun/han blir avløst. Domstolens president velges av og blant dommerne for en periode på tre år, og også presidenten kan gjenvelges. De som velges som dommere, må besitte kvalifikasjoner som er nokså identiske med de kvalifikasjonskriteriene som gjelder for dommere i Den internasjonale domstol i Haag. I artikkel 21 nr 1 heter det således at «Kandidatene skal ha høy moralsk karakter og må sitte inne med de kvalifikasjoner som kreves for å bli utnevnt til høye juridiske embeter, eller være rettskyndige personer med anerkjent kompetanse.»

Tidligere høyesterettsjustitiarius Rolv Ryssdal var norsk medlem av Menneskerettighetsdomstolen fra 1973 til 1998. I de 13 siste årene var han domstolens president. Vårt nåværende medlem er tidligere lagmann Hanne Sophie Greve.

Sidegjøremål

Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen artikkel 21 nr 3 har en helt generell bestemmelse om at «dommere ikke [skal] delta i noen virksomhet som er uforenlig med deres uavhengige og upartiske stilling, eller med de krav som et heltidsembete medfører». Bestemmelsens sterkt skjønnsmessige karakter gir liten veiledning om hvilke sidegjøremål som kan akseptereres/ikke aksepteres, og Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen overlater det til domstolen å trekke grensen.

Uavhengighet, stillingsvern m v

Dommernes uavhengighet framgår bl a av artikkel 21 nr 2, hvor det heter at «Dommerne skal ta sete som privatpersoner» (uthevet her). En dommer er sikret stillingsvern ved at det kreves 2/3 flertall blant dommerne for å kunne avskjedige henne/ham, men alle dommere plikter å fratre ved fylte 70 år. Stillingsvernet er ytterligere sikret ved at dommerne nyter godt av immunitet, som omfatter fritak for frihetsberøvelse, for beslag av personlig bagasje og for rettslig forfølgning av enhver art i anledning av skriftlige eller muntlige utsagn i forbindelse med dommerarbeidet. Domstolen i plenum kan gi avkall på dommernes immunitet, og har også plikt til å gjøre det i visse tilfelle - således hvis immuniteten er «til hinder for retten skjer fyldest», jf fjerde tilleggsprotokoll til Generalavtalen om Europarådets privilegier og immunitet. Ved tiltredelsen må dommerne avgi forsikring om at de vil opptre uavhengig og upartisk.

4.3.4 EF-domstolen

Generelt

EF-domstolen utgjør en av de sentrale institusjoner i EU ved siden av Rådet, Kommisjonen og Forsamlingen (Parlamentet). Domstolens oppgave er å sikre at lov og rett respekteres i henhold til medlemmenes traktatforpliktelser, både når det gjelder de enkelte medlemsstater og EUs institusjoner. Domstolen har sete i Luxembourg. - EF ble til EU ved Maastricht-traktaten av 7 februar 1992. Det ble i den forbindelse vurdert å endre domstolens navn, men noe navneskifte fant ikke sted. Årsaken var at det ikke skjedde særlige endringer i domstolens myndighet. Maastricht-traktaten ble revidert i 1997 gjennom Amsterdam-traktaten, men den reviderte trakaten har ennå ikke trådt i kraft.

Det som i første rekke særkjenner EF- domstolen sammenliknet med de to internasjonale domstoler som er omtalt under punkt 4.3.2 og 4.3.3, er at førstnevnte - i motsetning til de sistnevnte - i utgangspunktet har en mer direkte overnasjonal karakter. Det er imidlertid bare den ene av de tre «søylene» som fellesskapet i EU bygger på, som gir domstolen en slik overnasjonal karakter, nemlig den søyle som representerer de tre fellesskaper før etableringen av Maastricht-traktaten - Det europeiske kull- og stålfellesskap (EKSF) fra 1951, Det europeiske fellesskap (tidligere EØF, nå EF) fra 1957 og Det europeiske atomenergifellesskap (Euratom) fra 1957. Når det gjelder de to øvrige fellesskapssøylene - det utenriks- og sikkerhetspolitiske samarbeidet (FUSP) og samarbeidet innenfor justissektoren - er fellesskapet basert på et vanlig folkerettslig grunnlag, og EF- domstolen har i dag i liten grad myndighet på disse områdene.

EF-domstolen har forskjellige funksjoner. Den er således både forfatningsdomstol ( f eks ved behandling av tvister mellom en medlemsstat og EUs organer); forvaltningsdomstol (ved prøving av lovligheten av vedtak av EUs organer i enkeltsaker); internasjonal domstol (ved fortolkning av EUs folkerettslige avtaler); ordinær, sivil domstol (ved f eks erstatningssaker som reises mot EUs organer) og voldgiftsdomstol (etter nærmere avtale mellom de berørte parter). Private har en viss begrenset rett til å reise søksmål for EF- domstolen. Søksmålsretten omfatter bl a rett til å få prøvet gyldigheten av vedtak som er truffet i medhold av en forordning, dersom den private er adressat for vedtaket eller kan sies angå henne/ham direkte og personlig. EF-domstolen er den høyeste dømmende myndighet innenfor EU. Dette innebærer bl a at den er ankedomstol for avgjørelser som treffes av første leddet i EUs domstolkjede - se nærmere nedenfor. Men EUs regelverk anvendes ikke bare av EUs egne domstoler. Deler av dette regelverket anvendes også av domstolene i medlemsstatene.

Hovedregelen er at alle saker skal behandles av domstolen i plenum. Det er imidlertid flere unntak eller modifikasjoner, bl a at behandlingen av saker kan overlates til avdelinger. En avdeling kan bestå av tre eller fem dommere, og kan gis dømmende myndighet i mindre viktige saker. For øvrig har avdelingene en saksforberedende funksjon, bl a gjennom bevisopptak.

I motsetning til dommer som avsies av norske domstoler, blir dissenser ikke offentliggjort og avstemningsreultatet gjøres heller ikke kjent. Utad framtrer dommene i EF-domstolen som enstemmige.

Utnevnelse av dommere, funksjonsperiode m v

Domstolen har 15 medlemmer, det samme som Den internasjonale domstol i Haag. Praksis er at hver medlemsstat fremmer forslag på en dommer. Traktaten krever ikke at dommerne skal være statsborgere av den forslagsstillende stat. Det er heller ikke noe vilkår at en dommer må være statsborger i noen av medlemsstatene. Dommerne utnevnes i prinsippet av medlemsstatenes regjeringer etter felles overenskomst. Enhver utnevnelse forutsetter enstemmighet. Forklaringen på den litt spesielle utnevnelsesformen er at man har ønsket å unngå inntrykk av at andre EU-organer er overordnet domstolen. I praksis har imidlertid hver medlemsstat utpekt minst ett medlem hver.

Utnevnelse av dommere skjer for seks år. Det er adgang til gjenvalg, på samme måte som for dommere ved Den internasjonale domstol og Menneskerettighetsdomstolen. Domstolens leder - president - utpekes ikke av medlemsstatenes regjeringer eller av EUs politiske eller administrative organer, men velges av og blant domstolens medlemmer. Valget er hemmelig og skjer for tre år, med adgang til gjenvalg.

Det framgår av EF-traktaten artikkel 167 (Amsterdam-traktaten artikkel 223) at dommere skal utnevnes «blant personer hvis uavhengighet er uomtvistelig, og som fyller de krav som stilles for å inneha de høyeste dommerembeter i deres hjemland eller hvis faglige dyktighet som jurister er alminnelig anerkjent». Før en dommer overtar sin stilling, skal dommeren avlegge ed på at hun/han vil utføre dommervervet upartisk og samvittighetsfullt. Eden skal også omfatte løfte om hemmelighold av opplysninger fra domstolens rådslagninger og avstemninger.

Sidegjøremål. Habilitet

En dommer har ikke rett til å inneha noe politisk eller forvaltningsmessig verv. Hovedregelen er videre at en dommer heller ikke kan inneha noe lønnet eller ulønnet yrke ved siden av dommerarbeidet. Rådet (som består av representanter fra medlemsstatenes regjeringer) - ikke EF- domstolen selv - kan imidlertid gi tillatelse til slike sidegjøremål. Dommerforsikringen, se ovenfor, innebærer også forsikring om at dommerne skal utvise tilbakeholdenhet med med å ta imot bestemte verv eller fordeler i tidsrommet etter at de har fratrådt. Vedtektene har for øvrig en del bestemmelser som gjelder habilitet. F eks må en dommer fratre dersom hun/han tidligere har opptrådt som partsrepresentant, rådgiver eller advokat for en partene.

Uavhengighet, stillingsvern m v

Uavhengighetsprinsippet er sterkt forankret i EF-traktaten (og i Amsterdam-traktaten) og - særlig - i mer detaljerte og utfyllende bestemmelser i de vedtekter som er fastsatt for EF- domstolen i medhold av traktaten. Domstolens uavhengighet er særlig knyttet til kravet om uavhengighet - og upartiskhet - for dommerne, men kommer til uttrykk også på andre måter.

En dommer kan ikke fjernes fra sin stilling, med mindre EF- domstolen (i plenum) enstemmig kommer til at vedkommende «ikke lenger fyller de vilkår som er foreskrevet, eller utfører de plikter som følger med embetet», jf vedtektene artikkel 6. Det samme krav om enstemmighet i domstolen gjelder dersom det er aktuelt å frata en dommer retten til pensjon eller tilsvarende økonomiske goder.

En dommer kan selv fratre stillingen ved å søke om avskjed. Stillingen blir da ledig, og besettes av en ny dommer for den resterende del av funksjonsperioden.

Dommerne er for øvrig unntatt fra rettsforfølgning etter de samme regler som gjelder for diplomatiske representanter, så lenge de fungerer i stillingen. De er også vernet mot rettsforfølgning etter at de har sluttet i stillingen, i den utstrekning det er tale om rettsforfølgning i tilknytning til tjenestehandlinger. En dommers immunitet kan oppheves ved beslutning av domstolen i plenum.

Generaladvokatene

Som medlemmer av EF-domstolen anses også de åtte generaladvokatene. En generaladvokats oppgave er - på en uavhengig og upartisk måte - å fremme begrunnede forslag til avgjørelse av de saker som blir fremmet for domstolen. Generaladvokatens forslag binder ikke domstolen. Generaladvokaten deltar heller ikke i forhandlingene eller i dommernes rådslagninger eller avstemninger, når det gjelder realitetsavgjørelser.

De kvalifikasjonskrav som stilles til generaladvokatene, er de samme som stilles til dommerne. Utnevnelsesmåten er også den samme.

Førsteinstansdomstolen

EF-domstolen var lenge den eneste dømmende instans innenfor EU. Det oppstod etter hvert et økende behov for å avlaste EF-domstolen, særlig fordi saksbehandlingstiden ble stadig lengre utover i 1980-årene. Dette ledet til at man med virkning fra 1 november 1989 fikk opprettet en førsteinstans domstol - «De europeiske felleskapers rett i første instans». Hensikten med opprettelsen var også å øke rettssikkerheten gjennom muligheten for to-trinns behandling. Førsteinstansens - Rettens - saklige virkeområde er begrenset. Retten fungerer ikke som førsteinstans i alle saker, men bare i nærmere angitte saker som f eks tjenestemannssaker.

Retten har tolv medlemmer, alle ordinære dommere. Oppnevningen skjer for et tidsrom av seks år. Prosedyren er den samme som ved oppnevning av medlemmer av EF- domstolen. Generaladvokater kan eller skal oppnevnes i de enkelte saker, avhengig av bl a sakens vanskelighetsgrad og behandlingsform. I motsetning til EF-domstolen har Retten således ikke noen fast tilknyttede generaladvokater som inngår som medlemmer av Retten.

I likhet med dommerne i EF-domstolen skal også Rettens dommere oppnevnes blant personer «hvis uavhengighet er uomtvistelig». Kvalifikasjonskravene for øvrig er omtrent de samme som for dommere i EF-domstolen. Uavhengigheten er bl a sikret gjennom et stillingsvern, som innebærer at de bare kan fjernes fra sine stillinger etter avgjørelse av EF-domstolen. Kriteriene er de samme som ved fjerning av EF-domstolens egne dommere. Utover dette er de regler som - direkte og indirekte - gjelder uavhengigheten og upartiskheten for EF-domstolens dommere, gjort gjeldende tilsvarende for medlemmene av Retten. Det gjelder således det samme system for dommerne i begge instanser. EF-domstolen treffer avgjørelser i saker som gjelder Rettens medlemmer, ikke bare i tilfelle som dreier seg om avskjed fra stillingen, men også i saker som gjelder oppheving av immunitet og adgang til å inneha ulike typer av verv. Før EF-domstolen treffer avgjørelse, skal uttalelse innhentes fra Retten.

4.3.5 EFTA-domstolen

Generelt

Opprettelsen av EFTA-domstolen er hjemlet i Avtale mellom EFTA-statene om opprettelse av et Overvåkingsorgan og en Domstol (ODA), jf artikkel 108 i EØS-avtalen. EØS-avtalen ble inngått 2 mai 1992 og trådte i kraft fra 1 januar 1994. Domstolen har - som EF-domstolen - sete i Luxembourg. Av særlig betydning for spørsmål som gjelder domstolens/dommernes uavhengighet m v er Protokoll 5 til ODA, som inneholder vedtektene for domstolen.

Det var i sin tid politisk enighet om etablering av en EØS-domstol, felles for EU og EFTA, bestående av fem dommere fra EF og tre fra EFTA. EØS-domstolens forhold til Romtraktaten ble vurdert av EF-domstolen i en uttalelse av 14 desember 1991, som kom til at etablering av en slik felles domstol ville være i strid med Romatraktaten. Dermed ble det ikke noe av EØS-domstolen, og man fikk i stedet EFTA- domstolen. Resultatet er at EØS-avtalen er gjenstand for tolking av to domstoler, både av EF-domstolen og av EFTA- domstolen. Tvistespørsmål relatert til EØS-avtalen innenfor EU avgjøres av EF-domstolen, mens EFTA-domstolen på tilsvarende måte avgjør EØS spørsmål som melder seg innenfor EFTA.

EFTA-domstolens viktigste oppgaver er å behandle søksmål som Overvåkingsorganet (EFTA Surveillance Agency, ESA) reiser mot EFTA-landene for brudd på EØS-avtalen, avgjøre tvister mellom disse landene om fortolkningen eller anvendelsen av EØS-avtalen, avgjøre klager over vedtak som Overvåkingsorganet treffer, og gi (ikke-bindende) uttalelser til EFTA-landenes domstoler om fortolkningen av EØS-avtalen og regelverk gitt i medhold av denne. Private har bare i begrenset utstrekning adgang til å bringe en sak inn for EFTA- domstolen, men kan f eks saksøke Overvåkingsorganet når dette organets vedtak er rettet direkte mot dem. Domstolens myndighet til å gi rådgivende uttalelser om fortolkningen av EØS-avtalen kommer i tillegg til den dømmende myndighet som domstolen har. Medlemsstatenes nasjonale domstoler kan anmode om slike uttalelser i tilknytning til konkrete rettssaker. - I likhet med EF-domstolens dommer framtrer også EFTA- domstolens dommer som enstemmige utad, idet det ikke offentliggjøres noe om dissenser.

Overvåkingsorganet er - som EFTA- domstolen - et ledd i EFTA-landenes kontrollsystem. Overvåkingsorganet er tillagt ansvaret for å føre tilsyn med at EFTA-landene gjennomfører og etterlever EØS-avtalen. Det har således i hovedsak den samme funksjon innenfor EFTA-systemet som Kommisjonen har innenfor EU-systemet. Overvåkingsorganet har ett medlem fra hvert av EFTA-landene og fungerer som et kollegium. Medlemmene oppnevnes for fire år om gangen. Overvåkingsorganet er uavhengig; medlemmene kan ikke instrueres av EFTA-landenes myndigheter.

Utnevnelse av dommere, funksjonsperiode m v

EFTA-domstolen har tre dommere - én mindre enn det er antall medlemmer i EFTA. Årsaken til dette er at Sveits ikke har sluttet seg til EØS-avtalen. Som for EF-domstolens vedkommende utnevnes dommerne ved felles overenskomst mellom medlemsstatene, men det er ikke noe vilkår at dommerne må være borgere av EFTA-landene. Dommerne utnevnes for en periode på seks år. Det er adgang til gjenutnevnelse. EFTA-domstolens leder - presidenten - velges av og blant dommerne for en periode på tre år, med adgang til gjenvelgelse.

Disse reglene om EFTA-domstolens sammensetning, dommernes funksjonsperiode m v er i det alt vesentlige identiske med de tilsvarende regler som gjelder for EF-domstolen. Dette gjelder også i meget stor grad de regler som er nedfelt i EU-systemet av betydning for EFTA-domstolens og dommernes uavhengighet og upartiskhet. I det hele tatt er det system som EFTA-domstolen er tuftet på, i stor grad likt det system som gjelder for EF-domstolen, således også når det gjelder selve rettergangsordningen.

Likheten med EU-systemet framkommer videre gjennom de kvalifikasjonskrav som en dommer i EFTA-domstolen må oppfylle. Dommerne skal oppnevnes blant personer «hvis uavhengighet er uomtvistelig», jf artikkel 30 i ODA. Det er dessuten et vilkår at dommerne «fyller de krav som stilles for å inneha de høyeste dommerembeter i deres hjemland, eller hvis faglige dyktighet som jurister er alminnelig anerkjent». Før en stilling overtas, må dommeren avlegge ed på at hun/han vil «utføre sitt verv uavhengig og samvittighetsfullt», jf vedtektene artikkel 2.

Norsk dommer i EFTA-domstolen - og for tiden dens president - er tidligere regjeringsadvokat Bjørn Haug.

Sidegjøremål. Habilitet

Artikkel 4 i vedtektene fastsetter et alminnelig forbud mot at dommere innehar «noe politisk eller forvaltningsmessig verv». De kan heller ikke ha «noe lønnet eller ulønnet yrke», med mindre medlemsstatenes regjeringer har gitt dispensasjon fra dette forbudet. Slik dispensasjon er gitt i en viss utstrekning. I forbindelse med tiltredelsen av dommerstillinger skal dommerne avgi en egen forsikring, hvor de særlig skal «forsikre at de vil vise redelighet og varsomhet med hensyn til å ta imot bestemte verv eller fordeler etter at de har fratrådt» (uthevet her). Inhabilitet inntrer for den dommer som tidligere har hatt befatning med en sak som partsrepresentant, rådgiver eller advokat for en av partene, jf vedtektene del II artikkel 15. Det samme gjelder for en dommer som i en eller annen egenskap har avgitt uttalelse i saken, f eks som medlem av en undersøkelseskommisjon. Hvis en dommer ikke finner å kunne delta i en bestemt sak, skal hun/han melde fra til domstolens president om dette. Presidenten kan i et slikt tilfelle bestemme at dommeren ikke skal delta i behandlingen av den sak det gjelder.

Uavhengighet, stillingsvernet m v

I likhet med dommere i EF-domstolen kan en dommer i EFTA-domstolen bare fjernes fra sin stilling dersom domstolen i plenum enstemmig kommer til at at dommeren «ikke lenger fyller de vilkår som er foreskrevet, eller utfører de plikter som følger med embetet», jf vedtektene artikkel 6. En dommer kan på fritt grunnlag trekke seg fra sin stilling. Dette skjer ved at dommeren innleverer en søknad om avskjed til EFTA-domstolens president som så underretter medlemsstatenes regjeringer.

Dommerne skal i utgangspunktet være fritatt for rettslig forfølgning, jf Protokoll 7 artikkel 1 til ODA. Dette gjelder også for tiden etter at funksjonsperioden er utløpt, men da bare for skriftlige og muntlige utsagn som er ytret i samband med utøvelse av stillingen. Dommerne nyter godt av en del andre privilegier, bl a er de fritatt for all nasjonal inntektsskatt på lønnsinntekt og annen godtgjøring som de får utbetalt av domstolen. Dommerne er videre unntatt for alle former for nasjonal tjeneste, inkludert militærtjeneste. En dommer kan fratas immunitet og andre privilegier, men det kan - som ved avskjed - bare skje ved vedtak av domstolen i plenum.

4.3.6 Internasjonale straffedomstoler

4.3.6.1 Den permanente, globale straffedomstolen

Generelt

17 juli 1998 vedtok utsendingene på en FN-konferanse i Roma vedtekter for en ny, internasjonal straffedomstol, som skal ha sitt sete i Haag. Mens man tidligere har hatt eksempler på flere internasjonale straffedomstoler av regional, ad hoc karakter, er dette første gang man får en global og permanent straffedomstol. I vedtektene artikkel 1 heter det at domstolen skal være «a permanent institution and shall have the power to excercise its jurisdiction over persons for the most serious crimes of international consern, as referred to in this Statute, and shall be complementary to national criminal jurisdiction». Til «the most serious crimes» regnes folkemord, forbrytelser mot menneskeheten, krigsforbrytelser og krenkelser av en annen stats territorium m v ved bruk av væpnede styrker. Vedtektene gir ellers utførlige beskrivelser av hvilke gjerninger som er gjenstand for straff. Selve domstolen består av tre avdelinger med forskjellige funksjoner - en ordinær førsteinstans, en ankeinstans og en særskilt instans som treffer avgjørelser som mer direkte gjelder etterforskningen, bl a om etterforskning skal iverksettes, om utstedelse av arrestordre o l. Domstolen har for øvrig et eget presidentskap, et eget administrativt apparat og en egen aktor.

Vedtektene har ikke trådt i kraft. Det vil først skje når 60 stater har godkjent vedtektene.

Utnevnelse av dommere, funksjonstid m v

Domstolen skal ha 18 fulltids dommere fordelt på de tre avdelingene. Ankeinstansen består av domstolens president og fire andre dommere, mens de to andre instansene skal ha minst seks dommere hver, jf artikkel 39. Rettssaker behandles i kamre. Samtlige dommere i ankeinstansen utgjør et kammer, og hvert kammer i førsteinstansen skal bestå av tre dommere. Også domstolens tredje avdeling - d v s den avdelingen som arbeider med etterforskningssaker m v - skal inndeles i kamre med tre dommere i hvert kammer, men enkelte saker behandles av en dommer alene.

Dommerne velges av av en forsamling som består av representanter for de stater som har godkjent vedtektene, og blant kandidater som er nominert av disse statene, jf artikkel 36. Ingen av dommerne kan være borgere av samme stat, men alle må være borger i stat som har godkjent vedtektene. Funksjonsperioden for dommerne er ni år. Dommere kan ikke gjenvelges.

De grunnleggende kvalifikasjonskravene til dommerne er svært like de krav som stilles til dommerne ved de internasjonale domstoler som er beskrevet tidligere; dommerne skal ha høy moralsk karakter og inneha de kvalifikasjoner som kreves for å bekle de høyeste juridiske stillinger i vedkommende medlemstat, jf artikkel 36. I tillegg må dommerne ha særlig kompetanse og yrkeserfaring, enten innenfor strafferett og straffeprosess eller innenfor folkerett.

Sidegjøremål. Habilitet

Vedtektene har et generelt forbud mot at en dommer engasjerer seg i virksomhet som kan hemme eller sinke dommeren i utførelsen av dommerarbeidet, eller som kan influere på tilliten til dommerens uavhengighet, jf artikkel 40. En dommer kan heller ikke utøve virksomhet av profesjonell art utenom dommerstillingen. Spørsmål som gjelder dommeres sidegjøremål, avgjøres av domstolens dommere.

Artikkel 41 har nærmere bestemmelser om dommeres habilitet. Det framgår bl a at en dommer ikke kan delta i behandlingen av en sak dersom det er noen som helst rimelig tvil om hennes/hans upartiskhet.

Uavhengighet, stillingsvern m v

Dommernes uavhengighet er fastslått i artikkel 40. Dommerne har den samme immunitet og de samme privilegier som ledere av diplomatiske delegasjoner har, jf artikkel 48.

Alvorlige tjenesteforsømmelser og kritikkverdig atferd av alvorlig karakter kan føre til at en dommer fjernes fra stillingen. Avgjørelse treffes av forsamlingen av medlemstater, se ovenfor, med 2/3 flertall, jf artikkel 46. Forutsetningen er imidlertid at 2/3 av de øvrige dommere ved domstolen innstiller på at dommeren skal avskjediges.

Mindre alvorlige tjenesteforsømmelser og mindre alvorlige tilfelle av kritikkverdig atferd kan - etter nærmere regler - møtes med mildere disiplinærtiltak, jf artikkel 47. Nærmere regler om dette er foreløpig ikke gitt.

4.3.6.2 Andre internasjonale straffedomstoler

Sikkerhetsrådet i FN traff 22 februar 1993 et prinsippvedtak om opprettelse av en internasjonal, domstol for strafforfølgning av personer som var ansvarlige for alvorlige brudd på internasjonal humanitær rett i det tidligere Jugoslaviaetter 1 januar 1991. Sikkerhetsrådet vedtok 25 mai samme år vedtekter for domstolen. Lov av 24 juni 1994 nr 38 har nærmere regler om gjennomføring i norsk rett av opprettelsen av domstolen.

Domstolen har 11 dommere, fordelt på to domskamre (førsteinstanser) og et ankekammer (ankeinstans). Tre dommere tjenestegjør i hvert domskammer, og fem i ankekammeret. Dommerne velges av Generalforsamlingen i FN for fire år, med adgang til gjenvalg. Tjenestevilkårene er de samme som for dommere i Den internasjonale domstol, jf punkt 4.3.2. Utover dette har ikke vedtektene ytterligere bestemmelser om sidegjøremål, stillingsvern, disiplinærtiltak m v, men det framgår uttrykkelig at dommerne skal være uavhengige. De kvalifikasjonskrav som dommerne må oppfylle, er i hovedsak de samme som for dommerne ved Den internasjonale domstol.

I tillegg til straffedomstolen for det tidligere Jugoslavia eksisterer det en tilsvarende regional, internasjonal straffedomstol for forbrytelser begått i Rwandaog av Rwandas borgere i nabolandene i tidsrommet 1 januar 1994 - 31 desember 1994. Denne domstolen ble opprettet ved Sikkerhetsrådets vedtak av 8 november 1994. Samtidig vedtok Sikkerhetsrådet vedtekter for domstolen. Sikkerhetsrådets vedtak er gjennomført i norsk rett ved endringer ovennevnte lov om straffedomstolen i det tidligere Jugoslavia. Rwanda-domstolens myndighet er i hovedsak den samme som denne domstol har. Også antall dommere, organiseringen av domstolen i to kamre, prosedyren for utnevnelse av dommere, kvalifikasjonskravene, dommernes funksjonstid og tjenestevilkårene er de samme som for dommerne i Jugoslavia-domstolen. - Lagdommer Erik Møse ble høsten 1998 valgt som dommer i Rwanda-domstolen.

Jugoslavia-domstolen har sitt sete i Haag, mens Rwanda-domstolen er plassert i Arusha i Tanzania.

4.4 Utenlandske ordninger

4.4.1 Generelt

Oversikten over ordningene i andre land i punkt 4.4.2 - 4.4.4 er, som ved beskrivelsen av de internasjonale konvensjoner m v og internasjonale domstoler, knyttet til de temaer som kommisjonen skal utrede - organiseringen av den sentrale domstoladministrasjon, utnevnelse av dommere, midlertidige dommere, sidegjøremål og disiplinærtiltak. I tillegg gis det en summarisk redegjørelse for domstolstrukturen i det enkelte land. En rekke land har forfatningsdomstoler og/eller alminnelige forvaltningsdomstoler, i tillegg til alminnelige domstoler. Det er også vanlig med andre typer av særdomstoler. Av praktiske grunner er oversikten begrenset til i hovedsak å omfatte de alminnelige domstoler. I land som både har føderale og delstatlige domstoler, er beskrivelsen konsentrert om de føderale. Enkelte land har to kategorier dommere - dommere med dømmende myndighet og dommere som har sentrale funksjoner i samband med etterforskning og påtale i straffesaker. Oversikten omfatter bare den første kategorien.

I utvelgelsen av de enkelte land som omfattes av beskrivelsen, er det lagt stor vekt på å beskrive forholdene i land som det er naturlig å sammenlikne Norge med. I tillegg er det lagt en viss vekt på å vise bredden i løsninger som er valgt i ulike land. Kommisjonen har prioritert å gi en fyldig omtale av forholdene i Danmark og Sverige og i de øvrige nordiske land.

4.4.2 De nordiske land

4.4.2.1 Danmark

Generelt

Domstolenes og dommernes funksjonelle uavhengighet er fastsatt i Grunnloven. Grunnloven sikrer også dommerne et særlig stillingsvern, idet den fastsetter at dommere bare kan avskjediges ved dom, og at de ikke kan forflyttes mot sin egen vilje.

Grunnstrukturen i det danske domstolsvesenet er basert på en organisering i tre nivåer - byrettene (82), landsrettene (2) og Højesteret. Byrettene er som hovedregel førsteinstans for både sivile saker og straffesaker. De to landsrettene fungerer dels som førsteinstans i en del sivile saker og straffesaker, dels som ankeinstans for byrettens avgjørelser. Højesteret er ankeinstans for landsrettenes avgjørelser.

Den Særlige Klageret er en særdomstol som bl a behandler saker om disiplinærtiltak mot dommere. Danmark har ingen ordning med alminnelige forvaltningsdomstoler, og har heller ikke en egen forfatningsdomstol. Danmark har derimot - som Norge - en rekke domstolliknende forvaltningsorganer, hvor dommere ofte sitter som medlemmer/ledere.

Den videre redegjørelsen om forholdene i Danmark er basert på de nye lovregler som trer i kraft med virkning fra 1 juli 1999. Disse lovreglene medfører til dels vesentlige endringer. Endringene er særlig omfattende når det gjelder organiseringen av den sentrale domstoladministrasjon.

Administrasjonsordningen

Folketinget vedtok 19 juni 1998 Lov om Domstolsstyrelsen, som medfører at det etableres en helt ny ordning for organiseringen av den sentrale administrasjon av domstolene. Den nye ordningen trer i kraft 1 juli 1999. De danske domstoler har siden 1848 vært administrert av Justitsministeriet, i hovedtrekk etter det samme mønster som vårt Justisdepartements administrasjon av domstolene. Domstolene skal fortsatt høre inn under justisministerens konstitusjonelle ansvarsområde, men på grunn av endringene i administrasjonsordningen vil dette bety lite i praksis. Etter den nye loven skal det etableres et eget forvaltningsorgan - en Domstolsstyrelse - som «skal varetage domstolernes bevillingsmæssige og administrative forhold» og sørge for at domstolene drives «forsvarlig og hensigtsmæssig». Domstolsstyrelsen skal ifølge loven være en «selvstændig statsinstitution», ledet av et eget styre. Styret oppnevnes av Justitsministeriet. Selvstendigheten innebærer at Justitsministeriet ikke skal ha noen instruksjonsmyndighet overfor Domstolsstyrelsen, og at styrelsens avgjørelser ikke kan påklages til departementet. Dette gjelder likevel ikke fullt ut. Hvis Riksrevisjonen har vesentlige, kritiske bemerkninger om revisjonsspørsmål, kan Justitsministeriet på nærmere vilkår - hvis det anses påkrevd - gi pålegg til Domstolsstyrelsen om å iverksette de nødvendige foranstaltninger. Hvis styrelsen ikke retter seg etter et slikt pålegg, har departementet myndighet til å avsette hele styret for styrelsen. En annen begrensning i selvstendigheten er at Domstolsstyrelsen må fremme sitt budsjettforslag for Justitsministeriet; styrelsen har ikke adgang til å legge fram budsjettforslaget direkte for Folketinget. Og fortsatt er det Justitsministeriet som formelt skal innstille overfor Kongen i saker om dommerutnevnelser.

Bakgrunnen for den nye administrasjonsordningen er - av hensyn til domstolenes funksjonelle uavhengighet - å sikre domstolene større innflytelse i administrative spørsmål. Dette er er bl a kommet til uttrykk i lovproposisjonen på følgende måte: «Formålet med oprettelsen av Domstolsstyrelsen er navnlig at markere domstolenes selvstændige og uafhængige stilling.»

Styret for Domstolsstyrelsen har elleve medlemmer - en høyesterettsdommer, to landsrettsdommere, to byrettsdommere, en representant for det øvrige juridiske personalet ved domstolene, to representanter for det administrative personalet ved domstolene, en advokat og to medlemmer med «særlig ledelsesmæssig og samfundsmæssig indsigt». Representantene fra domstolene har altså flertallet i styrelsen, men ikke dommerne alene. Derimot utgjør juristene - syv av elleve medlemmer et flertall i styret. Loven fastsetter nærmere bestemmelser om hvem som har rett til å foreslå kandidater til styret. Bestemmelsene innebærer bl a at berørte (fag)foreninger har forslagsrett til «sine» representanter. Forslag til representantene fra henholdsvis Højesteret og landsrettene fremmes av disse domstolene alene. Medlemmer av de sentrale folkevalgte organer på nasjonalt, regionalt og lokalt nivå kan ikke oppnevnes som medlemmer av styret. Medlemmene oppnevnes for fire år, og kan gjenoppnevnes. Den daglige ledelse av Domstolsstyrelsen ivaretas av en direktør, som tilsettes av styret. Styret kan også avskjedige direktøren.

Det framgår uttrykkelig av loven om Domstolsstyrelsen at dens virksomhet faller utenfor virkeområdet for Ombudsmannen.

Den nye administrasjonsordningen er basert på et forslag fra et regjeringsoppnevnt utvalg - Domstolsudvalget - under ledelse av højesteretspræsident Nils Pontoppidan. Utvalget ble oppnevnt i 11 mars 1993 og la fram sin utredning - Domstolsudvalgets Betænkning (Betænkning nr 1319) - i 1996. Regjeringen sluttet seg i det alt vesentlige til utvalgets forslag, og loven er også i stor grad i samsvar med forslaget fra Domstolsudvalget. I tillegg til spørsmålet om administrasjonsordningen for domstolene fikk Domstolsudvalget i oppdrag å utrede også andre spørsmål med paralleller til Domstolkommisjonens mandat - utnevnelsesprosessen for dommere, midlertidige dommere og dommeres sidegjøremål. Domstolsudvalgets forslag har resultert i viktige reformer, se nærmere nedenfor.

Domstolsudvalget drøftet spørsmålet om det ut fra internasjonale regler og rekommendasjoner kan utledes noe prinsipielt om den sentrale administrasjon av domstolene, i særdeleshet om regelverket/rekommendasjonene medfører at administrasjonen må frigjøres fra den utøvende makt. Utvalgets konklusjon var at det ikke kunne utledes noe i retning av en slik frigjøring, og mente at det ikke var grunnlag for å hevde at det var i strid med Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen å la domstolene bli administrert av Justitsministeriet (slik den daværende ordning var i Danmark).

Utnevnelse av dommere

Danske dommere utnevnes av Dronningen etter innstilling fra Justitsministeriet. Hittil har det vært fast praksis at Justitsministeriet i forbindelse med sitt arbeid med innstillingen har innhentet uttalelse fra domstolene. Ved tilsettinger i Højesteret har uttalelsen vært gitt av retten, mens vedkommende landsrettspresident har gitt uttalelsen ved tilsettinger som byrettsdommer og som landsrettsdommer. I praksis har Justitsministeriet lagt vedkommende domstols uttalelse til grunn for sin innstilling til Dronningen. Folketinget vedtok 19 juni 1998 - samtidig med vedtakelsen av den nye administrasjonsordningen - å lovfeste opprettelse av et eget utnevnelsesråd for dommere; Dommerudnævnelsesrådet. Opprettelsen var dels begrunnet med hensynet til domstolenes uavhengighet og dels i hensynet til å skape en mer åpen prosess ved dommerutnevnelser. Den nye ordningen trer i kraft 1 juli 1999.

Dommerudnævnelsesrådet skal innstille i alle saker om utnevnelse av faste dommere, med unntak av utnevnelse av presidenten i Højesteret. Den gjeldende ordning om at presidenten utnevnes etter uttalelse fra rettens dommere, blir således opprettholdt. Rådet skal også innstille i saker om utnevnelse av midlertidige dommere, men bare når det gjelder midlertidige dommere som tilsettes av Justitsministeriet. Etter den nye ordningen skal departementet tilsette dommere midlertidig når det er behov for ekstrahjelp ved byrettene og ved landsrettene. I tillegg har landsrettene har en viss myndighet til å engasjere dommere midlertidig som ekstrahjelp. Vikarkonstitusjoner foretas av Domstolsstyrelsen, som også tilsetter dommerfullmektiger og retsassessorer.

Rådet skal bare innstille én kandidat til den enkelte stilling. Hensikten med dette er å gi rådet en avgjørende innflytelse på hvem som utnevnes. Justitsministeriet kan fravike innstillingen, men i et slikt tilfelle må statsråden underrette Folketingets Retsudvalg. Rådets innstilling skal være begrunnet, og eventuelle dissenser skal framgå av innstillingen.

Dommerudnevnælsesrådet skal ha seks medlemmer - en høyesterettsdommer, en landsrettsdommer og en byrettsdommer, en advokat og to representanter for allmennheten. Høyesterettsdommeren er rådets leder og har dobbeltstemme ved stemmelikhet. Det siste gjør at dommerrepresentantene kan avgjøre hvem som blir innstilt. Loven åpner mulighet for at rådets leder, eller et engere utvalg på tre av rådets medlemmer - en dommer, en advokat og en representant for allmennheten - i visse tilfelle kan innstille på vegne av rådet. Rådets medlemmer oppnevnes av Justitsministeriet for en periode på fire år. Funksjonsperioden er dermed den samme som for medlemmene av styret for Domstolsstyrelsen, og i likhet med de sistnevnte kan rådets medlemmer gjenoppnevnes. Domstolsstyrelsen er sekretariat for rådet.

Det kreves juridisk embetseksamen for å bli dommer i Danmark. Tradisjonelt er de langt fleste av dommerne rekruttert blant dommerfullmektiger eller blant tilsatte i Justitsministeriet, og det har vært et alminnelig krav at en søker har hatt konstitusjon som dommer for å kunne komme i betraktning ved tilsettinger i ordinære dommerstillinger. Dette har ført til at rekrutteringen i stor grad har vært lukket; man har hatt et eget dommerkarrieresystem. Domstolsudvalget gikk inn for å endre dette ved å gjøre systemet mer åpnet for også andre kvalifiserte jurister. Regjeringen og senere Folketinget sluttet seg til utvalgets forslag. Som konsekvens av dette er det nå lovfestet at det bl a skal legges vekt på at søkerne har et bredt erfaringsgrunnlag, og at det ved den enkelte domstol bør være dommere med forskjellig juridisk yrkesbakgrunn. Årsaken til at Dommerudnævnelsesrådet er sammensatt med representanter for allmenheten, er bl a hensynet til en bredere rekruttering.

Midlertidige dommere

Midlertidige dommere har vært brukt i stor utstrekning. Særlig gjelder dette dommerfullmektiger og rettsassessorer. En undersøkelse fra 1995 viste at 40 % av sakene - sivile saker og straffesaker sett under ett - ved byretter som ikke var ledet av en president, ble pådømt av dommerfullmektiger og rettsassessorer.

De danske dommerfullmektiger tjenestegjør i et mye lengre tidsrom enn de norske, og tjenestetiden er lagt opp med sikte på å forberede dommerfullmektigen til en senere dommerkarriere, se ovenfor. Det har vært vanlig at man etter 10 - 12 år som dommerfullmektig blir utnevnt som rettsassessor ved byretten og senere som ordinær dommer ved samme type domstol.

Ved ledighet i dommerstilling, eller ved en fast dommers fravær, kan om nødvendig stillingen besettes ved konstitusjon inntil videre, d v s vikarkonstitusjon. En byrettsdommer kan i et slikt tilfelle pålegges å gå inn i en tilsvarende stilling, i tillegg til å skjøtte sin egen stilling. Loven gir dessuten - som i Norge - en viss adgang til å tilsette dommere midlertidig som ekstrahjelp, men bare ved landsrettene og byrettene. Også ordningen med settedommere praktiseres i Damark. Tidligere hadde man en ordning med dommere som arbeidet i Justitsministeriet ved siden av sin dommerstilling, d v s at de arbeidet deltid som dommere og deltid som tilsatte i ministeriet.

Midlertidige dommere har den samme funksjonelle uavhengighet som ordinære dommere. Til nå har de ikke hatt de ordinære dommeres stillingsvern, men gått inn under de generelle regler som gjelder for statstjenestemenn.

Folketinget vedtok 19 juni 1998 å lovfeste at midlertidige dommere skal ha det samme stillingsvernet som faste dommere, d v s at de heretter bare kan avskjediges ved dom og ikke kan forflyttes mot sin egen vilje. De nye bestemmelsene trer i kraft 1 juli 1999. Bakgrunnen for endringen var hensynet til domstolenes uavhengighet, sett i sammenheng med en avgjørelse fra Højesteret i 1994 hvor det ble reist tvil om det svakere stillingsvernet for midlertidige dommere var i samsvar med Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen artikkel 6. Selv om de midlertidige dommere nå har fått det samme stillingsvernet som de faste dommerne, vil man i framtiden søke å begrense bruken av midlertidige dommere og reservere dem for de tilfelle hvor det av utdannelsesmessige hensyn eller av hensyn til fornuftig ressursutnyttelse, synes formålstjenlig. I dette ligger at man i framtiden vil tilstrebe en viss konvertering av midlertidige stillinger i faste stillinger.

Sidegjøremål

Danske dommere omfattes dels av de alminnelige regler om sidegjøremål som generelt gjelder for statstjenestemenn etter tjenestemandsloven § 17, og dels av særreglene i retsplejeloven § 47, som bare gjelder for dommere.

Etter tjenestemandsloven § 17 har en tjenestemann - inklusive dommere - bare anledning til å inneha sidegjøremål så fremt og i den utstrekning det anses forenlig med en samvittighetsfull utøvelse av de plikter som følger av hovedstillingen og med den nødvendige aktelse og tillit som er knyttet til denne stillingen. Den dommer som ønsker å påta seg et fast, inntektsbringende sidegjøremål, må ifølge retsplejeloven § 47 ha tillatelse fra et råd som består av domstollederne for de kollegiale domstoler - presidentrådet. Rådet avgjør bare om sidegjøremålet er av en slik art at det må anses uforenlig med dommerstillingen, ikke om gjøremålet har et slikt omfang rent arbeidsmessig at det vanskelig lar seg forene med denne stillingen.

De langt fleste, aktuelle sidegjøremål skaper ingen problemer i forhold til § 47. Det er bl a antatt at tillatelse ikke er påkrevd dersom det er tale om sidegjøremål der det er lovbestemt at innehaveren skal være dommer eller ha de samme kvalifikasjoner som dommere. På ett område synes imidlertid praksis etter § 47 å være streng, nemlig i forbindelse med verv som medlem av styret eller av andre ledelsesorganer i forretningsdrivende virksomheter o l. Slike sidegjøremål vil en dommer vanligvis ikke få tillatelse til å ta på seg.

Det gjelder ikke noe forbud mot at dommere deltar i politisk virksomhet.

Danske dommere har et variert spekter av sidegjøremål, og man finner mange likhetstrekk med norske forhold. For det første er det vanlig at dommere ved de alminnelige domstoler har en rekke offentlige sidegjøremål. De fungerer som dommere i særdomstoler, f eks i Den Særlige Klageret, og som ledere/medlemmer av en lang rekke faste nemnder i den offentlige forvaltning (styrer, råd, utvalg m v), fortrinnsvis nemnder som behandler rettsspørsmål. En tredje type offentlige sidegjøremål er deltakelse i lovforberedende komiteer. Og også danske dommere brukes i undervisningsøyemed, som forelesere, eksamenssensorer m v. I de senere år har ca halvparten av dommernes faste, inntektsbringende sidegjøremål bestått i sensurvirksomhet og undervisning. For det andre har danske dommere en del sidegjøremål innenfor privat virksomhet. Dette gjelder særlig i forbindelse med voldgift og private klagenemnder. I Danmark forekommer på en rekke områder private klage- eller ankenemnder, som behandler klager fra forbrukere, og med dommere som nemndas leder.

Sett under ett utfører danske dommere i betydelig omfang sidegjøremål utenom sin hovedstilling. Men bildet er variert. Mens en stor del av dommere i byrettene ikke har sidegjøremål, er det langt mer vanlig at dommere i landsrettene og høyesterettsdommere har det.

Det ble i 1991 foretatt en offisiell undersøkelse om danske dommeres inntekter av sidegjøremål. Undersøkelsen gjaldt året 1990 og omfattet 221 dommere. 100 av disse hadde ingen sidegjøremål, mens de øvrige til sammen hadde 244 sidegjøremål - dvs at hver av disse dommerne hadde i gjennomsnitt ca to sidegjøremål. Den gjennomsnittlige inntekt for hver dommer ble beregnet til ca kr. 79 000. Til sammenlikning kan nevnes at kommisjonens spørreundersøkelse blant norske dommere i 1996 viste at gjennomsnittsinntekten var kr. 47 050, inklusive inntekt fra virksomhet som settedommer og tilkalt dommer.

I kjølvannet av Domstolsudvalgets utredning vedtok Folketinget 19 juni 1998 enkelte restriksjoner med hensyn til dommeres adgang til å påta seg sidegjøremål, men i hovedsak gikk Folketinget inn for å opprettholde de eksisterende lovregler. Også disse reglene trer i kraft 1 juli 1999.

Den viktigste endringen er at en dommer som har inntektsbringende sidegjøremål, heretter skal innberette disse. Innberetning skal gis hvert år før 1 februar, og omfatter inntektsbringende sidegjøremål som dommeren hadde i det foregående år. Er dommeren tilsatt ved en presidentledet domstol, gis innberetningen til presidenten der, og for øvrig til vedkommende landsrettspresident. For presidentene i landsrettene og i de største byrettene skjer innberetningen til presidenten i Højesteret. Det som skal innberettes, er hva det enkelte sidegjøremål går ut på, hvem som er oppdragsgiver og inntekten av sidegjøremålet/sidegjøremålene. Bortsett fra opplysningene om inntekt, skal det som blir innberettet være offentlig tilgjengelig. Domstolsudvalget foreslo at også opplysningene om inntektene skulle være offentlige, men Folketinget sluttet seg ikke til dette forslaget. Bakgrunnen for Folketingets standpunkt var at det ikke gjaldt noen regel om slik offentliggjøring av inntekter fra sidegjøremål for noen annen yrkesgruppe i det danske samfunn, og at det ikke forelå tilstrekkelig grunnlag for å innføre en særordning for dommere.

Så fremt det finnes nødvendig, kan vedkommende rettspresident bl a gi en dommer pålegg om å redegjøre for tidsbruken i samband med utførelse av sidegjøremål. På grunnlag av opplysninger framkommet i forbindelse med slik pålegg eller ved den ovennevnte innberetning, kan vedkommende rettspresident fastsette at dommeren bare kan påta seg sidegjøremål når presidenten gir tillatelse til det. Presidenten kan imidlertid bare gjøre dette nå hun/han har samrådd seg med Præsidentrådet.

Disiplinærtiltak m v

Som tidligere nevnt skal de midlertidige dommere heretter nyte godt av det samme stillingsvernet som faste dommere har.

Danske dommere kan ilegges mildere disiplinærtiltak etter et to-sporet system. For det første kan vedkommende rettspresident - som etter de nye reglene er identisk med den president som mottar innberetning av sidegjøremål - gi en dommer en advarsel. Vilkåret er at dommeren har utvist forsømmelse eller skjødesløshet i tjenesten som ikke er av strafferettslig karakter, eller på annen måte har opptrådt utilbørlig eller usømmelig. Advarsel kan gis av rettspresidenten av eget tiltak eller etter klage. Fristen for å klage er fire uker, regnet fra det tidspunkt klageren ble kjent med det forhold som klagen gjelder. Utover dette er det ikke fastsatt særlige regler om saksbehandlingen, men presidenten kan, i stedet for å behandle en klage selv, henvise den til behandling i Den Særlige Klageret.

Den som føler seg krenket av utilbørlig eller usømmelig atferd fra en dommer, kan også bringe saken inn for Den Særlige Klageret. Klageren har altså i slike tilfelle en valgrett; hun/han kan velge mellom å bringe saken inn for vedkommende rettspresident eller for Den Særlige Klageret. Lovens vilkår er de samme, men klage til rettspresidenten synes fortrinnsvis å være tiltenkt de mindre graverende forhold. Justisministeren kan også via Rigsadvokaten bringe inn en sak for Den Særlige Klageret, når hun/han mener at vedkommende dommer har utvist slik atferd som kan skade den aktelse og tillit som dommerstillingen forutsetter.

Rettsplejeloven har - i motsetning til hva som er tilfelle for rettspresidentens klagebehandling - fastsatt nærmere regler for Den Særlige Klagerets saksbehandling. Hvis retten finner at klagen er ubegrunnet, skal klagen avvises. Klageren kan i et slikt tilfelle risikere å bli bøtelagt, dersom hun/han uten rimelig grunn har klaget. Kommer retten til at klagen skal realitetsbehandles, er utgangspunktet at den videre saksbehandling er skriftlig og kontradiktorisk. Det første som skjer, er at klagen forelegges for dommeren med anmodning om uttalelse. Deretter gis partene anledning til å framkomme med de ytringer som saken foranlediger. Dersom den innklagede dommer krever det, eller retten selv finner grunn til det, treffer retten beslutning om at den videre behandling av saken skal skje muntlig. I så fall gjelder de ordinære regler for behandling av rettssaker i byretten, «med de nødvendige lempelser».

Når retten finner at klagen er begrunnet, kan retten uttrykke sin «misbilligelse» av dommerens atferd eller ilegge henne/ham en bot. Er dommerens atferd graverende, eller dommeren tidligere dømt for forhold av tilsvarende karakter, kan hun/han avsettes. Rettens avgjørelse skjer ved dom. Hvis dommen går ut på at dommeren skal avsettes, eller det for retten er nedlagt påstand om det, kan dommen påankes til Højesteret. I andre tilfelle kan fellende dom bringes inn for Højesteret etter reglene om kjæremål.

En dommer kan også suspenderes, f eks hvis det er reist straffesak mot henne/ham. Avgjørelse om suspensjon treffes av Den Særlige Klageret.

Etter de regler som trer i kraft 1 juli 1999, skal de regler om mildere disiplinærtiltak som gjelder for faste dommere, også omfatte midlertidige dommere.

4.4.2.2 Sverige

Generelt

Domstolenes uavhengighet er fastsatt i regeringsformen (grunnloven), hvor det framgår at ingen myndighet, heller ikke Riksdagen, kan bestemme hvorledes en domstol skal dømme i den enkelte sak. Svenske dommere har ikke det samme stillingsvernet som er vanlig i andre land, idet en svensk dommer kan avskjediges administrativt - det er ikke noe alminnelig vilkår at avskjed må skje ved dom. En avskjediget dommer har imidlertid full anledning til å bringe avskjedsvedtaket inn for domstolene til overprøving.

I motsetning til Danmark og Norge har man i Sverige - i tillegg til alminnelige domstoler - også alminnelige forvaltningsdomstoler. De førstnevnte behandler straffesaker og saker mellom private personer, mens de sistnevnte har som oppgave å løse rettslige konflikter mellom private personer på den ene side og stats- eller kommunalforvaltningen på den annen som har tilknytning til offentlig myndighetsutøvelse. De alminnelige domstoler er organisert i tre instanser - tingsrätt, hovrätt og Högsta domstolen. Det samme gjelder de alminnelige forvaltningsdomstoler. De tre instansene her er länsrätt, kammarrätt og Regeringsrätten. I tillegg til de alminnelige domstoler og de alminnelige forvaltningsdomstoler har Sverige to særdomstoler, arbetsdomstolen og marknadsdomstolen. Sverige har ingen egen forfatningsdomstol.

Administrasjonsordningen

Fram til 1971 lå den sentrale domstolsadministrasjon i Justitiedepartementet. Men hovrättene var tillagt administrasjonsoppgaver for førsteinstansen (tingsrättene), og Högsta domstolen samt kammarrättene og Regeringsrätten hadde sin egen administrasjon. Etter hvert ønsket man å komme vekk fra systemet med flere parallelle administrative enheter uten noe sentralt samordnende organ. Denne utviklingen startet med opprettelsen av Domstolsväsendets Organisationsnämnd i 1971, som ble tillagt visse administrative oppgaver. Et nytt, helhetlig system for administrasjonen av domstolene ble etablert i 1975, da man fikk Domstolsverket(DV). Ifølge de regler som gjelder er det DVs oppgave, innenfor rammen av domstolenes uavhengighet, «i administrativt hänseende leda och samordna verksamheten, meddela föreskrifter och allmänna råd samt se til at verksamheten bedrivs effektivt». Regelverket framhever særskilt at DV ikke kan bestemme hvorledes «dömande uppgifter skall fördelas mellan enskilda domare». Selv om ansvaret for den løpende administrasjon av domstolene nå tilligger Domstolsverket, har Justitiedepartementet fortsatt en viktig rolle, se nedenfor.

DV ledes av en generaldirektør. I tillegg har DV et eget styre som består av ti medlemmer. Med unntak av generaldirektøren, som er selvskreven medlem, oppnevnes alle medlemmene av Regjeringen. Det er ikke lovfestet hvilken nærmere sammensetning som styret skal ha. For tiden er sammensetningen denne: Fem dommere (en av disse er oppnevnt som representant for Dommerforeningen), en fagforeningsrepresentant for funksjonærene, en advokat, to representanter valgt av Riksdagen, og generaldirektøren. Regjeringen oppnevner styrets leder, som for tiden er generaldirektøren.

Styret har i liten utstrekning avgjørelsesmyndighet. Det er generaldirektøren som rapporterer og er ansvarlig overfor Justitiedepartementet, og det er i stor grad opp til direktøren hvorledes hun/han vil bruke styret. Etter norsk terminologi vil styret måtte karakteriseres som et råd.

DV består i dag av tre «enheter» (avdelinger): en stabsenhet (med budsjett-, økonomi-, personal- og lokalseksjoner), en utviklingsenhet (med informasjons-, juridisk, utdannings-, og metode/utviklingsseksjoner), og en service-enhet (med lønns-, rapport/statistikk- og EDB-seksjoner).

Når det gjelder budsjettprosessen, er prosessen mot domstolene nokså lik den norske, med innsending av data og forslag fra den enkelte domstol til DV. DVs samlede forslag behandles av Justitiedepartementet, som foretar en reell overprøving av budsjettforslaget før det framlegges for Finansdepartementet.

Riksdagens budsjettvedtak utgjør et samlet beløp som fordeles på domstolene av DV. For Högsta domstolen, hovrättene og tingsrättene i Stockholm, Göteborg og Malmö samt for Regeringsrätten, kammarrättene og de tre største länsrettene foregår fordelingen i forhandlinger med DV. De øvrige domstoler får først et forslag til fordeling til uttalelse, hvoretter DV fastsetter den endelige fordelingen. Den baseres hovedsakelig på den enkelte domstols saksbelastning i gjennomsnitt for de to siste årene, idet man har utarbeidet et system for å tillegge de forskjellige saker forskjellig vekt.

I begynnelsen av 1990-årene ble det gjennomført en omfattende delegering av budsjettmyndighet til domstolene, som langt på vei svarte til den delegering som fant sted til norske domstoler i slutten av 1980-årene. De utgifter som nå ikke dekkes av den enkelte domstol, er husleie, større EDB-investeringer, EDB-utvikling og drift av sentrale systemer samt utdanning. Disse utgiftene dekkes direkte av DV, som i tillegg beholder en liten reserve til mulige tilleggsbehov/overskridelser.

Domstolene gir en årlig hovedrapport som både går på budsjett/økonomi og saksavvikling for de siste fem år. Rapporten inneholder redegjørelse for måloppnåelse. Målene er imidlertid ikke satt opp av Regjeringen eller Justitiedepartementet eller Domstolsverket, men av den enkelte domstol selv.

Justitiedepartementet fungerer bare som sekretariat overfor Regjeringen, og har ingen myndighet direkte overfor domstolene. Men som tidligere nevnt er det Justitiedepartementet som fremmer budsjettforslaget for domstolsektoren overfor Finansdepartementet, basert på forslaget fra DV. For øvrig ligger Justitiedepartementets formelle innflytelse for en stor del i det årlige «regleringsbrevet» som departementet sender ut, etter at Riksdagen har vedtatt budsjettet for det kommende år. Regleringsbrevet inneholder bl a hovedmål for domstolene og for DV. Regleringsbrevet har ellers ganske detaljerte krav til resultatrapportering, og stiller også krav til - i hovedtrekk - hvorledes den enkelte domstol skal være organisert. Det synes imidlertid å være et generelt inntrykk at Justitiedepartementet har utvist stor forsiktighet i grenselandet mellom dømmende og administrative funksjoner.

Det har vært en viss strid om DVs berettigelse. En tidligere regjering foreslo at DV skulle nedlegges. Dette forslaget møtte imidlertid så stor motstand at det ble trukket. En undersøkelse blant domstolene viste en gjennomgående tilfredshet med DVs arbeid. Det er nå indikasjoner på at Justitiedepartementet ønsker at DV skal ha en mer aktiv rolle i arbeidet for å modernisere og effektivisere domstolene.

Et siste element i den sentrale domstolsadministrasjon i Sverige er den kontroll og oppfølgning av domstolene som er lagt til Justitieombudsmannen (JO) og Justitiekanslaren (JK).

JO svarer til Stortingets ombudsmann for forvaltningen, men har - i motsetning til ombudsmennene i Danmark og Norge - også domstolene som sitt tilsynsområde. JO skal særlig se til at domstolene iakttar forfatningens krav om saklighet og upartiskhet, og at borgernes grunnleggende rettigheter ikke krenkes. Domstolene er pliktige til å gi JO de opplysninger som det anmodes om. JOs tilsyn utføres både ved behandling av klager og ved inspeksjoner og andre undersøkelser. Om JOs funksjoner i disiplinærsaker, se nærmere nedenfor.

JK er regjeringens kontrollorgan med ansvar for all offentlig forvaltning. JK skal kontrollere at forvaltningen etterlever lov og forskrift og for øvrig utfører sine oppgaver tilfredsstillende. Samtlige domstoler er undergitt JKs kontroll, som også kan skje gjennom inspeksjoner eller andre undersøkelser på JKs eget initiativ, herunder tilstedeværelse i domskonferanser.

Utnevnelse av dommere

Felles for svenske dommere er at de utnevnes av Regjeringen, men ellers er utnevnelsesprosessen vesensforskjellig for de høyeste dommerstillingene og de øvrige dommerstillinger. Med de høyeste dommerstillingene siktes det i denne sammenheng til følgende stillinger: Dommer i Högsta domstolen og Regeringsrätten, president og lagmann i hovrätten og i kammarrätten, og lagmann i tingsrätten og i länsretten i de tre største byene. Disse stillingene blir ikke lyst ledige, og utnevnelse skjer på grunnlag av uformelle konsultasjoner - d v s etter et kallelsessystem. F eks skjer utnevnelse av dommere i Högsta domstolen på grunnlag av konsultasjoner med rettens medlemmer. Riksdagen har nå satt spørsmålstegn ved om kallelsessystemet i tilstrekkelig grad ivaretar hensynet til den enkelte dommers selvstendighet, og har tatt initiativet til en parlamentarisk utredning som skal vurdere utnevnelsesprosessen for de dommerstillinger som i dag besettes etter kallelsessystemet.

De øvrige dommerstillinger utlyses og søkes. Alle søknadene behandles av et særskilt administrativt organ - Tjänesteförslagsnämnden (TFN). TFN har 11 medlemmer, og ledes av presidenten i Högsta domstolen. Bortsett fra to personer - generaldirektøren i Domstolsverket og en representant for det administrative personalet ved domstolene - er alle medlemmene i TFN dommere. Sekretariatsfunksjonen i nemnda ivaretas av Domstolsverket. Alle søknader sendes sekretariatet som foretar referanseinnhenting etter et formalisert system. Intervjuer av søkerne foretas imidlertid ikke. TFN innstiller vanligvis tre av søkerne og i rangert rekkefølge, med en kort begrunnelse. I ca 10 % av sakene er det dissens. Innstillingen - og begrunnelsen - er offentlig. Regjeringen er ikke bundet av TFNs innstilling, men i praksis forekommer det meget sjelden at Regjeringen uten å konsultere TFN utnevner en søker som ikke er innstilt.

Alle fagdommere må ha juridisk utdanning. Svenske dommere rekrutteres i alminnelighet blant personer som har sin karrierebakgrunn innenfor domstolsvesenet. For å anses kvalifisert til ordinære dommerstillinger må man i alminnelighet gjennomgå et særskilt opplæringssystem, basert på teori og praksis. Systemet er i hovedsak bygd opp på følgende måte: Etter avsluttet juridisk utdanning tjenestegjør kandidaten som notarie i to år ved en tingsrätt eller en länsrätt. Når denne perioden er fullført, kan notarien søke om tilsetting som fiskalaspirant ved hovrätt eller kammarrätt. Aspirantperioden varer i ni måneder. Dersom aspiranten utfører tjenesten tilfredsstillende, blir hun/han tilsatt som hovrätts- eller kammarrättsfiskal. En fiskal tjenestegjør både ved hovrätt og ved tingsrätt som hører inn under hovrätten, eller ved kammarrätt og en länsrätt som hører inn under kammarrätten. Fiskalperioden avsluttes med minst ni måneders tjenestegjøring som medlem av overretten, d v s at fiskalen deltar i den dømmende virksomhet på linje med de ordinære dommere. Hvis fiskalen får godkjent sin tjeneste, er det neste - og siste - steget i opplæringssystemet utnevnelse til assessor ved hovrätt eller kammarätt. Tjenestegjøring som assessor kvalifiserer for senere utnevnelse som ordinær dommer. Det forekommer for øvrig ofte at en assessor i en periode arbeider i Justitiedepartementet.

Enkelte endringer i dommerutdanningen er foreslått i SOU 1998:88, men i hovedsak foreslås den nåværende ordning opprettholdt.

Midlertidige dommere

Før de blir utnevnt som ordinære dommere, utøver jurister som gjennomgår det opplæringssystem som er skissert ovenfor, i atskillig utstrekning dømmende virksomhet, og i økende grad etter hvert som de kvalifiserer seg for høyere nivåer. Sett i et slikt perspektiv må de anses som fagdommere, men siden deres funksjoner er tidsbegrensede, kan de karakteriseres som midlertidige dommere. En annen gruppe midlertidige dommere er dommere som fortsetter i sin stilling en viss tid etter oppnådd pensjonsalder. Pensjonsalderen er 65 år. En dommer som ønsker det, kan - uten særskilt tillatelse - fortsette i sin stilling til hun/han blir 67 år. Etter søknad kan en dommer fortsette i stillingen på nærmere vilkår også etter fylte 67 år, men hittil har det vært få slike søknader. Søknader avgjøres av Regjeringen. For øvrig er det vanlig at dommere ved særdomstoler utnevnes for et nærmere angitt tidsrom.

Den avgjørende forskjell mellom faste og midlertidige dommere med hensyn til stillingsvern, er at de sistnevnte kan oppsies på grunn av arbeidsmangel, d v s at det er for lite arbeid til at de kan beskjeftiges. Denne forskjellen er foreslått opphevet i SOU 1998:88.

Sidegjøremål

I Sverige er dommeres adgang til å inneha sidegjøremål m v dels lovregulert og dels regulert i tariffavtale. Den første ordningen har likhetstrekk med det danske systemet og den siste ordningen med det norske systemet. Lovgivningen er av to slag - generelle bestemmelser som gjelder felles for dommere og for øvrige statstilsatte, og spesielle bestemmelser som bare gjelder for dommere.

De generelle lovbestemmelsene er fastsatt i loven om offentlig tilsetting. Lovreguleringen gjelder imidlertid bare én type sidegjøremål, nemlig sidegjøremål som kan skade tilliten til domstolene/dommerne. Slike sidegjøremål kan en dommer ikke inneha. Nærmere bestemt dreier det seg her om sidegjøremål som kan skade allmenhetens tillit til vedkommende dommers upartiskhet eller til upartiskheten hos noen annen tilsatt ved domstolen, eller skade domstolens anseelse.

De spesielle lovbestemmelser fastsetter forbud mot at dommere innehar visse konkrete sidegjøremål. Dette gjelder bl a oppdrag som overformynder eller som medlem av overformyndernemnda og oppdrag som konkursbobestyrer eller enkelte andre funksjoner i forbindelse med konkurs. En fagdommer kan heller ikke være lekdommer. For dommerne i Högsta domstolen og Regeringsrätten gjelder det en særbestemmelse; de kan ikke inneha noe annet embete. For øvrig er reglene om sidegjøremål de samme for disse dommerne som for dommerne ved de øvrige domstoler.

Den enkelte dommer avgjør selv om et sidegjøremål er i strid med det alminnelige forbudet i loven om offentlig tilsetting og bærer ansvaret for sin avgjørelse. Konsekvensen av dette er at dersom en dommer påtar seg et lovstridig sidegjøremål, kan det anses som tjenesteforsømmelse og føre til disiplinærtiltak i form av advarsel eller lønnsreduksjon. Det gjelder således ingen særskilt godkjenningsordning, hvor kompetent myndighet etter søknad gir en dommer tillatelse til å inneha et bestemt sidegjøremål. Det kan imidlertid være vanskelig for en dommer å vurdere om et sidegjøremål er lovstridig eller ikke, på bakgrunn av de nokså vage og skjønnsmessige kriterier som loven fastsetter. Av den grunn er det med hjemmel i loven om offentlig tilsetting pålagt staten en alminnelig plikt til å informere om hvor grensen går mellom lovstridige og ikke lovstridige sidegjøremål. Dette innebærer også at staten på forespørsel fra den enkelte tilsatte har plikt til å informere vedkommende skriftlig om et bestemt sidegjøremål er i samsvar med lovens bestemmelser eller ikke.

Veiledningsplikten påhviler forskjellige statsorganer, avhengig av hvilke dommere det gjelder. For de fleste dommeres vedkommende gis veiledningen av Tjänesteförslagsnämnden. Domstolsverket har imidlertid med hjemmel i loven gitt generell informasjon - retningslinjer - om grensegangen mellom lovlige og ulovlige sidegjøremål. Av disse retningslinjene framgår det bl a at oppdrag som gis av staten, som regel er lovlige. Derimot vil f eks sidegjøremål som medlem av styret for en regulær forretningsdrivende bedrift vanligvis være lovstridig, i det risikoen for tillitsskade anses å være påtakelig ved denne type sidegjøremål. Som hovedregel er det intet til hinder for at dommere påtar seg voldgiftsoppdrag, men unntak gjelder for de tilfelle hvor en dommer sitter som medlem av en voldgiftsrett etter oppdrag fra en av partene. Årsaken til at slike sidegjøremål som regel vil anses lovstridig, er at utenforstående kan få inntrykk av at det eksisterer et avhengighetsforhold mellom dommeren og vedkommende part. Domstolsverket har videre uttalt at dommere i alminnelighet bør avholde seg fra å opptre på vegne av en part i rettssaker. Dommere bør heller ikke gi faglige uttalelser i forbindelse med pågående eller ventede rettssaker.

Tariffavtalesystemet for statstilsatte fastsetter et særskilt forbud mot at dommere har sidegjøremål som hemmer utøvelsen av hovedstillingen. Dette forbudet har en klar parallell i punkt 1.1.4 i Hovedtariffavtalen for statstilsatte i Norge. Etter den svenske ordningen kan den tilsattes arbeidsgiver, hvis arbeidsgiver finner at den tilsattes måte å skjøtte sin stilling på gir grunn til det, kreve at den tilsatte opplyser om og i hvilket omfang hun/han har sidegjøremål. Dersom arbeidsgiveren kommer til at et sidegjøremål er kvalifisert arbeidshindrende i forhold til hovedstillingen, kan arbeidsgiver gi pålegg til den tilsatte om helt eller delvis å bringe sidegjøremålet til opphør.

Det er bare i samband med mulige arbeidshindrende sidegjøremål at en dommer har plikt til å oppgi hvilke sidegjøremål hun/han har. Noen alminnelig innberetningsordning gjelder ikke, og det føres heller ikke noe register over dommeres sidegjøremål.

Disiplinærtiltak m v

Svenske dommere - med unntak av dommerne i Högsta domstolen og Regeringsrätten - kan ilegges disiplinærtiltak for tjenesteforseelser. Vilkårene er at forseeelsen ikke er ubetydelig, og at dommeren har opptrådt forsettlig eller uaktsomt. Disiplinærtiltakene består i advarsel eller - i mer alvorlige tilfelle - reduksjon i lønn i inntil 30 dager. Lønnsreduksjonen per dag må ikke overstige 25 % av av daglønnen.

Statens ansvarsnämnd behandler og avgjør saker om disiplinærtiltak. Ansvarsnämnden er et rent administrativt organ. Den består av fem medlemmer, som alle er oppnevnt av regjeringen. Det er ikke formalisert særskilte kvalifikasjonskrav til nemndas medlemmer, men helt siden nemnda ble opprettet, har presidenten i Svea hovrätt vært nemndas leder. Vedkommende domstol, Justitiekansleren, Justitieombudsmann og Domstolsverket kan bringe en dommer inn for ansvarsnämnden. Ansvarsnämnden avgjør selv hvorledes de enkelte saker skal behandles.

I tillegg til å være avgjørelsesorgan i de ovennevnte disiplinærsaker er også myndigheten til å avskjedige og suspendere dommere lagt til ansvarsnämnden. Avgjørelser om avskjed og suspensjon av dommere i to høyeste domstolene treffes av Högsta domstolen.

Det forekommer sjelden at saker om kritikkverdig dommeratferd blir brakt inn for ansvarsnämnden, og enda sjeldnere at dommere blir ilagt disiplinærtiltak. I en tyve-års periode fram til 1997 var tre dommere gitt advarsel og to hadde fått redusert sin lønn. Derimot forekommer oftere at en dommer blir anmeldt til påtalemyndigheten for straffbart forhold, og dømt for det. Terskelen for hva som anses straffbart ligger imidlertid lavt. Dommere er f eks i flere tilfelle straffedømt for å ha regnet galt ved beregningen av fradrag i fengselsstraff for utholdt varetekt.

For øvrig må det disiplinærsystemet som det er redegjort for ovenfor ses i forhold til den ombudsmannsordningen som gjelder i Sverige, se ovenfor. Både JO og JK har rett til å reise sak for ansvarsnämnden. I tillegg kommer - og det er kanskje i praksis enda viktigere - at JO og JK i en lang rekke tilfelle har uttrykt kritikk overfor dommere for den måte som de har utført dommerarbeidet på.

4.4.2.3 Finland

Generelt

Domstolenes uavhengighet av de øvrige statsmakter er fastslått i regeringsformen (grunnloven). Dommernes uavhengighet er sikret ved at de i utgangspunktet bare kan fjernes fra stillingen ved dom, og etter nærmere bestemmelser fastsatt i lov. Det foreligger utkast til ny grunnlov, hvor prinsippet om domstolenes uavhengighet gjentas. I utkastet fastsettes det også at avskjedigelse må skje ved dom, og at en dommer ikke mot sin vilje kan forflyttes, med mindre forflytningen har sammenheng med omorganisering av domstolene. Riksdagen ga sin tilslutning til utkastet ved første gangs behandling våren 1999. Det gjenstår ytterligere en gangs behandling før den nye grunnloven anses endelig vedtatt, og siktemålet er at den skal tre ikraft med virkning fra 1 mars 2000.

Finland har - i likhet med Sverige - basert domstolstrukturen på en todeling, mellom alminnelige domstoler og alminnelige forvaltningsdomstoler. I tillegg kommer enkelte særdomstoler. De alminnelige domstoler er delt inn i tre instanser, med Högsta domstolen som den øverste instans, seks hovrätter som anneninstans og 70 tingsrätter som førsteinstans. Forvaltningsdomstolene er organisert i to instanser - Högsta förvaltningsdomstolen og länsrettene. Finland har ingen egen forfatningsdomstol.

Administrasjonsordningen

Domstolene i Finland administreres av Justitieministeriet. Dette innebærer bl a at departementet har ansvaret for å legge forholdene til rette for at domstolene skal kunne utføre sin virksomhet og for domstolenes utvikling. Bruk av resultat- og målstyring inngår som et viktig grunnlag for departementets arbeid. Departementet drøfter rammene for neste års virksomhet med den enkelte domstol. I disse drøftelsene behandles spørsmål som gjelder domstolens arbeidssituasjon, sakenes behandlingstid og hvordan ulike lovendringer m v har påvirket arbeidet i domstolen, og man drøfter seg fram til enighet om resultatmål, ressursbruk m v. På basis av denne enigheten kommer man fram til hvilke budsjettmessige rammer som skal gjelde for virksomheten i domstolen.

Högsta domstolen har visse administrative funksjoner overfor de lavere domstoler, knyttet til personalsaker. Högsta domstolen avgjør f eks permisjonssøknader fra dommere, oppnevner ekstraordinære dommere i hovrätten og i tingsrätten og har en viktig funksjon i forbindelse med utnevnelser i ordinære stillinger, se nedenfor. Hovrätten deltar også i behandlingen av saker om utnevnelse av dommere i tingsrätten, og fører ellers et visst tilsyn med virksomheten ved tingsrättene i form av inspeksjoner og utarbeidelse av inspeksjonsrapporter.

Utnevnelse av dommere

Alle faste dommere utnevnes av republikkens president, etter innstilling fra Justitieministeriet. Dette er ikke endret i det foreliggende utkast til ny grunnlov. Utnevnelsesprosessen for dommere ved de alminnelige domstoler og ved de alminnelige forvaltningsdomstoler er etter den gjeldende ordning noe forskjellige, men et viktig fellestrekk er domstolenes sterke innflytelse.

Dommerstillingene i Högsta domstolen og stillingen som hovrättspresident er - i motsetning til de øvrige dommerstillinger - ikke gjenstand for utlysning og søknad. Utnevnelser skjer på bakgrunn av en anbefaling fra Högsta domstolen, men det er Justitieministeriet som formelt legger fram utnevnelsessaken for republikkens president. Ved utnevnelser i hovrätten (bortsett fra utnevnelse som president) og i tingsrätten spiller hovrätten en viktig rolle. Vedkommende hovrätt innstiller de tre best kvalifiserte blant søkerne til stillingen, og sender sin innstilling til Justitieministeriet. En tjenestemann fra departementet legger deretter fram utnevnelsessaken for Högsta domstolen i plenum, hvor også justisministeren deltar i forhandlingene. Etter at Högsta domstolen har behandlet saken og gitt sin anbefaling, legger Justitieministeriet sin innstilling fram for republikkens president. - Søkere som er misfornøyd med hovrättens innstilling, kan klage. Hovrättens uttalelse i klagesaken vedlegges rettens innstilling i utnevnelsessaken ved oversendelsen til Justitieministeriet.

Det er et gjennomgående krav at finske dommere har kvalifisert juridisk utdanning. Rekrutteringen til domstolene har i meget stor grad vært intern, og etter et karrieresystem som har klare likhetstrekk med ordningen i Sverige. Det har hørt med til unntakene at f eks advokater eller jurister i påtalemyndigheten er blitt utnevnt til dommere. Det første trinnet i dommerkarrieren er ca ett års praksisperiode ved en tingsrätt. Praksisperioden påbegynnes nokså umiddelbart etter avlagt embetseksamen, og arbeidet består bl a i utredningsarbeid for de ordinære dommerne og også - i noen grad - i regulær dømmende virksomhet. Totalt er det 230 slike praksisplasser i Finland. For de som ønsker å satse videre på en dommerkarriere, er neste trinn en stilling som utreder ved en hovrätt. Denne praksisen kvalifiserer for senere stilling som dommer i hovrätten eller som dommer i tingsrätten. I alminnelighet skjer utnevnelse som ordinær dommer i tingsrätt først etter en periode som midlertidig dommer i domstol på dette nivået. Man regner med at en jurist, når hun/han blir utnevnt som ordinær dommer, i gjennomsnitt har vært tilsatt ved domstolene i ca 20 år.

Dommere i Högsta domstolen har en litt annen bakgrunn enn dommere ved de lavere domstoler. I tillegg til tidligere dommerpraksis er det vanlig at de har praksis fra statsforvaltningen eller som advokat eller som universitetstilsatt.

Det foreligger en lovproposisjon som innebærer viktige endringer i utnevnelsesprosessen. Endringene innebærer for det første at utnevnelsesprosessen for alle dommere skal organiseres i et felles system, d v s at nyordningen skal omfatte både dommere ved de alminnelige domstoler og ved forvaltningsdomstolene. Et annet sentralt element i nyordningen er at republikkens president skal utnevne dommere på grunnlag av en begrunnet innstilling fra en «tjänsteförslagsnämnd», hvor majoriteten av medlemmene er dommere. Proposisjonen vil bli behandlet i løpet av 1999. Planen er at den nye utnevnelsesprosessen skal iverksettes samtidig med at den nye grunnloven trer i kraft, 1 mars 2000.

Midlertidige dommere

Det vises til det som er uttalt foran om dommerkarrieren.

Dommervikarer oppnevnes bl a ved langvarige sykepermisjoner. Som vikar oppnevnes vanligvis en dommer i lavere lønnstrinn ved samme domstol. Det forekommer også at en hovrättsfiskal oppnevnes. I de senere år har det vært vanlig å tilsette dommere midlertidig for å nedarbeide restanser. Dette var særlig tilfelle i 1997, hvor det ble oppnevnt 61 slike dommere, mens det i 1998 var langt færre av dem.

Sidegjøremål

For dommeres adgang til å påta seg sidegjøremål gjelder i hovedsak de samme regler som for andre statstilsatte.

En dommer ved de alminnelige, lavere domstoler som ønsker å påta seg et sidegjøremål, må melde fra om dette til vedkommende hovrätt. Retten kan nekte dommeren å påta seg gjøremålet, dersom det kan lede til at dommeren blir inhabil ved behandling av rettssaker, eller medfører en arbeidsbelastning som går utover dommerstillingen, eller som på annen måte kan gå utover folks tillit til domstolene. Hvis retten nekter en dommer å påta seg et sidegjøremål, kan dommeren bringe nektelsen inn for Högsta domstolen. Nektelser forekommer imidlertid meget sjelden.

Den finske tvistemålsloven fastsetter uttrykkelig at en dommer ikke samtidig kan være advokat. Dette er fortolket slik at en dommer heller ikke kan gis permisjon fra dommerstillingen for å være advokat.

At dommere har sidegjøremål, forekommer i praksis i liten utstrekning. Det er imidlertid ikke uvanlig at dommere deltar som medlemmer/ledere i voldgiftsretter eller sitter som medlemmer av kommunale eller statlige kollegiale forvaltningsorganer. Det forekommer også at dommere er mdlemmer av styret for private næringsforetak. Viktige endringer er i ferd med å finne sted også når det gjelder dommeres sidegjøremål. Det foreligger en lovproposisjon om endring av statstjenestemannsloven, hvor det foreslås at en dommer bare skal kunne påta seg sidegjøremål dersom hun/han har fått samtykke til det fra kompetent myndighet. Avgjørelsesmyndigheten er lagt til domstolleder. For domstolledere ved lavere domstoler avgjøres søknader om sidegjøremål av domstolleder ved den høyere domstol.

Disiplinærtiltak m v

Finske dommere kan som nevnt ovenfor bare fjernes fra sin stilling etter dom og etter nærmere regler fastsatt i lov.

Man har ikke i Finland noe eget system for å ilegge dommere former for mildere disiplinærtiltak. Den finske Dommerkommisjonen foreslo i sin utredning at det burde utvikles et slik system, men både Högsta domstolen, Högsta forvaltningsdomstolen og Finlands Juristförbund stilte seg negative til forslaget. Justisministeriet har nå nedsatt en arbeidsgruppe, som utreder spørsmålet om et eget disiplinærsystem for dommere. Det er ventet at arbeidsgruppens utredning vil foreligge våren år 2000.

4.4.2.4 Island

Generelt

Island fikk 25 mars 1998 en ny domstollov med sentrale bestemmelser om administrasjonen av domstolene, om utnevnelse av dommere, om midlertidige dommere, om sidegjøremål og om disiplinærtiltak. Et viktig formål med loven var å styrke domstolenes uavhengighet, bl a gjennom opprettelse av egne organer for administrasjon av domstolene, for utnevnelse av dommere og for disiplinærtiltak mot dommere - alle med sterk dommerrepresentasjon. Domstolloven slår for øvrig uttrykkelig fast at en dommer er uavhengig og selvstendig i sin dommergjerning. Hun/han skal bare være forpliktet av loven og aldri ta imot instruks fra andre.

Island har en to-instans ordning for domstolene, med Høyesterett som annen og øverste instans og med åtte herredsretter som førsteinstans. I tillegg til de alminnelige domstoler er det ifølge domstolloven to særdomstoler - Arbeidsretten og Riksretten. Island har ingen alminnelige forvaltningsdomstoler etter svensk/finsk mønster og heller ikke noen egen forfatningsdomstol.

Administrasjonsordningen

Den sentrale domstoladministrasjonen er delt mellom justisministeren og Domstolrådet. Sistnevntes funksjoner er imidlertid bare knyttet til administrasjonen av herredsrettene. Dette innebærer at administrasjonsordningen på vesentlige punkter er forskjellig for henholdsvis Høyesterett og herredsrettene.

Justisministeren har etter den nye ordningen generelt en mer tilbaketrukket rolle. Den viktigste oppgaven som justisministeren har, er å fremme forslag til budsjett for domstolene overfor Alltinget. Departementet foretar ingen fordeling av bevilgningene til de enkelte domstoler etter at Alltinget har vedtatt budsjettet. For herredsrettene foretas denne fordelingen av Domstolrådet, mens Høyesterett selv disponerer sin bevilgning innenfor de rammer som Alltinget fastsetter. Høyesteretts president, som velges av og blant høyesterettsdommerne for en periode på to år, har den overordnede ledelse av Høyesterett. Dette innebærer også at hun/han er administrativt og økonomisk ansvarlig for Høyesteretts drift.

Domstolrådet har som nevnt ingen funksjoner overfor Høyesterett; dets virksomhet gjelder bare herredsrettene. Rådet er en nyskapning, etablert gjennom den nye domstolloven. Rådet har fem medlemmer, som alle oppnevnes av justisministeren for fem år. Medlemmene kan gjenvelges for én ny periode. Fire av medlemmene skal være dommere. To av disse skal oppnevnes blant herredsrettsdommerne, og to oppnevnes blant presidentene ved herredsrettene (domstollederne). Oppnevnelse skjer etter innstilling fra henholdsvis herredsrettsdommerne og presidentene. Det femte medlemmet skal ikke være dommer, og oppnevnes av justisministeren uten innstilling.

Domstolrådets funksjoner er til dels nokså detaljert fastsatt i domstolloven. Generelt skal Domstolrådet opptre på vegne av herredsrettene overfor (andre) offentlige myndigheter og andre institusjoner m v. Videre skal rådet sørge for at driften av herredsrettene skjer på en hensiktsmessig og rasjonell måte. Mer konkret skal rådet bl a utarbeide budsjettforslag for alle herredsrettene overfor justisministeren, fordele på de enkelte herredsretter den samlede bevilgning som Alltinget vedtar, fastsette antall dommere og øvrige tilsatte ved de enkelte domstoler, fastsette generelle regler for dommernes tjenesteplikter m v.

Utnevnelse av dommere

Reglene er forskjellige for utnevnelse av høyesterettsdommere og for herredsrettsdommere, men felles for alle dommerutnevnelser er at de skjer på bakgrunn av søknader.

Høyesterettsdommerne utnevnes av republikkens president, etter innstilling fra justisministeren. Justisministeren skal imidlertid innhente Høyesteretts uttalelse om søkernes kvalifikasjoner. Ingen kan utnevnes som høyesterettsdommer dersom Høyesterett i sin uttalelse gir uttrykk for at vedkommende ikke er kvalifisert for stillingen.

Herredsrettsdommere utnevnes av justisministeren. Utnevnelsen skjer på grunnlag av en skriftlig innstilling fra et eget innstillingsråd. Innstillingen skal være begrunnet. Innstillingsrådet består av tre medlemmer, og alle medlemmene oppnevnes av justisministeren for tre år om gangen. Oppnevningene skjer på bakgrunn av forslag fra henholdsvis Høyesterett, Islands dommerforening (blant herredsrettsdommerne) og av Islands advokatforening (blant de praktiserende advokater). Dette innebærer at to av rådets tre medlemmer er dommere.

Midlertidige dommere

Adgangen til å oppnevne midlertidige dommere er begrenset, særlig når det gjelder høyesterettsdommere. For høyesterettsdommere gjelder i hovedsak følgende regler: Justisministeren kan - etter innstilling fra Høyesteretts president - oppnevne en settedommer i en enkelt sak, dersom en av dommerne er inhabil, har forfall eller er innvilget permisjon for en kortere periode. Etter en tilsvarende prosedyre kan justisministeren, på visse vilkår, konstituere en dommer når en av de faste dommerne har lengre tids sykefravær eller er permittert for lengre tid.

I herredsretten kan særskilt dommer oppnevnes i en konkret sak, dersom ingen av de ordinære dommerne ved vedkommende herredsrett eller ved de øvrige herredsrettene, er habile. Herredsrettdommere kan som hovedregel bare permitteres for inntil ett år, med mindre det gjelder sykefravær. Lovens utgangspunkt er at det bare kan skje konstitusjon i den fraværendes stilling, dersom arbeidsbyrden er særlig tung og Domstolrådet anbefaler det. Konstitusjoner foretas alltid av justisministeren. Den begrensede adgang til konstitusjoner - og også adgangen til å oppnevne settedommere - må bl a ses i sammenheng med at Domstolrådet kan bestemme at inntil tre dommere ikke skal tilknyttes noen bestemt herredsrett, men utføre sitt arbeid ved alle herredsretter etter rådets nærmere bestemmelse.

Sidegjøremål

Den nye domstolloven har et eget kapittel om dommernes rettigheter og plikter, bl a om adgangen til sidegjøremål. Lovens utgangspunkt er at en dommer - ifølge den danske oversettelse av loven - «ikke kan påtage sig bibeskæftigelse eller eje andel i selskab eller forretnings- eller erhvervsvirksomhet», hvis det anses uforenlig med dommerens stilling eller innebærer en risiko for at hun/han ikke kan ivareta sine tjenesteplikter på tilfredsstillende måte. Det gjelder ikke noe alminnelig forbud mot deltakelse i politisk virksomhet, men det er meget uvanlig at islandske dommere engasjerer seg i slik virksomhet.

Loven overlater til et eget organ - her kalt tilsynsnemnda for dommere - å fastsette nærmere regler for hvilke typer av sidegjøremål som anses forenlige med dommerstillingen. For øvrig fastsetter loven at en dommer skal gi melding til tilsynsnemnda om sidegjøremål før hun/han påtar seg gjøremålet. Likeledes må en dommer på forhånd innhente nemndas tillatelse, dersom det ikke i de generelle regler som nemnda fastsetter, framgår noe om adgangen til å påta seg gjøremål av den art det gjelder. Tilsynsnemnda kan forby en dommer å påta seg et bestemt sidegjøremål. Et slikt forbudsvedtak kan dommeren bringer inn for domstolene til overprøving, men bare når det gjelder spørsmålet om vedtakets lovmessighet.

Det har vært nokså vanlig at islandske dommere har sidegjøremål som sensorer til juridisk embetseksamen, som forelesere og som medlemmer av kollegiale forvaltningsorganer - ikke minst i lovforberedende komitéer.

Disiplinærtiltak m v

Islandske dommere kan avskjediges administrativt. Dette gjelder både herredsrettsdommere og høyesterettsdommere. De førstnevnte avskjediges av justisministeren, mens det er republikkens president som avskjediger de sistnevnte. En dommer kan også suspenderes - avskjediges midlertidig - fra sin stilling. Suspensjon kan bl a finne sted dersom en dommer ikke retter seg etter en advarsel, se nedenfor, eller innen tre år får en ny advarsel for et nytt kritikkverdig forhold. Myndigheten til å suspendere tilligger de samme forvaltningsorganer som kan avskjedige en dommer. Før suspensjon skjer, skal tilsynsnemnda for dommere avgi uttalelse. En suspensjon bortfaller automatisk innen to måneder etter at suspensjonsvedtaket er truffet, hvis ikke justisministeren i løpet av denne tiden reiser avskjedssak mot henne/ham for Reykjavik herredsrett.

Dommere kan straffes for forhold som er knyttet til dommerarbeidet, etter nærmere bestemmelser i den alminnelige straffeloven og i særlovgivningen. Staten kan gjøres erstatningsansvarlig for tap som andre påføres gjennom en dommers handlinger eller unnlatelser i tjenesten. Dersom det kan konstateres at dommeren har opptrådt forsettlig, kan staten ved dom få regress mot henne/ham.

Avskjed av dommere forekommer meget sjelden. Siste gang det skjedde var for ca ti år siden.

Domstolloven inneholder nærmere bestemmelser som åpner for at dommere kan ilegges ulike former for mildere disiplinærtiltak. I det alt vesentlige er myndigheten til å ilegge slike tiltak lagt til tilsynsnemnda for dommere. En domstolleder kan imidlertid - av eget tiltak - gi en dommer «muntlig eller skriftlig pålæg om utbedring», når hun/han gjør seg skyldig i en tjenesteforsømmelse eller opptrer utilbørlig utenfor tjenesten. Det har i noen grad forekommet at dommere har fått slike «pålæg», som for øvrig kan minne om en tilrettevisning etter norske forhold. I mer alvorlige tilfelle kan disiplinærtiltak mot en dommer som opptrer kritikkverdig, bare gis av tilsynsnemnda.

Alle som føler seg krenket av en dommer i forbindelse med hennes/hans tjenesteutøvelse, kan klage dommeren inn for tilsynsnemnda. Klagen må være skriftlig og begrunnet. Dersom det må anses åpenbart at klagen ikke kan føre fram, kan klagen avvises. Finner nemnda derimot grunn til å behandle klagen, skal vedkommende dommer - og rettspresident - gis anledning til å uttale seg før avgjørelse treffes. Kommer nemnda fram til at klageren må gis medhold, kan nemnda «kritisere vedkommende dommers embedsførelse» eller gi henne/ham en advarsel.

I tillegg til dem som føler seg krenket på grunn av en dommers tjenesteutøvelse, kan vedkommende domstolsleder og justisministeren bringe en dommer inn for tilsynsutvalget. Utvalget kan også av eget tiltak initiere en disiplinærsak. Saksbehandlingsreglene innebærer bl a at nemnda har ansvaret for sakens opplysning. I dette ligger også at nemnda skal gi den dommer som saken gjelder, anledning til å uttale seg før saken avgjøres. For utvalget er realitetsspørsmålet om dommerens atferd er av en slik karakter at den bør resultere i en advarsel. Får dommeren advarsel, kan han bringe vedtaket inn for retten til overprøving. Dette gjelder også advarsel som gis etter klage fra person som føler seg krenket av dommeren, se ovenfor.

4.4.3 Andre europeiske land

4.4.3.1 Tyskland

Generelt

Ifølge den tyske, føderale grunnloven er den dømmende myndighet tillagt uavhengige dommere, som bare skal være underlagt loven.

Den dømmende myndighet er fordelt på ulike typer av domstoler eller domstolstolsystemer. De høyeste domstoler innenfor de enkelte systemer er føderale, og gjenspeiler samtidig fordelingen av den dømmende myndighet: Bundesgerichtshof (den alminnelige høyesterett), Bundesverwaltungsgericht (den alminnelige høyesterett for forvaltningssaker), Bundesfinanzhof (høyesterett for skatte- og avgiftssaker), Bundesarbeitsgericht (høyesterett for arbeidsrettssaker, inkludert den kollektive arbeidsrett) og Bundessozialgericht (høyesterett for sosiale saker). Bundesgerichtshof behandler både sivile saker (som ikke er underlagt de øvrige føderale domstolers saksområder) og straffesaker. De fem domstolsystemene er vertikale, i den forstand at det under de enkelte føderale domstoler eksisterer domstoler med korresponderende saklige virkeområder, knyttet til delstatene (länder). Domstolstrukturen innenfor de enkelte delstater er i utgangspunktet den samme. De alminnelige domstoler er organisert på følgende måte: Innenfor de enkelte delstater: Amtsgericht (førsteinstans) antall: 706, Landgericht (første og annen instans) antall: 116, Oberlandesgericht (i hovedsak annen instans) antall: 24.

En særordning gjelder for konstitusjonelle spørsmål. Saker som gjelder slike spørsmål, knyttet til den føderale forfatning, avgjøres av den føderale forfatningsdomstolen i Karlsruhe (Bundesverfassungsgericht). Delstatene har også egne forfatningsdomstoler som behandler konstitusjonelle spørsmål som gjelder delstatenes egne forfatninger.

Administrasjonsordningen

Organiseringen av domstoler på føderalt nivå og delstatsnivå gjenspeiles i administrasjonen av domstolene. Den sentrale administrasjon av de føderale domstoler er lagt til vedkommende (føderale) departement, avhengig av den enkelte domstols saklige virkeområde. Dette innebærer at f eks administrasjonen av Bundesgerichtshof er lagt til Justisdepartementet, mens Finansdepartementet har ansvaret for adminsitrasjonen av Bundesfinanzhof. Den samme ordning gjenfinnes i delstatene, men i enkelte av dem er den sentrale administrasjon av alle domstolene lagt til delstatens justisdepartement.

Utnevnelse av dommere

- Bundesgerichtshof

Alle dommere i Bundesgerichtshof utnevnes formelt av presidenten, etter innstilling fra justisministeren.

Særegent for utnevnelse av føderale dommere (både for Bundesgerichtshof og de øvrige føderale domstoler) er det sterke innslag av folkevalgte i utnevnelsesprosessen. Dommerne i Bundesgerichtshof velges av en egen valgkomité - Forbundsdagens utvalg for dommerutvelgelse (Richterwahlausschuss) - som består av medlemmer valgt av Forbundsdagen samt justisministrene i delstatene. I tillegg er justisministeren i den føderale regjering medlem av komiteen, og samtidig dens leder. Alle medlemmene av valgkomiteén har forslagsrett, d v s at dommerne utnevnes etter kallelse.

Et sentralt ledd i utnevnevnelsesprosessen er utnevnelsesrådet ved Bundesgericht, bestående av et utvalg dommere ved denne domstolen. I forbindelse med dommertilsettinger i Bundesgericht skal rådet gis anledning til å uttale seg om de foreslåtte kandidaters faglige og personlige egenskaper. I praksis er det vanlig at rådets innstilling legges til grunn, men den er ikke bindende. - Tilsvarende utnevnelsesråd finnes ved de øvrige føderale domstoler.

- Alminnelige domstoler i delstatene

Dommere ved domstoler i delstatene utnevnes av justisministeren i vedkommende delstat. Noen delstater har egne utvalg for dommerutvelgelse. Utvalgets funksjoner kan variere, men som oftest er utvalgets oppgave - sammen med justisministeren - å ta stilling til hvem som skal utnevnes. Også ved utnevnelse av dommere i delstatene skal et eget utnevnelsesråd ved den enkelte domstol gis anledning til å uttale seg om kandidatenes kvalifikasjoner før utnevnelse skjer.

Grunnvilkåret for å bli utnevnt som dommer er kvalifisert juridisk utdanning og praksis. Noen egen dommerutdanning eksisterer ikke.

Midlertidige dommere

Tyske dommere kan bare tilsettes for et bestemt tidsrom når det er fastsatt i lov. Utgangspunktet er at dommere skal være fast tilsatte, utnevnt på livstid. I visse tilfelle kan faste dommere få redusert arbeidstid.

I de første årene er alle dommere tilsatt på prøve. Fast tilsetting kan tidligst skje etter 3 - 5 år. En annen midlertidig ordning er tilsetting av offentlige tjenestemenn på oppdrag, med sikte på senere fast tilsetting som dommer. Dommerfunksjonen utføres samtidig som vedkommende beholder sin ordinære stilling i den offentlige forvaltning, og hun/han beholder også sin ordinære lønn og pensjonsrettigheter.

Sidegjøremål

Som generell regel gjelder at sidegjøremål ikke må føre til at dommerarbeidet hemmes eller sinkes. Enkelte typer av sidegjøremål har dommere ikke adgang til å påta seg. Dette gjelder f eks gjøremål for den utøvende makt. I praksis vil dette i alminnelighet si at dommere ikke kan ha gjøremål som innebærer utøving av offentlig myndighet. Dommere vil således kunne delta i lovforberedende arbeid og i virksomhet som gjelder administrasjon av domstolene. De kan også forske, undervise og utføre eksamenssensur. En dommer kan vanligvis ikke gi rettshjelp o l mot betaling.

Når det gjelder sidegjøremål som loven tillater, er det i utgangspunktet en forutsetning at dommeren innhenter tillatelse på forhånd. Dette gjelder f eks voldgiftsoppdrag.

Disiplinærtiltak m v

Dommere som er fast tilsatt eller som er tilsatt for en bestemt periode, kan bare fjernes fra sin stilling ved dom og etter nærmere regler fastsatt i lov. Dommere som er tilsatt på prøve eller på oppdrag, har ikke det samme stillingsvernet, se nedenfor.

Dommer som overtrer sine tjenesteplikter, kan risikere å bli ilagt ganske omfattende disiplinærtiltak:

• Irettesettelse, som innebærer kritikk av en bestemt type atferd

• Bot, som ikke må overstige en måneds lønn

• Lønnsreduksjon, begrenset oppad til en femtedel av lønnen og i tid til fem år

• Overføring til et annet dommerembete med lavere lønn.

Disse tiltakene kan imidlertid ikke fullt ut anvendes overfor dommere ved de høyeste, føderale domstolene. Tiltakene er her begrenset til å omfatte irettesettelse og bot. Dommer som er tilsatt på prøve eller på oppdrag, kan bare ilegges irettesettelse. Dette har sammenheng med at forhold som kan lede til disiplinærtiltak overfor en ordinær dommer, kan gi grunn til å avskjedige disse midlertidige dommerne - de sistnevnte har m a o et langt dårligere stillingsvern.

Avgjørelse om disiplinærtiltak treffes av særskilte disiplinærdomstoler. En egen avdeling av Bundesgericht behandler og avgjør saker om disiplinærtiltak mot alle føderale dommere, også mot dommere ved de øvrige føderale domstoler. I delstatene finnes egne, tilsvarende domstoler. Lovligheten av de avgjørelser som treffes av delstatenes disiplinærdomstoler, kan overprøves av Bundesgericht.

Tyske dommere er i forbindelse med utførelsen av de funksjoner som ligger til dommerstillingen, underlagt et lovbestemt tilsyn. Tilsynet utføres i alminnelighet av domstolleder på vegne av vedkommende minister på føderalt nivå eller delstatsnivå. Tilsynsorganet kan, når det finnes grunn til det, gi vedkommende dommer en generell tilrettevisning. En grunnleggende forutsetning er imidlertid at tilsynet ikke krenker dommerens uavhengighet. Dersom dommeren mener at uavhengigheten er krenket, kan hun/han bringe saken inn for disiplinærdomstolen.

4.4.3.2 Frankrike

Generelt

Domstolenes uavhengighet er fastsatt i grunnloven av 4 oktober 1958. Grunnloven fastsetter også at dommere skal være selvstendige og uavsettelige. Det framgår av grunnloven at Frankrikes president skal beskytte domstolenes uavhengighet, og at presidenten i den forbindelse skal bistås av et særskilt organ, Conseil supérieur de la magistrature - heretter kalt Domstolsrådet. Dette rådet er tillagt særskilt myndighet i saker om utnevnelse av dommere og i disiplinærsaker mot dommere. Etter endringer som ble vedtatt i 1998, består Domstolsrådet nå av 21 medlemmer, bl a Frankrikes president og justisminister, som er henholdsvis rådets leder og nestleder. Flertallet av rådets medlemmer er dommere.

Et hovedskille i det franske domstolsystemet går mellom de alminnelige domstoler, som behandler straffesaker og saker av privatrettslig art, og forvaltningsdomstolene, som behandler forvaltningssaker. I tillegg eksisterer det flere særdomstoler. De alminnelige domstoler er organisert i tre nivåer med Kassasjonsdomstolen (Cour de Cassation) som det øverste. Mellomnivået består av 30 appelldomstoler, en for hvert av de 30 rettsdistrikter som landet er inndelt i. Innenfor hvert rettsdistrikt er det flere domstoler i førsteinstans. Også forvaltningsdomstolene er organisert i tre nivåer. Det øverste nivået utgjøres av Den høyeste forvaltningsdomstolen (Conseil d'Etat), mellomnivået av fem appelldomstoler og det laveste nivået av 30 domstoler. Et annet viktig hovedskille - som gjenfinnes i andre land i Syd- og Øst-Europa - går mellom de ordinære dommerne, som har en dømmende funksjon, og forhørsdommerne, som har en sentral funksjon i forbindelse med etterforskningen i straffesaker.

I det følgende konsentreres redegjørelsen om de alminnelige domstoler og om de dommere som har en dømmende funksjon.

Administrasjonsordningen

De franske domstoler administreres av Justisdepartementet. Et eget direktorat, tilknyttet Justisdepartementet, fordeler den samlede bevilgning som parlamentet gir til første- og anneninstansdomstolene. Fordelingen skjer til appellrettene, som er ansvarlig for den videre fordeling av midler til de enkelte førsteinstanser. Appellrettene er også tillagt ansvaret for kontrollen med førsteinstansenes bruk av bevilgede mider. Domstolene har en stor grad av selvbestemmelsesrett med hensyn til bruken av de bevilgede midler.

Domstolsrådet har ingen særskilte administrative funksjoner overfor domstolene.

Utnevnelse av dommere

Alle dommere utnevnes formelt av Frankrikes president. Domstolsrådet spiller imidlertid en helt sentral rolle i forbindelse med alle utnevnelser. Dommere til de høyeste dommerstillingene, d v s dommerne ved Kassasjonsdomstolen, domstolslederne ved appelldomstolene og ved en del førsteinstansdomstoler, utnevnes på grunnlag av innstilling fra justisministeren og etter forslag fra Domstolsrådet. Presidenten og justisministeren er ikke bundet av Domstolsrådets forslag, men følger dem i praksis. Utnevnelse i de dommerstillinger som det her gjelder, skjer ikke etter utlysning og søknad, men etter et kallelsessystem.

Domstolsrådets innflytelse på utnevnelser er særlig sterk når det gjelder de øvrige dommerstillinger. Slike utnevnelser kan bare skje med rådets samtykke. I motsetning til de høyere dommerstillinger besettes de lavere dommerstillinger etter søknad.

Franske dommere rekrutteres etter en karrieremodell, d v s etter en modell hvor rekrutteringen hovedsaklig skjer blant personer som har gjennomgått en egen utdannelsesordning for dommere. De langt fleste dommere som utnevnes har gjennomgått dommerhøyskolen. Utdanningstiden er ca 2 1/2 år, og for opptak kreves det fire-årig høyskole- eller universitetsutdanning. De fleste av studentene som tas opp, har juridisk skolering.

En særordning for franske dommere er at de plasseres i to tjenestenivåer - første (høyeste) og annet (laveste) nivå. Opprykk fra annet til første nivå skjer på bakgrunn av krav til yrkeserfaring og tjenestetid. I gjennomsnitt tar det ca 15 år før opprykk kan finne sted. Opprykk avgjøres av et eget utvalg, hvor dommerne er representert. Første nivå er delt inn i to grupper, basert på kvalifikasjoner og ansiennitet. Plasseringen i gruppe foretas av Domstolsrådet. Rangeringen av de franske dommere er ytterligere understreket ved at dommerne innenfor hvert nivå og innenfor hver gruppe er plassert i ansiennitetsrekkefølge. - Dommerne ved Kassasjonsdomstolen og lederne for appelldomstolene omfattes ikke av dette rangeringssystemet.

Midlertidige dommere

Det er etablert ulike vikarordninger i forbindelse med faste dommeres fravær. En spesiell ordning er at dommere tilknyttet appelldomstolene etter nærmere regler kan beordres til midlertidig tjeneste ved en førsteinstans.

I visse tilfelle kan det ved domstoler i førsteinstans tilsettes midlertidige dommere for syv år. Aktuelle for slike stillinger er personer som ikke har gjennomgått dommerhøyskolen, men som har de formelle kvalifikasjoner for opptak til høyskolen eller som har lang, relevant praksis. Antall midlertidige dommere av denne kategorien kan ikke utgjøre mer enn fjerdeparten av det samlede antall dommere ved vedkommende domstol. Utnevnelsene skjer på samme måte som for ordinære dommere, og de nyter godt av det samme stillingsvernet. De står imidlertid friere enn ordinære dommere med hensyn til å kunne inneha sidegjøremål, og det kan anvendes færre typer av disiplinærtiltak mot dem.

Sidegjøremål

Franske dommere har en sterkt begrenset adgang til å inneha sidegjøremål. Det anses uforenlig med dommerstillingen, og dermed forbudt, å utføre andre oppgaver for stat eller kommune, eller utøve et annet yrke, eller påta seg lønnede oppdrag overhodet. Forbudet mot sidegjøremål omfatter også folkevalgte verv, som f eks å være medlem av parlamentet eller av et kommunestyre. Forbudet mot politisk virksomhet går enda lenger, idet dommere ikke har lov til å ytre seg offentlig om politiske spørsmål.

Forbudet mot sidegjøremål omfatter ikke vitenskapelig, litterær eller kunstnerisk virksomhet. I visse tilfelle kan det dispenseres fra forbudet mot sidegjøremål, f eks når det gjelder undervisning.

Disiplinærtiltak m v

Enhver tjenesteforsømmelse og ethvert brudd på en dommers verdighet og ærbarhet kan føre til disiplinærtiltak. Tiltakene spenner over et vidt spekter: Irettesettelse, forflytning til annen dommerstilling; suspensjon av visse funksjoner, nedrykk i ansiennitet, nedrykk i gruppe eller nivå, førtidspensjonering og tillatelse til framskyndet avgang dersom dommeren ikke har pensjonsrettigheter, tilbakekall av retten til å utøve dommerfunksjoner, med eller uten tilbaketrekking av pensjonsrettigheter.

Disiplinærmyndigheten er lagt til Domstolsrådet, som i slik saker ledes av presidenten i Kassasjonsdomstolen. Verken landets president eller justisminister sitter i rådet når disiplinærsaker behandles og avgjøres. Derimot er det justisministerens oppgave å fremme disiplinærsaker for Domstolsrådet. Antall disiplinærsaker har i de senere år vist en stigende tendens.

4.4.3.3 England

Generelt

Det er et grunnleggende prinsipp i den engelske forfatning at dommere skal være fullstendig uavhengige i sin dømmende funksjon.

Den høyeste domstol i England er House of Lords, hvor ankesakene behandles i Appellate Committee of Lords of Appeal in Ordinary, også kalt Law Lords. House of Lords behandler både sivile saker og straffesaker. Det neste nivået er The Supreme Court of Judicature som består av tre forskjellige domstoler - Court of Appeal, High Court og Crown Court. Court of Appeal behandler både sivile saker og straffesaker, mens High Court utelukkende er en domstol for sivile saker og Crown Court er en ren straffedomstol. På nivået under The Supreme Court of Judicature finnes to domstoler - County Courts og Magistrates Courts. De førstnevnte behandler enklere sivile saker i første instans, mens de sistnevnte er domstoler for mindre alvorlige straffesaker og enkelte sivile sakstyper, bl a familiesaker.

England har ikke egen forfatningsdomstol - heller ingen grunnlov - og ikke noe skille mellom ordinære domstoler og forvaltningsdomstoler.

Administrasjonsordningen

Lord Chancellor innehar en spesiell og sentral funksjon innenfor det engelske samfunnsystemet, basert på en tusen-årig tradisjon. I sin stilling forener Lord Chancellor både dømmende, utøvende og politisk makt. Hans tre-delte funksjon består i følgende:

• Leder av Appellate Committee i House of Lords og leder av Supreme Court of Judicature

• Regjeringsmedlem, d v s medlem av Cabinet, og som sådan konstitusjonelt ansvarlig overfor parlamentet

• Leder (Speaker) i Overhuset

Lord Chancellor har sitt eget department - Lord Chancellors departement. Departementets saksområde er er meget likt det som Justisdepartementet i Norge har på det området som gjelder rettsvesenet, herunder å være sentraladministrativ enhet for de engelske domstolene. Innenfor departementet er administrasjonen av domstolene lagt til et eget forvaltningsorgan, Court Service, som har ansvaret for at domstolene har det nødvendige personell, utstyr og lokaler. Unntaket er Magistrates Courts, som - selv om Lord Chancellor er ansvarlig for dem overfor parlamentet - faller utenfor hennes/hans direkte ansvarsområde og administreres av lokale Magistrates' Courts Committees. Virksomheten i Magistrates Courts finansieres av de lokale myndigheter, men de får ca 80 % av sine utgifter refundert av Lord Chancellors Departement gjennom en særskilt tilskuddsordning.

Den daglige administrasjon av domstolene er desentralisert og utføres av syv regionale administrative enheter - seks såkalte Circuits samt Royal Courts of Justice i London - med en egen administrativ leder for hver enhet. Hver Circuit har to Presiding Judges, utnevnt av Lord Chancellor blant High Court Judges. De har det generelle ansvaret for administrasjonen av den rent dømmende virksomheten, og deres sentrale funksjon er å utplassere District Judges og Circuit Judges ved de enkelte domstoler. Når det gjelder Supreme Court of Judicature, har de dommere som er avdelingsledere det samme faglig-administrative ansvar for disse domstolene som Presiding Judges har i Circuits.

En spesiell administrativ ordning for engelske dommere er at dommere ved de høyere domstoler lønnes av midler som ikke er avhengig av bevilgninger fra parlamentet. Bakgrunnen for dette er hensynet til å sikre dommerne økonomisk og på den måten trygge deres uavhengighet.

Utnevnelse av dommere

Alle dommere i heltidsstillinger utnevnes av Dronningen, med unntak av District Judges. De sistnevnte, som er knyttet til District Courts, utnevnes av Lord Chancellor. Utnevnelse til stilling som dommer i House of Lords og i Court of Appeal - Lords Justices of Appeal - skjer etter innstilling fra statsministeren og etter at hun/han har rådført seg med Lord Chancellor. Dommerne i High Court utnevnes etter innstilling fra Lord Chancellor. Det samme gjelder dommerne i Crown Court som - foruten dommere i High Court - består av Circuit Judges. De sistnevnte sitter også som dommere i County Courts, og noen få av dem har sete i High Court.

Utnevnelse som Law Lords og Lords Justice of Appeal foregår etter et kallelsessytem, hvor Lord Chancellor spiller en sentral rolle. Dommere ved lavere domstoler tilsettes etter utlysning og søknad. Kallelsessystemet er nå under oppmykning, idet også dommere i High Court inntil nylig ble utnevnt etter kallelse.

Til de ovennevnte dommerstillingene kreves kvalifisert juridisk utdanning og nærmere spesifisert praksis.

Engelske fagdommere har i stor utstrekning vært rekruttert blant barristers, d v s blant skrankeadvokatene. I tillegg finnes det for de forskjellige dommerstillingene særskilte kvalifikasjonskrav, hvor det å ha tidligere dommererfaring - som ordinær dommer eller som deltidsdommer - tillegges stor betydning. For utnevnelse som District Judges er f eks tidligere tjeneste som deltidsdommer et absolutt vilkår.

Dommerne i Magistrates Courts er utelukkende lekfolk, og kalles Lay Magistrates eller Justices of the Peace («fredsdommere»). Lay Magistrates utnevnes som hovedregel av Lord Chancellor. Stillingen som Lay Magistrate er ikke gjenstand for alminnelig søknad, men det er ikke noe til hinder for at en privatperson fremmer sitt eget kandidatur. For øvrig er det åpent for enhver å foreslå kandidater til disse dommerstillingene.

Midlertidige dommere

I England er det en utbredt ordning med fagdommere på deltid, som fungerer i nærmere angitt antall dager pr år og for et bestemt tidsrom. Deltidsdommerne er i praksis advokater med prosesserfaring. En gruppe delstidsdommere er Recorders og Assistent Recorders, som er tilknyttet Crown Court og County Courts. Det er omtrent like mange av dem som det er faste dommere ved de øvrige domstoler. Recorders utnevnes for tre år om gangen av dronningen etter innstilling fra Lord Chancellor, mens Assistant Recorders utnevnes av Lord Chancellor. Enkelte særlig erfarne advokater fungerer dessuten som deltidsdommere ved High Court, og andre advokater fungerer som delstidsdommere i i County Courts, uten å være Recorders.

Bruken av midlertidige fagdommere i England er ganske omfattende. Mens antall fagdommere på heltid utgjorde ca 1.050 i 1998, var antall midlertidige dommere ca 1.250.

Dommerne i Magistrates Courts er også midertidige og oppnevnes for et tidsrom av seks år. Antall dommere var ca 30 000 i 1998. Den store betydning som disse dommerne har, vises ved at Magistrates Courts behandler ca 98 % av alle straffesaker som behandles ved engelske domstoler.

Sidegjøremål

Det er fastsatt omfattende, lovbestemte begrensninger i heltidsdommeres adgang til å inneha sidegjøremål, som også gjelder utøvelse av annen juridisk virksomhet. Engelske dommere kan f eks ikke mot betaling fungere som voldgiftsdommere eller meklingsmenn. De kan heller ikke påta seg styreverv i det private næringsliv, når de får godtgjøring for vervet. Forbudet gjelder imidlertid ikke styreverv i familieforetak innenfor landbruket.

Det gjelder også restriksjoner for dommere som ønsker å delta i politisk virksomhet. F eks kan en dommer ikke bli medlem av Underhuset. Dommere som er medlemmer av Overhuset, tar vanligvis ikke del i forhandlingene i andre saker enn de som gjelder juridiske spørsmål. Hvorvidt dommere vil delta i den alminnelige politiske debatt, er det opp til dem selv å avgjøre, men det forventes av dommere at de ikke kommenterer offentlig saker som de behandler eller som de tidligere har behandlet.

De restriksjonene som gjelder for dommeres sidegjøremål, omfatter bare de faste dommerne - ikke deltidsdommerne.

Disiplinærtiltak m v

Law Lords, Lords Justices of Appeal og High Court Judges kan bare avskjediges når både Underhuset og Overhuset treffer vedtak om det. Til nå har det ikke forekommet at dommere av disse kategorier er blitt avskjediget. Andre faste dommere kan avskjediges av Lord Chancellor, dersom de ikke er i stand til å utføre dommertjenesten eller har utvist tjenesteforsømmelser. Dette har bare skjedd to ganger, første gang i det forrige århundre og siste gang i 1983.

Mulighetene for å ilegge dommere disiplinærtiltak av mildere karakter er begrensede, og ileggelse av disiplinærtiltak forekommer meget sjelden i praksis. Det har imidlertid skjedd at Lord Chancellor har tilrettevist en dommer.

4.4.3.4 Nederland

Generelt

Domstolenes uavhengighet er uttrykkelig fastsatt i den nederlandske domstolloven, men ikke i grunnloven. Sistnevnte har imidlertid bestemmelser som indirekte bidrar til å sikre uavhengigheten, bl a ved å fastsette at dommere skal utnevnes på livstid.

De alminnelige domstolene er i hovedsak organisert i fire nivåer:

• Lokale domstoler (kantongerechten)

• Regionale domstoler (arrondisementsrechtbanken)

• Appelldomstoler (gerechtshoven)

• Høyesterett (Hoge Raad)

I tillegg kommer en del spesialdomstoler. Nederland har egne appelldomstoler for behandling av saker som gjelder den offentlige forvaltning, men for øvrig fungerer de lokale og de regionale domstoler også som alminnelige forvaltningsdomstoler. Noen egen forfatningsdomstol eksisterer ikke. Nederland har det samme systemet som i Frankrike med et skille mellom dommere som har en dømmende funksjon og forhørsdommere som etterforsker straffesaker.

Administrasjonsordningen

Domstolene i Nederland administreres på sentralt nivå av Justisdepartementet. Innenfor Justisdepartementet er det et eget direktorat (Direcrie Rechtspleging) som står for fordelingen av nasjonalforsamlingens bevilgninger til domstolene og for kontrollen med at de bevilgede midler utnyttes effektivt og brukes til de formål de er bevilget til.

I 1990 ble det innført en ordning som innebar betydelig delegering av administrativ myndighet fra departementet til domstolene. For å muliggjøre denne delegeringen ble det etablert en egen administrativ enhet på regionalt nivå, basert på den tradisjonelle forvaltningsinndelingen i 19 regioner (arrondisement). I tillegg til administrasjon av alle domstolene i regionen, fikk den nye regionale administrasjonen også andre oppgaver, bl a det administrative ansvaret for påtalemyndigheten i regionen. Regionadministrasjonen fikk ansvaret for utarbeiding av fullstendige forslag til budsjett for domstolene, for kontroll og oppfølgning av bevilgningene og for den daglige administrasjon av domstolene i distriktet, herunder å være arbeidsgiver for de tilsatte ved domstolene - med unntak av dommerne. Et viktig aspekt ved regionadministrasjonen var at dens administrative leder skulle arbeide i nær kontakt med ledelsen av domstolene i distriktet, etter et slags konsensussystem.

Etter 1 januar 1998 er regionadministrasjonen for domstolenes vedkommende erstattet av en ny ordning, som formelt og praktisk representerer en videreføring av den desentralisering som ble påbegynt i 1990. Nyordningen medførte at den enkelte regionale domstol har fått en administrasjonssjef med ansvar for administrasjonen av både vedkommende regionale domstol og av de lokale domstoler (innenfor den regionale domstols geografiske virkeområde). En tilsvarende ordning er innført for de enkelte appelldomstoler. Administrasjonssjefen rapporterer direkte til Justisdepartementet, men i sin daglige virksomhet er hun/han forpliktet til å fungerer i samhandling med den faglige ledelse av domstolene etter et liknende konsensussystem som gjaldt for den tidligere regionadministrasjonen.

Utnevnelse av dommere

Alle dommere utnevnes av monarken. Utnevnelse av høyesterettsdommere skjer etter anbefaling fra nasjonalforsamlingen, basert på en liste på tre kandidater som er utarbeidet av Høyesterett. For utnevnelse av øvrige dommere er prosessen en litt annen: Alle utnevnelser skjer etter innstilling fra Justisdepartementet. Domstolene øver imidlertid stor innflytelse, idet ingen kan utnevnes som dommer hvis ikke kandidaten er funnet kvalifisert av den domstol hvor vedkommende skal tilsettes. Justisdepartementets innstilling er således basert på en anbefaling fra denne domstolen. Hvis domstolen har forslag på flere kvalifiserte kandidater til en stilling, kan Justisdepartementet endre domstolenes prioriterte rekkefølge av kandidatene, men departementet kan altså ikke innstille på noen annen enn de foreslåtte.

Alle dommere må ha kvalifisert juridisk utdanning. I tillegg kreves at de har gjennomgått en særskilt dommeropplæring. For jurister under 31 år er opplæringen - som er dels teoretisk og dels praktisk - seks år, og for jurister eldre enn 31 år er opplæringsperioden ett år. For de sistnevnte forutsettes det imidlertid at de har seks års relevant praksis etter endt juridisk utdanning. De som søker seg til dommerutdanningen, må bl a gjennomgå psykologiske tester.

Karrieremønsteret ved de nederlandske domstoler innebærer også at man for å bli dommer ved en høyere domstol må ha tjenestegjort som dommer ved en lavere domstol.

Midlertidige dommere

Bruk av midlertidige dommere er ganske utbredt. Opprinnelig var de midlertidige dommere kvalifiserte jurister blant advokater og andre deler av juriststanden som - ved siden av sin ordinære stilling eller yrke - trådte inn i stedet for de ordinære dommer i sykdomstilfelle eller i ferier. Hovedtyngden av de midertidige dommere består nå av følgende to kategorier: 1) Jurister som utøver dommerfunksjoner som en del av sin dommeropplæring eller umiddelbart etter avslutningen av denne - med henblikk på senere utnevnelse som faste dommere, og 2) kvalifiserte jurister i annen hovedstilling eller yrke som engasjeres på deltid for å nedarbeide restanser.

Sidegjøremål

Det gjelder få restriksjoner for nederlandske dommeres adgang til å påta seg sidegjøremål. F eks har de i prinsippet full adgang til å være medlemmer av politiske partier og andre organisasjoner. De kan også å påta seg styreverv i det private næringsliv, verv som medlemmer av kollegiale forvaltningsorganer og verv som voldgiftsdommer. Derimot kan de ikke inneha en annen hovedstilling eller et annet yrke ved siden av dommerstillingen, f eks som advokat. Som et generelt vilkår gjelder at sidegjøremålet ikke må føre at tilliten til domstolene kan skades. For noen år siden ble alle dommere pålagt ved lov å registrere sine sidegjøremål i et offentlig tilgjengelig register. Bakgrunnen for å pålegge dommerne en slik registreringsplikt var hensynet til at rettssaker skal behandles og pådømmes av dommere som ikke er inhabile.

Disiplinærtiltak m v

Nederlandske dommere kan bare fjernes fra sin stilling etter dom i Høyesterett og etter nærmere bestemmelser fastsatt i lov.

Domstolleder kan gi en dommer advarsel. Hele spørsmålet om «mildere» disiplinærtiltak overfor dommere er for tiden under vurder ing.

4.4.3.5 Italia

Generelt

Både domstolenes og dommernes uavhengighet framgår av grunnloven, hvor det uttrykkelig er fastsatt at domstolene er selvstendige og uavhengige av enhver annen myndighet, og at dommere bare er underordnet loven.

Grunnloven instituerer et eget organ, Il Consiglio Superiore della Magistratura - Det øverste Råd for Domstolene, heretter kalt Domstolsrådet - som skal sørge for at denne uavhengigheten ivaretas og sikres. Domstolsrådet er tillagt myndighet på viktige områder, bl a er det rådet som utnevner alle dommere, og rådet har også myndighet til å ilegge dommere disiplinærtiltak.

Domstolsrådet har 32 medlemmer. To av medlemmene er selvskrevne - republikkens president er rådets leder, og lederen av Kassasjonsdomstolen (Høyesterett) er dets nestleder. De øvrige medlemmene består av to grupper, en gruppe på 20 medlemmer som er valgt av og blant landets fagdommere (både vanlige dommere og forhørsdommere, se nedenfor), og en annen på ti medlemmer valgt av nasjonalforsamlingen blant jusprofessorer og advokater.

Sammensetningen av Domstolsrådet og dets oppgaver og myndighet har klare likhetstrekk med Domstolsrådet i Frankrike, og med tilsvarende organer i andre land.

I likhet med andre europeiske land har Italia en to-delt domstolstruktur - en for vanlige sivile saker og straffesaker, representert ved de alminnelige domstoler, og en for forvaltningssaker, representert ved egne forvaltningsdomstoler. Italia har også en egen forfatningsdomstol.

Når det gjelder sivile saker, er de alminnelige domstoler er delt inn i forliksdomstoler (fredsdommere), magistratdomstoler, distriktsdomstoler, appelldomstoler og Kassasjonsdomstolen (Høyesterett). Magistratdomstolene behandler dels saker i førsteinstans, og dels fungerer de som ankeinstans for avgjørelser av forliksdomstolen. Distriktsdomstolene har en tilsvarende funksjon, d v s at de er både førsteinstans og ankeinstans. Appelldomstolene er ankeinstans for de avgjørelser som treffes av distriktsdomstolene, men også i noen utstrekning for magistratdomstolene. Både magistrat-, distrikts- og appelldomstolene samt Kassasjonsdomstolen behandler straffesaker. Særlig alvorlige saker behandles i særskilte straffedomstoler.

Både magistratdomstolene og distriktsdomstolene har - i tillegg til dommere med dømmende myndighet - også forhørsdommere, jf Frankrike.

Den videre redegjørelse er i første rekke konsentrert om de alminnelige domstoler og de dommere som er tilknyttet disse, med unntak av forhørsdommerne.

Administrasjonsordningen

Det følger av Grunnloven at domstolene skal administreres av Justisdepartementet. Det er Justisdepartementets ansvar - gjennom sin forvaltning av de midler som nasjonalforsamlingen har bevilget til domstolene - bl a å sørge for at domstolene har tjenlige lokaler og det inventar og utstyr som trengs. Det er også departementets ansvar å sørge for at domstolene har de nødvendige personellmessige ressurser.

Justisdepartementets funksjon som sentraladministrativt organ for domstolene må ses i sammenheng med den myndighet og de oppgaver som Domstolsrådet har. Alle dommere utnevnes av Domstolsrådet, det er Domstolsrådet som fastsetter rammer og innhold for systemet med dommerkarriere i Italia - som er av grunnleggende betydning for utnevnelse av dommere - all etterutdanning av dommere er Domstolsrådets ansvar, og Domstolsrådet er tillagt myndigheten til å avskjedige dommere og anvende andre disiplinærtiltak mot dem. Dette har ført til at man snakker om domstolenes «selvstyre» (autogoverno).

Visse reformer er foreslått i forbindelse med administrasjonen av domstolene. Reformene går langs to linjer. For det første foreslås det innført et desentralisert opplegg, ved at det opprettes regionale administrasjonsenheter for hvert av de distrikter som hører inn under appelldomstolene. De regionale administrasjonsenhetene skal ha et eget styre, med presidenten i appelldomstolen som leder. For det andre foreslås det omlegninger på sentralt nivå, bl a ved at det opprettes et eget domstoldirektorat.

Utnevnelse av dommere

I Italia er myndigheten til å utnevne dommere lagt til Domstolsrådet, ikke til republikkens president. For å bli dommere kreves juridisk utdanning. Rekrutteringen til dommerstillinger skjer etter et spesielt karrieresystem. Jurister som ønsker seg en dommerkarriere, må først gjennom spesielle opptaksprøver, skriftlig og muntlig. Kandidater som har bestått prøvene, gjennomgår deretter en ett-årig praksisperiode ved domstolene. Utplasseringen av kandidater til de ulike domstoler, innholdet i praksisperioden og dens varighet fastsettes av Domstolsrådet. Når praksisperioden er avsluttet, går kandidatene over i regulære dommerstillinger etter nærmere retningslinjer som er trukket opp av Domstolsrådet. Kandidatene må bli i den første stillingen i minst to år før de kan søke om forflytting til en annen dommerstilling. Avgjørelse om forflytting treffes av Domstolsrådet. Det er intet til hinder for at en dommer i en dømmende funksjon for en periode kan søke seg over i stilling som forhørsdommer - og vice versa. Forflyttinger avgjøres på grunnlag av nærmere bestemte kriterier, i første rekke ansiennitet, personlige og faglige egenskaper, vandel.

Et viktig unntak fra ordningen med karrierebestemte dommerutnevnelser er utnevnelser som dommere i Høyesterett. Her er det åpnet for at advokater og jusprofessorer kan utnevnes.

Midlertidige dommere

I Italia er ordningen med deltidsdommere utbredt. Med deltidsdommere siktes det til jurister som ved siden av sitt ordinære yrke og for en viss tid opptrer som fagdommere. Til forskjell fra de faste dommerne utnevnes deltidsdommere uten at de har avlagt de vanlige opptaksprøver. Blant deltidsdommerne er det særlig to kategorier som er viktige - assisterende dommere ved magistratdomstolene (vice pretore) og fredsdommerne (giudice di pace). I 1998 var det i alt ca 2 900 fredsdommere i virksomhet, mens antall assisterende dommere utgjorde ca 1 450. Det totale antall faste dommere var ca 8 600.

Sidegjøremål

Den italienske domstolloven forbyr i alminnelighet dommere å delta i privat næringsvirksomhet. Domstolsrådet avgjør om et sidegjøremål er av den karakter at det er forbudt etter loven. For andre sidegjøremål er utgangspunktet at forhåndsssamtykke fra Domstolsrådet er påkrevd, forutsatt at det gjelder sidegjøremål som kan hemme arbeidet i dommerstillingen, eller som kan skade dommerstillingens anseelse. Det vil særlig være inntektsbringende sidegjøremål som krever slikt samtykke. Viktige unntak gjelder imidlertid bl a for sidegjøremål som har tilknytning til fritidsaktiviterer, f eks idrett, eller til deltakelse i organisasjons- og foreningsliv for øvrig eller til forfatter- og forskningsvirksomhet o l. Noen generell regel om registrering av sidegjøremål eksisterer ikke, men det er vanlig at Domstolsrådet i samband med godkjenningssaker skaffer seg oversikt hvilke andre gjøremål vedkommende dommer har.

Sidegjøremål som voldgiftsdommer er ikke forbudt etter loven, men i praksis gir ikke Domstolsrådet samtykke til slike gjøremål. Den frie adgangen til å slutte seg til foreninger gjelder også medlemskap i politiske partier, men et forbud mot partimedlemskap har vært diskutert. Derimot anses det uforenlig med dommerstillingen å være frimurer. Bakgrunnen er at italienske frimurere ikke kan melde seg ut av ordenen, og at medlemmene er sterkt forpliktet til å hjelpe og støtte hverandre.

Utviklingen i Italia viser en tydelig tendens i retning av å innskrenke adgangen for dommere til å påta seg sidegjøremål.

Disiplinærtiltak m v

Italienske dommere kan straffedømmes for tjenesteforsømmelser, og de kan også risikere erstatningsansvar. Hittil er ingen dommere idømt erstatningsansvar, men antall straffesaker har økt sterkt i løpet av de siste 15 årene - fra 3 i 1980 til 25 i 1996.

Avskjedssaker mot dommere avgjøres av et eget disiplinærutvalg innenfor Domstolsrådet, som består av ni medlemmer. Etter loven kan dommere ilegges disiplinærtiltak i form av advarsel, irettesettelse, tap av ansiennitet. Videre kan en dommer suspenderes fra stillingen og fratas lønnen midlertidig. Avgjørelsesmyndigheten tilligger i alle disse tilfellene Domstolsrådets disiplinærutvalg. Sak for disiplinærutvalget kan reises av Justisdepartementet eller av forhørsdommeren ved Kassasjonsdomstolen. Dommeren har ikke rett til å la seg bistå av en advokat, bare av en annen fagdommer. For saksbehandlingen gjelder de alminnelige regler i den italienske tvistemålsloven. Disiplinærutvalgets avgjørelser kan bringes inn for Kassasjonsdomstolen til overprøving.

Ikke bare antall straffesaker, men også antall saker om avskjed og ordinære disiplinærsaker har økt sterkt i løpet av de siste 15-20 årene, særlig i det seneste tiåret. Antall disiplinærsaker, inkludert avskjedssaker, var 23 i 1980, mens det i 1997 hadde steget til 161. Resultatet av behandlingen viser bl a at 20 dommere fikk advarsel i 1997, mot 18 i perioden 1976-1981. Irettesettelse ble ilagt 22 dommere i 1996, mot seks i perioden 1976-1981. Tallmaterialet viser også at langt flere dommere enn tidligere er ilagt tap av ansiennitet. I perioden 1982-1997 ble det reagert med dette disiplinærtiltaket mot tre dommere i gjennomsnitt per år, mot to tilfelle for hele perioden 1976-1981. På den annen side er økningen i antall dommere som mistet sin stilling langt lavere. Mens åtte dommere mistet sin stilling i perioden 1991-1995, var tallet fem i perioden 1976-1980.

Det var tidligere først og fremst forhold i dommerens privatliv som medførte disiplinærtiltak, særlig familieforhold. I den senere tid er det i stadig større utstrekning regulære tjenesteforsømmelser som har vært grunnlaget for disiplinærtiltak.

4.4.3.6 Polen

Generelt

Domstolenes uavhengighet i forhold til de øvrige statsmakter er fastslått i grunnloven. Også den enkelte dommers uavhengighet er fastslått i grunnloven.

Ifølge grunnloven skal domstolenes og dommernes uavhengighet overvåkes av et et eget organ - Det nasjonale råd for domstolene, heretter kalt Domstolsrådet. Rådet har 25 medlemmer. Flertallet av medlemmene er dommere. Fire medlemmer velges av nasjonalforsamlingen, to av Senatet, 15 velges blant dommerne ved de alminnelige domstoler, de administrative domstoler og de militære domstoler. De resterende fire medlemmer er presidenten i Høyesterett, presidenten i den høyeste administrative domstolen, justisministeren og en person oppnevnt av republikkens president. Rådet spiller en viktig rolle i administrasjonen av domstolene, og - særlig - ved utnevnelse av dommere.

Polen har et todelt system med alminnelige domstoler og forvaltningsdomstoler, i tillegg til enkelte andre særdomstoler. De alminnelige domstoler er organisert i tre nivåer, og består av distriktsdomstoler (førsteinstans), regionale domstoler (første og anneninstans), appelldomstoler (anneninstans) og Høyesterett. Avgjørelser av den høyeste forvaltningsdomstolen kan overprøves av Høyesterett. Polen har også en egen forfatningsdomstol.

Administrasjonsordningen

Domstolene administreres av Justisdepartementet, med unntak av de øverste domstoler. Dette innebærer bl a at Justisdepartementet har ansvaret for å utarbeide forslag til budsjett for domstolene og fordele budsjetterte midler til de enkelte domstoler. Den nærmere organiseringen av den enkelte domstol er også Justisdepartementets anliggende. Departementet kan dessuten opprette nye domstoler og bestemme deres lokalisering og hvilke oppgaver de skal ha, samt nedlegge eksisterende domstoler. I saker som gjelder endringer i domstolstrukturen og ellers i saker som angår rammebetingelsene for virksomheten i domstolene, har imidlertid Domstolsrådet i alminnelighet en lovbestemt rett til å uttale seg før avgjørelse treffes. I praksis forekommer det dessuten ofte at represententer for Domstolsrådet gis anledning til å presentere sitt syn for vedkommende komité i nasjonalforsamlingen eller i Sentatet. Også domstolenes egne organer - se nærmere nedenfor - har en viss uttalerett i administrative spørsmål. - Høyesterett og den øverste forvaltningsdomstolen har betydelig selvstendighet i administrativ henseende.

Ved henholdsvis distriktsdomstolene/regiondomstolene og appelldomstolene er det etablert egne, lovbestemte organer bestående av dommere, som er tillagt en del administrative funksjoner. Disse organene er dommerforsamlingen og styret. For distriktsdomstolene/regiondomstolene består dommerforsamlingen av alle dommerne ved den enkelte regiondomstol og representanter for dommerne ved distriktsdomstolene. Styret velges av og blant dommerforsamlingens medlemmer. Dommerforsamlingen ved appelldomstolene består av alle dommerne ved den enkelte appelldomstol, og domstolens styre velges av dommerforsamlingen blant dens medlemmer. Etter loven er personalsaker hovedanliggendet for både styret og dommerforsamlingen.

Utnevnelse av dommere

Dommere på alle nivåer utnevnes av republikkens president etter forslag fra Domstolsrådet. Første trinn i utnevnelsesprosessen for dommere ved de lavere domstoler er at vedkommende dommerforsamling innstiller overfor Domstolsrådet. Innstillingen sendes via Justisdepartementet, som legger fram dommerforsamlingens innstilling for Domstolsrådet, sammen med sin egen uttalelse om de foreslåtte kandidater. Justisdepartementet kan også selv foreslå andre kandidater, etter å ha innhentet dommerforsamlingens uttalelse. Domstolsrådets innstilling legges deretter fram for republikkens president. Presidenten kan utnevne en annen person enn den som Domstolsrådet innstiller, men det er i utgangspunktet rent teoretisk. Presidenten er under enhver omstendighet forhindret fra å utnevne en person som ikke er godkjent av Domstolsrådet.

For å bli utdannet som dommer kreves kvalifisert juridisk utdanning. Det er ellers vanlig at en dommer starter sin dommerkarriere som dommerfullmektig.

Midlertidige dommere

Polske dommere utnevnes i alminnelighet på ubestemt tid. Professorer og andre personer tilsatt i vitenskapelige stillinger ved universiteter og andrevitenskapelige institusjoner kan imidlertid tilsettes i tidsbegrensede stillinger. Ved distriktsdomstolene kan jurister som har gjennomgått en opplæringsperiode ved en domstol, tilsettes som dommere for en periode begrenset til 2 år. Ordningen kan minne om den norske dommerfullmektigordningen.

Sidegjøremål

Dommere ved distriktsdomstolene og regiondomstolene kan ikke ha noe erverv ved siden av dommerstillingen uten samtykke fra domstolleder ved vedkommende regiondomstol. Domstolledere må ha samtykke av Justisdepartementet. Ervervsforbudet gjelder ikke vitenskapelig arbeid. De nevnte dommere kan heller ikke inneha andre sidegjøremål, dersom de kan hindre henne/ham i å utføre sine tjenesteplikter, eller kan være uforenlig med dommerverdigheten eller skade tilliten til dommerens upartiskhet. Hvis domstolleder ikke gir sitt samtykke, kan dommeren bringe spørsmålet inn for domstolens styre til endelig avgjørelse.

Tilsvarende regler som for dommere ved distriktsdomstolene/regiondomstolene gjelder for dommere ved appelldomstolene. Det er ikke fastsatt nærmere regler om høyesterettsdommeres adgang til sidegjøremål av den art som det her gjelder.

Ingen polske dommere kan være tilsluttet et politisk parti eller ta del i noen annen form for politisk aktivitet. Dette er likevel ikke til hinder for at de kan velges som medlemmer av parlamentet eller av Senatet. Det gjelder for øvrig et alminnelig forbud mot at dommere er medlemmer av fagforeninger.

Disiplinærtiltak m v

Polske dommere er uavsettelige, i den forstand at de bare kan avskjediges ved dom etter nærmere regler fastsatt i lov.

Disiplinærtiltak kan anvendes mot dommere som begår alvorlige lovbrudd eller utviser annen kritikkverdig atferd som anses uforenlig med dommerstillingen. De mildere disiplinærtiltak er bl a følgende: Irettesettelse, advarsel og forflytting til en annen stilling. Ileggelse av disiplinærtiltak kan videre innebære at vedkommende dommer utestenges fra avansement i tre år, og at dommeren heller ikke kan delta i dommerforsamlingen eller domstolstyret.

Disiplinærsaker behandles av egne domstoler - Disiplinærretten (førsteinstansen) og Høyere disiplinærrett (anneninstansen). Begge domstolene består av utelukkende av fagdommere, valgt av dommerne selv. Rett til å bringe en dommer inn for disiplinærretten har justisministeren, domstolleder ved appelldomstol og ved regiondomstol samt dommerstyret ved vedkommende domstolsenhet. Når det gjelder høyesterettsdommere, er det bare Høyesteretts president eller dommerforsamling som har slik innbringelsesrett. Prosessen er sterkt dommerpreget, idet så vel «aktor» som «forsvarer» er dommere.

4.4.3.7 Russland

Generelt

Den russiske grunnloven av 1993 statuerer maktfordelingsprinsippet, med en tre-deling av statsmakten mellom den lovgivende, den utøvende og den dømmende makt. Grunnloven fastsetter uttrykkelig at så vel domstolene som dommerne skal være uavhengige.

Et viktig skille går mellom de føderale domstoler og de domstoler som er knyttet til de enkelte medlemmer av føderasjonen. De føderale domstolers virkeområde er delt mellom forfatningsdomstolen, de alminnelige domstoler og domstolene for økonomiske saker, som hver for seg er selvstendige og uavhengige i forhold til hverandre.

De alminnelige domstoler er - i instansrekkefølge - organisert slik: En føderal høyesterett, høyesterettene i de enkelte republikkene i føderasjonen, regionale domstoler, enkelte byretter, domstoler i autonome områder, distriktsdomstoler, militære domstoler og (andre) særdomstoler. Domstolene for økonomiske saker er organisert i tre instanser, med en egen høyesterett som øverste instans. De ikke-føderale domstoler er egne konstitusjonsdomstoler, knyttet til de enkelte republikker, og fredsdommere. De avgjørelser som fredsdommerne treffer, kan overprøves av de føderale distriktsdomstolene. Konstitusjonsdomstolenes avgjørelser er ikke gjenstand for overprøving.

Den videre redegjørelse er konsentrert om de føderale, alminnelige domstoler.

Administrasjonsordningen

Administrasjonsordningen for de føderale domstolene i Russland er særegen. I motsetning til det som er vanlig for domstolene i de land som omfattes av denne oversikten, er de føderale, alminnelige domstoler i Russland som utgangspunkt selvadministrerende. Systemet er imidlertid et annet enn det som man har i USA, bl a fordi administrasjonen av domstolene er lagt direkte under Høyesterett.

Høyesterett har sin egen administrasjon, men administrerer samtidig de øvrige alminnelige domstoler gjennom en egen domstolavdeling med omfattende oppgaver innenfor generell administrasjon. Domstolavdelingen administrerer også utdanning av dommere og deltar i utvelgelsesprosessen av dommere, men har ingen innstillingsrett. Lederen for denne avdelingen tilsettes og fjernes fra stillingen av Høyesteretts president. Vedtak om tilsetting og avskjed må godkjennes av føderasjonens dommerråd. Nærmere regler om domstolavdelingens organisering, funksjoner m v er fastsatt i lov. En del av virksomheten er desentralisert og lagt til egne, regionale administrative enheter. Det er uttrykkelig lovbestemt at domstolavdelingen ikke har noen rett til å influerere på domstolenes rent dømmende virksomhet; deres oppgave er å bygge opp om domstolenes og dommernes uavhengighet. - Domstolene var tidligere administrert av Justisdepartementet.

Domstolenes budsjett fastsettes av nasjonalforsamlingen, på grunnlag av forslag fra regjeringen. Regjeringens forslag er utformet i samarbeid med presidentene i forfatningsdomstolen, i den føderale Høyesterett for de alminnelige domstoler og i Høyesterett for økonomiske saker samt lederen for domstolavdelingen for de alminnelige domstoler i Høyesterett og lederen for det føderale dommerrådet. Ved uenighet legger regjeringen fram de avvikende forslag sammen med sitt eget.

En spesiell kompetanse som Høyesterett har, er å opprette og nedlegge domstoler.

Utnevnelse av dommere

Dommere i den alminnelige, føderale Høysterett utnevnes av Føderasjonsrådet, etter innstilling Russlands president. Presidentens innstilling er basert på uttalelse fra Høyesteretts leder og et eget dommerråd i Høyesterett. Andre dommere ved de alminnelige, føderale domstoler utnevnes av Russlands president, etter innstilling fra Høyesteretts leder. Sistnevnte baserer seg på uttalelse fra et eget dommerråd ved vedkommende domstol, og også den lovgivende forsamling i vedkommende føderale enhet trekkes inn i utnevnelsesprosessen.

Det er et alminnelig vilkår at man må ha kvalifisert juridisk utdanning for å bli utnevnt som dommer i Russland.

Midlertidige dommere

Russiske dommere utnevnes som hovedregel på livstid. Det er imidlertid adgang til å utnevne dommere for et bestemt tidsrom.

Sidegjøremål

Det er fastsatt i lov at dommere ikke kan ha inntektsbringende virksomhet utenom dommerstillingen, med mindre virksomheten er av vitenskapelig eller litterær (eller annen skapende) art eller gjelder undervisning o l. Av den grunn kan en dommer f eks ikke være advokat eller sitte som medlem av styret i næringsforetak. Det er også fastsatt strenge restriksjoner med hensyn til dommeres deltakelse i politisk virksomhet. En dommer kan ikke være medlem av et politisk parti eller en annen organisasjon som driver politisk virksomhet. Hun/han kan heller ikke være folkevalgt. Hvis en dommer stiller som kandidat ved valg til en lovgivende forsamling, gir loven adgang til å suspendere dommeren.

De lovbestemte begrensninger i adgangen til å påta seg inntektsbringende arbeid gjelder også etter at dommeren har sluttet i stillingen.

Disiplinærtiltak m v

Russiske dommere har et sterkt lovmessig stillingsvern. Utnevnelse på livstid innebærer at de ikke er pliktige til å gå av når de har oppnådd en bestemt alder, men de kan når som helst søke om å få slutte i stillingen. Det er også lovforbud mot å forflytte dommere mot deres egen vilje.

En dommer kan bare fjernes fra stillingen når et kollegium av dommere på samme instansnivå beslutter å frata dommeren hennes/hans myndighet som dommer. Dommere kan straffedømmes for tjenesteforsømmelser, men tiltale må reises av riksadvokaten og under forutsetning av at dommerkollegiet gir sitt samtykke. Straffesaken avgjøres av den alminnelige føderale høyesterett.

Russiske dommere kan ikke ilegges disiplinære reaksjoner av mildere karakter.

4.4.4 USA

Generelt

Domstolenes og dommernes uavhengighet er sikret gjennom den amerikanske grunnloven. For dommernes vedkommende kommer det til uttrykk bl a ved at de - bokstavelig talt - utnevnes på livstid.

Grunnloven fastsetter at det skal være en høyeste domstol, en høyesterett, men for øvrig overlater grunnloven til Kongressen å bestemme organiseringen av domstolvesenet slik det finnes hensiktsmessig. Et hovedskille går mellom de føderale domstolene og de domstoler som er knyttet til de enkelte delstater. De førstnevnte behandler bare saker som er nærmere fastsatt i grunnloven, det vil fortrinnsvis si saker som berører forholdet til grunnloven eller til annen føderal lovgivning eller interstatlige forhold eller gjelder internasjonale forhold. De føderale domstoler behandler både sivile saker og straffesaker, mest sivile saker. De statlige domstoler behandler et langt større antall saker enn det de føderale domstoler gjør.

I det følgende vil i det vesentlige bare de føderale domstoler bli omtalt.

De føderale domstoler er inndelt i tre nivåer. Det øverste nivået er representert ved Høyesterett, the Supreme Court of the United States. Det neste nivået består av 13 appelldomstoler, United States Courts of Appeals. For 12 av dem er myndighetsområdet avgrenset til bestemte geografiske områder, mens en appelldomstol, U.S Court of Appeals for the Federal Circuit, har hele landet som sitt myndighetsområde - knyttet til bestemte sakstyper. 94 distriktsretter, district courts, utgjør det laveste nivået. Hver district court har en særskilt avdeling som behandler konkurssaker. På det laveste nivået er det dessuten en rekke spesialdomstoler. U.S Court of Appeals for the Federal Circuit fungerer som ankedomstol for disse domstolene.

Administrasjonsordningen

Av de land som det er naturlig å sammenlikne seg med, er USA et av dem som har gått lengst i å utvikle et system for administrasjonen av domstolene som er frittstående i forhold til den utøvende makt. Dette systemet forvaltes av domstolene selv, slik at det langt på vei vil være riktig å si at i USA har domstolene et tilnærmet indre selvstyre. Bakgrunnen for den administrative selvstendighet er i første rekke hensynet til domstolenes uavhengighet i dømmende henseende. Det er for øvrig viktig å se det amerikanske systemet i lys av at man i USA ikke har noe parlamentarisk system med en minister som er ansvarlig for administrasjonen av domstolene overfor nasjonalforsamlingen.

Det ansvarlige organ for administrasjonen av domstolene er Judicial Conference (JC), som ble etablert ved lov i 1922. JC har 27 medlemmer, alle dommere. JCs leder er høyesterettsjustitiarius (Chief Justice). De andre medlemmene er de 13 domstollederne (chief judges) i Circuit Councils (se nedenfor), en dommervalgt district judge fra hver av de 12 geografiske domstolsdistriktene for courts of appeal samt domstolleder i Court of International Trade. Til å bistå seg i sin virksomhet har JC et omfattende nett av komitéer og et stort og velutviklet sekretariat - Administrative Office of the United States Courts (AO) - som ble opprettet ved lov i 1939. AO overtok de administrative funksjoner som Justisdepartementet hadde hatt overfor domstolene. Den sentrale JC har sine regionale paralleller, idet det i hvert domstoldistrikt for en appelldomstol er en regional JC, kalt «Circuit Councils», ledet av domstolleder for vedkommende court of appeal og med et like antall dommere fra court of appeal og districts courts.

JCs ansvarsområde omfatter bare de føderale domstolene, ikke de delstatlige. På delstatsnivået er det store variasjoner i domstoladministrasjonen. En del stater har innført en parallell til det føderale systemet, mens domstolene i andre delstater har sterkere tilknytning til den utøvende makt. JCs ansvarsområde omfatter heller ikke Supreme Court, som har sin egen, selvstendige administrasjon. Supreme Court har ellers ingen administrativ myndighet i forhold til lavere domstoler, men Chief Justice er som tidligere nevnt selvskreven leder for JC og kan i denne funksjonen utøve sterk innflytelse. Det hører også med i bildet av JC at det i løpet av de siste 10-12 årene er foretatt en omfattende delegering av administrativ myndighet til de enkelte domstoler.

De føderale domstolenes administrative selvstyre har sine begrensninger, både i forhold til den lovgivende og den utøvende makt. Domstolene er ikke selvfinansierende. Midlene til å drive sin virksomhet får de over statsbudsjettet, slik at det er Kongressen som fastsetter de økonomiske rammer og bevilger de midler som den anser at domstolene har behov for; se nærmere nedenfor om budsjettprosessen. Kongressen fastsetter også domstolstrukturen, og JCs virksomhet er nøye regulert gjennom lovgivning. Domstolene er videre bundet av en rekke lover og statlige direktiver av administrativ karakter, bl a når det gjelder anskaffelse av materiell og utstyr og eiendomsbestyrelse. Rettslokaler bygges og vedlikeholdes av statsforvaltningen.

En sentral oppgave for JC er arbeidet med budsjettet for domstolene, både med hensyn til utarbeidelse av budsjettforslag til Kongressen og i forbindelse med fordelingen til domstolene av de midler som Kongressen bevilger. Arbeidet med budsjettet utføres av JCs forskjellige programkomitéer, i nært samarbeid med AO. JCs Budget Committee spiller en viktig strategisk og koordinerende rolle i budsjettarbeidet, og sørger for at det legges fram for JC et budsjettforslag som omfatter alle føderale domstoler (med unntak av Supreme Court, Court of Appeal for the Federal Circuit og Court of International Trade, som alle utarbeider sine egne budsjettforslag). Etter at forslaget er godkjent av JC, sendes det til regjeringens Office of Management and Budget (OMB), slik at det kan innarbeides i regjeringens samlede budsjettforslag til Kongressen. Verken USAs president eller OMB kan imidlertid foreta endringer i forslaget fra JC. Representanter for JC - i praksis Chief Justice eller medlemmer av Budget Committee - har anledning til å delta i høringer i Kongressen som ledd i Kongressens budsjettbehandling. Etter at Kongressen har vedtatt budsjettet for domstolene, er det JCs ansvar å sørge for fordeling av de bevilgende midler ut til domstolene. Dette arbeidet utføres av JCs Executive Committee i samarbeid med AO, og fordelingen skjer etter nærmere fastsatt retningslinjer. Fordelingen må ses på bakgrunn av at de enkelte domstoler er gitt en stor grad av myndighet til selv å bestemme hvorledes tildelte midler skal brukes.

Utnevnelse av dommere

USAs president utnevner formelt alle føderale dommere, men alle utnevnelser må ha godkjennelse fra Sentatet. I motsetning til hva som er vanlig i andre land, spiller altså de folkevalgte en viktig rolle i utnevnelsessaker. Senatets saksbehandling er basert på en innstilling fra presidenten.

Saker om dommerutnevnelser gjennomgår en omfattende prosess, utviklet gjennom praksis. Dommerstillinger utlyses ikke. Ved utnevnelse av dommere i district courts starter prosessen med at presidenten konsulterer senatorene fra den delstaten som vedkommende district court er lokalisert til. Det er også vanlig med konsultasjoner mellom presidenten og politikere fra de berørte delstater ved utnevnelse av dommere til courts of appeal.

Mer systematiske undersøkelser av den eller de aktuelle kandidaters faglige og personlige kvalifikasjoner foretas av Federal Bureau of Investigation (FBI) og av Justisdepartementet. Sistnevnte gjennomfører sine undersøkelser ved bl a spørreskjema og intervju. Det utfylte spørreskjema kan gjøres offentlig tilgjengelig. Også en egen komite i den amerikanske advokatforeningen (som i tillegg til advokater har dommere som medlemmer) - American Bar Association's Standing Committee on the Federal Judiciary - deltar i utnevnelsesprosessen. Denne komiteen intervjuer kandidatene og avgir en innstilling som kategoriserer den enkelte kandidat på følgende måte: «velkvalifisert», «kvalifisert» og «ikke kvalifisert». Denne kategoriseringen er offentlig, men ikke det øvrige materiale som komitéen har om kandidaten.

Det materiale som utarbeides etter de undersøkelser som FBI, Justisdepartementet og Advokatforeningen foretar, sendes presidenten, som på grunnlag av dette materialet utarbeider sin innstilling til Senatet. I Senatet behandles saken først i Domstolskomiteen, som vanligvis arrangerer en høring med den kandidaten som er innstilt av presidenten. Det forekommer også at andre personer møter for komiteen og avgir uttalelse til støtte for eller mot kandidaten. Etter at komiteen har avsluttet sin behandling av utnevnelsessaken, avgjør Senatet i plenum om vedkommende kandidat skal godkjennes eller ikke. Hvis hun/han godkjennes, foretar USAs president den formelle utnevnelsen.

Kvalifisert juridisk utdanning kreves i alminnelighet for å bli utnevnt som føderal dommer.

Utnevnelsesprosessen er tidkrevende. For dommere ved district courts tar det f eks i gjennomsnitt over 15 måneder fra det tidspunkt en stilling er ledig og til utnevnelse skjer.

Dommere til delstatenes domstoler utnevnes på forskjellige måter. Hovedformene er valg - enten direkte eller indirekte av delstatens lovgivende forsamling - og utnevnelse av delstatens guvernør.

Midlertidige dommere

Som tidligere nevnt utnevnes dommere i USA i alminnelighet for livstid. Dette gjelder imidlertid ikke for dommere ved bankruptcy courts og for magistrate judges. Begge disse kategorier dommere er tilknyttet district courts, men ingen av dem nyter godt av det stillingsvern som gjelder for de ordinære dommere ved district courts - og for dommere ved courts of appeal og Supreme Court, se nedenfor. Dommere ved bankruptcy courts velges ved flertallsavstemning blant dommerne ved vedkommende court of appeal. Valget skjer for 14 år. Gjenvalg kan finne sted. Magistrate judges, som er en type hjelpedommere, velges ved flertallavstemning blant de ordinære dommerne ved vedkommende district court. Magistrate judges utgjør to hovedtyper - heltidsdommere og deltidsdommere. Heltidsdommerne velges for åtte år, mens deltidsdommerne velges for fire år. Begge kategorier magistrate judges kan gjenvelges. Også dommere ved særdomstoler har en nærmere bestemt, avgrenset funksjonstid. Dommerne i US Tax Court er f eks utnevnt - av USAs president - for 15 år.

Sidegjøremål

Dommeres adgang til å påta seg sidegjøremål er dels regulert i lovgivningen og dels i Code of Conduct for US Judges, vedtatt av JC of US. Lovbestemmelsene er i utgangspunktet de samme som gjelder for offentlige tjenestemenn i høyere stillinger. Loven fastsetter bl a forbud mot at dommere mottar inntekter fra sidegjøremål i næringsforetak eller i organisasjoner. Hvis en dommer ønsker å undervise i jus, må hun/han ha særskilt tillatelse til å gjøre det. De samlede inntektene fra sidegjøremål må ikke overstiger et lovbestemt maksimum. Dommere er dessuten pålagt å sende inn til JC en årlig oversikt over økonomiske forhold som bl a omfatter inntekter av sidegjøremål, dels for å kontrollere at disse inntektene ikke overstiger det lovbestemte maksimum. Innberetningen er offentlig.

Code of Conduct er et sett av omfattende etiske regler som er tillagt stor betydning i praksis, selv om brudd på reglene ikke i seg selv medfører disiplinærtiltak. Code of Conduct gir til dels meget detaljerte føringer for hvilke sidegjøremål som anses akseptable/ikke akseptable for dommere. Som eksempler på sidegjøremål som dommere ikke bør påta seg, kan følgende nevnes:

• Voldgift o l (med mindre det er tillatt ifølge lov)

• Opptre som advokat (med enkelte unntak, bl a juridisk bistand til familiemedlemmer)

• Verv som medlem av offentlige styrer, råd m v (bortsett fra lovforberedende komitéer m v og de tilfelle hvor det er lovbestemt at en dommer skal delta)

• Verv og andre gjøremål i næringsforetak (bortsett fra familieforetak. Derimot er det i utgangspunktet ikke noe til hinder for at en dommer kan foreta investeringer og formuesplasseringer)

• Medlemskap i foreninger som praktiserer diskriminering av enkeltindivider på grunnlag av rase, sex, religion eller nasjonal bakgrunn

• Politiske verv og annen politisk aktivitet (med mindre aktiviteten har tilknytning til forhold som gjelder rettssystemet og annet som angår dommerens faglige virksomhet)

Disiplinærtiltak m v

Ifølge Grunnlovens artikkel III har dommere ved district courts, appeal courts og Supreme Court rett til å inneha sine stillinger «during good Behaviour». Det gir dem en rett til å fungere i stillingen så lenge de ikke gjør seg skyldige i forhold som kan begrunne avskjed, uavhengig av noen aldersgrense. De kan bare fjernes fra stillingen etter riksrettstiltale, som avgjøres av Representantenes Hus (impeachment), og dom i Riksretten (Senatet). Historisk er det meget få dommere som er tiltalt og dømt i Riksretten. At en føderal dommer er utnevnt på livstid, er ikke til hinder for at hun/han selv kan velge å fratre på grunn av sviktende helse o l.

Det er etablert en egen, lovbestemt klage- og disiplinærordning for føderale dommere - med unntak av dommere i Supreme Court - som opptrer kritikkverdig eller viser seg ute av stand til å skjøtte dommerarbeidet på tilfredsstillende måte. Alle og enhver har klagerett; klageretten er ikke begrenset til de personer som er direkte berørt av dommerens atferd m v. Klagen behandles i første hånd av lederen av den regionale JC, som kan avvise klagen av formelle grunner. Dersom klagen undergis realitetsbehandling, oppnevner hun/han en spesiell undersøkelseskomité, som utelukkende består av dommere. Når komitéen har avsluttet sine undersøkelser, utarbeider den en rapport til det regionale JC. Dersom sistnevnte finner at klagen må gis medhold, har det myndighet til å ilegge vedkommende dommer disiplinærtiltak, eller disiplinærliknende tiltak, av forskjellig slag. Disse kan bl a gå ut på at dommeren oppfordres til å trekke seg fra stillingen frivillig, at ingen (nye) saker heretter må tildeles dommeren, og at dommeren ilegges - privat eller offentlig - en irettesettelse. Det regionale JC har en diskresjonær adgang til å bringe en klage inn for JC of US, d v s uten selv å ta standpunkt til klagen. Hvis det regionale JC mener at dommeren har opptrådt på en slik måte at det kan kvalifisere for riksrettstiltale, skal det sende saken til JC of US, som avgjør ved flertallavstemning om saken skal bringes inn for Representantenes Hus med henblikk på eventuell riksrettstiltale.

I tillegg til den lovbestemteklageordningen - som ble innført i 1980 - har det tradisjonelt eksistert et uformelt system for håndtering av kritikkverdig dommeratferd, bl a ved råd og kritikk fra dommerkolleger.