10 Disiplinærtiltak og god dommerskikk

Kommisjonen foreslår at det opprettes en ny lovfestet klage- og disiplinærordning for dommere ved de alminnelige domstoler, som skal erstatte den ulovfestede disiplinærordningen som i dag administreres av Justisdepartementet. Nyordningen innebærer at det kan iverksettes disiplinærtiltak mot dommere som opptrer i strid med «god dommerskikk» i eller utenfor tjenesten. De aktuelle disiplinærtiltakene er «advarsel» og - en mildere form - «kritikk». Disiplinærsaker behandles og avgjøres av et eget forvaltningsorgan, Tilsynsutvalget for dommere. Utvalget består av fem medlemmer - to representanter for allmennheten, to dommere og en advokat. De to representanter for allmennheten velges av Stortinget, de tre øvrige medlemmene oppnevnes av Regjeringen. Medlemmenes funksjonstid er fire år.

Parter, advokater, vitner og andre som føler seg berørt av en dommers kritikkverdige atferd kan, innen en fastsatt frist, klage dommeren inn for utvalget. Den samme rett har bl a den sentrale domstoladministrasjon, og utvalget kan også av eget tiltak ta opp en sak til behandling, f eks på grunnlag av henvendelser fra personer som ikke har formell klagerett. For Tilsynsutvalgets saksbehandling er utgangspunktet dels at forvaltningsloven gjelder tilsvarende, dels at det fastsettes egne regler. Utvalgets vedtak er ikke gjenstand for vanlig forvaltningsklage, men kan bringes inn for domstolene til overprøving av rettsanvendelsen, saksbehandlingen og det faktiske grunnlaget for vedtaket. Et mindretall foreslår at retten skal kunne foreta full overprøving av utvalgets vedtak. Kommisjonens forslag innebærer videre at utvalgets vedtak skal være offentlige, men i anonymisert form.

Kommisjonen legger vekt på at Tilsynsutvalget gjennom sin praksis i disiplinærsaker kan bidra til å utvikle normer for hva som skal anses som «god dommerskikk». Det forutsettes også at utvalget skal kunne uttale seg om dommeretiske spørsmål uten det har tilknytning til konkrete disiplinærsaker.

Kommisjonen foreslår i dette kapitlet ingen endringer i de gjeldende rettsregler om strafferettslig og sivilrettslig forfølgning av dommere. Forslag om styrket stillingsvern for midlertidige dommere er tatt inn i kapittel 8.

10.1 Innledning

10.1.1 Generelt

Dommere kan - som andre samfunnsborgere - svikte, både i utøvelsen av sine tjenestlige funksjoner og utenfor tjenesten. Kritikkverdige handlinger eller unnlatelser fra en dommers side kan lede til forskjellige reaksjoner fra samfunnets eller fra arbeidsgivers side, avhengig av hva atferden består i og hvor graverende den er. Etter gjeldende rett er utgangspunktet at dommere her ikke står i noen annen stilling enn det andre samfunnsborgere gjør. Dommere nyter i liten utstrekning godt av noen form for immunitet, d v s fritak for strafferettslig eller sivilrettslig forfølgning.

På den annen side innebærer domstolenes - og dommernes - uavhengighet at dommerne i enkelte sammenhenger står i en særstilling. Denne særstillingen er i første rekke knyttet til det spesielle stillingsvern som gjelder for dommere i egenskap av embetsmenn etter Grunnloven § 22 annet ledd. Stillingsvernet består først og fremst i at dommere - i likhet med enkelte andre embetsmenn - ikke kan oppsies, men bare avskjediges, og at avskjed må skje ved dom. Det vanlige for både privat tilsatte og offentlig tilsatte er at avskjed skjer administrativt. Avskjedsgrunnene er derimot de samme for dommere som for andre embetsmenn og for statstjenestemenn. Stillingsvernet innebærer videre at en dommer ikke kan sies opp eller forflyttes til en annen stilling mot sin egen vilje. Som andre statstilsatte kan også en dommer suspenderes fra sin stilling, men vedtaket må treffes av Kongen.

Alle statstilsatte, embetsmenn som tjenestemenn, kan etter tjenestemannsloven ilegges en type mildere disiplinærtiltak, «ordensstraff», med mindre de ved lov er underlagt annen disiplinærmyndighet, som f eks militært personell. Ordensstraff kan bl a bestå i en skriftlig irettesettelse. Dommere som er utnevnt i statsråd, kan ikke ilegges ordensstraff, verken etter tjenestemannsloven eller annen lov. På den annen side er det alminnelig antatt at Justisdepartementet har en viss myndighet til å gi dommere kritikk i forbindelse med tjenestlige forhold, f eks ved sendrektighet med hensyn til å avsi dommer. Det er ellers noe uklart hva denne myndigheten nærmere består i. Noen formell klageordning for publikum er ikke etablert. Hvis f eks en part eller en advokat mener at en dommer har opptrådt kritikkverdig, kan hun/han ta forholdet opp med departementet, men departementet har ingen formell plikt til å behandle en slik klage. Å klage til Sivilombudsmannen er utelukket etter sivilombudsmannsloven § 4 c).

Praksis viser at dommere ytterst sjelden blir straffet, avskjediget fra sin stilling eller suspendert. Forekomsten av kritikk fra Justisdepartementets side har vært hyppigere, men det kan likevel konstateres at departementet bare i sjeldne tilfelle har funnet grunn til å reagere overfor dommere.

En nærmere beskrivelse av dommeres rettslige stilling er gitt i punkt 10.2.1.

I kommisjonens mandat heter det at «Kommisjonen skal vurdere behovet for en endret klage- og disiplinærordning overfor dommere. Det skal utredes hvordan en slik ordning eventuelt bør reguleres og organiseres, og hvilke reaksjoner som kan være aktuelle.» Kjernepunktet i mandatet er å vurdere behovet for en nyordning med mildere reaksjoner overfor dommere, d v s andre tiltak enn ordinær straff, avskjed og suspensjon, og som kan erstatte den ordning som Justisdepartementet administrerer i dag. Den overordnede målsetting med en slik disiplinærordning vil være å bidra til at kritikkverdig atferd fra dommeres side så langt råd er kan unngås.

Den type reaksjoner det her er tale om, kan ha en viss karakter av straff, selv om tiltakene ikke representerer «straff» i straffelovens forstand. Det kan da være grunn til å spørre om det egentlig er noe behov for å ha regler om disiplinærtiltak i tillegg til ordinær straff, særlig fordi et forhold som kvalifiserer for disiplinærtiltak, ofte vil kunne kvalifisere for straff. Spørsmålet om innføring av et nytt disiplinærsystem aktualisererer dessuten en gjennomgang av de regler som gjelder for avskjed, forflytning, oppsigelse og suspensjon av dommere, for å se om disse reglene - eventuelt med visse omlegninger - alene eller sammen med straffelovgivningen, kan gjøre et særskilt disiplinærsystem overflødig.

Behovet for å ha et særskilt disiplinærsystem for dommere, enten det er basert på dagens disiplinærordning eller på en helt ny ordning, må vurderes opp mot andre tiltak, som ikke innebærer at det iverksettes sanksjoner mot en bestemt dommer. Spørsmålet blir m a o om målsettingen om å hindre kritikkverdig atferd hos dommere kan nås like bra eller bedre ved tiltak som f eks større vektlegging av personlige egenskaper gjennom en forbedret utnevnelsesprosess, opplæring i dommeretikk eller gjennom utvikling av profesjonsetiske regler for dommere (som ikke eksisterer i dag). Vektleggingen av det etiske element i dommerrollen kan også tenkes å resultere i at det opprettes et offentlig administrert etisk råd for dommere, som kan gi uttalelser i generelle og mer konkrete spørsmål om hva som er «god dommerskikk».

I stedet for, eller i tillegg til, å rette søkelyset spesifikt mot kritikkverdig dommeratferd kan man tenke seg at oppmerksomheten rettes mot kritikkverdige eller uheldige forhold i domstolene, d v s uten at problemene nødvendigvis kan tilbakeføres til en konkret dommer. Eksempel: En domstol - eller for den saks skyld domstol ene - yter på ett eller flere områder generelt dårlig service overfor det rettssøkende publikum. Poenget vil være at slike forhold kan tas opp til behandling i et kompetent organ - f eks et etisk råd - og slik at behandlingen munner ut i en uttalelse om hvordan servicen bør være. Avhengig av den autoritet som et slikt organ gis eller erverver seg, vil uttalelsene kunne føre til at de berørte domstoler endrer sine rutiner i den retning som organets uttalelser går.

Behovet for innføring av en ny disiplinærordning m v for dommere er drøftet i punkt 10.6.2.

Kommisjonen behandler i dette kapitlet bare spørsmålet om disiplinærtiltak m v mot dommere ved de alminnelige domstoler. Anvendelse av slike tiltak mot dommere ved særdomstolene behandles i kapittel 12.5.5. Hvis ikke annet er sagt eller framgår av sammenhengen, omfatter kapitlet bare fagdommere. Disiplinærtiltak mot lekdommere behandles i kapittel 11.3.4.

10.1.2 Nærmere om problemstillinger knyttet til innføring av et nytt disiplinærsystem

Ved innføring av et eventuelt nytt disiplinærsystem må kommisjonen vurdere nærmere hvilke sanksjonsmidler som skal kunne anvendes, hvor graderte de skal være, og hvilke typer av atferd hos dommere som skal kunne utløse sanksjoner. Kommisjonen må videre ta stilling til hvem som skal kunne initiere en sak, bl a om disiplinærordningen skal være reservert for klager fra parter/advokater og andre berørte aktører i retten, eller om også andre personer/institusjoner skal ha initiativrett, og om disiplinærorganet skal kunne ta opp en sak av eget tiltak.

En rekke spørsmål er knyttet til den institusjonelle delen av et disiplinærsystem. Et viktig spørsmål her er hvem som skal ha avgjørelsesmyndigheten. Skal avgjørelsesmyndigheten tilligge de alminnelige domstoler, en særdomstol eller et administrativt organ, eller er også andre løsninger tenkelige? Dette vil avhenge av hvilke krav man stiller til det organ som skal ha avgjørelsesmyndigheten; disiplinærorganet. Basert på hvilken organisatorisk løsning man velger for disiplinærorganet, må kommisjonen drøfte dets sammensetning - antall medlemmer, hvilke kvalifikasjoner som organets medlemmer skal ha etc.

Innføring av et nytt disiplinærsystem reiser rettssikkerhetsmessige spørsmål. Konkret vil dette bl a si at kommisjonen må sørge for at saksbehandlingen blir tilfredsstillende, herunder at hensynet til kontradiksjon blir tilstrekkelig ivaretatt, og at adgangen til overprøving av disiplinærorganets avgjørelse blir nærmere vurdert. Samtidig må man sikre at systemet er egnet til å fange opp uønsket atferd hos dommere, ikke minst at forholdene legges til rette for at parter og andre rettsaktører lett kan komme fram med sine klager.

Kommisjonen går i punkt 10.6.3 inn for at det etableres et nytt klage- og disiplinærsystem, som avviker sterkt fra den ordning man har i dag. Av den grunn blir det særlig aktuelt for kommisjonen å foreta nokså inngående drøftelser av problemstillinger som er knyttet til forutsetninger, rammer og innhold for det nye systemet, inkludert en drøftelse av hvilke prinsipielle og praktiske hensyn som gjør seg gjeldende. I dette inngår også en drøftelse av spørsmålet om og eventuelt i hvilken utstrekning det er forenlig med Grunnloven å ilegge dommere disiplinærtiltak.

Det er i det ovenstående fokusert på konkrete disiplinærsaker. Slike saker har et etisk fundament, idet den problemstilling som disiplinærorganet står overfor, er om dommerens atferd kan sies å representere brudd på «god dommerskikk». Et vesentlig spørsmål som kommisjonen tar opp, er om klage- og disiplinærsystemet skal gis en videre ramme ved at det i sterkere grad rettes et søkelys mot den etiske dimensjon i dommerarbeidet. Kommisjonen drøfter bl a om disiplinærorganet også skal kunne uttale seg om hva som er «god dommerskikk» uten at det har tilknytning til en konkret disiplinærsak, og om disiplinærorganet skal kunne initiere opplæringstiltak o l som gjelder dommeretiske spørsmål.

10.2 Gjeldende rett. Praksis

10.2.1 Generelt om dommeres rettsstilling

10.2.1.1 Innledning

Det spesielle ved dommeres rettsstilling - sammenliknet med de aller fleste andre statstilsattes rettsstilling - er at dommere har et sterkere stillingsvern, som først og fremst består i at dommere ikke kan sies opp, men bare avskjediges, og at avskjed må skje ved dom. Andre statstilsatte kan i alminnelighet sies opp, og så vel oppsigelse som avskjed kan skje administrativt. Avskjedsgrunnene er imidlertid de samme for dommere som for andre statstilsatte, det er den formelle framgangsmåten som er forskjellig. Andre sider av stillingsvernet er at dommere ikke kan forflyttes mot sin vilje, og at vedtak om suspensjon og om å reise tiltale i straffesaker bare kan treffes av Kongen i statsråd.

Det særegne stillingsvernet som dommere har, er av grunnleggende betydning for dommernes og domstolenes uavhengighet, se kapittel 5.4. Stillingsvernet er et av kjennetegnene på rettsstaten, og er bl a sterkt framhevet i sentrale internasjonale dokumenter, ikke minst i FN's Basic Principles on the Independence of the Judiciary fra 1985, se nærmere punkt 10.5 og kapittel 4.2.3.

Stillingsvernet atskiller dommerne fra de fleste andre statstilsatte, men for øvrig er det viktig å peke på at likhetstrekkene er mange.

10.2.1.2 Nærmere om grunnlaget for dommeres rettsstilling

Det gjelder ingen særregler for dommeres rettsstilling som privatpersoner. I denne henseende innehar dommere samme rettslige posisjon som alle andre samfunnsborgere, både sivilrettslig og strafferettslig. Noe annet er at dommeres handlinger/unnlatelser som privatpersoner kan virke inn på deres rettslige posisjon som dommere. I hvilken utstrekning det kan bli tilfelle, vil avhenge av hva atferden gjelder og hvor graverende den er - sett i forhold til hvilken atferd som må kunne forventes av personer som bekler dommerstillinger. Forventninger om dommeratferd vil her ha sammenheng med folks tillit til dommere og til domstolene. En dommer som i sine private kontraktsforhold opptrer svikaktig, eller som dømmes for straffbare handlinger - særlig hvis det gjelder forbrytelser, f eks begår underslag som kasserer i det lokale idrettslaget - vil man lett få redusert tillit til. Dette vil igjen kunne få konsekvenser for vedkommendes rettslige posisjon som dommer. Dommeren kan bl a risikere at det blir reist avskjedssak. Faste dommere anses som embetsmennetter Grunnloven, jf domstolloven § 55 første ledd. Dette har i flere henseende betydning for dommerens rettslige stilling.

Som embetsmann må dommeren arbeidsrettslig anses som statstilsatt. Dette utløser en rekke forskjellige lovregler. For det første vil en dommer i stor utstrekning omfattes av lovregler som er felles for alle arbeidstakere, enten de er tilsatt i det private næringsliv eller i offentlig virksomhet, f eks sentrale lover som ferieloven og - med noen unntak - arbeidsmiljøloven. For det andre vil en dommer gå inn under de spesielle rettsregler som gjelder for statstilsatte. Disse reglene kommer dels i tillegg til de alminnelige regler som i utgangspunktet gjelder for alle arbeidstakere, dels i stedet for disse reglene. Særreglene for statstilsatte gjelder imidlertid ikke fullt ut for dommere. Den viktigste loven, nemlig tjenestemannsloven, inkluderer bare embetsmenn - og dermed dommere - i den utstrekning det uttrykkelig framgår av loven, se § 1 nr 1. F eks er faste dommere unntatt fra reglene om ordensstraff. Dommere omfattes også av tjenestetvistloven, men en del av lovens bestemmelser vil være uaktuelle for dommere, i og med at de ikke har lov til å streike - se nærmere nedenfor. For statstilsatte gjelder en del egne straffebestemmelser, som kan få betydning for dommere, se straffeloven kapittel 11 og kapittel 33. Noen av disse bestemmelsene gjelder mer eksplisitt for dommere, mens andre gjelder for statstilsatte i sin alminnelighet, inklusive dommere. For det tredje er det enkelte lovbestemmelser som bare gjelder for embetsmenn, inklusive dommere, eller for den gruppe «uavsettelige» embetsmenn som dommerne inngår i, eller for dommere alene. En lovbestemmelse som er felles for alle embetsmenn, er at at de plikter å avlegge ed eller forsikring om «Lydighed og Troskab» overfor «Konstitutionen og Kongen», jf Grunnloven § 21 og loven om embetsed. Regelen i Grunnloven § 22 annet ledd om at embetsmenn bare kan avskjediges etter dom, gjelder utelukkende for de «uavsettelige» embetsmenn. Det stillingsvern som denne bestemmelsen representerer, er som tidligere nevnt en helt sentral rettssikkerhetsgaranti for dommernes uavhengighet. Ellers har domstolloven i tredje kapittel enkelte bestemmelser som bare gjelder dommere, f eks vilkår som kreves for å bli dommer, jf §§ 53 og 54.

Dommeres rettslige posisjon er ikke bare fastlagt gjennom lovbestemmelser. I tillegg spiller avtaleverket en vesentlig rolle, først og fremst de kollektive avtaler. De viktigste kollektive avtaler er Hovedtariffavtalen i staten og Hovedavtalen i staten.

Hovedtariffavtalen er en tariffavtale om generelle lønns- og arbeidsvilkår for tilsatte i staten, eller - mer presist - for de statstilsatte som går inn under tjenestetvistloven, jf lovens §§ 11 og 1. Avtalen er inngått mellom staten og hovedsammenslutningene på arbeidstakersiden, bl a Akademikernes fellesorganisasjon (AF). Medlemskap i Den norske Dommerforening innebærer samtidig medlemskap i Norges Juristforbund, og Juristforbundet var tidligere forpliktet av Hovedtariffavtalen som medlem av AF. Juristforbundet har senere trådt ut av AF. Sammen med flere andre fagforbund som brøt med AF, har forbundet dannet en ny organisasjon - Akademikerne. Den nye organisasjonen har nå fått fulle rettigheter og plikter som forhandlingsberettiget hovedsammenslutning etter tjenestetvistloven § 3. Med virkning fra 1 januar 1999 har Akademikerne trådt inn i Hovedtariffavtalen som selvstendig part.

En vesentlig del av Hovedtariffavtalen regulerer prosedyren m v for sentrale og lokale forhandlinger. Størstedelen er imidlertid viet det som kalles «Fellesbestemmelsene», som bl a har nærmere regler om arbeidstid, utbetaling av lønn, sykepermisjoner, gruppelivsforsikring, pensjonsforhold. Hovedtariffavtalen kommer til anvendelse overfor dommere - så langt avtalens bestemmelser passer. Det er således ikke gjort særlige unntak for dommere. Høyesterettsdommerne står i en viss særstilling, i og med at deres lønn fastsettes av Stortinget - se nærmere nedenfor. Hovedtariffavtalens bestemmelser om lønnsforhandlinger vil derfor være uaktuelle.

Hovedavtalen omfatter - i likhet med Hovedtariffavtalen - alle arbeidstakere i staten som går inn under tjenestetvistloven. Den er inngått mellom staten og alle hovedsammenslutningene for statstilsatte. Den nåværende avtale trådte i kraft 1 januar 1997 og varer fram til 31 desember 1999. Hovedavtalen er en «særavtale» etter tjenestetvistloven § 11. En særavtale er «tariffavtale om lønns- og arbeidsvilkår som ikke omfattes av en tariffavtale». Heller ikke når det gjelder Hovedavtalen er det gjort unntak for dommere. I utgangspunktet vil den også gjelde for høyesterettsdommere, idet det må antas at den særstilling som disse dommerne har, ikke virker inn på det område som Hovedavtalen regulerer. Virkeområdet for avtalen er «utøvelse av ledelse og samarbeid ved den enkelte virksomhet», jf § 2 i avtalen. Etter § 1 er formålet «å skape et best mulig samarbeidsgrunnlag mellom partene, slik at dette kan bidra til et godt arbeidsmiljø, god ledelse, bedre resultatoppnåelse og et godt forhold til publikum». Informasjon, medbestemmelse og kompetanseutvikling er sentrale elementer i avtalen.

Grunnlaget for at de kollektive avtaler gjelder, er den individuelle arbeidsavtale som den enkelte dommer inngår med staten. En viktig funksjon ved arbeidsavtalen er nettopp at den stadfester eller forutsetter at de aktuelle kollektive avtaler skal gjelde for avtalepartene. Utover dette - og at den etablerer det alminnelige rettslige grunnlag for arbeidsforholdet - har arbeidsavtalen liten selvstendig betydning.

10.2.1.3 Begrensninger i den rettslige forfølgning m v av dommere

Norske dommere er - i motsetning til dommere i enkelte andre land og dommere i internasjonale domstoler - i meget liten grad beskyttet av immunitetsregler, d v s at de i utgangspunktet ikke er unntatt fra rettsforfølgning i egenskap av dommere. Det eksisterer imidlertid enkelte lovbestemmelser som kan være av en viss betydning.

Etter straffeloven § 253 nr 3 a) skal krav om mortifikasjon - d v s krav om at en «beskyldning blir erklært død og maktesløs», jf § 253 nr. 1 - avvises, dersom beskyldningen «er framkommet i en dom, kjennelse, rettslig beslutning eller annen dommerhandling». Bestemmelsen innebærer at beskyldninger fra dommere - i egenskap av sådanne - i realiteten ikke kan mortifiseres. Mortifikasjon er utelukket, både når beskyldningen framkommer i en dom eller annen skreven avgjørelse og når den framsettes muntlig, f eks overfor et vitne under hovedforhandlingen. Begrunnelsen for regelen i § 253 nr 3 a) er dels hensynet til at dommere skal kunne fungere uten å måtte engste seg for mortifikasjonskrav, dels hensynet til dommeres alminnelige anseelse og autoritet.

Den ovennevnte mortifikasjonsregelen er imidlertid ikke unntaksfri. Dette har sammenheng med at mortifikasjon ikke representerer noen form for straff. Dersom det samtidig med krav om mortifikasjon blir satt fram krav om straff for beskyldningen (æreskrenkelsen), kan et mortifikasjonskrav ikke avvises av retten, med mindre straffekravet blir avvist eller forkastet, jf § 253 nr 4. Dette har likevel liten praktisk betydning. Straff av dommere for æreskrenkelser etter straffeloven §§ 246 og 247 vil vanligvis ikke komme på tale, idet dommere lett vil kunne fritas for slik straff etter § 249 nr 3. Etter denne bestemmelsen er straff ikke anvendelig overfor «den som har vært pliktig eller nødsaget til å uttale sig eller som har uttalt sig i berettiget varetagelse av eget eller andres tarv, dersom det godtgjøres at han i enhver henseende har vist tilbørlig aktsomhet».

Oppsummert innebærer dette at det skal mye til for at dommere risikerer å få sine utsagn mortifisert eller å bli straffedømt for dem. Saker mot dommere om æreskrenkelse/mortifikasjon forekommer da også sjelden eller aldri i praksis.

En prosessuell særregel som innskrenker adgangen til rettslig forfølgning av dommere, framgår av tvistemålsloven § 436, jf § 435. Etter denne bestemmelsen kan det ikke reises erstatningssøksmål mot en dommer i forbindelse med en rettslig avgjørelse som hun/han har avsagt, med mindre denne avgjørelsen er opphevet eller endret eller dommeren er kjent skyldig for et straffbart forhold som knytter seg til avgjørelsen. Ved søksmål mot dommere etter § 435 er også instansrekkefølgen en annen enn den vanlige, jf § 438. Søksmål mot en herreds- eller byrettsdommer skal reises for lagmannsretten, mens søksmål mot dommere i lagmannsrett og Høyesterett reises for Høyesterett, se for øvrig nedenfor om høyesterettsdommere og Riksretten. Høyesterett har overfor Justisdepartementet fremmet forslag om at saker mot dommere i lagmannsretten skal fremmes for en sideordnet lagmannsrett som førsteinstans. § 438 representerer en innskrenkning i overprøvingsadgangen, men åpner samtidig for at saken kan bringes direkte inn for den høyere rett.

Dommere står videre i en viss særstilling, når det gjelder spørsmålet om å føre dem som vitner i rettssaker. En dommer kan ikke føres som vitne for å gjøre rede for hvordan en dom hun/han har avsagt skal forstås. Dette er fastslått i flere høyesterettsdommer, se bl a Rt 1979 s 1341 og Rt I980 s 1679. I senere dommer har begrunnelsen vært at slik vitneførsel ikke er forenlig med tvistemålsloven § 189 nr 1, som åpner for avskjæring av bevis som ikke vedkommer saken. Det synes derimot ikke å være noe til hinder for at dommeren kan forklare seg om det faktiske hendelsesforløp i et rettsmøte. Dersom det reises søksmål mot en dommer om rettergangsstraff eller erstatningsansvar uten særskilt søksmål eller tiltale etter tvistemålsloven §§ 200 og 201, må dommeren antakelig ha rett til å forklare seg for retten i videre utstrekning enn om hun/han føres som vitne, jf Rt 1997 s 611, se også tvistemålsloven § 215. Noen forklaringsplikt vil dommeren derimot ikke ha i slike tilfelle.

10.2.1.4 Særstilling for høyesterettsdommere

Rettsstillingen for faste dommere i byretten/herredsretten og i lagmannsretten er i alle vesentlige forhold likeartet, og dekkes av det som framgår av punktene 10.2.1.2 og 10.2.1.3. Rettsstillingen for dommere i Høyesterett avviker en del fra den som dommere i de lavere domstoler har. Det viktigste er at saker om straffbare handlinger begått av høyesterettsdommerne som sådanne skal føres for Riksretten og avgjøres av denne, jf Grunnloven § 86. Høyesterettsdommere kan heller ikke fjernes fra stillingen på annen måte enn ved straffedom. I tillegg kan nevnes at høyesterettsdommere ikke er gitt den samme mulighet som andre faste dommere til å fortsette i stillingen utover den lovbestemte aldersgrense, jf lov av 21 desember 1956 nr 1 § 3. I lovens forarbeider er det vist til at Høyesteretts konstitusjonelle stilling etter Grunnloven er til hinder for at loven kunne gis tilsvarende anvendelse for høyesterettsdommere. De sistnevnte har ellers en gunstigere pensjonsordning enn andre faste dommere, jf lov av 21 mai 1982 nr 25 om tillegg til loven om Statens Pensjonskasse. Denne ordningen innebærer bl a at en høyesterettsdommer som fratrer etter fylte 67 år, har krav på at tjenestetiden ved beregningen av statspensjonen forhøyes med inntil 15 år. I lovens forarbeider er hensynet til rekruttering av framstående privatpraktiserende jurister nevnt som en viktig årsak til at særordningen ble innført.

Mens de øvrige dommeres lønnsforhold fastsettes etter ordinære forhandlinger mellom staten og organisasjonene, fastsettes høyesterettsdommernes lønnsforhold av Stortinget etter forslag fra Stortingets presidentskap. Inntil 1962 ble høysterettsdommernes lønn fastsatt av Stortinget etter forslag fra Regjeringen, d v s på den samme måte som gjaldt for lønnsreguleringer for de øvrige embetsmenn. Lønnen har også senere vært fastsatt av Stortinget, men da på grunnlag av innstilling fra Stortingets presidentskap og uten forslag fra Regjeringen. Bakgrunnen for den nye ordningen var «domstolenes stilling i konstitusjonen som øverste organ for den dømmende makt, med derav følgende krav om uavhengighet i forhold til Regjeringen», jf Innstilling S nr 194 (1990-91).

I den utstrekning det foreligger avvik i rettsstillingen for høyesterettsdommere sammenliknet med dommere ved de lavere domstoler, vil dette bli omtalt nærmere i det følgende.

10.2.1.5 Midlertidige dommere

Rettsstillingen for de midlertidige dommere er i enkelte sammenhenger en vesentlig annen enn for faste dommere, i alle fall i formell henseende. Med midlertidige dommere siktes det til fagdommere som er tilsatt for et bestemt tidsrom, eller som er engasjert for en bestemt sak, og som plikter å fratre når det tidsrom hun/han er tilsatt for, er utløpet, eller oppdraget vedrørende den sak som hun/han er engasjert for, er fullført, se nærmere kapittel 8.2. Av spesiell betydning er at midlertidige dommere i utgangspunktet ikke nyter godt av det samme stillingsvern som faste dommere har etter Grunnloven § 22 annet ledd.

Dommerfullmektigene er også en type midlertidige dommere, i og med at de er tilsatt for et bestemt tidsrom. I tillegg er deres rettsstilling preget av at de «paa dommerens vegne utfører hans forretninger», jf domstolloven § 23 (uthevet her). En dommerfullmektig kan bare lede en hovedforhandling eller avsi dom etter fullmakt, eller i uforutsette forfallstilfelle.

Det vises for øvrig til punkt 10.2.11, hvor det gis en samlet framstilling av de midlertidige dommeres - herunder dommerfullmektigenes - rettsstilling.

10.2.2 Straff

10.2.2.1 Når kan dommere ilegges straff?

Dommere kan som nevnt rettsforfølges og straffes, både for handlinger/unnlatelser de begår som privatpersoner og i egenskap av dommere. Den følgende framstilling er konsentrert om dommere i sistnevnte egenskap.

Som påvist ovenfor er dommere i svært liten grad beskyttet av immunitetsregler. Den alminnelige straffelovgivningen får anvendelse på dommeres straffbare handlinger, enten de er begått i egenskap av dommer eller som privatperson. En del særlige bestemmelser som gjelder for offentlige tjenestemenn som svikter i sin stillingsutøvelse - f eks ved å bryte sin taushetsplikt, jf § 121 - gjelder tilsvarende for dommere, så langt bestemmelsene passer. De nærmere bestemmelser er gitt i straffeloven kapittel 11 (forbrytelser i den offentlige tjeneste) og 33 (forseelser i den offentlige tjeneste). Enkelte av disse bestemmelsenen gjelder mer eksplisitt for dommere, se f eks § 110 om dommer som «handler mod bedre Vidende».

Hvilken straff en dommer kan risikere, vil særlig avhenge av hva lovovertredelsen gjelder og hvor graverende dommerens atferd er. De mest aktuelle reaksjoner vil være fengsel eller bøter, men straffeloven § 29 nr 1 er en generell bestemmelse som åpner for at en dommer kan fradømmes sin stilling, dersom hun/han ved den straffbare handling har vist seg «uskikket eller uverdig» til stillingen. Det er forutsatt at slikt rettighetstap bare kan skje i særlige tilfelle, jf § 15, og et tilleggsvilkår etter § 29 er at allmenne hensyn gjør rettighetstapet nødvendig. Det er for øvrig ikke noe vilkår at dommeren må ha forbrutt seg mot noen av de spesielle straffebestemmelsene som gjelder for offentlige tjenestemenn etter straffeloven kapittel 11 eller kapittel 33. En dommer kan fradømmes stillingen også ved brudd på andre straffebestemmelser, og uavhengig av om lovovertredelsen er skjedd i egenskap av dommer eller som privatperson.

Nærmere bestemmelser om straff for høyesterettsdommere i forbindelse med deres tjenestehandlinger er gitt i loven om straff for for handlinger som påtales ved Riksretten (ansvarlighetsloven). Av denne loven framgår det bl a at høyesterettsdommere kan dømmes til å fratre sin stilling, jf lovens § 3. Straffeloven er ellers i stor grad gitt anvendelse i riksrettssaker, jf ansvarlighetsloven §§ 1 og 2.

10.2.2.2 Særskilt om rettergangsstraff

En særegen form for straff av dommere er såkalt «rettergangsstraff», jf domstolloven § 200. Rettergangsstraff er ordinær straff, og ikke noen form for ordensstraff, se punkt 10.2.6. Etter § 200 kan bl a «offentlig tjenestemann» - som også her inkluderer dommere, se ovenfor om straffeloven kapittel 11 og 33 - ilegges bot ved «ved forsømmelig eller annet utilbørlig forhold under rettergang». Rettergangsstraff kan idømmes i tilknytning til enhver sak som domstolene får til behandling, d v s både sivile saker og straffesaker. Dommeren kan bare idømmes bot, ikke fengselsstraff. Subsidiær fengselsstraff - d v s for det tilfelle at boten ikke betales - kan imidlertid fastsettes etter de vanlige regler, jf straffeloven § 28. Det er ellers ikke noe til hinder for at dommeren samtidig bøtlegges også for overtredelse av andre straffebestemmelser enn § 200.

Det særegne ved rettergangsstraffen er at boten kan ilegges av høyere domstol av eget tiltak og uten særskilt tiltale fra påtalemyndighetens side, jf domstolloven §§ 213 annet ledd og 210 første ledd. Denne ordningen bryter med det alminnelige anklageprinsipp som ellers gjelder i norsk straffeprosess, jf straffeprosessloven kapittel 7. Men spørsmålet om dommeren ved den lavere domstol har utvist klanderverdig atferd kan bare behandles av den høyere domstol i samband med overprøving av den sak som underrettsdommerens forseelse er knyttet til. En avgjørelse om rettergangsstraff kan overprøves gjennom kjæremål - ikke anke, som er den vanlige overprøvingsmåte ved idømmelse av straff, jf § 217 første ledd.

Det spesielle formålet med rettergangsstraffen vil dels være å gi adgang til reaksjon overfor kritikkverdig dommeratferd som ellers ikke er straffbar, dels åpne for rask reaksjon overfor slik dommeratferd som er straffbar etter andre bestemmelser.

10.2.2.3 Prosessuelle bestemmelser

Det følger av Grunnloven § 96 og straffeprosessloven at straff i utgangspunktet bare kan ilegges ved dom. Dette gjelder også for dommere. Dersom det er aktuelt med tap av stilling som straff, følger det allerede av Grunnloven § 22 annet ledd at dette bare kan skje ved dom.

Straffesaker mot dommere føres for de alminnelige domstoler. Med unntak for høyesterettsdommere følger straffesaker mot dommere de vanlige prosessreglene i straffeprosessloven. Spørsmålet om å reise tiltale må imidlertid avgjøres av Kongen i statsråd, jf straffeprosessloven § 64 første ledd.

Straffesaker mot høyesterettsdommere følger de regler som er fastsatt i loven om rettergangsmåten i riksrettssaker. Disse reglene er basert på de samme grunnleggende prinsipper som gjelder etter straffeprosessloven, bl a at forhandlingene er muntlige (§ 2), at bevisførselen skjer umiddelbart for Riksretten (§ 9) og at den anklagede har rett til å forklare seg for retten (§ 8). Odelstinget - ikke Kongen, som for andre dommere - avgjør spørsmålet om det skal reises tiltale for Riksrett, jf Grunnloven § 86 og rettergangsloven av 1932 § 10. Gjelder det straffesak mot en høyesterettsdommer som privatperson, vil derimot straffeprosesslovens regler komme til anvendelse på samme måte som for andre dommere.

Straffesaker mot dommere forekommer meget sjelden, både ordinære straffesaker og saker om rettergangsstraff etter domstolloven § 200. Etter det kommisjonen har kunnet bringe på det rene, er bare én dommer i tidsrommet 1970 - 1997 dømt for straffbart forhold som gjaldt utøvelse av stillingen. I noen tilfelle er dommere i det samme tidsrommet dømt for straffbare handlinger uten tilknytning til utøvelsen av stillingen. I hovedsak refererer disse dommene seg til tidsrommet før vedkommende tiltrådte dommerstillingen.

Situasjonen var en helt annen i det forrige århundre. Publiserte høyesterettsdommer fra tidsrommet 1810 - 1880 viser domfellelse av ca 40 dommere. I åtte tilfelle ble vedkommende dommer fradømt stillingen. De fleste domfellelser gjaldt skjødesløshet i utøvelse av stillingen, sendrektig saksbehandling, ulovlige sportler (flesteparten av dommerne ble den gang lønnet av sportler) og underslag.

Det har ikke vært reist sak mot noen høyesterettsdommer for Riksretten.

10.2.3 Avskjed

10.2.3.1 Avskjedsgrunnene. Oppsigelse

Som tidligere nevnt kan en dommer bli fradømt sin stilling som straff etter straffeloven, se særlig lovens § 29 nr 1. Dette er ikke den eneste måte en dommer kan bli fjernet fra sin stilling på. Alternativet er sivil avskjed. Grunnloven § 22 åpner for at en dommer kan fjernes fra embetet i en sivil sak. Forutsetningen er at det må skje ved dom.

Grunnloven fastsetter ikke nærmere bestemmelser om hvilke materielle vilkår som må foreligge for at en dommer skal kunne avskjediges. Grunnloven sier heller ikke noe om at slike vilkår - avskjedsgrunner - kan fastsettes i ordinær lov, men det er uomtvistet at Grunnlovens taushet ikke står i veien for dette, forutsatt at det tas rimelig hensyn til betydningen av dommernes uavhengige stilling. Lovbestemmelser som fastsetter materielle vilkår for avskjed, finnes i straffelovens ikraftredelseslov § 10 og i tjenestemannsloven § 15 og § 10 nr 2. Bestemmelsene i de to lovene er noe forskjellig utformet, men det antas at sistnevnte lov representerer en presisering og utfylling av førstnevnte - og ikke noe kvalitativt nytt eller annerledes. Straffelovens ikraftredelseslov § 10 er av den grunn antakelig blitt overflødig ved bestemmelsene i tjenestemannsloven. Det framgår av denne bestemmelsen at en embets- eller tjenestemann som «vedvarende viser sig ude af Stand til forsvarlig at røgte sin Tjeneste, eller hvor ellers nogen af de Tjenestens indehavelse nødvendige eller gyldig foreskrevne betingelser ikke findes at være tilstede, kan Afskedigelse ved Dom finde sted».

Hovedbestemmelsen i tjenestemannsloven er § 15, som gjelder både for embetsmenn - herunder dommere - og for tjenestemenn. Med tjenestemenn forstås «enhver arbeidstaker i statens tjeneste som ikke er embetsmann», jf § 1 nr 2 annet ledd. Etter § 15 første ledd kan en dommer avskjediges når hun/han

«a. har vist grov uforstand i tjenesten eller grovt har krenket sine tjenesteplikter eller trass i skriftlig advarsel eller irettesettelse gjentatt har krenket sine tjenesteplikter, b. ved utilbørlig atferd i eller utenfor tjenesten viser seg uverdig til sin stilling eller bryter ned den aktelse eller tillit som er nødvendig for stillingen.»

Det framgår uttrykkelig av § 15 annet ledd at avskjed etter denne bestemmelse ikke representerer noen begrensning i adgangen til å fradømme en dommer stillingen som straff etter straffelovgivningens regler.

Tjenestemannsloven § 10 nr 2, jf nr 3, åpner for at en dommer kan avskjediges når hun/han

«a. på grunn av sykdom er varig uskikket til forsvarlig å utføre sin tjeneste, b. ikke lenger har de kvalifikasjoner som er nødvendig eller foreskrevet for stillingen, eller av andre grunner er varig uskikket for stillingen.»

Avgjørelser som dommeren treffer etter at avskjedsgrunnen har inntrådt, men før dommeren blir avskjediget fra stillingen, vil være gyldige. Poenget er at vedkommende er dommer inntil hun/han blir fjernet fra stillingen. Avskjeden får således ikke tilbakevirkende kraft.

Utgangspunktet etter Grunnloven § 22 annet ledd er altså at en dommer bare kan fjernes fra sin stilling etter dom. Men uavsettelige embetsmenn, herunder dommere, kan uten hinder av denne bestemmelsen fratas sine funksjoner, når det skjer som ledd i omorganisering eller nedleggelse av embetet. Vilkåret må i så fall være at vedkommende dommer beholder sin lønn, ellers vil det foreligge en avskjedssituasjon hvor Grunnlovens regel om domskrav utløses, se Henning Jakhelln: Embetsmenn eller tjenestemenn, Institutt for offentlig retts skriftserie nr 2/1989 (s 10 med videre henvisninger). Omorganiseringen/nedleggelsen må dessuten framstå som nødvendig og reell ut fra samfunnsmessige behov og forutsetninger; den må ikke representere forsøk på å ramme en bestemt dommer som man av andre grunner ønsker å kvitte seg med. Noen alminnelig adgang til å fjerne en dommer fra stillingen ved å la henne/ham beholde lønnen, foreligger ikke - enten det skjer som ledd i en omorganisering eller i en annen sammenheng. For øvrig må dommere i stor grad finne seg i endringer i de dømmende oppgaver og å bli tillagt nye dømmende oppgaver. Adgangen til å pålegge dommere nye forvaltningsoppgaver er derimot atskillig mer begrenset.

Et annet unntak fra domskravet framgår av Grunnloven § 22 tredje ledd. Her fastslås det at «Alle embedsmænd» - d v s at også dommere innbefattes - kan avskjediges «uden forudgaaende Dom», når de har oppnådd lovbestemt aldersgrense. Aldersgrensen for dommere er den alminnelige - 70 år, jf lov om aldergrenser for offentlige tjenestemenn (aldersgrenseloven) § 2. En dommer har da både plikt - og rett - til å gå av. Justisdepartementet kan imidlertid samtykke i at en dommer får anledning til å fortsette i tjenesten utover fylte 70 år. Slik tillatelse kan første gang gis for inntil to år, senere bare for ett år om gangen, men ikke utover fylte 75 år. I praksis forekommer en slik forlengelse av tjenesten utover den lovbestemte aldergrense meget sjelden. Loven fastsetter et uttrykkelig forbud mot at høyesterettsdommere fortsetter sin tjeneste etter fylte 70 år. Noe annet er den ordning med ekstraordinære dommere i lagmannsretten, som er instituert i domstolloven § 10 annet ledd, selv om disse dommerne i praksis er pensjonerte lagdommere (noen er pensjonerte by- eller herredsrettsdommere og en er pensjonert høyesterettsdommer), se nærmere kapittel 8.2.4.

Grunnloven § 22 annet ledd medfører at en dommer ikke kan oppsies. En dommer kan heller ikke for egen del formelt si opp sin stilling eller si fra seg deler av stillingen, f eks at dommeren ikke lenger vil ta straffesaker. Hvis dommeren selv ønsker å fratre stillingen, må hun/han søke om avskjed i nåde. Avskjeden innvilges av Justisdepartementet, men for høyesterettsdommere må den gis av Kongen i statsråd, jf kgl res av 17 juni 1966. Avskjeden er en formsak, idet Regjeringen ikke vil kunne nekte en dommer avskjed. Dette må likevel modifiseres noe. Dommeren må finne seg i å fortsette i stillingen i rimelig tid framover inntil etterfølgeren er utnevnt eller funksjonen kan bli skjøttet på annen måte.

En virkning av at dommere ikke kan si opp sine stillinger, er at de heller ikke har noen alminnelig streikerett. Og motsatt - staten kan ikke gå til lock-out overfor dommere.

Hvis en dommer søker en ny dommerstilling, som hun/han blir utnevnt i og tiltrer, gis det i praksis ingen formell avskjed fra den tidligere stilling. Dette bygger på en forutsetning om at ingen kan ha mer enn ett embete på én gang. Hvis en dommer går over i en statsstilling som ikke er et embete, vil det imidlertid være nødvendig med en formell avskjed.

Forholdene kan ligge slik an at det anses berettiget å løse en embetsmann fra embetet uten å gå veien om avskjed ved dom, nemlig der embetsmannen av eget tiltak legger ned sine embetsfunksjoner eller de vesentlige deler av disse. Høyesterett gir en antydning om dette i en dom inntatt i Rt 1983 s 1004, se særlig s 1011. Denne dommen gjaldt imidlertid ikke en dommer, men en annen uavsettelig embetsmann. Det er derfor usikkert om resultatet av dommen kan anvendes tilsvarende på en dommer som legger ned sine embetsfunksjoner, helt eller delvis.

Grunnloven § 22 tredje ledd siste punktum fastsetter uttrykkelig at dommere ikke kan utnevnes på åremål. Konsekvensen av dette er at det ikke kan opprettes tidsbegrensede, fast organiserte embetsstillinger for dommere, og med den virkning at dommeren må fratre ved åremålsperiodens utløp.

Et særlig spørsmål er om stillingsvernet i Grunnloven også gjelder funksjonen som domstolleder, d v s om en domstolleder kan fratas selve lederfunksjonen administrativt, eller om denne funksjonen er beskyttet på samme måte som den rent dømmende funksjon. Egentlig reiser denne problemstillingen to spørsmål. Det ene spørsmålet er om domstolleder kan fratas selve lederfunksjonen, men beholde stillingen som dommer, og det andre er om fratakelsen av lederfunksjonen i så fall kan skje administrativt eller om det må skje ved dom.

Funksjonene som domstol leder og som dommer er meget nært knyttet til hverandre, fordi enhver domstolleder må oppfylle de alminnelige vilkår og forutsetninger for å være dommer, lovbestemte som ulovbestemte, og fordi domstolleder i alminnelighet vil tjenestegjøre aktivt som dommer. Den problemstilling man her står overfor, er om denne tilknytningen er til hinder for at domstolleder kan fratas lederfunksjonen alene, så fremt de lovbestemte avskjedsgrunner foreligger i forbindelse med domstolleders utøvelse av lederfunksjonen. Bakgrunnen for dette er at en domstolleder kan ha fungert godt som dommer, men kan samtidig ha vanskjøttet lederfunksjonen. En domstolleder kan altså vise seg å være kvalifisert som dommer, men ukvalifisert som domstolleder. - Spørsmålet om domstolleder kan fratas lederfunksjon og fortsette som dommer, er ikke avklart, og kommisjonen nøyer seg med å reise spørsmålet. Kommisjonen tar følgelig heller ikke standpunkt til om domstolleder eventuelt må fratas lederfunksjonen ved dom, eller om det kan skje administrativt. Etter kommisjonen oppfatning kan det være naturlig å drøfte de spørsmål som reises her, i forbindelse med den utredning av domstolleders stilling og funksjoner som omtales i kapittel 7.5.1.3.

10.2.3.2 Noen prosessuelle spørsmål

Straffesak mot en dommer kan kombineres med krav om sivil avskjed, se straffeprosessloven § 3 annet ledd og straffelovens ikrafttredelseslov § 10 tredje ledd. Dette innebærer at man i en straffesak eventuelt kan velge løsningen med sivil avskjed framfor å kreve at dommeren skal fjernes fra stillingen som straff, se særlig straffeloven § 29 nr 1. Staten må også kunne prosedere på begge alternativer samtidig, prinsipalt og subsidiært. Det kan være «lettere» å få fjernet en dommer ved sivil avskjed enn ved straffedom, bl a fordi den førstnevnte løsning vil kunne framstå som mindre infamerende for dommeren, og fordi det rettslige grunnlaget et stykke på vei vil være et annet - bl a gjelder verken straffelovens krav om subjektiv skyld eller krav om at allmenne hensyn må foreligge. På den annen side vil selve det materielle grunnlaget for å fjerne dommeren i stor utstrekning være det samme, enten det fra statens side prosederes på en strafferettslig eller sivilrettslig reaksjon overfor vedkommende dommer.

Tvistemålslovens alminnelige regler gjelder i utgangspunktet for saker om sivil avskjed av dommere. Lovens kapittel 30 har enkelte særbestemmelser om bl a søksmål om «forpliktelser i den offentlige tjeneste», jf § 435 nr 2, som må antas også å omfatte avskjedssaker mot dommere. Etter § 438 gjelder bestemmelsene i lovens kapittel 22, 23 og 24 om hovedforhandling, saksforberedelse m v «så langt de passer» i slike saker. Det siste innebærer bl a at visse tilpasninger vil være nødvendig når Høyesterett opptrer som førsteinstans, jf kjennelse inntatt i Rt 1989 s 604.

Som nevnt ovenfor kan tiltale mot en (fast) dommer bare besluttes av Kongen i statsråd. I harmoni med dette er det antatt at også spørsmålet om å reise sivil avskjedssak mot en dommer må avgjøres av Kongen i statsråd.

Regulære avskjedssaker mot dommere har så godt som ikke forekommet i praksis. I de - meget få - tilfelle hvor det har vært på tale å avskjedige en dommer, har saken blitt løst i minnelighet. Saken har som regel endt med at vedkommende dommer selv har søkt om avskjed. Situasjonen har ikke alltid vært slik. I det forrige århundre, nærmere bestemt i tidsrommet 1810 - 1880, ble som tidligere nevnt åtte dommere fradømt stillingen, riktignok ved straffedom.

10.2.4 Suspensjon

Kongen kan ikke avskjedige en dommer, men Kongen har myndighet til å suspendere. Det følger uttrykkelig av Grunnloven § 22 annet ledd. Suspensjon vil si at dommeren umiddelbart og inntil videre må fratre stillingen.

Suspensjon er betinget av at det må foreligge tungtveiende grunner. Dette framgår ikke direkte av Grunnloven, men ligger implisitt i denne. Bakgrunnen er hensynet til dommernes uavhengighet. Kravet om tungtveiende grunner må ses i sammenheng med Grunnlovens krav om at en suspendert dommer skal «strax tiltales for domstolene». Disse to vilkårene for suspensjon representer en ikke uvesentlig del av dommeres stillingsvern.

Tjenestemannsloven §§ 16 og 17 har nærmere regler om suspensjon av så vel embetsmenn som tjenestemenn. Det er ikke - verken i Grunnloven eller tjenestemannsloven - fastsatt særlige regler om suspensjon av dommere. De alminnelige regler i tjenestemannsloven §§ 16 og 17 vil derfor i utgangspunktet gjelde også for dommere, idet det neppe kan sies å foreligge motstrid mellom disse og bestemmelsen i Grunnloven § 22 annet ledd. Grunnloven har således ikke vært ansett å være til hinder for at de nærmere vilkår for suspensjon fastsettes i lov. Etter tjenestemannsloven § 16 kan suspensjon finne sted, «når tjenestens tarv krever det» så fremt «det er grunn til å anta at vedkommende har gjort seg skyldig i atferd som kan begrunne avskjed etter § 10». Suspensjon forutsetter altså at statens behov, med grunnlag i en bred samfunnsmessig vurdering, tilsier at vedkommende dommer umiddelbart, og inntil videre, fjernes fra stillingen, forutsatt at det dreier seg om atferd som kan lede til avskjed. Avskjed må her innebære enten sivil avskjed eller tap av stilling ved straffedom, jf straffeloven § 29 nr 1. Grunnlovens uttrykk «tiltale» er antatt å omfatte begge disse formene for stillingsopphør.

Suspensjonen kan - og skal - oppheves, når grunnen til suspensjonen ikke lenger foreligger. Dette gjelder også før det er avsagt dom som frifinner dommeren, jf tjenestemannsloven § 16 nr 1 annet og tredje punktum. Etter § 16 nr 2 skal suspensjonen uansett opphøre etter seks måneder, hvis det ikke innen den tid er truffet vedtak om avskjed, jf Grunnlovens uttrykk «strax». Men her er det viktige unntak, bl a hvis det allerede er reist «tiltale». Unntakene innebærer at suspensjonen kan forlenges med inntil seks måneder om gangen inntil det foreligger endelig avgjørelse i avskjedssaken. For øvrig vil vedkommende dommer også selv kunne gå til rettssak for å få prøvd gyldigheten av suspensjonen.

Vedtak om suspensjon treffes som nevnt av Kongen i statsråd. Dette følger både av Grunnloven § 22 annet ledd og av tjenestemannsloven § 17 nr 1. Dersom suspensjonsspørsmålet krever «særlig rask avgjørelse», kan avgjørelse treffes av «foresatt tjenestemyndighet». Det siste medfører at avgjørelsen kan treffes av Justisdepartementet, men forutsetningen er da at avgjørelsen umiddelbart bringes inn for Kongen til endelig avgjørelse. Myndighet til å vedta oppheving av suspensjon vil generelt kunne delegeres til Justisdepartementet, se § 17 nr 2, jf § 16 nr 1 og 2.

Det er antatt at også høyesterettsdommere kan suspenderes av Kongen i statsråd, selv om det er Odelstinget som avgjør om tiltale skal reises for Riksrett. Kongens myndighet kan ikke delegeres, da spørsmålet om suspensjon av en høyesterettsdommer betraktes som en sak av viktighet etter Grunnloven § 28. Slike saker skal behandles av Kongen i statsråd.

Den dommer som blir suspendert får beholde lønnen, inntil spørsmålet om avskjed er endelig

avgjort, jf tjenestemannsloven § 16 nr 5, d v s ved rettskraftig dom.

Etter det kommisjonen har kunnet bringe på det rene, har det ikke forekommet suspensjon av dommere i løpet av de siste femti år. I enkelte tilfelle er suspensjon avverget som følge av at dommeren er blitt sykepermittert.

10.2.5 Forflytning

Grunnloven § 22 annet ledd fastsetter et klart forbud mot at uavsettelige embetsmenn - og dermed dommere - kan pålegges å overta et annet embete, d v s mot sin egen vilje, selv ikke ved nedleggelse av det embete som dommeren innehar. Flytteforbudet er absolutt i den forstand at en dommer heller ikke kan dømmes til å påta seg et annet embete.

Et praktisk spørsmål av rettslig interesse er om - og eventuelt i hvilken utstrekning - en dommer kan samtykke i en forflytning. At en dommer må kunne samtykke i å overta en konkret stilling, ligger for så vidt allerede i bestemmelsens ordlyd. Den aktuelle problemstilling gjelder derfor følgende forhold: Kan en dommer gi et helt generelt samtykke til forflytning en eller annen gang i framtiden? Det er antatt at «uavsettelige» embetsmenn i utgangspunktet må kunne gi slikt samtykke uavhengig av flytteforbudet, så fremt det gjelder overføring til en tilsvarende eller høyere stilling, se Stabel-utvalget, s 13. (Om Stabel-utvalget, se nærmere punkt 10.3.2.) Utvalget uttaler seg ikke eksplisitt om dommere, men det er antakelig mer tvilsomt om en så vidtgående rett til å fraskrive seg stillingsvernet gjelder for dommere. Årsaken er den spesielle betydning som uavhengighetsprinsippet har. Dette prinsippet er først og fremst begrunnet i hensynet til domstolenes uavhengighet, og ikke primært ment som en isolert rettighet for den enkelte dommer. En tilsvarende vurdering gjør seg gjeldende i forbindelse med dommeres adgang til å fraskrive seg retten til å kreve avskjed ved dom.

10.2.6 Ordensstraff

10.2.6.1 Om hva ordensstraff innebærer

Ordenstraff vil i alminnelighet være betegnelsen på sanksjonsmidler som anvendes overfor arbeidstakere i forbindelse med uregelmessigheter i tjenesten, men hvor uregelmessighetene ikke er av en slik karakter at de kvalifiserer for strengere tiltak som avskjed, oppsigelse eller suspensjon. Begrepet «ordens straff» kan for øvrig være noe misvisende, idet det kan lede tanken mot en bestemt type straff i straffelovgivningens - og i Grunnlovens - forstand. For statstilsatte er ordensstraff et «mildere» reaksjonsmiddel, hjemlet i tjenestemannsloven, som kan ilegges embetsmenn og tjenestemenn administrativt ved visse mindre alvorlige tilfelle av kritikkverdig atferd. Ordensstraff anses ikke som noen form for straff, slik denne er definert i straffelovgivningen, jf også Grunnloven § 96.

Bakgrunnen for ordningen er behovet for å ha et hensiktsmessig administrativt reaksjonsmiddel som ikke er så infamerende og inngripende for den det gjelder, som en regulær oppsigelse/avskjed eller en ordinær straffereaksjon. I Ot prp nr 44 (1976-77) Om lov om statens tjenestemenn er dette uttrykt slik (s 23): «Selv om det er behov for særlige straffebestemmelser her, kan en regulær straffeforfølgning i mange tilfelle fremtre som en for håndfast reaksjon på en tjenestlig forgåelse, mens det på den annen side ikke vil være riktig å la forholdet passere uten reaksjoner.» I denne proposisjonen presiseres det også at det ikke er som arbeidsgiver at staten finner at det er behov for regler om ordensstraff, «det er forvaltningens offentlige funksjoner som krever dem».

Etter tjenestemannsloven § 10 nr 1 kan ordensstraff ilegges for

«a. overtredelse av tjenesteplikter eller unnlatelse av å oppfylle tjenesteplikter, b.utilbørlig atferd i eller utenfor tjenesten som skader den aktelse eller tillit som er nødvendig for stillingen.»

Ordensstraff kan gis på tre forskjellige måter, jf § 10 nr 2:

• skriftlig irettesettelse

• tap av ansiennitet fra én måned til to år

• plassering i lavere stilling, varig eller for kortere tid.

En tjenestlig tilrettevisning er derimot ikke ordensstraff, jf § 10 nr 2 tredje ledd, og må oppfattes som en mildere form for kritikk enn en regulær skriftlig irettesettelse.

Myndigheten til å ilegge ordensstraff er tillagt tilsettingsorganet, med mindre annet er bestemt, jf lovens § 17 nr 3. Saksbehandlingen skjer etter reglene i forvaltningsloven. De særskilte regler som gjelder for enkeltvedtak kommer til anvendelse, idet vedtak om ordensstraff anses som enkeltvedtak, jf forvaltningsloven § 2 annet ledd. Tjenestemannsloven har enkelte bestemmelser som tar sikte på å styrke rettssikkerheten for en embets/tjenestemann som det reises sak om ordensstraff mot. Vedkommende har bl a rett til å forklare seg muntlig for avgjørelsesorganet (§ 18), og klage/søksmål innebærer som hovedregel at en ordensstraff ikke kan iverksettes før klagen er avgjort/rettskraftig dom/kjennelse foreligger (§ 19). Søksmålsadgangen forutsetter at muligheten for forvaltningsklage er utnyttet, idet gjenstanden for søksmålet er klageinstansens vedtak. Søksmålet - og rettens prøving - kan for øvrig bare omfatte lovligheten av vedtaket. Tvistemålsloven og domstolloven gjelder tilsvarende.

Det føres ingen sentral statistikk som viser hvor ofte ordensstraff anvendes, overfor hvem, for hvilke forgåelser, og med hvilke reaksjonsmidler. Tjenestemannslovens regler om ordensstraff gjelder bare for statstilsatte som «ikke ved lov er underlagt annen disiplinærmyndighet», se punkt 10.4.

10.2.6.2 Kan dommere ilegges ordensstraff etter tjenestemannsloven?

Det framgår uttrykkelig av tjenestemannsloven § 10 nr 1 at bestemmelsene om ordensstraff ikke får anvendelse på «embetsmann som er (....) dommer»(uthevet her). Faste dommere omfattes derfor ikke av bestemmelsene, siden de anses som embetsmenn. Etter tjenestemannsloven § 1 nr. 2 anses i denne loven også som embetsmann den person som blir «konstituert av Kongen i et embete». Dommere som er konstituert av Kongen i statsråd, er dermed unntatt fra bestemmelsene om ordensstraff. Andre midlertidige dommere, inklusive dommerfullmektiger, vil derimot omfattes av lovens bestemmelser.

Etter det kommisjonen har kunnet bringe på det rene, har det i praksis ikke forekommet tilfelle hvor midlertidige dommere er blitt ilagt ordensstraff.

10.2.7 Dommeres erstatningsansvar

Dommeres handlinger eller unnlatelser ved utøvelse av de tjenestlige funksjoner kan kvalifisere for erstatningsansvar. Det foreligger bare i liten utstrekning lovregler om erstatning som spesielt gjelder for dommere. I utgangspunktet vil derfor de samme regler gjelde for dem som for andre statstilsatte. Dette innebærer bl a at de ordinære vilkår for ileggelse av erstatningsansvar må være til stede. I hovedsak vil det si at det må foreligge ansvarsgrunnlag (i praksis subjektiv skyld hos vedkommende dommer), at skadelidte må ha lidt et økonomisk tap, og at det må foreligge årsakssammenheng mellom tapet og den erstatningsbetingende handling/unnlatelse. Etter omstendighetene vil staten som arbeidsgiver kunne gjøres erstatningsansvarlig i stedet for eller i tillegg til dommeren, jf skadeserstatningsloven § 2-1.

Domstolloven har to særregler om erstatningsansvar som har betydning for dommere - §§ 200 og 201. Det er i § 200 fastsatt at bl a offentlige tjenestemenn, inkludert dommere, kan risikere å bli ilagt erstatningsansvar når det foreligger slike forhold som kan kvalifisere for rettergangsstraff. Ifølge rettspraksis skal det mye til før en dommer blir ilagt erstatningsansvar etter § 200. Høyesterett har lagt til grunn at det må dreie seg om «et kvalifisert klanderverdig forhold» (uthevet her), se Rt 1990 s 210, Rt 1990 s 102 og Rt 1997 s 611. I § 200 er det videre fastsatt at staten «indestaar for det erstatningsansvar, som ilægges en offentlig tjenestemand.» Bestemmelsen antas å ha liten selvstendig betydning ved siden av reglene om arbeidsgiveransvar i skadeserstatningsloven § 2 - 1. I en dom inntatt i RG 1976 s 525 ble staten gjort ansvarlig etter skadeserstatningsloven i forbindelse med utvist uaktsomhet hos en skifteforvalter (i dette tilfellet en herredsrettsdommer).

I motsetning til § 200 er § 201 er en ren spesialbestemmelse for dommere. Den skyldige dommer kan bli pålagt å dekke - helt eller delvis - de økede omkostninger som er forårsaket av «aapenbare feil» i rettslige avgjørelser. De skadelidte som eventuelt vil kunne ha krav på erstatning etter § 201 - og § 200 - vil i første rekke være sakens parter og staten.

Det særegne ved både § 200 og 201 er at erstatningsspørsmålet kan avgjøres av høyere domstol og av eget tiltak, forutsatt at det skjer i forbindelse med behandlingen av den sak som dommerens erstatningsbetingende forhold er knyttet til, jf §§ 213 og 210. Adgangen til å ta opp erstatningsspørsmålet av eget tiltak er imidlertid begrenset til å omfatte erstatning til det offentlige (i alle saker) og til siktede i en straffesak.

Begrunnelsen for erstatningsreglene i §§ 200 og 201 er i hovedsak de samme som ved idømmelse av rettergangsbot etter § 200, særlig hensynet til rask avgjørelse.

Et annet konkret lovbestemt forhold som kan lede til erstatningsansvar for en dommer, framgår av loven om ansvar og garanti for statens oppkrevere og regnskapsførere m v. En embetsmann eller tjenestemann som forestår innkreving m v av penger for staten eller som er regnskapsansvarlig overfor staten i forbindelse med forvaltning m v av penger, kan bli erstatningsansvarlig for tap som embetsmannen har påført staten fordi hun/han «ikke har opptrådt forsvarlig», jf lovens § 1. Denne bestemmelsen har vært anvendt overfor tilsatte i postverket og i skatteetaten, men aldri overfor tilsatte ved domstolene, herunder dommere/domstolledere, etter det kommisjonen har kunnet bringe på det rene. Det kan også reises erstatningssak mot en dommer (domstolleder) i medhold av loven om statens revisionsvæsen § 8, se nærmere punkt 10.2.9.2.

Det gjelder visse særregler av prosessuell karakter for saker om erstatningskrav mot dommere, d v s utover de regler som gjelder i tilknytning til erstatning etter domstolloven §§ 200 og 201. Hvis det gjelder et erstatningskrav som er knyttet direkte til avgjørelser av domstolene, følger det av tvistemålsloven § 436 at et slikt erstatningssøksmål ikke kan reises mot en dommer, så lenge avgjørelsen «ikke er opphevet eller forandret eller tjenestemannen ved dom er kjent skyldig i straffbart forhold ved avgjørelsen». Bestemmelsen er også til hinder for at slikt søksmål reises mot staten. Bakgrunnen for søksmålsbegrensningen i § 436 er at overprøving av rettslige avgjørelser skal skje ved bruk av rettsmidler - anke eller kjæremål - og ikke ved søksmål mot vedkommende dommer - eller mot staten - om lovligheten av avgjørelsen.

Også i erstatningsrettslig henseende står høyesterettsdommerne i en særstilling. Til tross for ordlyden i tvistemålsloven § 438 - som forutsetter at søksmål mot en høyesterettsdommer i anledning av et erstatningskrav generelt kan reises for Høyesterett - synes det å være alminnelig antatt at erstatningskrav som er knyttet til høyesterettsdommeres tjenestehandlinger, bare kan fremmes for Riksretten. Det er videre antatt at det ikke kan reises separat erstatningssak for Riksretten; erstatningsspørsmålet kan bare behandles i forbindelse med behandling av straffesak mot vedkommende dommer. Og idømmelse av erstatningsansvar forutsetter at dommeren blir straffedømt, jf § 7 i ansvarlighetsloven.

Saker om erstatningskrav mot dommere forekommer sjelden. I de tilfelle hvor slike saker er behandlet av Høyesterett, synes de utelukkende å gjelde ansvar etter domstolloven §§ 200 og 201. Fra mellomkrigstiden finnes det noen få eksempler på at dommere er ilagt erstatning etter disse bestemmelsene, se bl a Rt 1932 s 939 og Rt 1937 s 330. Kommisjonen kjenner ikke til eksempler på at dommere er idømt erstatningsansvar etter krigen.

10.2.8 Justisdepartementets tilsyns- og disiplinærmyndighet

10.2.8.1 Innholdet

I kraft av den myndighet som Kongen har etter Grunnloven § 22 til å suspendere en dommer og beslutte at det skal reises avskjedssak mot henne/ham, er det alminnelig antatt at Regjeringen har rett og plikt til å føre tilsyn med dommerne når det gjelder forhold av betydning for deres utøvelse av de funksjoner som er lagt til stillingen. Det er videre lagt til grunn at Regjeringen kan reagere med visse, mildere forføyninger overfor kritikkverdig atferd fra dommere. Tilsyns- og disiplinærmyndigheten utøves av Justisdepartementet på vegne av Regjeringen, siden dette departementet er domstolenes fagdepartement. Videre kan det pekes på at alle embetsmenn, dommere inklusive, i sin embetsed eller embetsforsikring ikke bare skal sverge eller erklære sin «Lydighed og Troskab» overfor konstitusjonen, men også overfor Kongen, jf Grunnloven § 21. Det siste stemmer dårlig overens med prinsippet om dommernes uavhengighet av den utøvende makt, og Grunnloven må på dette punktet forstås med den begrensning som ligger i dette prinsippet.

Tilsyns- og disiplinærmyndigheten er nærmere omtalt i kapittel 7 i Schei-utvalgets Innstilling om domstolenes rekruttering og dommernes utdannelse av 9 desember 1970, se punkt 10.3.1. Den beskrivelse som Schei-utvalget gir av hvordan Justisdepartementet den gang oppfattet og utøvde sin myndighet, synes i stor grad å være dekkende for situasjonen også etter 1970 og fram til i dag. Kommisjonen finner det derfor praktisk å gjengi hoveddelen av denne beskrivelsen, jf s 69 første spalte:

«Noen løpende kontroll med dommeres disiplinære forhold blir som nevnt ikke ført. Det foreligger heller ingen skrevne bestemmelser om Justisdepartementets disiplinær- og tilsynsmyndighet. Klanderverdig opptreden fra en dommers side under utøvelse av rent dømmende virksomhet, f.eks. utilbørlig uttrykksmåte i dom eller kritikkverdig eksaminasjon av parter eller vitner under en rettssak, vil bare i ekstreme tilfelle lede til at administrasjonen undersøker forholdet. Det samme gjelder også dommeres opptreden utenfor retten. Departementet vil ha begrensede muligheter for å ta slike forhold opp til undersøkelse, med mindre det foreligger innberetning fra en offentlig myndighet over et bestemt forhold, konkret klage fra annet hold, eller departementet blir oppmerksom på forholdet under rutinemessig kontroll.

Det er ikke gitt skriftlige retningslinjer for behandling av klager på dommere. Etter fast praksis blir imidlertid enhver sak av denne art forelagt for vedkommende dommer til uttalelse, før departementet tar standpunkt. I de meget få tilfelle hvor departementet har funnet en klage berettiget, har det i alminnelighet bare vært spørsmål om å uttale departementets beklagelse over det inntrufne forhold, eventuelt etterfulgt av skjerpet kontroll en tid fremover. Saker der det har vært overveiet sterkere reaksjoner enn dette, forekommer meget sjelden.

I noen få, alvorligere tilfelle som forekom rundt århundreskiftet og de nærmeste tiår framover, utvirket departementet kgl. resolusjon om avskjedssak mot vedkommende dommer. Ellers har departementet som nevnt i enkelte tilfelle gjort dommere oppmerksom på at avskjedssak vil bli innledet, med mindre han innen en bestemt frist innleverte sin avskjedssøknad. Ved økonomiske misligheter har det også vært krevet at forholdet straks ble ordnet.

Departementet har ellers, ved siden av det alminnelige reaksjonsmiddel «beklagelse over det inntrufne forhold», i enkelte tilfelle tildelt dommere advarsel og irettesetting, med anmerkning på vedkommende dommers kartotekkort.

Justisdepartementet har vært meget tilbakeholdende i utøvelse av kontrollvirkomhet overfor dommere, hvor slik kontrollmyndighet ikke har uttrykkelig hjemmel i lov eller instruks. Særlig har departementet vært forsiktig når det gjelder tilsyn og reaksjoner i samband med uhøvisk opptreden fra dommeres side i deres dømmende virksomhet.»

Siden det verken i Grunnloven eller i lov eller i medhold av lov er fastsatt nærmere regler for hvordan Regjeringen/Justisdepartementet skal utføre tilsynet med dommerne, må den praktiske gjennomføring i utgangspunktet være et spørsmål om hva som anses hensiktsmessig. Vanligvis vil tilsynet skje i form av krav til domstolene om innrapporteringer om saksavvikling m v og gjennomgang av innkomne rapporter, og ved sentraladministrasjonens egne inspeksjoner.

Tjenestemannsloven har ikke medført endringer i det reaksjonssystem som ble praktisert overfor dommere opp til 1970. Det framgår uttrykkelig av denne loven at en tilrettevisning - som må anses å innbefatte den type «beklagelse over det inntrufne forhold» som er nevnt ovenfor i sitatet fra Schei-utvalgets innstilling - ikke er å anse som ordensstraff. Dommere må derfor kunne gis tilrettevisning, uhindret av forbudet mot ordensstraff. Grunnlovens bestemmelser om stillingsvernet i § 22 annet ledd har således ikke vært ansett som noe hinder for å gi dommere tilrettevisninger. Det samme gjelder adgangen til å gi en dommer advarsel. At det er adgang til å gi advarsel, synes klart forutsatt gjennom den uttrykkelig bestemmelsen i straffeloven § 324 og den alminnelig fortolkning av begrepet «offentlig tjenestemann» i denne bestemmelsen til også å omfatte dommere.

Med bakgrunn i det som er uttalt foran om gyldigheten i dag av Schei-utvalgets beskrivelse av det formelle grunnlaget for Justisdepartementets tilsyns- og disiplinærmyndighet, kan det konstateres at det fortsatt ikke er fastsatt (skrevne)

• retningslinjer for parters, prosessfullmektigers, vitners eller andres klager over dommeres kritikkverdige atferd

• særskilte rutiner for rapportering fra domstolledere og/eller fra høyere domstol om dommeres kritikkverdige atferd

• (andre) retningslinjer for en departemental tilsynsordning, hvor siktemålet er å lokalisere mulig kritikkverdig atferd

• nærmere regler om hva Justisdepartementets disiplinærmyndighet består i, og hvordan den skal utøves.

10.2.8.2 Nærmere om praktiseringen

For å få et inntrykk av hvordan Justisdepartementet har utøvet sin tilsynsmyndighet, foretok Schei-utvalget en gjennomgang av Justisdepartementets personalsaker i tidsrommet 1920 - 1970, med unntak av saker som hadde sammenheng med landssvikoppgjøret etter siste verdenskrig. Utvalget uttalte i denne forbindelse følgende (s 68, første spalte), jf også det ovennevnte sitat fra s 69 i innstillingen:

«Såvidt utvalget har kunnet se, har det i samme tidsrom (1920-1970) vært tre tilfelle av misligheter av alvorligere karakter. Et av disse gjaldt underslag, et annet graverende personlig forhold utenfor tjenesten. I begge disse tilfelle ble vedkommende dommer foreholdt at de straks måtte innlevere sine avskjedssøknader, hvis de ville unngå at det ble reist avskjedssak mot dem. Begge etterkom anmodningen og ble deretter gitt avskjed fra sine embeter. Det tredje tilfellet gjaldt lån av embetskassen, og uriktig regnskapsførsel i den forbindelse. Forholdet ble på det sterkeste påtalt, og anmerkning om saken ble gjort på dommerens kartotekkort. - To dommere mistet i samme periode sine embeter på grunn av økonomisk uvederheftighet (dstl. § 53), uten at det var noe å legge dem personlig til last.»

Om praksis etter 1970 med hensyn til straff, avskjed og suspensjon, vises til punkt 10.2.2, 10.2.3 og 10.2.4. Kommisjonen har ved undersøkelser i Justisdepartementets arkiv og ved samtaler med nåværende og tidligere embets- og tjenestemenn som har hatt sentral befatning med personalsaker i Justisdepartementet, også forsøkt å danne seg et bilde av praksis vedrørende andre reaksjoner overfor kritikkverdig dommeratferd. Det materiale som er kommet ut av disse undersøkelsene er usikkert, og gir ikke noe statistisk pålitelig bilde av omfanget av kritikkverdig atferd fra dommeres side og administrative reaksjoner på denne atferden. Bl a på grunn av de manglende rutiner for registrering og oppfølgning av kritikkverdig atferd er det sannsynlig at det har forekommet tilfelle av slik atferd som ikke er blitt registrert eller fulgt opp. I de tilfelle hvor registrering er foretatt, er det av og til vanskelig å se om departementet har reagert, og - hvor det har skjedd - hva reaksjonen nærmere har bestått i. Enkelte saker er løst i minnelighet.

Med forbehold om det som er uttalt ovenfor om hva departementets reaksjoner overfor vedkommende dommer har bestått i, viser kommisjonens undersøkelser at det i løpet av de siste 25 år foreligger fem tilfelle hvor dommer er gitt tilrettevisning eller liknende. Bakgrunnen har bl a vært sen saksforberedelse og uavsagte dommer. I ett tilfelle skyldtes tilrettevisningen dommerens passivitet overfor streik blant personalet ved domstolen. I noen tilfelle har det vært gitt advarsel eller antydet at advarsel ville bli gitt dersom dommeren ikke forbedret seg. Saker som departementet har engasjert seg i, men som ikke synes å ha ledet til tiltak av disiplinær karakter, har bl a omfattet sen saksavvikling, klager fra lokale advokater over dårlige samarbeidsforhold m v, klager fra domstolens personale på dårlige samarbeidsforhold internt i vedkommende domstol, personlige problemer hos dommere i form av f eks rusproblemer. Sen saksavvikling utgjør forholdsmessig de fleste tilfelle av angivelig kritikkverdig atferd. Det forekommer også klager over dommere som opptrer på en utilbørlig måte i rettsmøter.

Klager fra advokater, parter eller andre mot dommere forelegges rutinemessig vedkommende dommer til uttalelse. I en del tilfelle har departementet innkalt vedkommende dommer til møte. Siktemålet med slike møter synes i alminnelighet å ha vært rettet inn mot å avklare de faktiske forhold, og eventuelt finne fram til en praktisk og betryggende løsning i minnelighet. Flere saker er blitt avsluttet etter at vedkommende dommer på tilfredsstillende måte tilbakeviste påstander om kritikkverdig atferd. Det er også eksempler på saker som er blitt avsluttet uten å være forelagt for vedkommende dommer, f eks fordi saken hørte inn under høyere domstol som regulær ankesak og ikke var noen personalsak.

10.2.9 Andre organers tilsyns- og disiplinærmyndighet m v

10.2.9.1 Stortinget

Stortinget har i liten utstrekning direkte - utøvende - tilsyns- eller disiplinærfunksjoner overfor dommere. Et unntak er riksrettssaker mot høyesterettsdommere, hvor Odelstinget er anklager og hvor flertallet av Riksrettens medlemmer tilhører Lagtinget, jf Grunnloven §§ 86 og 87.

På den annen side har Stortinget flere viktige funksjoner av mer indirekte betydning. For det første er det Stortinget som gjennom Grunnlov og lov vedtar hvilke rammebetingelser som skal gjelde for dommere, f eks med hensyn til utnevnelse og stillingsvern. For det andre er Riksrevisjonen et organ for Stortinget, jf Grunnloven § 75 k., og et av Riksrevisjonens anliggendeder er kontrollen med domstolenes økonomi, se punkt 10.2.9.2. Dette innebærer tilsyn med den enkelte domstol og med den person som er ansvarlig for domstolens økonomi - domstollederen. Også Sivilombudsmannen er ifølge Grunnloven § 75 bokstav l et organ for Stortinget, men domstolene og dommerne er i utgangspunktet unntatt fra ombudsmannens myndighetsområde, se nærmere punkt 10.2.9.3. For det tredje vil Stortingets alminnelige konstitusjonelle kontroll med forvaltningen, både gjennom Riksrevisjonen og på annen måte, f eks ved kontroll av Regjeringens protokoller vedrørende dommerutnevnelser, jf Grunnloven § 75 f., kunne representere en viss kontroll med at Regjeringen ikke begår overtramp i forhold til domstolene og dommerne og deres uavhengighet. Her er altså tilsynet eller kontrollen ikke rettet mot dommerne, men mot forvaltningens administrasjon av domstolene. Et liknende og minst like viktig kontrollaspekt - prinsipielt sett - er representert ved Stortingets parlamentariske kontroll med Regjeringen.

10.2.9.2 Riksrevisjonen

Riksrevisjonen utøver tilsyn med domstolene i samband med revisjon av domstolenes regnskaper, jf loven om statens revisjonsvesen, og på lik linje med andre institusjoner m v som er regnskapspliktige overfor staten.

Etter lovens § 4 kan Riksrevisjonen ilegge en person - som etter loven er å anse som «regnskapspliktig», f eks en domstolleder - en tvangsmulkt. Forutsetningen er at den regnskapspliktige «ikke har avlagt regnskapene i de bestemte former eller ikke har sendt inn regnskaper eller besvarelser til antegnelser til fastsatt tid». Som nevnt i punkt 10.2.7 har Riksrevisjonen etter lovens § 8 hjemmel til å reise erstatningssak mot en regnskapspliktig, f eks hvis en desisjon ikke blir vedtatt.

De ovennevnte bestemmelser om tvangsmulkt og erstatningssøkmål er imidlertid «sovende bestemmelser», i den forstand at de ikke lenger brukes i praksis. Dette gjelder også i forhold til domstolene og domstollederne. Ordningen i staten er nå generelt den at i mindre alvorlige saker tas problemene opp med lederen for vedkommende regnskapsenhet, og søkes løst gjennom drøftelser med denne. Hvis saken er av alvorligere karakter, drøftes den med vedkommende statsråd og legges eventuelt fram for Stortinget.

Det vises for øvrig til kapittel 6.2.5 hvor det gis en nærmere beskrivelse av hvordan Riksrevisjonen gjennomfører sin kontrollfunksjon overfor domstolene.

Riksrevisjonen arbeider for tiden med en revisjon av loven om statens revisjonsvesen.

10.2.9.3 Sivilombudsmannen

Stortingets ombudsmann for forvaltningen (Sivilombudsmannen) skal føre tilsyn med den offentlige forvaltning og alle «som virker i dens tjeneste», med sikte på at det ikke øves urett mot noen, jf sivilombudsmannsloven av 22 juni 1962 nr 8 §§ 3 og 4. Domstolenes virksomhet er uttrykkelig unntatt fra Sivilombudsmannens arbeidsområde, jf sivilombudsmannsloven § 4 c). Dette gjelder all virksomhet ved domstolene, også den forvaltningsmessige. Ombudsmannen er derfor avskåret fra å kunne behandle saker som gjelder klager over kritikkverdig atferd fra dommeres side. Derimot er situasjonen annerledes, dersom det gjelder en disiplinærsak som er behandlet av Justisdepartementet. Den virksomhet som Justisdepartementet her utfører, er «offentlig forvaltning» som hører inn under ombudsmannens arbeidsområde, jf lovens § 1 første punktum. Konsekvensen av dette er f eks at vedkommende dommer kan ta opp med ombudsmannen forhold knyttet til departementets saksbehandling og avgjørelse. Ombudsmannen kan ikke omgjøre departementets vedtak, eller oppheve dette, men kan gi uttrykk for sin oppfatning overfor Justisdepartementet og eventuelt henstille til departementet om å omgjøre sin avgjørelse.

Situasjonen er en annen i Sverige, hvor Justitiekanseleren og Justitieombudsmannen fører tilsyn med domstolene på vegne av henholdsvis regjeringen og Riksdagen. Også i Norge hadde man i en kort periode i første halvdel av forrige århundre et særskilt organ som på vegne av Regjeringen førte kontroll med domstolene - med unntak av Høyesterett. I 1821 sørget kong Karl Johan for å opprette et embete som generalprokurør, uten hjemmel i lov eller vedtak av Stortinget. Generalprokurørens virkeområde omfattet alle embets- og tjenestemenn, ikke bare dommerne. Ordningen var meget upopulær. Den ble opphevet i 1846, men stillingen som generalprokurør hadde da stått ubesatt i en årrekke. Den første - og eneste - som innehadde denne stillingen, var Christian Magnus Falsen.

10.2.9.4 Andre administrative tilsynsorganer

Også andre forvaltningsorganer enn Justisdepartementet fører tilsyn med domstolene. Det kanskje viktigste av disse er Arbeidstilsynet, men kommisjonen finner ikke grunn til gå nærmere inn på dette organet eller andre tilsynsorganer.

10.2.10 Domstolenes egen disiplinærmyndighet m v

10.2.10.1 Høyere domstol

Det er i punkt 10.2.2.2 og punkt 10.2.7 redegjort for reglene i domstolloven om rettergangsstraff og erstatning. I begge tilfelle er utgangspunktet at høyere domstol - av eget tiltak og uten særskilt søksmål/tiltale - kan ilegge dommer ved lavere domstol både rettergangsbot og erstatningsansvar. Sentralt i denne sammenheng er at straffansvar/erstatningsansvar kan idømmes av domstolen av eget tiltak.

Utover dette har ikke høyere domstol noen eksklusiv, formell disiplinærmyndighet overfor dommere i lavere domstoler. Riktignok ser man fra tid til annen at den høyere domstol ved overprøving av lavere domstolers avgjørelser framkommer med direkte kritikk, uten at rettergangsstraff er aktuelt, men dette er likevel ikke uttrykk for noe disiplinærtiltak i egentlig forstand. Forskjellen er kanskje ikke særlig stor i realiteten; vedkommende dommer vil antakelig lett kunne oppfatte kritikken som en irettesettelse.

Eksempler: 1) I en sak som gjaldt straffutmåling i forbindelse med bot for deltakelse i ulovlig demonstrasjon, nedla aktor påstand om at byrettens formann skulle dømmes til å betale erstatning til staten for meromkostninger ved anke, jf domstolloven § 201, jf Rt 1982 s 1012. Påstanden ble ikke tatt under behandling, da byrettens formann ikke var gitt anledning til å uttale seg. Høyesterett beklaget imidlertid at byretten hadde fastsatt en straff som vedkommende byrettsdommer måtte ha vært fullt klar over stod i åpenbart misforhold til tidligere avgjørelser av Høyesterett i liknende saker. 2) En sorenskriver forela for Høyesteretts kjæremålsutvalg spørsmålet om han var inhabil i en sak, jf domstolloven § 117. Kjæremålsutvalget kom til at sorenskriveren var inhabil, og med følgende tilføyelse i premissene for kjennelsen: «Utvalget finner grunn til å bemerke at sorenskriver C i avslutningen av sitt brev av 6 april har uttrykt seg på en upassende måte, sml domstolloven § 198 annet ledd, jf første ledd og § 200» (kjennelse av 24 april 1992).

10.2.10.2 Domstolleder

Det framgår av domstolloven § 19 at herreds- og byrettene skal ha en leder der retten har flere enn en dommer. Etter § 21 må «avgjørelser som ikke gjelder de enkelte rettssaker, treffes av domstolens leder, når ikke annet er bestemt». Lagmannsrettene skal ha en førstelagmann som leder, jf § 10. Førstelagmannens funksjon er etter loven den samme som den domstolleder i herreds- og byretten har, jf § 13. Etter §§ 13 og 21 er henholdsvis lederen for lagmannsretten og for herreds- eller byretten disse domstolers administrative ledere, jf Ot prp nr 25 (1994-95) s 30. Høyesterett skal ha en formann - høyesterettsjustitiarius - «som leder rettens forretninger», jf §§ 3 og 7. Etter § 9 skal Høyesterett også ha en første rettsskriver - direktør - som leder for Høyesteretts kontor. Høyesteretts forretningsorden - bl a regler om tid/sted for rettsmøter, fordeling av saker mellom avdelingene i Høyesterett - fastsettes av den samlede rett, jf § 7 første ledd og § 6 annet ledd.

Verken domstolloven eller lovverket for øvrig har særskilte bestemmelser om domstolleders disiplinærmyndighet. Det må imidlertid kunne legges til grunn at domstolleder - i alle rettsinstanser - i rent administrativ henseende har en arbeidsgiverfunksjon overfor de øvrige dommere ved domstolen, faste så vel som midlertidige, enten denne myndighetene anses forankret i de ovennevnte bestemmelser i domstolloven eller på et mer ulovfestet grunnlag. I kraft av den styringsrett som dette gir domstolleder, vil hun/han bl a kunne påtale manglende overholdelse av arbeidstid, ha et avgjørende ord når dommernes ferie skal bestemmes - innenfor de rammer som ferieloven setter - og eventuelt påtale avvik fra domstolleders beslutninger, fastsette praktiske rutiner for kontorpersonalets bistand til dommerne og påtale manglende overholdelse av slike rutiner, påtale dårlige dommerholdninger overfor det øvrige personale. Med påtale siktes det her til konstatering av at regelverk/administrative beslutninger ikke etterfølges. Det ligger i sakens natur at påtalen også vil inneholde et moment av kritikk. Domstolleders arbeidsgiverfunksjon gir henne/ham videre adgang til å komme med henstillinger til vedkommende dommer, d v s klare anmodninger om for framtiden å følge gjeldende rutiner m v.

Domstolleder må etter dette antas å ha myndighet til å gi en type uformelle tilrettevisninger. Noen disiplinærmyndighet utover dette synes imidlertid domstolleder ikke å ha. For øvrig vil domstolleder ha både rett og plikt til å innrapportere til Justisdepartementet mer alvorlige eller gjentatte brudd på administrative rutiner m v.

Uavhengighetsprinsippet vil være til hinder for at domstolleder «blander seg opp i » de øvrige dommeres dømmendevirksomhet. Men det kan være vanskelig å trekke klare grenser mellom hva som er inngripen i dommernes dømmende virksomhet, og hva som omfattes av domstolleders styringsrett i administrativ henseende. Gråsonene er utvilsomt til stede. Det er ikke noe i veien for at domstolleder veileder dommere, f eks også ved å overvære en hovedforhandling og senere gjennomgå dommerens opptreden med henne/ham. Domstolleder må videre kunne formidle til vedkommende dommer mottatte, kritiske opplysninger om dommerens atferd overfor aktører i retten og drøfte disse med henne/ham. Også dette vil være en form for veiledning, som vil være en naturlig del av domstolleders lederfunksjon. Domstolleder må imidlertid kunne gå lenger enn dette, uten at det anses som inngrep i den dømmende virksomhet. Domstolleder må f eks kunne gi uttrykk for at en dommers beholdning av restansesaker er større enn det som er akseptabelt, og vil også kunne gi en dommer beskjed om å påskynde skriving av en dom, når skrivingen i urimelig grad har trukket i langdrag, og dette ikke har har sin forklaring i sykdom el l. Om det foreligger klage fra noen av aktørene i retten eller ikke, kan ikke være avgjørende - domstolleder må kunne gripe inn både etter klage og av eget tiltak. Her vil det utvilsomt foreligge et moment av tilrettevisning i domstolleders opptreden. I spesielle tilfelle kan det antakelig sies å ligge innenfor domstolleders myndighet å ta en dommer av saken, d v s gi en sak som er tildelt dommer A til dommer B, f eks hvis det viser seg at dommer A ikke evner å beramme en sak. I tilfelle av mer graverende karakter vil domstolleder ha både rett og plikt til å innrapportere vedkommende dommer til Justisdepartementet.

Å gripe inn i en dommers dømmende myndighet vil si å gripe inn i den faglige autonomi hun/han har i kraft av uavhengighetsprinsippet. En dommer har neppe den samme grad av faglig autonomi overfor domstolleder i andre saker, f eks ved behandling av tinglysningssaker i førsteinstansen. Domstolleders myndighet til f eks å gi uformelle tilrettevisninger vil være noe mer omfattende her enn i samband med den rent dømmende virksomhet. Men spørsmålet er usikkert for tinglysingens vedkommende. Arbeidet med tinglysingssaker kan ikke lenger sies å være av rent forvaltningsmessig karakter, i og med at nekting av å tinglyse et dokument nå kan bringes inn for høyere domstol (påkjæres), jf tinglysningsloven § 9.

Det må anses tvilsomt om Justisdepartementets disiplinærmyndighet kan delegeres, enten det gjelder delegasjon til høyere domstol eller til domstolleder. Slik delegasjon synes heller ikke å ha forekommet i praksis.

Kommisjonen viser for øvrig til forslaget om utredning av domstolleders stilling og funksjoner, jf kapittel 7.5.1.3.

10.2.11 Midlertidige dommeres rettsstilling og disiplinære situasjon

Kommisjonen vil under dette punktet først redegjøre for rettsstillingen m v for andre midlertidige dommere enn dommerfullmektiger, og dernest for de sistnevntes.

Det kan innledningsvis konstateres at det lovverk og avtaleverk som gjelder for faste dommere - med et visst unntak for høyesterettsdommerne - i stor grad gjelder tilsvarende for midlertidige dommere, selv om det er enkelte viktige forskjeller som gjør at midlertidige dommere står i en annen rettslig stilling i flere henseende.

Det er viktig å ha for øyet at uavhengighetsprinsippet i utgangspunktet gjelder for alle dommere, også de midlertidige. En annen sak er at deres arbeidsrettslige stilling gjør at vernet om deres uavhengighet er klart mer begrenset, i alle fall formelt sett.

Strafferettslig befinner midlertidige dommere seg i samme stilling som faste dommere. Midlertidige dommere kan f eks fradømmes sin stilling som straff etter straffeloven § 29 nr 1. Reglene om rettergangsstraff i domstolloven §§ 200 og 201 gjelder også tilsvarende.

Midlertidige dommere kan - i motsetning til faste dommere - avskjedigesadministrativt. De kan dessuten oppsies, og vil også selv kunne si opp sin stilling. Vedtak om oppsigelse/avskjed av en midlertidig dommer kan påklages etter forvaltningslovens regler og i samsvar med de særlige regler som framgår av tjenestemannsloven § 19. Klageinstansens vedtak kan bringes inn for de ordinære domstoler til prøving av vedtakets lovlighet. En klage har som hovedregel oppsettende virkning, d v s at underinstansens vedtak ikke kan iverksettes før klagefristen er ute eller klagen er avgjort, jf § 19 nr 3 a). Dersom dommeren går til søksmål, får også søksmålet som hovedregel oppsettende virkning. Konsekvensen av dette er at en oppsigelse ikke kan iverksettes før det foreligger en rettskraftig rettsavgjørelse om at oppsigelsen tas til følge, jf § 19 nr 3 c) og d). Det samme gjelder for avskjed etter § 10 nr 3. Retten kan imidlertid unntaksvis bestemme at avskjeden skal iverksettes umiddelbart. Vilkåret er at arbeidsgiver krever det, og retten finner at det vil virke «urimelig» å gi søksmålet oppsettende virkning. Hvis avskjeden er foretatt med bakgrunn i § 15, gjelder andre regler. I slike tilfelle har søksmålet aldri oppsettende virkning, med mindre retten bestemmer det særskilt. - Søksmål behandles av vedkommende byrett/herredsrett etter reglene i arbeidsmiljøloven §§ 61 B og 61 C, jf tjenestemannsloven § 19 nr 4.

At midlertidige dommere kan avskjediges administrativt og også kan oppsies, gjelder ikke unntaksfritt. En dommer som er konstituert av Kongen i statsråd, antas som tidligere nevnt å ha det samme stillingsvern som faste dommere, i den forstand at hun/han bare kan avskjediges ved dom så lenge konstitusjonen varer. Det er for øvrig grunn til å tro at det i praksis skal meget til før Regjeringen/Justisdepartementet går til det skritt å avskjedige eller si opp en midlertidig dommer som ikke er konstituert i statsråd, slik at også disse midlertidige dommerne i realiteten vil ha henimot det samme vern som faste dommere har.

Midlertidige dommere kan suspenderes i medhold av tjenestemannsloven § 16 «når det er grunn til å anta at de har gjort seg skyldig i en atferd som kan føre til avskjed etter § 15». Den samme regel gjelder for faste dommere. I motsetning til hva som gjelder for faste dommere - og antakelig også for midlertidige dommere som er konstituert av Kongen i statsråd - er det ikke noe vilkår at suspensjon må skje ved vedtak av Kongen i statsråd. Tjenestemannsloven § 19 gjelder tilsvarende for adgangen til å påklage et suspensjonsvedtak og bringe vedtaket inn for domstolene til overprøving.

Bestemmelsen i Grunnloven § 22 annet ledd om at en dommer ikke kan forflyttes mot sin vilje, gjelder ikke for midlertidige dommere. Også her må det kunne legges til grunn at dommere som er konstituert av Kongen i statsråd befinner seg i samme situasjon som faste dommere, avhengig av forutsetningene for konstitusjonen. For øvrig vil spørsmålet om midlertidige dommere kan forflyttes/overføres til annen stilling, i utgangspunktet være betinget av hva som er sagt eller forutsatt i den individuelle arbeidsavtalen.

Tjenestemannslovens bestemmelser om ordensstraff antas å gjelde for alle midlertidige dommere, med mindre de er konstituert i statsråd, se nærmere om dette punkt 10.2.6. For adgangen til klage og domstolsprøving av vedtak om ordensstraff gjelder i hovedsak de samme regler som ved oppsigelse/avskjed, jf tjenestemannsloven § 19. Myndigheten til å ilegge ordensstraff er etter tjenestemannsloven § 17 nr 3 tillagt tilsettingsmyndigheten. I praksis vil dette si at disiplinærmyndigheten her tilligger Justisdepartementet. Etter det kommisjonen har kunnet bringe på det rene, er ingen midlertidige dommere gitt ordensstraff etter tjenestemannslovens bestemmelser. Hva årsaken kan være, er usikkert. Det kan skyldes at atferd som kvalifiserer for ordensstraff ikke forekommer, eller at slik atferd ikke blir fanget opp av Justisdepartementet, eller at departementet vegrer seg mot å ilegge ordensstraff, til tross for at kritikkverdig atferd kan konstateres. En kombinasjon av disse årsaksforklaringene er også tenkelig.

Høyere domstoler har ikke disiplinærmyndighet i større utstrekning overfor midlertidige dommere enn de har overfor faste dommere. Heller ikke her er det fastsatt særskilte bestemmelser som gjelder midlertidige dommere.

Sett i sammenlikning med de faste dommere, må det antas at domstolleder ikke har noen annen eller utvidet disiplinærmyndighet overfor midlertidige dommere. Den myndighet som Justisdepartementet har til å gi ordensstraff etter tjenestemannsloven, kan neppe delegeres til domstolleder. Tjenestemannsloven forutsetter at denne myndigheten skal tilligge «tilsettingsorganet», og i mangel av særskilt lovbestemmelse synes det naturlig at hensynet til uavhengighetsprinsippet tilsier at domstolsleder ikke skal kunne delegeres slik myndighet. Domstolleder er heller ikke gitt noen særskilt styringsrett i forhold til midlertidige dommere som eventuelt kan begrunne en viss disiplinærmyndighet. Konsekvensen av dette vil være at den form for disiplinærmyndighet som domstolleder har, er den samme som hun/har overfor de faste dommerne.

Dommerfullmektiger er «dommere» i lovens forstand, jf domstolloven § 52, og de er ikraft av sin utdanning fagdommere, jf lovens § 55 tredje ledd. De er tilsatt for et bestemt, avgrenset tidsrom ved herreds- eller byretten og er i den forstand å anse som midlertidige dommere, se kapittel 8.2.3.

Det særegne ved dommerfullmektigenes rettsstilling er for det første at de etter loven tilsettes av Justisdepartementet eller vedkommende domstolleder, jf lovens § 55 tredje ledd. Tilsettingsmyndigheten tilligger altså Justisdepartementet, men departementet kan delegere sin myndighet til domstolleder. Det siste er gjort, slik at i praksis er det domstolleder som tilsetter dommerfullmektiger. Departementet avgjør imidlertid om et embete har behov for en dommerfullmektigstilling, jf § 23 første ledd. For det annet følger det av § 23 annet ledd at dommerfullmektigen » paa dommerens vegne utfører hans forretninger» (uthevet her). Ansvaret for at dommerfullmektigen skjøtter sitt arbeid påhviler domstolleder. Domstolleder er dessuten gitt myndighet til å gi dommerfullmektigen fullmakt til å lede hovedforhandlinger og avsi dom.

Spørsmålet er om, og eventuelt i hvilken utstrekning, de nevnte særtrekk ved dommerfullmektigstillingen er av betydning for dommerfullmektigenes disiplinærordning. Langt på vei vil dommerfullmektigens rettsstilling være den samme som for andre midlertidige dommere. I dette ligger også at de samme disiplinærtiltak kan anvendes overfor dommerfullmektiger som overfor de «ordinære» midlertidige dommere.

Domstolleder må i kraft av sin tilsettingsmyndighet og det forhold at dommerfullmektigen opptrer på hennes /hans vegne, i noen grad ha en utvidet styringsrett i relasjon til dommerfullmektigen. Domstolleder vil f eks kunne gi uformelle tilrettevisninger, både i rent administrativt henseende og i faglig henseende - inkludert dommerfullmektigens dømmende virksomhet. Adgangen til å styre den dømmende virksomhet må således kunne innebære at domstolleder lettere enn for andre midlertidige dommere kan ta fra dommerfullmektigen en sak, f eks hvis hun/han ser at saken er mer komplisert enn antatt fra først av. Samtidig er det viktig å understreke den selvstendighet og uavhengighet som også dommerfullmektiger har i sin dømmende funksjon, og som danner en grense for domstolleders inngripen.

Det følger av tjenestemannsloven § 17 at «tilsettingsorganet» innehar myndigheten til å si opp, avskjedige, suspendere en dommerfullmektig eller ilegge henne/ham en ordensstraff. Gir dette domstolleder myndighet til å avgjøre om slike disiplinærtiltak skal ilegges, i og med at det er domstolleder som tilsetter? Justisdepartementet har verken i tilknytning til delegasjonen av tilsettingsmyndigheten eller på annen måte uttalt noe om delegasjon av disiplinærmyndigheten. Så lenge det ikke er tilfelle, synes de beste grunner å tale for at disiplinærmyndigheten - utover det å gi mer uformelle tilrettevisninger - tilligger Justisdepartementet. I de tilfelle som er omtalt i tjenestemannsloven § 17 nr 4 første ledd, må imidlertid domstolleder kunne suspendere dommerfullmektigen, d v s når «saken krever særlig rask avgjørelse», og med omgående rapportering til Justisdepartementet om den foreløpige suspensjonen.

10.3 Offentlige utredninger

Det er særlig to tidligere offentlige utredninger som er av betydning for kommisjonens arbeid, når det gjelder disiplinærtiltak m v. Den ene er en innstilling om Domstolenes rekruttering og dommeres utdannelse m v, avgitt 9 desember 1970 (Schei-utvalgets innstilling). Den andre er en innstilling om Avskjedigelse m v av embetsmenn, avgitt 30 august 1971 (Stabel-utvalgets innstilling).

10.3.1 Schei-utvalgets innstilling

Ved kongelig resolusjon av 20 januar 1967 ble det nedsatt et eget utvalg som fikk som mandat å utrede og vurdere spørsmål om domstolenes rekruttering og dommernes utdannelse og deltakelse i domstolsforvaltningen. Utvalget, som ble ledet av sivilombudsmannen, høyesterettsdommer Andreas Schei, er heretter kalt Schei-utvalget. I sin innstilling fremmet utvalget bl a forslag om innføring av et nytt disiplinærsystem til erstatning for den beskjedne og noe uklare disiplinærmyndighet som Justisdepartementet hadde - og fortsatt har. Utvalgets forslag ble ikke realisert, men det har etter kommisjonens oppfatning utvilsomt elementer i seg som fortsatt kan være av betydelig interesse.

Schei-utvalget fremmet for det første forslag til en ny § 55 c) i domstolloven. Etter denne bestemmelse skulle det opprettes et eget disiplinærråd. Rådet skulle ha som oppgave «å prøve om en dommer har opptrådt utilbørlig eller uhøvisk i eller utenfor sin embetsførsel». Med «dommer» siktet utvalget til alle kategorier av fagdommere, faste som midlertidige. Etter § 55 c) annet ledd hadde Kongen hjemmel til å gi nærmere bestemmelser ved forskrift om disiplinærrådets sammensetning, saksbehandling m.v.

Schei-utvalget drøftet om disiplinærorganet burde opprettes som domstol - noe i likhet med Den særlige Klageret i Danmark - men kom til at det ikke var behov for det. Hovedbegrunnelsen var den begrensede myndighet som disiplinærorganet var tiltenkt; det ble ansett tilstrekkelig at organets myndighet bare skulle omfatte kritikk av vedkommende dommer. Utvalget mente at det ikke var tale om iverksetting av noe sanksjonsmiddel i egentlig forstand, og da var det heller ikke nødvendig at myndigheten ble lagt til domstolene. Utvalgets valg av løsningsmodell må videre ses på bakgrunn av at utvalget mente at hele det øvrige lovbestemte sanksjonsapparat overfor dommere - som i det alt vesentlige var det samme den gang som i dag, og som også den gang var lagt til domstolene - burde bestå. Dette gjaldt f eks både Grunnlovens bestemmelse om ordinær domstolsbehandling av saker om å fjerne en dommer fra sin stilling og bestemmelsene om rettergangsbot m v i domstolloven §§ 200 og 201.

Schei-utvalget utformet også et fullstendig forslag til forskrift. Forslaget inneholdt nærmere regler om disiplinærrådets sammensetning og funksjonstid, dets kompetanse og saksbehandlingsregler.

Etter forslaget skulle rådet bestå av tre medlemmer, med høyesterettsjustitiarius som leder. De øvrige medlemmer skulle oppnevnes av Den norske Dommerforening for en periode på fire år. Justitiarius og et av rådets medlemmer skulle samtidig være medlemmer av et eget innstillingsråd for dommere, som Schei-utvalget tok initiativet til.

Rett til å bringe saker inn for disiplinærrådet hadde enhver som mente at hun/han hadde vært utsatt for utilbørlig eller uhøvisk opptreden fra en dommer. I tillegg kunne Justisdepartementet, og også vedkommende dommer selv, bringe inn en sak for rådet. Schei-utvalget foreslo dessuten at rådet av eget tiltak skulle kunne ta opp en sak. Frist for å reise sak skulle normalt være en måned etter at det påklagede forhold hadde funnet sted. Under ingen omstendighet kunne en sak prøves for rådet hvis den ble fremmet senere enn et år etter dette tidspunktet. For prøving av sak etter krav fra vedkommende dommer selv skulle det imidlertid ikke gjelde noen frist.

Når det nærmere gjelder forslaget til saksbehandlingsregler, kan bl a nevnes at vedkommende dommer i utgangspunktet hadde rett til å uttale seg skriftlig før rådet traff sin avgjørelse, og at saksbehandlingen innen rådet kunne være muntlig eller skriftlig.

Hvis rådet ved sin behandling av saken kom til at dommeren hadde opptrådt utilbørlig eller uhøvisk, skulle dette komme til uttrykk i rådets avgjørelse. Rådet kunne i tillegg - dersom rådet fant grunn til det - foreta en nærmere gradering av sin kritikk ved å «beklage» eller «misbillige» eller «påtale» det forhold som saken gjaldt. Var forholdet så graverende at det etter rådets mening kunne bli spørsmål om suspensjon eller avskjed, forutsatte utvalget at rådet sendte saken over til Justisdepartementet som rette vedkommende - uten noen innstilling fra rådets side. Forskriften påla rådet å begrunne sin avgjørelse, uavhengig av hvilket utfall rådets prøvelse fikk. Både vedkommende dommer selv og klageren skulle underrettes om avgjørelsen.

Utvalget fant at det ikke forelå behov for å instituere noen særskilt ordning for overprøving av rådets avgjørelser, men begrunnet ikke dette nærmere.

10.3.2 Stabel-utvalgets innstilling

Regjeringen oppnevnte ved kgl res av 29 april 1966 et utvalg til å utrede spørsmålet om det burde gis ny lovregler om vilkårene for å suspendere, avskjedige eller forflytte embetsmenn. Utvalgets mandat omfattet også spørsmålet om Grunnloven § 22 burde revideres. Utvalget, som ble ledet av høyesterettsdommer Carl Stabel, er heretter kalt Stabel-utvalget.

Etter å ha gitt en meget bred redegjørelse for de «avsettelige» og de «uavsettelige» embetsmenns rettslige stilling, foreslo utvalget bl a at skillet mellom de «avsettelige» og de «uavsettelige» embetsmenn burde oppheves, idet utvalget mente at det ikke lenger var grunn til å ha embetsmenn som var «uavsettelige». Alle embetsmenn burde kunne avsettes administrativt, men med ett unntak; dommerne burde fortsatt være «uavsettelige». Unntaket ble begrunnet ut fra konstitusjonelle hensyn (s 27):

«I motsetning til andre statstilsatte er dommere i sin virksomhet i enhver henseende uavhengige av administrasjonen, og det er et konstitusjonelt prinsipp at de skal være det. (...) Det ville således formelt harmonere dårlig med det konstitusjonelle forhold mellom regjeringen og domstolene å la regjeringen få myndighet til å avskjedige dommere. Avskjedssaker mot dommere bør som hittil behandles og avgjøres av domstolene uten noe forutgående avskjedsvedtak av regjeringen.»

Utvalget foreslo videre at flytteforbudet i Grunnloven § 22 ble opphevet for alle embetsmenn, men slik at dette forbudet ble opprettholdt for dommere. Utvalget forankret opprettholdelse av forbudet mot forflytning i «prinsipielle grunner» (s 40), uten å gå nærmere inn på hva disse grunnene refererte seg til. Det må antas at grunnlaget var de samme konstitusjonelle hensyn som utvalget la til grunn for sitt syn på spørsmålet om hvem som skulle kunne avskjedige dommere. Etter utvalgets oppfatning burde imidlertid ikke flytteforbudet for dommere være absolutt. Dommere måtte finne seg i å bli forflyttet hvis et embete ble nedlagt, men bare på det vilkår at dommeren fikk en tilsvarende eller en høyere dommerstilling i stedet, og foreslo at Grunnloven fikk en uttrykkelig tilføyelse om dette. Utvalget mente for øvrig at Kongen også i framtiden burde ha adgang til å suspendere en dommer, og slik at det i tilfelle straks enten ble reist straffesak mot dommeren eller sivilt søksmål om avskjed.

For øvrig kom utvalget til at stillingsvernet for dommere i Grunnloven § 22 fortsatt burde være forbeholdt «embetsdommere», altså utnevnte (faste) dommere. Dersom stillingsvernet skulle utvides til å gjelde fagdommere generelt, mente utvalget at det «ville gjøre det umulig å gjøre bruk av dommerfullmektiger og hjelpedommere i samsvar med grunnfestet praksis i Norge. Det kan muligens være grunn til å overveie om den gjeldende praksis for så vidt bør opprettholdes, men flertallet anser dette spørsmålet for å ligge utenfor utvalgets mandat.» (s 41).

Det kan etter dette konstateres at Stabel-utvalget ikke foreslo noen realitetsendringer i Grunnloven § 22 som gjaldt dommere, bortsett fra en mindre oppmykning av flytteforbudet. Den del av endringsforslaget som gjaldt dommere, var dermed hovedsaklig av rent redaksjonell karakter - for å tydeliggjøre at stillingsvernet bare skulle omfatte utnevnte dommere og hva dette vernet nærmere besto i.

Forslaget til ny § 22 annet ledd i Grunnloven lød slik:

«Udnævnte Embedsdommere kunne ei mod deres Vilje forflyttes med mindre deres Embede skal nedlægges, og i saa Fald ikkun til et ligeverdigt eller høiere Dommerembede. De kunne ikkun avskjediges ved Dom i Henhold til Bestemmelser givne i Lov. Dog kunne de uden foregaaende Dom afskediges når de have naaet en ved Lov fastsat Aldersgrænse. De kunne suspenderes av Kongen i henhold til Bestemmelser givne i Lov, og skulle da strax tiltales for Domstolene eller søges afskediget ved civilt Søgsmaal.»

Både dette forslaget og utvalgets øvrige forslag til endringer i embetsmenns stillingsvern etter Grunnloven § 22 ble forkastet av Stortinget i 1980. Forslagene er ikke tatt opp igjen senere.

10.4 Disiplinærordninger og etikksystemer for noen andre stillings/yrkesgrupper

10.4.1 Lovbestemte, offentlig administrerte disiplinærordninger

10.4.1.1 Generelt om disiplinærordninger

Som påpekt i punkt 10.2.6 gjelder ikke tjenestemannslovens regler om ordensstraff for alle statstilsatte. For noen grupper av statstilsatte er det med hjemmel i lov fastsatt egne, offentlig administrerte disiplinærordninger. Dette gjelder bl a for militært personell og for tilsatte i Sivilforsvaret, jf henholdsvis den militære disiplinærloven og sivilforsvarsloven. Også for yrkes- og persongrupper utenom de statstilsatte er det fastsatt regler om disiplinærtiltak, men det foreligger ingen generelle lovbestemmelser om dette. Arbeidsmiljøloven, som er den alminnelige lov om arbeidsforhold for privat tilsatte og tilsatte i kommuner og fylkeskommner, har således ikke bestemmelser om disiplinærtiltak. De særlige lovbestemmelser som eksisterer er i stor grad knyttet til utøvelse av bestemte yrker, så som lege, advokat, revisor, og det er disiplinærtiltak overfor yrkesutøvere som den videre beskrivelse vil bli konsentrert om. Det kan for øvrig nevnes at den nye opplæringsloven har egne regler om disiplinærtiltak overfor skoleelever, både overfor grunnskoleelever og elever i den videregående skole, bl a om bortvisning, jf lovens §§ 2-10 og 3-8. Også studenter ved universiteter og høyskoler kan risikere å bli ilagt disiplinærtiltak, f eks å bli fratatt retten til å gå opp til eksamen i ett år, jf universitetsloven § 42.

Reglene om disiplinærtiltak overfor yrkesutøvere er forbundet med yrkesutøvelsen, slik at f eks disiplinærsystemet for leger gjelder for alle leger - enten de er tilsatt i offentlig eller privat virksomhet eller er selvstendig næringsdrivende.

Utøvere av yrker som det er knyttet lovbestemte disiplinærordninger til, er i alminnelighet avhengig av offentlig godkjenning eller autorisasjon. Dette gjelder både for advokater, leger, psykologer og andre grupper av helsepersonell og for revisorer. En type disiplinærtiltak overfor disse yrkesutøverne er at autorisasjonen eller godkjenningen trekkes tilbake. Andre tiltaksformer er en form for kritikk samt advarsel. Militært personell kan risikere særlig vidtgående tiltak, som f eks arrest.

Forhold som utløser disiplinærtiltak, er vanligvis brudd på lover og regler gitt i medhold av lov og brudd på mer yrkesetiske standarder - «god legeskikk», «god advokatskikk» o l. Avgjørelsesmyndigheten i disiplinærsaker tilligger ofte et ordinært organ i det statlige forvaltningshierarkiet, men særskilte disiplinærorganer forekommer også. For advokater er det f eks etablert hele tre forskjellige organer - Advokatbevillingsnemnden, Disiplinærnemnden og Tilsynsrådet - som alle har myndighet til å ilegge en advokat en eller annen form for disiplinærtiltak, se nærmere punkt 10.4.1.2. Avgjørelsesorganet har ofte, men ikke alltid, en tilsynsfunksjon overfor vedkommende gruppe av yrkesutøvere. Det er primært i kraft av denne tilsynsfunksjonen at disiplinærsaker initieres; det er sjelden at det forekommer formaliserte klageordninger. Et unntak her er den klageordning som gjelder for advokater, og som er nedfelt i Advokatforskriften, gitt med med hjemmel i domstolloven.

I alminnelighet gjelder forvaltningslovens saksbehandlingsregler, med en del unntak eller modifikasjoner. Ved behandling av disiplinærsaker mot militært personell gjelder forvaltningsloven ikke, men for disse er det fastsatt egne regler som tar sikte på å verne om deres rettssikkerhet. Avgjørelser kan stort sett påklages til høyere forvaltningsorgan, og vil eventuelt også kunne bringes inn for de ordinære domstoler til rettslig overprøving.

Kommisjonen har funnet grunn til å foreta en mer detaljert redegjørelse for disiplinærordningen for advokater, særlig fordi disse - ved siden av dommerne - utgjør den sentrale yrkesgruppe ved behandling av rettssaker, jf pkt 10.4.1.2.

10.4.1.2 Særskilt om disiplinærordningen for advokater

Innledning

Det offentligrettslige tilsyns- og disiplinærsystemet for advokater er forankret i domstolloven kapittel 11. Det er i medhold av dette kapitlet utarbeidet en omfattende forskrift om dette systemet - advokatforskriften. Systemet representerer en sammensmelting og videreutvikling av det to-sporede systemet som eksisterte tidligere - et offentligrettslig disiplinærsystem i domstolloven og et profesjonsinternt etikksystem som var utformet og administrert av Den Norske Advokatforening. Den nye ordningen trådte i kraft 1 januar 1997.

Tilsyns- og disiplinærsystemet er basert på tre sentrale organer, som i loven er kalt «Disiplinærnemnden», «Tilsynsrådet» og «Advokatbevillingsnemnden». Disiplinærnemnden behandler klager på advokater, Tilsynsrådet fører løpende tilsyn og kontroll med advokater, men skal samtidig bl a utstede advokatbevillinger, autorisere advokatfullmektiger og gi tillatelse til å yte rettshjelpvirksomhet. Advokatbevillingsnemnden er et overordnet tilsynsorgan, som bl a treffer avgjørelse om tilbakekall av advokatbevillinger m v og fungerer som klageorgan for enkelte avgjørelser som Tilsynsrådet treffer. Alle organene har en viss disiplinærmyndighet overfor advokater.

Utgiftene til alle tre organene dekkes av advokater som utøver virksomhet i eget navn. I tillegg deltar visse rettshjelpere som driver rettshjelpvirksomhet etter domstolloven § 218 annet ledd, i finansieringen av Advokatbevllingsnemnden og av Tilsynsrådet.

Domstollovens disiplinærsystem for advokater gjelder også for advokater som er ansatt i staten, kommunene eller fylkeskommunene. Konsekvensen av dette må være at tjenestemannslovens regler om ordensstraff ikke gjelder for de statlig tilsatte advokater, når det gjelder spørsmål om disiplinærtiltak som primært eller hovedsakelig er knyttet til virksomheten som advokat.

Disiplinærnemnden

Disiplinærnemnden anses som et fritt, selvstendig organ, selv om sekretariatsfunksjonen for nemnden ivaretas av Advokatforeningen, og selv om utgiftene til nemnden dekkes av årlige bidrag fra advokater som driver advokatvirksomhet i eget navn. Disiplinærnemnden består av fem medlemmer (med personlige varamedlemmer) - en dommer, to advokater samt to andre medlemmer, som ikke skal være advokat eller dommer. Det er imidlertid ikke noe til hinder for at de to sistnevnte også er jurister, og i forarbeidene til lovendringene i domstolloven er det antydet at det vil være en fordel at de er det. Medlemmene oppnevnes av Kongen for to år, med adgang til gjenoppnevnelse for nye to år.

Nemnden behandler og avgjør «klager over at advokater har opptrådt i strid med god advokatskikk, domstolloven eller annen lov, herunder om advokat har krevd for høyt salær», jf domstolloven § 227 første ledd. Hva som skal anses som «god advokatskikk», er det gitt detaljerte regler om i advokatforskriften kapittel 12. Disse reglene er utarbeidet av Advokatforeningen og utgjorde tidligere grunnlaget for det profesjonsinterne etikksystemet, men er altså nå stadfestet av Kongen og inngår som en integrert del av advokatforskriften, se ovenfor.

Dersom klagen gjelder en advokat som er medlem av Advokatforeningen, er hovedregelen at klagen først må bringes inn for et av Advokatforeningens regionale disiplinærutvalg og behandles av dette, før saken eventuelt kan behandles av Disiplinærnemnden. Overfor andre advokater fungerer nemnden som førsteinstans.

Nemnden plikter for øvrig å gi rapport til Tilsynsrådet om forhold som nemnden får kjennskap til i sin virksomhet, og som er underlagt Tilsynsrådets ansvarsområde - bl a mistanke om kritikkverdige forhold som gjelder advokaters behandling av betrodde midler. I de tilfelle der nemnden mener at advokatens forhold er så graverende at advokatbevillingen bør fratas henne/ham, kan den fremme forslag om dette overfor Advokatbevillingsnemnden, se nærmere nedenfor.

Når Disiplinærnemnden treffer sin avgjørelse, skal det klart framgå av avgjørelsen om den innebærer kritikk mot vedkommende advokat, og - i så fall - om denne kritikken representere en irettesettelse eller en advarsel. Dersom klagen gjelder advokatens salærkrav, kan nemnden i sin avgjørelse pålegge advokaten å tilbakebetale det overskytende av salær som er satt for høyt. Disiplinærnemnden har ikke myndighet til å ta advokatbevillingen fra en advokat, det kan bare Advokatbevillingsnemnden gjøre.

Forvaltningsloven gjelder bare for Disiplinærnemndens saksbehandling i de tilfelle det er uttrykkelig lovbestemt. De nærmere regler om saksbehandlingen er fastsatt i advokatforskriften. Det framgår av denne bl a at klage til disiplinærnemnden skal framsettes skriftlig og innen nærmere angitte frister. F eks må klager over avgjørelser som er truffet av Advokatforeningens regionale disiplinærorganer, fremmes for Disiplinærnemnden innen tre uker etter at parten ble kjent med avgjørelsen. Forvaltningslovens habilitetsregler gjelder i hovedsak tilsvarende. Det innebærer bl a at nemnden selv avgjør om noen av medlemmene er inhabile. Forvaltningslovens regler om taushetsplikt, jf §§13 - 13 e. gjelder fullt ut. Disiplinærnemndens avgjørelser kan publiseres i anonymisert versjon.

Nemndens vedtak er ikke gjenstand for klage. I 1998 mottok Disiplinærnemnden 116 saker til behandling. Av disse og overliggende saker fra forrige år (52) avviste nemnden 29 saker og avgjorde 95. En sak bortfalt. 43 saker ble ikke ferdigbehandlet. De avgjorte saker resulterte i følgende disiplinærtiltak: Forholdet funnet i strid med «god advokatskikk» (irettesettelse eller advarsel): 29 saker, pålegg om tilbakebetaling av for høyt salær: 10 saker, salæret redusert eller bortfalt: 16 saker. Innberetning til Tilsynsrådet ble besluttet i 4 saker.

Pr 31 desember 1998 hadde Advokatforeningen 4754 medlemmer. Av disse var 455 passive (ikke-praktiserende) medlemmer.

Tilsynsrådet

Tilsynsrådet består av et styre og en egen administrasjon. Styret består av tre medlemmer med personlige varamedlemmer og oppnevnes av Kongen. Rådets leder skal være praktiserende advokat, og den ene av de to andre medlemmene skal være statsautorisert revisor. Det er ikke i lov eller forskrift stilt særskilte kvalifikasjonskrav til det tredje medlemmet, men det er forutsatt i lovproposisjonen at vedkommende er en person som nyter allmenn tillit. Medlemmenes funksjonsperiode er den samme som for Disiplinærnemndens medlemmer - to år med mulighet for gjenoppnevnelse i to år til. Tilsynsrådets administrasjon skal ha en egen leder, som er ansvarlig overfor Tilsynsrådets styre. I motsetning til det som er bestemt for Disiplinærnemnden, er utgangspunktet at forvaltningsloven gjelder for Tilsynsrådets saksbehandling.

Dersom Tilsynsrådet gjennom sin virksomhet blir kjent med at en advokat har opptrådt ulovlig, kan rådet gi advokaten en irettesettelse eller - i alvorlige tilfelle - en advarsel. Disse disiplinærtiltakene er således de samme som Disiplinærnemnden kan ta i bruk i forbindelse med klager på advokater. Men i motsetning til Disiplinærnemndens vedtak kan rådets vedtak påklages. Klageorgan er Advokatbevillingenemnden. Finner Tilsynsrådet at advokatens forhold er så graverende at vedkommende bør fratas advokatbevillingen, eller forholdet kan gi grunn til strafferettslige tiltak, skal rådet melde fra om dette til Advokatbevillingsnemnden.

Tilsynsrådet ga 15 advokater advarsel i 1998, mens 10 fikk irettesettelse. 45 advokater ble samme år innberettet til Advokatbevillingsnemnden.

Advokatbevillingsnemnden

Advokatbevillingsnemnden består av tre medlemmer med personlige varamedlemmer - en dommer som leder samt lederne for henholdsvis Tilsynsrådet og Disiplinærnemnden. Medlemmenes funksjonsperiode er den samme som for medlemmene av de to andre rådene, d v s to år med adgang til gjenoppnevnelse. Lederen oppnevnes av Kongen. Sekretariatsfunksjonen for nemnden ivaretas av Tilsynsrådet.

Som tidligere nevnt avgjør Advokatbevillingsnemnden klager over Tilsynsrådets avgjørelser og saker om fratakelse av advokatbevilling eller bevilling som rettshjelper. Hvis nemnden kommer til at det ikke foreligger tilstrekkelig grunnlag for fratakelse av bevilling, kan nemnden i stedet gi vedkommende en irettesettelse eller en advarsel.

De nærmere vilkår for fratakelse av advokatbevilling framgår av domstolloven § 230. Det er her fastsatt en rekke alternative vilkår. Et av disse alternative vilkårene er at advokaten anses «uskikket eller uverdig» til å drive advokatvirksomhet. Et annet vilkår at advokaten gjør seg skyldig i forhold som gjør at hun/han «mister den tillit som er nødvendig i yrket.» - De nærmere regler om fratakelse av bevilling for rettshjelper framgår av lovens § 219 tredje ledd.

I 1998 mistet 6 advokater sin bevilling etter innberetning fra Tilsynsrådet. Ingen advoktatbevillinger ble suspendert. Advokatbevillingsnemnden vedtok selv å gi irettesettelse til 29 advokater og advarsel til 14 advokater.

10.4.2 Profesjonsetiske regler

De yrkesutøvere som er underlagt lovbestemte, offentlig administrerte disiplinærordninger, har gjerne i tillegg interne yrkesetiske regler, fastsatt av den yrkesorganisasjon som de tilhører. Det gjelder f eks for revisorer og for leger/tannleger. Disse yrkesetiske reglene har også innebygd et sanksjonssystem, som innebærer at et medlem av organisasjonen kan risikere en eller annen form for kritikk, eller til og med utestengning fra organisasjonen, ved brudd på de etiske regler. Avgjørelsesmyndigheten tilligger ofte et eget organ, oppnevnt av organisasjonen selv; sanksjonsordningen er således uttrykk for selvdømme. Det er ikke noe til hinder for at et organisasjonsmedlem som er ilagt disiplinærtiltak av sin egen organisasjon, også blir møtt med sanksjon for det samme forhold av det offentlig administrerte disiplinærsystemet, eller omvendt. I disse tilfellene har man egentlig et to-sporet disiplinærsystem; et som er offentlig administrert og et som er administrert av yrkesorganisasjonen.

Ikke alle yrkesgrupper med egne etiske regler har et individrettet sanksjonssystem. Pressen har sitt faglige utvalg (PFU), som behandler klager om pressetiske overtramp. PFU's avgjørelser går bare på om presseetikken er overtrådt eller ikke. Avgjørelsene inneholder ingen direkte kritikk av konkrete enkeltpersoner i form av irettesettelse, advarsel o l.

10.5 Internasjonale og utenlandske ordninger

Kommisjonen vil i dette kapitlet sammenfatte de sentrale deler av redegjørelsen om disiplinærtiltak i kapittel 4 - peke på generelle trekk og framheve viktige særtrekk. Hovedvekten er lagt på ordningene i de enkelte land og med konsentrasjon om disiplinærtiltak av mildere karakter.

Betydningen av dommeres uavhengighet er understreket både i internasjonale dokumenter og i de nasjonale systemer. En viktig faktor i denne forbindelse er sikring av et tilfredsstillende stillingsvernfor dommere, bl a at dommere bare kan fjernes fra sin stilling etter nærmere bestemmelser fastsatt i lov. FNs Basic Principles forutsetter at en dommer bare kan fjernes fra stillingen på grunnlag av udyktighet, eller som følge av en atferd som ikke er forenlig med de krav som stilles til utøvelse av dommerstillingen. Liknende formuleringer går igjen i de nasjonale lovgivninger.

De internasjonale dokumenter gir ikke anvisning på at dommere bare skal kunne fjernes ved dom, men i den grad det skjer på annen måte, forutsetter f eks Basic Principles at avgjørelsen kan bringes inn for domstolene til overprøving. I en del land kan dommere fjernes etter vedtak av administrative organer. I Norden er dette tilfelle både i Island og i Sverige. De administrative ordninger varierer. I Island avsettes høyesterettsdommere av republikkens president, mens andre dommere avsettes av Justisministeren. Ifølge den svenske ordningen er avgjørelsesmyndigheten lagt til en egen nemnd, Statens anvarsnämnd, som også har myndighet i forhold til andre statstilsatte enn dommere. Dommere ved de to høyeste domstolene kan imidlertid bare fjernes etter dom av Högsta domstolen. I de latinske land i Europa treffes avgjørelsen av domstolsrådet eller et mindre utvalg av dette. Typisk for disse organene er at flertallet av medlemmene er dommere. England har en spesiell ordning ved at Law Lords, Lords Justices og Appeal og High Court Jugdes - d v s dommerne ved de høyere domstoler - bare kan avskjediges etter vedtak av Underhuset og Overhuset. Andre dommere avskjediges av Lord Chancellor, det vil egentlig si administrativt. Dommere ved internasjonale domstoler kan i alminnelighet bare fjernes etter vedtak av dommerne i vedkommende domstol selv, enten enstemmig eller med kvalifisert flertall.

Det er ikke uvanlig at dommere er sikret også på annen måte enn i forbindelse med avsettelse. F eks forekommer det at dommere nyter godt av visse fritak mot rettsforfølgning, og at det er lovbestemt at de skal sikres tilfredsstillende lønns- og pensjonsordninger.

Når det gjelder mildere typer av disiplinærtiltak, er man gjennomgående mindre konkret om dette i internasjonale dokumenter. Men artikkel 6 i Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen er ikke til hinder for at en dommer kan ilegges disiplinære reaksjoner av denne karakter, forutsatt at den dommer det gjelder får anledning til å uttale seg før avgjørelse treffes.

Det er i liten utstrekning fastsatt regler om disiplinærtiltak for dommere i internasjonale domstoler. Derimot er det svært vanlig at man har disiplinærsystemer av den karakter det her tale om i de enkelte land. Alle de nordiske land har slike systemer, med unntak av Finland og - delvis - Norge. I Island ble det i 1998 innført et helt nytt system, nedfelt i den nye domstolloven. Finnene vil utrede spørsmålet om innføring av et disiplinærsystem. For russiske dommeres vedkommende er det uttrykkelig lovbestemt at de ikke kan ilegges disiplinærtiltak. Lord Chancellor har en viss disiplinærmyndighet i England, men har i praksis nesten aldri brukt denne myndigheten.

Former for mildere disiplinærtiltak: I de enkelte land er disiplinærtiltak i form av advarsel og kritikk meget vanlige. Det er også vanlig med mer vidtgående tiltak. Både i Danmark og Sverige kan dommere ilegges en bot. I Sverige kan en dommer dessuten risikere å få nedsatt sin lønn. I flere land kan en dommer mot sin vilje forflyttes til en annen dommerstilling, bl a i Frankrike og Tyskland. I Europa synes særlig Frankrike å ha et vidt spekter av disiplinærtiltak.

Materielle vilkår: I de enkelte land kreves det vanligvis at en dommer for å bli ilagt disiplinærtiltak må ha utvist tjenesteforsømmelse eller annen atferd som anses uforenlig med dommerstillingen. Også kritikkverdig atferd utenfor stillingen kan etter omstendighetene bli vektlagt. I Italia var slik atferd tidligere den viktigste årsaken til at dommere ble ilagt disiplinærtiltak.

Avgjørelsesmyndighet: Det kan ikke av internasjonale dokumenter leses noe krav om at avgjørelsesmyndigheten skal tilligge domstolene. Men dersom et disiplinærtiltak kan sies å ha en strafferettslig karakter, krever Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen at saken må behandles i samsvar med artikkel 6, d v s av et organ som etter konvensjonen kan betegnes som domstol. Europarådets Rekommendasjon nr R (94) 12 forutsetter at disiplinærsaker behandles av et særskilt organ, hvis avgjørelsesmyndigheten ikke er lagt til domstolene.

Variasjonen i løsninger som framgår av de ovennevnte dokumenter, gjenspeiles på mange måter i de løsninger som er valgt i de forskjellige land. I Danmark - som det eneste land i Norden - er avgjørelsesmyndigheten lagt til domstolene, nærmere bestemt en særdomstol - Den Særlige Klageret. Men i tillegg har domstolleder en viss disiplinærmyndighet, se nedenfor. Også Polen og Tyskland har egne domstoler for disiplinærsaker. Men det mest vanlige er at disiplinærsakene behandles og avgjøres av administrative organer, på grunnlag av saksbehandlingsregler som særlig tar sikte på at avgjørelse ikke kan treffes før vedkommende dommer er gitt anledning til å uttale seg. Disiplinærsaker mot svenske dommere behandles av Statens ansvarsnämnd. I Island er det tilsynsutvalget for dommere som har avgjørelsesmyndigheten. Dette organet består utelukkende av jurister, men det kreves bare at en av dem skal være fungerende dommer. I de latinske land i Europa er avgjørelsesorganet identisk med domstolsrådet i vedkommende land eller et mindre utvalg av dette. Det innebærer at flertallet av organets medlemmer er dommere. I USA avgjøres disiplinærsaker mot føderale dommere av rene dommerorganer på regionalt eller nasjonalt nivå.

Det forekommer at domstolleder har en viss disiplinærmyndighet. Danmark har et slags to-sporet system, idet vedkommende domstolleder kan gi en dommer advarsel. Den Særlige Klageret har den samme myndighet, og loven åpner for at den som vil klage på en dommer, kan velge om hun/han vil gå til domstolen med klagen eller til domstolleder. Også i Island har domstolleder disiplinærmyndighet, men denne myndigheten går ikke lenger enn til å gi kritikk. Domstolledere i Nederland har den samme myndighet til å gi advarsel som domstolledere i Danmark har.

Klageordninger: Flere land har formaliserte klageordninger, som åpner for at private personer som har noe å utsette på en dommer, kan klage dommeren inn for det organ som behandler og avgjør disiplinærsaker. Både Danmark og Island har slike ordninger. I begge tilfelle er klageretten reservert for personer som føler seg krenket av dommerenes atferd. I USA kan derimot alle klage en dommer inn for disiplinærorganet, uavhengig av om de selv mener at de har vært utsatt for kritikkverdig atferd fra dommerens side.

Hvilke dommere omfattes av nasjonale disiplinærordninger:Det mest vanlige i de enkelte land synes å være at disiplinærsystemet omfatter alle dommere. Men i Sverige er dommerne ved de to høyeste domstolene unntatt. Det samme gjelder for USAs høyesterett; ingen av dommerne der inngår i det føderale disiplinærsystemet. De internasjonale dokumentene gjør ingen særlige unntak for bestemte kategorier av dommere, heller ikke for dommere ved de høyeste domstolene.

Profesjonsetiske regler: Skrevne, profesjonsetiske regler for dommere forekommer i meget liten utstrekning. USA representerer her et unntak med sin Code of Conduct for United States Judges.

10.6 Kommisjonens vurderinger og forslag

10.6.1 Straff, avskjed, forflytning m v

10.6.1.1 Generelt

Kommisjonen er kommet til at det ikke foreligger tilstrekkelig grunn til å foreslå endringer i de nåværende regler om straff, avskjed, forflytning, suspensjon og oppsigelse av dommere, se punkt 10.2.2 - 10.2.5, verken i materiell eller prosessuell henseende. Det samme gjelder de regler man har om dommeres erstatningsansvar, jf punkt 10.2.7. Kommisjonen foreslår imidlertid en styrking av stillingsvernet for midlertidigedommere, se nærmere om dette kapittel 8.4.5.

Bakgrunnen for dette standpunkt er bl a at kommisjonen mener at de nåværende regler i nødvendig grad ivaretar hensynet til dommernes uavhengighet og folks alminnelige tillit til domstolene, at de i praksis synes å ha fungert rimelig bra, og at de ikke bryter med de rammer som er fastlagt om dommeres posisjon og rettsstilling i internasjonale konvensjoner m v, se nærmere kapittel 4.2.

Den nedenstående analyse vil etter dette bli nokså generell og summarisk.

10.6.1.2 Straff

Utgangspunktet etter norsk rett må sies å være at dommere skal «stå til rette» for sine handlinger og unnlatelser, i og utenfor tjenesten. Dette antas også å være i godt samsvar med den alminnelige rettsoppfatning. Etter kommisjonens mening kan det vanskelig sies å foreligge grunner som tilsier at norske dommere i større utstrekning enn i dag skal unntas fra strafferettslig forfølgning. Å foreta en styrking av dommernes immunitet synes dermed lite realistisk. På den annen side synes det verken ønskelig eller påkrevd med nye, spesielle straffebestemmelser for dommere.

Kommisjonen vil derimot ikke se bort fra at det kan vise seg å være behov for endringer av mer redaksjonell art, og som i det vesentlige har karakter av tilpasninger til endrede forhold. Det vises i denne sammenheng til at Straffelovkommisjonen foretar en alminnelig gjennomgang av straffelovgivningen. Denne gjennomgangen inkluderer også en gjennomgang av straffebestemmelser som er av særlig betydning for dommere.

Konsekvensen av det ovenstående er bl a at kommisjonen ikke ser noe behov for - spesielt for dommeres vedkommende - å sløyfe regelen i straffeloven § 29 om tap av stilling ved straffedom, under henvisning til at dommere kan avskjediges ved sivil dom. Men en dommers forhold kan være så graverende, at det kan framstå som støtende for den alminnelige rettsbevissthet hvis det ikke reageres med straff i form av tap av stilling. En annen konsekvens er at kommisjonen heller ikke for dommere alene vil foreslå konkrete endringer i domstolloven kapittel 10 om rettergangsbot for «utilbørlig forhold», jf § 200, selv om disse reglene bryter med det vanlige anklageprinsipp og på flere måter gir dommeren dårligere prosessuelle rettigheter enn ved ordinær straffesaksbehandling. Kommisjonen viser bl a til at loven åpner for en rask, enkel og effektiv behandling av den type forgåelser det her dreier seg om, og at dommere i praksis meget sjelden blir ilagt rettergangsbot. Det er dessuten god grunn til å anta at den spesielle saksbehandlingen som loven legger opp til, bare vil bli anvendt i opplagte tilfelle av kritikkverdig dommeratferd.

Kommisjonen finner for øvrig ikke grunn til å foreslå endringer i de straffeprosessuelle regler. Dette gjelder også bestemmelsen i straffeprosessloven § 64 om at spørsmålet om å reise tiltale mot en dommer for straffbare handlinger i tjenesten alltid skal treffes av Kongen i statsråd.

10.6.1.3 Sivilrettslig forfølgning av dommere

Avskjed, forflytning

Bestemmelsen i Grunnloven § 22 annet ledd om at dommere ikke kan sies opp, men bare avskjediges, og at avskjed må skje ved dom, er av helt sentral betydning som vern for dommeres uavhengighet. Når det gjelder avskjedsgrunnene, kan det synes formålstjenlig å bringe bestemmelsene i tjenestemannsloven § 15 og straffelovens ikraftredelseslov § 10 i harmoni med hverandre, men det er ikke aktuelt for kommisjonen å gå nærmere inn på dette spørsmålet av hensyn til dommere alene. Spørsmålet bør eventuelt ses i en videre sammenheng.

Grunnlovens forbud mot at dommere flyttes til en annen stilling mot deres egen vilje, er også et ledd i dommerens spesielle stillingsvern, og bør opprettholdes. Som tidligere nevnt er dette ikke til hinder for at det i forbindelse med utnevnelser f eks tas forbehold om endringer i embetsdistriktet.

Stillingsvernet i Grunnloven gjelder som nevnt bare i begrenset omfang for midlertidigedommere. Dette er etter kommisjonens mening uheldig, og det er også tvilsomt om det reduserte stillingsvernet for denne kategorien dommere er i samsvar med bestemmelsene i den europeiske menneskerettighetskonvensjon; se kapittel 8.4.5 om kommisjonens forslag om stillingsvern for midlertidige dommere.

Suspensjon

At dommere bør kunne suspenderes, er en naturlig konsekvens av at de kan avskjediges. Det kan imidlertid være et spørsmål om denne myndigheten bør ligge til domstolene. Problemstillingen vil være om hensynet til dommeres uavhengighet tilsier at det er domstolene, ikke Kongen, som skal treffe avgjørelsen i suspensjonssaker.

Kommisjonen mener at de beste grunner taler for å bevare dagens ordning. Kongen har i dag sentrale personalfunksjoner i forhold til dommere, som kommisjonen går inn for å opprettholde; Kongen utnevner dommere og Kongen avgjør om tiltale skal reises mot en dommer og likeledes om det skal reises sivil avskjedssak. Når Kongen suspenderer en dommer, krever Grunnloven § 22 at det «strax» skal reises straffesak eller sivil sak mot dommeren med sikte på å fjerne henne/ham fra stillingen. Hvis ikke det gjøres, bortfaller suspensjonen. Vedkommende dommer vil eventuelt også selv kunne reise sak om suspensjonens lovlighet. Kommisjonen legger dessuten en viss vekt på at suspensjonssaker forekommer ytterst sjelden i praksis, og at det som utgangspunkt bør foreligge særlige forhold før det anses aktuelt å foreta endringer i Grunnloven.

Kommisjonen mener altså at dommeres rettssikkerhet er tilstrekkelig sikret gjennom dagens ordning. Dette gjelder ikke bare med henblikk på å legge suspensjonsmyndigheten til domstolene, men også i forhold til å la et frittstående, kollegialt forvaltningsorgan avgjøre suspensjonssaker i tillegg til saker om «mildere» disiplinærtiltak, se nærmere punkt 10.6.3.4 og 10.6.3.6.

Oppsigelse

For en dommer har det liten praktisk betydning at hun/han ikke selv kan si opp sin stilling, i og med at det er helt kurant at den dommer som ønsker å slutte i stillingen, gis «avskjed i nåde». På den annen side medfører den manglende oppsigelsesrett at dommere heller ikke kan streike. Kommisjonen ser det imidlertid ikke som sin oppgave å skulle utrede spørsmålet om dommeres streikerett.

Erstatning

Utgangspunktet etter norsk rett er at dommere «må stå til rette» for sine handlinger og unnlatelser, både strafferettslig - se ovenfor - og sivilrettslig. Slik bør det etter kommisjonens oppfatning fortsatt være. Å hindre rettslig forfølgning av erstatningskrav overfor dommere kan gi uheldige samfunnsmessige signaler. Det er grunn til å tro at det ikke vil bli forstått om dommere blir plassert i en erstatningsrettslig særstilling, både sett i forhold til andre samfunnsborgere i sin alminnlighet og i forhold til andre personer tilsatt i offentlig tjeneste. Noe stort spørsmål for dommere er dette ikke. Erstatningssaker mot dommere er meget sjeldne.

Kommisjonen vil for sin del ikke foreslå endringer i de særlige prosessuelle regler som gjelder for erstatningssaker mot dommere, jf tvistemålsloven kapittel 30, som bl a fastsetter at søksmål mot en dommer i herreds- eller byretten hører inn under lagmannsretten. Kommisjonen viser for øvrig til Høyesteretts forslag om at saker mot dommere i lagmannsretten bør føres for en sideordnet lagmannsrett som førsteinstans, slik at Høyesterett eventuelt kommer inn som ankeinstans på vanlig måte.

10.6.2 Om behovet for etablering av en særskilt disiplinærordning - generelle hensyn

10.6.2.1 Innledning

Kommisjonen har i punkt 10.6.1 gått inn for å opprettholde de alminnelige lovregler om straff, avskjed m v. Den sentrale problemstilling for kommisjonen blir om det i tillegg til de grunnleggende regler om straff m v er behov for å ha system med mildere disiplinærtiltak for dommere.

Det alternativet som kommisjonen ser for seg som det aktuelle, består i etablering av et eget, uavhengig organ som i størst mulig grad kan fange opp og synliggjøre kritikkverdig dommeratferd, bl a basert på klager fra aktørene i retten, og møte denne atferden med adekvate reaksjonsmidler, primært gjennom autoritativ kritikk. Tanken er videre at disiplinærorganet gjennom sine avgjørelser vil gi uttrykk for hva som anses som god/dårlig dommerskikk, og at dette kan gi en viktig holdningsskapende virkning for dommere i sin alminnelighet. Konsekvensen av et slikt disiplinærsystem er at det vil erstatte det disiplinærsystem som i dag forvaltes av Justisdepartementet.

Innvevd i spørsmålet om behovet for en ny disiplinærordning ligger - som tidligere nevnt - spørsmålet om dommeres kritikkverdige atferd kan forhindres på annen måte enn gjennom nye eller andre sanksjoner rettet mot den enkelte dommer. Kan f eks en bedre utnevnelsesprosess - hvor man ikke minst er opptatt av å finne fram til de personer som har de rette personlige egenskaper - være et like velegnet tiltak som en ny disiplinærordning, eventuelt sett i sammenheng med opplæring i dommeretikk? Kan man tenke seg å få et etikkråd som gir uttalelser om god dommerskikk, men som ikke har kompetanse til å komme med konkrete sanksjoner overfor dommere som opptrer kritikkverdig? Og - bør søkelyset rettes mot utslag av kriktikkverdig domstolatferd, i stedet for - eller i tillegg til - dommeres problematferd?

Kommisjonen vil først se på om det er behov for å ha en særskilt disiplinærordning i tillegg til sanksjonsmidler som straff, avskjed og suspensjon. Kommisjonen vil dernest behandle mulige alternativer - eller tillegg - til en særskilt disiplinærordning. Men aller først vil kommisjonen se litt nærmere på forekomsten av kritikkverdig atferd hos dommere.

10.6.2.2 Forekomsten av kritikkverdig atferd blant dommere

Den tidligere gjennomgåelse av praksis i disiplinærsaker viser at vi mangler mer omfattende og pålitelig kunnskap om kritikkverdig atferd hos dommere, både når det gjelder typer av atferd og det totale omfanget. Hovedårsaken er at man ikke har noe egnet system for å fange opp problematferd, og det er ikke foretatt konkrete undersøkelser med sikte på avdekke slike forhold.

Kommisjonens høringer

Kommisjonen har holdt en rekke høringer, hvor et hovedsiktemål har vært å frambringe faktiske kunnskaper om de temaer som kommisjonen skal utrede, se kapittel 1.3.3. I flere av høringene har spørsmålet om dommeres kritikkverdige atferd vært sterkt framme, i første rekke i de tre høringene med henholdsvis advokater, pressefolk og representanter for den samiske befolkning. Kommisjonen vil i det følgende gi en kort oppsummering av en del sentrale punkter fra disse tre høringene.

Høringene viser at det forekommer dommeratferd som oppfattes som kritikkverdig, men de gir ikke noe særlig grunnlag for å kunne bestemme hvor stort omfanget er. Hva som oppfattes som kritikkverdig varierer nokså sterkt, og en del av kritikken mot dommerne er av en slik karakter at dommerne selv bare i begrenset utstrekning kan lastes. Det er her snarere tale om en slags systemkritikk.

Under advokathøringenmente enkelte av advokatene at dommere er for lite kritiske til offentlige myndigheter. Noen dommere har problemer med å markere den nødvendige distanse til statens interesser. Som andre eksempler på kritikkverdig atferd ble det trukket fram at noen dommere gir inntrykk av å ha tatt standpunkt på forhånd, utviser en nedlatende holdning overfor de øvrige aktører i retten, særlig overfor tiltalte, er sendrektige - både med hensyn til domsskriving og saksforberedelse - eller presser på for å få i stand forlik hvor grunnlaget er dårlig. Direkte krenkende atferd fra dommeres side forekommer imidlertid i liten grad. Generelt synes forholdene å være bedre nå enn for 20-30 år siden.

Advokatene mente at årsakene til den kritikkverdige atferd kunne være forskjellige. Noe av forklaringen kan ligge i det stadig sterkere kravet om effektivitet som dommere blir møtt med, men også at det i forbindelse med dommerutnevnelser har vært lagt for lite vekt på den potensielle dommers personlige egenskaper. Det ble videre pekt på at dommere i for liten grad har vært opptatt av etiske spørsmål knyttet til dommerarbeidet. Blant advokatene var det delte meninger om innføring av en særskilt disiplinærordning, men alle mente at en slik ordning kan ha sine fortrinn, og ingen ville motsette seg den. Advokatene fant at det problematiske ved disiplinærordningen bl a ligger i at det kan bli tilfeldig hvilke dommere som blir brakt inn for disiplinærorganet, og at det kan være vanskelig å bevise den kritikkverdige atferd.

Også under pressehøringenble det konstatert at kritikkverdig dommeratferd forekommer, bl a ved at dommere slurver med det formelle - f eks ved at inhabilitetsspørsmål tas opp for sent - og opptrer arrogant. I likhet med advokatene mente imidlertid representantene for pressen at forholdene hadde bedret seg i løpet av de siste 20-30 årene. Et generelt ankepunkt var at det er for lite åpenhet i domstolene. For ofte bestemmer dommeren at rettsmøtet skal holdes for lukkede dører, og pressen får også i for liten utstrekning tilgang til dokumenter. Én årsaksforklaring til lukketheten i domstolene er den generelle skepsis som dommere utviser overfor pressen. Større åpenhet vil også føre til økt tillit til domstolene og til dommerne. For øvrig ble det pekt på at mediene inntil for ca ti år siden i liten utstrekning hadde vært opptatt av kritikkverdig dommeratferd og i det hele tatt av uheldige forhold i domstolene. I dag er dommere «godt stoff» på en helt annen måte enn tidligere. På samme måte som under advokathøringen ble det under pressehøringen uttrykt tvil om hensiktsmessigheten av å innføre en egen disiplinærordning for dommere. Bedre tilrettelagte forhold for pressen gjennom større åpenhet i domstolene vil dempe behovet for en disiplinærordning; pressens tilstedeværelse i rettsmøter og omtale av kritikkverdig atferd vil kunne virke preventivt.

Samehøringenviste at samenes problemer i forhold til dommere i særlig grad består i kommunikasjons- og forståelsesproblemer. Dette kan bl a medføre at dommeren ikke får fram de relevante opplysninger i saken. F eks oppfattes taushet på en annen måte blant samer enn blant personer med en annen bakgrunn. Måten å ordlegge seg på når spørsmål skal besvares, kan også lett føre til misforståelser hos dommere som ikke er kjent med det spesifikt samiske. Dommeren må ofte gjenta spørsmålene, og kan på grunn av det lett bli utålmodig og oppfatte samene som lite samarbeidsvillige i retten.Viktige årsaker her er manglende innsikt hos dommerne når det gjelder samisk språk og kultur. Samene har også store vansker med å vinne fram med sin rettskultur. Praksis viser at den part som påberoper seg ikke-samiske rettsregler, vinner fram på bekostning av den som legger hovedvekten på samisk tradisjon og sedvane. Dette gjør seg ikke minst gjeldende innenfor reindriftsnæringen.

De problemer som er beskrevet ovenfor, fører til eller kan føre til at samenes respekt for domstolene reduseres. Sterkere vektlegging av innsikt i samisk språk og kultur ved utnevnelse av dommere vil være et positivt element i retning av å bedre forholdene, samt at det ellers skjer en generell heving av dommernes kompetanse når det gjelder kunnskap om og forståelse av samiske forhold. Videre vil det være fordelaktig om det kan etableres et eget sorenskriverembete for indre Finnmark, idet dette kan bidra til at samene lettere kan få sine saker og sine synspunkter fram for domstolene.

10.6.2.3 Behovet for en særskilt disiplinærordning ved siden av sanksjonsmidler som straff, avskjed m v

Den særlige posisjon som dommerne innehar som forvaltere av samfunnets maktapparat, stiller spesielle krav til dem. Det kan være vanskelig å opprettholde tilliten til dommerne, dersom det ikke reageres overfor dommere som opptrer kritikkverdig og på en måte som kan gi inntrykk av at de misbruker den tillit som vårt domstolsystem hviler på. Etter kommisjonens oppfatning er det derfor viktig å ta dommeres kritikkverdige atferd på alvor. Spørsmålet blir hvordan man best kan søke å forhindre slik atferd - eller snarere minimaliserere omfanget. Å unngå helt at dommere forgår seg fra tid til annen, vil neppe være mulig.

Selv om det i mange tilfelle kanreageres strafferettslig overfor kritikkverdig atferd, ligger det nok i sakens natur at påtalemyndigheten vil være tilbakeholden med å reise straffesak mot en dommer for mindre forgåelser. Det kan da være lettere å reagere med en type mildere tiltak, som vil virke mindre inngripende for en dommer enn ordinær straff. Men hovedpoenget er at det må kunne gripes inn overfor dommeres kritikkverdige atferd med disiplinærtiltak, selv om straffbarhetsvilkårene ikke er til stede. Et moment i denne sammenheng er at en dommer ikke kan sies opp fra sin stilling. De eneste virkemidler eller reaksjonsmidler man har til disposisjon, er de mest drastiske - å straffe dommeren eller å avskjedige henne/ham. Og både straffetiltak og avskjed vil forutsette et sterkt klanderverdig forhold hos dommeren.

Sett i lys av dette vil et særskilt disiplinærsystem kunne fylle et formelt og reelt vakuum. Etter kommisjonens oppfatning kan man også stille spørsmål om ikke det mangelfulle system man har i dag for å fange opp kritikkverdig atferd og møte den med hensiktsmessige reaksjoner, kan gi grobunn for at uheldige kulturer dannes og utvikles.

Det er ikke sikkert at et disiplinærorgan vil få særlig mange saker til behandling. Dette bør imidlertid ikke være avgjørende. For det første kan selve eksistensen av en velfungerende disiplinærordning virke positivt med hensyn til å gjøre dommerne mer bevisste på sin atferd. For det annet kan en slik ordning få en viktig funksjon utad, idet den viser vilje til å ta kritikkverdig dommeratferd på alvor.

Det vil være feilaktig å se på en disiplinærordning som utelukkende en type straffesanksjonert system overfor dommeres forgåelser. Gjennom disiplinærorganets praksis vil det kunne utvikles mer generelle normer for akseptabel/ikke akseptabel dommeratferd, som kan representere viktige bidrag til utvikling av dommeretikken generelt og den enkelte dommers etiske holdning spesielt. Betydningen av dette understrekes av at det regelverk som disiplinærorganet skal anvende, nødvendigvis må få et visst preg av rettslig standard, d v s at det får en nokså generell utforming.

Det er for øvrig ikke gitt at en disiplinærordning bare skal treffe avgjørelse i konkrete saker om kritikkverdig dommeratferd. Disiplinærorganet vil f eks kunne gjøres til høringsinstans i lovsaker og i andre saker som berører dommere, deres posisjon og forhold til de andre aktører i retten. Man kan videre tenke seg at disiplinærorganet kan ta initiativet til undervisningsopplegg som gjelder dommeretikk, eventuelt selv stå for gjennomføringen av slikt opplegg. Disiplinærorganet vil eventuelt også kunne uttale seg om uheldige forhold og skjevheter i domstolene, uten at dette nødvendigvis innebærer kritikk rettet mot en bestemt dommer, f eks at disiplinærorganet tar opp til kritisk vurdering generelle holdninger og rutiner m v i domstolene.

Som påvist i punkt 10.5 har man i en rekke land som det kan være naturlig å sammenlikne seg med, sett behov for å ha et et særskilt disiplinærsystem for dommere, ved siden alvorligere sanksjonsmidler som straff, avskjed m v. Med unntak av Finland har f eks alle de øvrige nordiske land slike disiplinærordninger. I Finland vil innføring av et system av denne karakter nå bli nærmere vurdert.

Den spørreundersøkelse som kommisjonen gjennomførte våren 1997, viste relativt stor oppslutning blant landets ordinære dommere om innføring av et nytt disiplinærsystem: 41,8 % av dommerne var helt enig/nokså enig i at det burde innføres et slikt system, 24 % inntok en både - og innstilling, 24 % var helt uenig/nokså uenig, mens 10,2 % ikke hadde gjort seg opp noen mening. Tallene er i meget stor grad de samme når de ekstraordinære lagdommerne og dommerfullmektigene tas i betraktning.

Eksistensen av et eget disiplinærsystem for dommere vil heller ikke være noe særsyn i Norge, sett i forhold til andre sammenliknbare profesjoner. Egne disiplinærsystemer i offentlig regi forekommer for leger, psykologer og andre profesjoner innenfor helsesektoren, for advokater og for revisorer, se punkt 10.4. Felles for disse profesjonene eller yrkesgruppene er at det dreier seg om personer som i sitt virke kommer i nær kontakt med andre mennesker i kraft av en overordnet, profesjonell posisjon som behandler, rådgiver, fullmektig el l. I den posisjonen som disse utøverne har, er det meget viktig at det rår et tillitsforhold mellom utøveren og de som hun/han har et profesjonelt forhold til - pasienter, klienter m v. En høyverdig etisk holdning hos utøveren, preget av respekt, innlevelse og forståelse, vil være av grunnleggende betydning for å kunne skape og opprettholde et slikt tillitsforhold. Det er ikke vanskelig å øyne likhetspunkter mellom dommere og utøvere av sammenliknbare profesjoner. Dommerne innehar en overordnet, profesjonell posisjon som utøvere av samfunnets maktapparat, og treffer avgjørelser av vidtrekkende betydning for sakens parter. De stilles overfor klare forventninger om en riktig, rettferdig og respektfull behandling, og oppfyllelsen av disse forventningene er bl a avhengig av at dommeren opptrer på en tillitsskapende måte.

Så langt er det kommisjonens konklusjon at det er rom for en særskilt disiplinærordning for dommere ved siden avadgangen til iverksetting av strengere tiltak i form av straff, avskjed m v.

10.6.2.4 Kan andre tiltak eller forhold gjøre en særskilt disiplinærordning overflødig?

Innledning

Etablering av et eget disiplinærsystem kan sies å representere et tradisjonelt svar på spørsmålet om hvordan man skal møte dommeres kritikkverdige atferd, og det er ikke uten videre gitt at dette er det beste svaret. Svakhetene ved systemet er bl a at det kan det være vanskelig å avdekke og bevise kritikkverdig atferd hos dommere. Den normgivende og holdningsskapende effekt er usikker. I tillegg kommer at en disiplinærsak kan virke sterkt infamerende for en dommer, etter omstendighetene unødig infamerende, i kraft av den særlige posisjon som en dommer har.

Bl a med dette som bakgrunn vil det være aktuelt å se nærmere på om det kan være andretiltak eller forhold som på en bedre måte kan fremme målsettingen om å hindre kritikkverdig atferd hos dommere, og eventuelt gjøre det overflødig å ha et eget disiplinærsystem med sikte på de mindre alvorlige tilfelle. Viktige stikkord her er en bedre utnevnelsesprosess, etikkopplæring, utvikling av profesjonsetiske regler, etablering av et etisk råd.

En endret utnevnelsesprosess

At dommere har de rette personlige egenskaper - i tillegg til at de er velkvalifiserte rent faglig - er utvilsomt en vesentlig forutsetning for at dommere skal kunne behandle rettens aktører på en forsvarlig og god måte. Et viktig virkemiddel i denne forbindelse er å sørge for å ha en utnevnelsesprosess som er best mulig egnet til å fange opp søkere som har disse egenskapene. Kommisjonen har i kapittel 7 foreslått viktige endringer i utnevnelsesprosessen, hvor bl a hensynet til høy menneskelig og faglig kvalitet er sterkt framhevet.

Etikkopplæring

Dommeratferd har en viktig etisk kjerne. De «rette» dommeretiske holdninger kan ikke læres eller videreutvikles alene ved å tilegne seg teori. Men opplæring kan være et viktig bidrag. Dette forutsetter en viss konsensus om hvilke dommerholdninger som er ønskelige, og her kan f eks eksistensen av profesjonsetiske regler få betydning. Av spesiell betydning er at læring kan bidra til å skape en sterkere bevisstgjøring hos dommeren om de situasjoner hvor det er særlig viktig å kunne behandle rettens aktører på en rettferdig og hensynsfull måte.

De framtidige dommeres teoretiske fundament og generelle holdninger vil i stor grad erverves og utvikles gjennom det juridiske fagstudium, kanskje ikke minst gjennom undervisningen i prosessrett, hvor prinsippet om «a fair trial» - en rettferdig rettergang - står sentralt. Det er imidlertid først i de senere år at man i juristutdanningen har lagt inn en egen opplæring i etikk for jurister, hvor dommeretikk inngår som ett av elementene.

Mange dommere har bakgrunn som advokat/advokatfullmektig, og tar derfor med seg viktige erfaringer og holdninger fra sin praksis. Advokatene har lenge hatt sine profesjonsetiske regler, med utførlige bestemmelser for hva som skal anses som god advokatskikk.

Mange dommere har også bakgrunn i offentlig forvaltning. I forvaltningen er etikk tillagt økt betydning i de senere år. I 1993 ble det utarbeidet en egen NOU om etikk i forvaltningen - NOU 1993:15 Forvaltningsetikk. Om verdier, holdninger og holdningsskapende virksomhet i statsforvaltningen - hvor det bl a redegjøres for de etiske dilemmaer man kan stå overfor som statstilsatt. Statskonsults utredning i 1997 om «Verdier og etiske dilemmaer. Forvaltningens skikkelighet» representerer en oppfølgning av NOU 1993:15. Det kan også vises til St meld nr 35 (1991-92) Om statens forvaltnings- og personalpolitikk, som forutsatte en sterkere oppmerksomhet om bl a etikk og holdningsskapende arbeid. I Statens personalhåndbok for 1997 s 50 framgår det at «det enkelte departement og underliggende virksomhetsområde har et ansvar for at det drives et systematisk utviklingsarbeid for å styrke etisk bevissthet og god forvaltningsskikk på sitt område».

Høsten 1997 ble det i regi av Etterutdanningsrådet for dommere iverksatt en eget kursopplegg for dommere om dommeretikk, hvor søkelyset bl a ble rettet mot selve etikkbegrepet og dets innhold, internasjonale retningslinjer for god dommerskikk og dommeretikk i andre land, og dommerrollen i sivile saker og i straffesaker.

Profesjonsetiske regler

I motsetning til hva som er tilfelle for en rekke andre yrkesutøvere, har man i dag ingen skriftlig formulerte profesjonsetiske regler for norske dommere. Slike dommeretiske regler er uvanlige også i andre land.

En høyverdig etisk holdning hos dommere vil - som hos andre profesjonsutøvere som det kan være naturlig å sammenlikne dommerrollen med i denne sammenheng - være avhengig av en rekke forhold, hvor eksistensen av etiske regler kan være én faktor. Det viktigste er antakelig den enkelte dommers personlighet, kombinert med en stor grad av bevissthet om de forventninger som man blir møtt med som dommer. Formålet med etiske regler vil bl a være å bidra til å videreutvikle denne bevisstheten, og representere en felles ramme som kan gi trygghet i oppfatningen av ens egen rolle som dommer. Det vil dessuten ofte være debatt om slike regler og hva de skal inneholde; en debatt som i seg selv kan være bevissthetsskapende hos dommerne. Etiske regler vil også kunne utgjøre et viktig signal til utenverdenen om hva slags dommeratferd man kan forvente å bli møtt med.

Etikkråd

Det er ikke uvanlig at profesjonsetiske regler inkluderer opprettelse av et etisk råd. Vanligvis vil et slikt råd ha kompetanse til å møte enkeltmedlemmers brudd på disse reglene med sanksjoner, f eks ekskludering fra organisasjonen. Kommisjonen har ikke funnet eksempel på noe spesifikt yrkesetisk råd opprettet i offentlig regi. Etter legeloven av 13 juni 1980 nr 2 har man hatt Statens legeråd som et rent rådgivende organ for Sosialdepartementet og helsedirektøren.

Dersom det utarbeides profesjonsetiske regler for dommere, kan det være aktuelt å opprette et særskilt etikkorgan, på linje med det som en del andre profesjoner har gjort. Særlig aktuelt her er etablering av et etikkorgan i offentligregi. Det mest nærliggende vil være å gjøre et slikt etikkorgan til et selvstendig organ, bl a ved å åpne for at organet kan respondere på henvendelse fra enkeltpersoner om dommeratferd, og/eller ved at organet på eget initiativ kan ta opp til behandling spesielle eller generelle spørsmål som gjelder slik atferd. Forskjellen mellom et etikkorgan av denne karakter og et disiplinærorgan vil være at sistnevnte først og fremst representerer et sanksjonsbasert system, mens førstnevnte primært vil ha som formål å gi autoritative uttalelser om hva som skal anses som «god dommerskikk» - og hva som ikke er det. Et disiplinærorgan vil i særlig grad få en dømmende funksjon, mens etikkorganets funksjon blir av mer rådgivende karakter. Den rettsliggjøring som et disiplinærsystem representerer, medfører også at saksbehandlingen i sin kjerne vil bli vesensforskjellig, siden hensynet til rettssikkerheten vil få en helt annen betydning i dette systemet enn i et etikksystem. Slik kommisjonen ser det, vil hovedhensikten med å opprette et etikkorgan være at dets autoritative uttalelser skal virke normdannende og bidra til å påvirke dommernes holdninger og atferd.

Både en disiplinærordning og et slikt etisk råd som er omtalt ovenfor, retter søkelyset mot dommeratferd. Det er imidlertid utvilsomt slik at det kan forekomme uheldige og også direkte kritikkverdige forhold ved en domstol - eller mer allment ved domstolene - som ikke kan tilbakeføres til en bestemt dommer. I stedet for dommerfeil kan man her tale om systemfeil.En domstol kan f eks ha innført rutiner for saksbehandlingen som medfører at saksbehandlingen blir unødig tungvint og omstendelig i en type saker. Mer konkret: Dommerne har forskjellig praksis med hensyn til advokatenes plikt til å bære kappe under hovedforhandling, domstolene har forskjellig praksis overfor de enkelte medier som ønsker utskrift av dommer, dommerne er i ulik grad tilgjengelige for publikum som ønsker å få satt opp en stevning, en anke o l. I slike tilfelle som her er skissert, kan det være ønskelig å få en autoritativ uttalelse om hva som er god domstolskikk. En måte å løse dette på kan være å utvide et etikkorgans virkeområde til å omfatte både dommere og en enkelt domstol/domstoler mer allment, også fordi det i noen tilfelle kan være vanskelig å skille klart mellom dommeratferd og domstolsatferd.

Sammenfattende vurdering

Kommisjonen antar at en bedre utnevnelsesprosess vil bidra til at vi får mer kvalifiserte dommere, forutsatt at søkningen til dommerstillinger er rimelig god. Kommisjonen mener også at økt vektlegging av etikkopplæring kan bidra til at dommere blir mer bevisst på sin posisjon og rolle overfor rettens aktører, og kan gjøre dem i bedre stand til å opptre med den nødvendige respekt og toleranse for disse. Kommisjonen ser derfor positivt på slike opplæringstiltak, ikke bare for praktiserende dommere, men også for juridiske studenter og mer allment for jurister som potensielle dommere.

På den annen side kan kommisjonen vanskelig se at en bedre utnevnelsesprosess eller etikkopplæring i seg selv vil kunne erstatte en særskilt disiplinærordning. Kommisjonen tror heller ikke at utvikling av profesjonsetiske regler for dommere vil gjøre en disiplinærordning overflødig. Som tidligere påpekt kan profesjonsetiske regler være av betydning for å bevisstgjøre dommere i deres dommerrolle, men det er samtidig viktig å være oppmerksom på at slike regler kan tjene andre formål - f eks å bygge opp under rene standsinteresser. Det kan også være vanskelig å utforme profesjonsetiske regler på en slik måte at de gir klare handlingsnormer. For dommeres vedkommende kan det være grunn til å framheve at de prosessuelle lovbestemmelser - som dommerne må forholde seg til - har en viktig etisk basis.

Kommisjonen anser det ellers ikke som sin oppgave å utforme etiske regler for dommere. Dette er ikke omtalt i kommisjonens mandat, og kommisjonen er heller ikke sammensatt med sikte på en slik oppgave. Det er av vesentlig betydning at dommerne selv, som de direkte berørte, trekkes helt sentralt inn i et slikt arbeid.

Kommisjonen kan se verdien av å ha et eget etisk råd for dommere, ikke minst når det ses i sammenheng med egne opplæringstiltak i dommeretikk. Men kommisjonen mener at et etisk råd ikke kan tre i stedet for et disiplinærorgan, uavhengig av om rådet retter søkelyset mot dommeratferd og/eller mot systemfeil o l knyttet til en enkelt domstol eller domstolene mer allment. Når det spesielt gjelder uheldige eller direkte kritikkverdige forhold i domstolene, som ikke kan tilbakeføres til noen bestemt dommer, finner kommisjonen grunn til å peke at det allerede foreligger systemer som i stor grad vil kunne fange opp slike forhold. Den sentrale domstoladministrasjon har en tilsynsplikt overfor domstolene, og dermed også plikt til å ta opp uheldige eller kritikkverdige forhold med sikte på endringer - så lenge dette ikke medfører inngrep i domstolenes dømmende virksomhet. Den sentrale domstoladministrasjon vil derfor i en rekke tilfelle være rette adressat for klager som gjelder enkelte domstoler eller domstolene mer allment. F eks forekommer det at Advokatforeningen tar opp ulike spørsmål med domstoladministrasjonen (Justisdepartementet) som gjelder forhold ved domstolene. Også andre institusjoner har en tilsynsfunksjon overfor domstolene, bl a Riksrevisjonen og Arbeidstilsynet. I enkelte tilfelle vil det være påkrevd med lovendringer eller økt tildeling av budsjettmidler for å få løst problemer, f eks med sikte på å gjøre saksbehandlingen enklere og raskere. Undertiden vil for øvrig domstolleder kunne være rette adressat for klager mot vedkommende domstol, og slik at hun/han kan bidra til å bedre forholdene, gjennom utvikling av nye og bedre rutiner m v. Hvis kritikkverdig atferd er knyttet til en av tjenestemennene ved domstolen, vil kompetent myndighet i medhold av tjenestemannsloven kunne reagere med ordensstraff overfor vedkommende tjenestemann.

Mediene setter i stadig stigende utstrekning søkelyset mot domstolene - og mot dommerne. Dommerne var tidligere stort sett spart for medienes oppmerksomhet. Men i de senere år har det vært fokusert sterkt på dommeres sidegjøremål og på dommerutnevnelser. Også alminnelig dommeratferd i rettsmøter har mediene interessert seg for. Det er viktig for rettspleien at dommerne og dommerrollen er gjenstand for offentlighetens interesse, og det er neppe tvil om at medienes tilstedeværelse i rettsmøter og medieomtale av dommere ofte vil kunne virke positivt inn på dommernes atferd. Medienes tilstedeværelse og oppfølgning vil imidlertid ikke kunne gjøre en disiplinærordning overflødig.

Kommisjonen vil videre peke på at gode kollegiale forhold ved den enkelte domstol, god ledelse - i det hele tatt et åpent, stimulerende og trivelig arbeidsmiljø - kan være et vesentlig element for utvikling av gode holdninger hos dommere og for løsning av konflikter/problemer, både mellom den enkelte dommer og det øvrige personalet og mellom den enkelte dommer og andre aktører i retten. Kommisjonen finner i denne forbindelse grunn til å framheve den grunnleggende betydning for tilliten til domstolene av at personalet ved domstolene generelt er innstilt på å yte god service til det rettssøkende publikum, og at personalet så langt råd er gir publikum den hjelp og veiledning som ønskes.

Det er kommisjonens oppfatning, at man ikke gjennom de ovennevnte - eller andre tiltak - kan oppfylle målsettingen om å hindre kritikkverdig dommeratferd på en måte som gjør en godt organisert og operativ disiplinærordning overflødig.

Kommisjonen mener at det er behov for en ny disiplinærordning, til erstatning for det system som i dag administreres av Justisdepartementet. Det eksisisterende systemet er ikke tilfredsstillende. Årsaken er dels at man i dag ikke har noe veldefinert apparat for å kunne fange opp klager fra parter, advokater og fra andre av aktørene i retten, dels at Justisdepartementet ikke spesielt har innrettet sin egen tilsynsfunksjon med det for øye å avdekke kritikkverdig atferd hos dommere, dels at det framstår som nokså uklart hva departementets myndighet egentlig består i, og dels at Justisdepartementet - med bakgrunn i prinsippet om dommernes og domstolenes uavhengighet - synes å ha vært tilbakeholden med å gripe inn og reagere overfor dommere, også i tilfelle hvor det kunne ha vært grunn til å gjøre det.

Kommisjonen legger for øvrig stor vekt på følgende: Det er viktig at man, som tidligere nevnt - i erkjennelse av at avskjedssaker praktisk talt ikke har forekommet, av at påtalemyndigheten særdeles sjelden går til regulær straffesak mot en dommer, og av at dommere ikke kan sies opp - får etablert et system som kan fylle det disiplinære tomrom som eksisterer. Dette må ses på bakgrunn av den særlige maktposisjon som dommerne innehar, og på den grunnleggende betydningen av folks tillit til domstolene. Denne maktposisjonen stiller spesielle krav til dommerne, til deres holdninger og atferd. Faren er til stede for at tilliten kan svekkes, dersom det ikke reageres disiplinært overfor dommere som opptrer kritikkverdig. En godt organisert og operativ disiplinærordning vil således kunne få stor symbolbetydning og representere et klart signal utad om at man ønsker å ta kritikkverdig dommeratferd på alvor.

Den disiplinærordning som kommisjonen legger opp til i punkt 10.6.3, har et viktig siktemål utover det å reagere raskt og adekvat overfor den dommer som utviser kritikkverdig atferd. Kommisjonen sikter her særlig til at disiplinærorganet gjennom sine avgjørelser vil utvikle normer for «god dommerskikk». Kommisjonen vil også åpne for at disiplinærorganet på annen måte skal kunne bidra til å høyne dommeres etiske standard, f eks ved å uttale seg om hva som er «god dommerskikk» - uten at det har tilknytning til en konkret disiplinærsak - og gjennom initiering av spesielle opplæringstiltak. Dette innebærer at disiplinærorganet får et islett av å være et etisk råd, i tillegg til sin disiplinære funksjon.

10.6.3 Nærmere om forslag til en særskilt klage- og disiplinærordning for dommere

10.6.3.1 Generelt

Kjernen i kommisjonens forslag er innføring av en klageordning, som åpner for at de som er berørt av en dommers kritikkverdige atferd, kan klage dommeren inn for det organ som skal behandle og avgjøre disiplinærsaker. På grunn av dette - og av praktiske årsaker - har kommisjonen i det følgende gjennomgående valgt å bruke betegnelsene «klage- og disiplinærordningen» om det nye systemet og «disiplinærorganet» om det organet som skal ha avgjørelsesmyndigheten i disiplinærsaker.

Det overordnede formålet med den klage- og disiplinærordning som kommisjonen foreslår vil være to-sidig:

• Å bidra til å hindre at dommere opptrer på en måte som er egnet til å skade den alminnelige tillit til domstolene og til dommerne

• Å stimulere til gode holdninger hos dommere og utvikle nærmere retningslinjer for hva som bør anses for god dommerskikk

Dersom klage- og disiplinærordningen skal kunne oppfylle det overordnede formål og få den nødvendige legitimitet, mener kommisjonen at det må stilles følgende sentrale krav eller forutsetninger:

1. Klage- og disiplinærordningen må være egnet til fange opp mest mulig av kritikkverdig atferd hos dommere, bl a ved at ulike former for atferd kan lede til disiplinærtiltak og ved at kretsen av klageberettigede gjøres vid

2. Kritikkverdig atferd må møtes med adekvate reaksjoner

3. Det organ som skal behandle og avgjøre saker om disiplinærtiltak - disiplinærorganet - må være uavhengig og upartisk

4. Disiplinærorganet må ha faglig tyngde og en viss bredde i sammensetningen, men ikke være for stort

5. Disiplinærorganet må ha et selvstendig ansvar for sakens opplysning

6. Disiplinærorganets saksbehandling må være rasjonell og effektiv, men samtidig må rettssikkerheten ivaretas, bl a ved at organet treffer sine avgjørelser etter en betryggende saksbehandling og ved at det gis mulighet for overprøving av organets avgjørelser

7. Disiplinærorganets avgjørelser skal være offentlige

8. Klage- og disiplinærordningen skal omfatte alle dommere.

Kommisjonen vil i det følgende redegjøre nærmere for disse kravene/forutsetningene, og på det grunnlaget utvikle en helhetlig modell for klage- og disiplinærordningen. Kommisjonen vil samtidig presisere at organiseringen m v av disiplinærorganet bør være slik at andre oppgaver enn behandling av konkrete disiplinærsaker kan innpasses i organets virksomhet, f eks at disiplinærorganet også skal kunne ta opp spørsmål av mer generell dommeretisk karakter og ta opp til kritisk vurdering uheldige forhold eller skjevheter ved domstolene, uten at dette behøver å ha sammenheng med en bestemt disiplinærsak. Disiplinærorganets sentrale funksjon vil imidlertid være knyttet til behandling av disiplinærsaker, og kommisjonens videre drøftelse er først og fremst basert på dette.

Kommisjonens mindretall - som er identisk med mindretallet i kapittel 6 - foreslår at disiplinærorganet i tillegg til de oppgaver som er nevnt ovenfor, også skal behandle og avgjøre søknader fra dommere om godkjenning av sidegjøremål, se kapittel 9.7.9

10.6.3.2 Former for kritikkverdig atferd som kan utløse disiplinærtiltak

Forhold i tjenesten

Når det gjelder spørsmålet om hvilke tjenestlige forhold som skal kunne utløse disiplinærtiltak, mener kommisjonen at det er viktig å fastsette vide rammer. Utgangspunktet bør være at alle former for kvalifisert kritikkverdig atferd etter omstendighetene bør kunne resultere i disiplinærtiltak.

Schei-utvalget mente at disiplinærorganets myndighet burde begrenses til å gjelde «uhøvisk eller utilbørlig» atferd fra dommerens side. Kommisjonen er enig i at slik atferd må omfattes av klage- og disiplinærordningen. Dette innebærer bl a at grov, ubehøvlet opptreden fra en dommers side i et rettsmøte vil kunne gjøres til gjenstand for disiplinær forfølgning. Det samme må gjelde (andre) utslag av slett møteledelse, f eks at dommeren ikke griper inn overfor en advokat som i sin spørsmålsstilling eller holdning overfor vitner opptrer i strid med loven, jf tvistemålsloven § 219 og straffeprosessloven § 136. Videre må bruk av unødvendig sterke ord og uttrykk i rettslige avgjørelser kunne føre til disiplinærtiltak, når de ord/uttrykk som er brukt er egnet til å virke klart sårende eller infamerende. At straffelovgivningen i stor utstrekning fritar dommere for straff og mortifikasjon i slike sammenhenger, bør etter omstendighetene ikke være til hinder for at det kan reageres disiplinært overfor vedkommende dommer.

Kommisjonen mener hensynet til klage- og disiplinærordningens legitimitet tilsier at det bør være adgang til å reagere disiplinært utover de rammer som Schei-utvalget foreslo. Etter kommisjonens oppfatning bør derfor sendrektighet i saksbehandlingen - som Schei-utvalget uttrykkelig ønsket å unnta fra disiplinærorganets myndighet - etter omstendighetene kunne lede til reaksjoner fra et disiplinærorgans side. Dette gjelder både sendrektighet i samband med saksforberedelsen og kvalifiserte forsinkelser med hensyn til domsskriving. Det er vanskelig å si noe mer konkret om hva som skal anses som sendrektighet. Dette må avgjøres ut fra en konkret vurdering, hvor det bl a tas i betraktning hvilken arbeidsbyrde hun/han har. Enkeltstående tilfelle av sendrektighet vil ikke være tilstrekkelig som grunnlag for disiplinærtiltak, med mindre det dreier seg om alvorlige overtramp.

Videre må dommere, som andre statstilsatte, kunne risikere disiplinærtiltak for overtredelse av arbeidsrettslige plikter i tilknytning til tilsettingsforholdet, f eks overtredelse av regler om adgangen til å inneha sidegjøremål, overtredelse av arbeidstidsbestemmelser, regler om ferieavvikling o l.

En viktig rettesnor for disiplinærorganets vurdering vil være at det må dreie seg om forhold som er egnet til å svekke tilliten til domstolene/dommerne, med mindre det gjelder overtredelse av regulære tjenesteplikter. Det vil si at det må være elementer ved hennes/hans atferd som kan medføre svekket tillit. Tillitsaspektet er gjennomgående tillagt stor betydning i de «mildere» disiplinærsystemer som gjelder for dommere i andre land. Det kan også være grunn til å nevne at etter tjenestemannsloven kan en tjenestemann som opptrer «utilbørlig» risikere ordenstraff, så fremt atferden «skader den tillit eller aktelse som er nødvendig for stillingen».

Etter dette kan den vurdering som disiplinærorganets står overfor, sammenfattes i hva som i alminnelighet kan aksepteres som «god dommerskikk».Et tilsvarende kriterium gjelder for advokater, idet Disiplinærnemnden «behandler klager over at advokater har opptrådt i strid med god advokatskikk»(uthevet her), jf advokatforskriften § 5-3 første ledd.

Forhold utenfor tjenesten

Forhold som kan lede til disiplinærtiltak, bør ikke være begrenset til forgåelser i tjenesten. Etter omstendighetene må også forhold utenfor tjenesten kunne medføre slike tiltak. Tillitshensynet gjør at dommeratferd utenom tjenesten kan være av en slik art at det bør reageres disiplinært. F eks kan man tenke seg at det foreligger straffbare forhold som er begått utenfor tjenesten og som kan medføre tap av stilling, men hvor det av ulike grunner ikke er tatt med noe slikt krav i straffesaken. Men selv om det ikke dreier seg om så drastiske forhold, bør det være en åpning for disiplinære reaksjoner.

Også når det er spørsmål om disiplinærtiltak i forbindelse med dommeratferd utenfor tjenesten, vil utgangspunktet for vurderingen være om atferden krenker akseptable normer for «god dommerskikk».Det må her utvises tilbørlig respekt for den enkelte dommers privatliv. Spørsmålet om disiplinærtiltak må i disse tilfelle finne sin løsning i den vanskelige avveiningen mellom hensynet til tillitsaspektet og hensynet til dommerens privatliv og personvern i vid forstand. Disiplinære tiltak vil derfor bare kunne tenkes i ekstraordinære situasjoner. I tråd med dette har kommisjonen også foreslått at kretsen av klageberettigede skal være begrenset, se punkt 10.6.3.5.

Skyldkravet

Dersom det skal kunne anvendes disiplinærtiltak mot en dommer, må det stilles krav om at dommeren har opptrådt klanderverdig. Synspunktet er at dommeren må kunne bebreides handlingen eller unnlatelsen. Det må være tilstrekkelig at dommeren har utvist uaktsomhet, d v s at skyldkravet blir det samme som ved ileggelse av ordensstraff etter tjenestemannsloven.

Forholdet mellom disiplinærtiltak og andre sanksjonsmidler

Kommisjonen finner grunn til å ta opp enkelte særlige spørsmål, relatert til andre sanksjoner - særlig straffetiltak - overfor dommere som opptrer kritikkverdig.

For det første - bør det forhold at en dommer er straffedømt være til hinder for at det senere blir reagert disiplinært i forbindelse med det samme forhold? Kommisjonen mener at svaret bør være ja. Begrunnelsen er at dommeren ikke bør utsettes for to sett av reaksjoner for ett og samme forhold, hvor hun/han først ilegges det strengere reaksjonsmiddel og deretter det mildere. Kommisjonen kan ikke se at det av hensyn til domstolenes legitimitet er påkrevd å reagere «dobbelt», selv om ordinær straff og disiplinærtiltak kan sies å ha forskjellige formål. Det kan i denne sammenheng også vises til at Schei-utvalget ville utelukke særskilt disiplinærforfølgning i et slikt tilfelle, se utvalgets innstilling s 73. Tjenestemannsloven har ikke nærmere regler om dette, men det er likevel grunn til å tro at at det skal mye til før det reageres med ordensstraff når en tjenestemann allerede er straffedømt.

For det andre - det faktum at en dommer er ilagt et disiplinærtiltak, vil ikke være til hinder for at det iverksettes strafferettslig forfølgning overfor vedkommende for det samme forhold, eller at avskjedssak forberedes. Prinsipielt må f eks påtalemyndigheten vurdere spørsmålet om straffeforfølgning på et selvstendig og uavhengig grunnlag. Etter tjenestemannsloven § 21 må en tjenestemann som er ilagt ordensstraff, finne seg i at hun/han utsettes for straffeforfølgning. Av samme bestemmelse framgår det dessuten uttrykkelig at det ved straffutmålingen skal tas hensyn til ordensstraffen.

Kommisjonens forslag får ingen innvirkning på sanksjoner fra Riksrevisjonen m fl, se punkt 10.2.9.2 - 10.2.9.4.

10.6.3.3 Særskilt om skjønnsmesige avgjørelser som det ikke kan anvendes rettsmidler mot

Det framgår av mandatet at kommisjonen skal vurdere særskilt om en klage- og disiplinærordning «bør omfatte en adgang til å vurdere klager mot skjønnsmessige dommeravgjørelser i enkeltsaker som det det ikke kan anvendes rettsmidler mot».

Å anvende rettsmidler mot dommeravgjørelser vil si å bringe slike avgjørelser inn for en høyere domstol med sikte på å få avgjørelsen omgjort. Dette kan skje på to måter, enten ved ved anke eller ved kjæremål.

Prosessledende kjennelser, d v s visse avgjørelser som treffes i forbindelse med gangen i en rettssak og som ikke markerer noen avslutning av saken, kan påankes i tilslutning til en ordinær - selvstendig - anke. Forutsetningen er at den prosessledende kjennelse må være truffet forut for den dom/kjennelse som den selvstendige anke refererer seg til. I praksis brukes ikke adgangen til tilslutningsanke. I stedet nyttes den feil som en tilslutningsanke kan knyttes til, som grunnlag for den selvstendige anken. Prosessledende avgjørelser - uavhengig av om de i loven er kalt kjennelser - kan imidlertid ikke påankes eller brukes som ankegrunn, «naar de etter sin art eller særlig lovbestemmelse er uangripelige» (uthevet her), jf lovens § 355 tredje ledd.

Kjæremål anvendes overfor kjennelser og andre avgjørelser som ikke kan påankes eller brukes som ankegrunn, se lovens § 396, jf § 355. Unntaket er her - som ved anke - avgjørelser «som etter sin art eller etter særskilt lovbestemmelse er uangripelig»(uthevet her), jf § 396. Selv om det ikke i mandatet er uttrykkelig vist til de arts-uangripelige avgjørelser i tvistemålsloven § 355 tredje ledd og § 396, synes det åpenbart at mandatet nettopp tar sikte på denne type avgjørelser. Ifølge Tore Schei: Tvistemålsloven med kommentarer II, 1998 (s 950) er siktemålet med lovens unntak for slike avgjørelser «å utelukke angrep på avgjørelser av administrativ karakter, som fastsettelse av tid og sted for hovedforhandlingen, samt visse sterkt skjønnsmessige avgjørelser som er lite egnet for overprøving». Avgjørelser av den sistnevnte type kan bl a være vurderingspregede avgjørelser som gjelder valg mellom forskjellige behandlingsmåter, f eks om saksforberedelsen skal være muntlig eller skriftlig.

Kommisjonen finner det naturlig at en klage- og disiplinærordning må innbefatte forhold i forbindelse med prosessledende avgjørelser som etter sin art er uangripelige, i den grad dommeren utviser kritikkverdig atferd. Det er ikke grunn til å vurdere dommerens atferd i slike sammenhenger på en prinsipielt sett annen måte enn når det gjelder hennes/hans atferd i andre sammenhenger.

Konklusjonen er at disiplinærtiltak kan tenkes anvendt i tilknytning til en dommers atferd m v i alle typer av saker, helt uavhengig av hva saken gjelder. Men forhold som kan være grunnlag for anke eller kjæremål, faller utenfor klage- og disiplinærordningen.

På den annen side bør det ikke åpnes mulighet for at disiplinærorganet kan overprøve selve den avgjørelse som vedkommende dommer har truffet. Når det ikke kan skje overprøving i forbindelse med bruk av rettsmidler mot den type avgjørelser det her gjelder, bør det ikke være adgang til overprøving indirekte gjennom en klage- og disiplinærordning. Det er viktig at disiplinærorganet ser at det ikke skal fungere som noen overprøvingsinstans i disse sakene, og at organet innretter sin behandling av saken i samsvar med det. Men det er utvilsomt en uklar og flytende grense mellom det å ta standpunkt til selve avgjørelsen og det å ta stilling til om dommeren har opptrådt kritikkverdig ved sin håndtering av saken. Undertiden kan det nok også være vanskelig å påvise at det fra dommerens side er tatt noen beslutning i mer formell henseende, kanskje særlig i forbindelse med gjennomføring av rettsmøter. Et annet forhold er at dommeren etter omstendighetene selv vil kunne omgjøre sin avgjørelse, hvis disiplinærorganet har funnet grunn til å kritisere henne/ham.

10.6.3.4 Aktuelle disiplinærtiltak

Et helt sentralt punkt ved en klage- og disiplinærordning må etter kommisjonens oppfatning være at det reageres overfor kritikkverdig dommeratferd, og at reaksjonen skal uttrykke en form for autoritativ kritikk overfor dommeren. Disiplinærorganet bør få en stor grad av frihet til å utforme denne kritikken i det enkelte konkrete tilfelle, slik at organets reaksjon kan være mest mulig tilpasset dommerens atferd. Dette vil også være best i tråd med et av formålene med klage- og disiplinærordningen, nemlig at disiplinærorganet skal kunne bidra til utviklingen av normer for hva som er «god dommerskikk».

En konsekvens av dette er at det ikke foreligger noe behov for å ha et mer fingradert system for disiplinærtiltak. Kommisjonen vil derfor foreslå at disiplinærtiltakene begrenses til to former; «advarsel» - som det strengeste tiltak - og «kritikk», som et mildere tiltak.

En advarsel vil være av vesentlig betydning for om en dommer kan straffes etter straffeloven § 324 for forsømmelighet i tjenesten, herunder straff i form av tap av dommerstillingen, og ved en vurdering av om dommeren skal avskjediges ved sivil dom. En advarsel kan derfor betraktes som et alvorlig varsku for vedkommende dommer.

Advarsel er et vanlig tiltak i de klage- og disiplinærordninger som gjelder for en del andre profesjonsgrupper, f eks for advokater, for leger og for revisorer. Også etter dansk og svensk rett er advarsel et av de disiplinærtiltak som kan anvendes overfor dommere.

At disiplinærorganet finner dommerens overtramp som så alvorlig at hun/han må gis en advarsel, vil antakelig bare forekomme i sjeldne tilfelle. En reaksjon i form av kritikk vil trolig bli det vanligste. Som antydet ovenfor vil det her åpne seg et vidt spillerom for disiplinærorganet til å utforme kritikken slik det finner mest formålstjenlig, både i forhold til den konkrete forgåelse og med sikte på organets normgivende funksjon.

I andre land er det ikke uvanlig med disiplinærtiltak i form av økonomiske sanksjoner overfor dommere, så som bot og reduksjon i lønn. F eks kan svenske dommere risikere å få sin lønn redusert i et visst, begrenset tidsrom. Kommisjonen anser økonomiske sanksjonsmidler som uaktuelle for norske dommere. Etter kommisjonens mening har slike reaksjonsmidler et strafferettslig preg, og hører derfor hjemme i strafferetten. Direkte økonomiske sanksjoner forekommer heller ikke som disiplinærtiltak overfor andre profesjonsutøvere og heller ikke som ordensstraff etter tjenestemannsloven. Militært personell danner her et unntak, idet de kan ilegges bot som refselse. Etter tjenestemannsloven kan en tjenestemann som ordensstraff ilegges tap av ansiennitet. Også denne formen for disiplinærtiltak har økonomiske konsekvenser, men er likevel noe annet enn en bot.

Plassering i lavere stilling - som kan ilegges som ordensstraff etter tjenestemannsloven - vil være i strid med flytteforbudet i Grunnloven, og anses derfor etter kommisjonens mening som et uaktuelt sanksjonsmiddel overfor dommere.

10.6.3.5 Initiering av disiplinærsaker. Klagerett

Generelt

Et viktig spørsmål er hvem som skal kunne initiere eller utløse en ordinær disiplinærsakmot en dommer. Forskjellige løsninger er her tenkelige, men to hovedalternativer synes særlig aktuelle. Det ene alternativet er å gi alle og enhver en initiativrett. Her vil det straks melde seg behov for å sile de henvendelser som disiplinærorganet mottar. Det mest nærliggende vil være å overlate silingen til disiplinærorganet, d v s at organet selv avgjør om en henvendelse skal realitetsbehandles. Det andre alternativet er å basere seg på en formalisert klageordning, etter modell av forvaltningsloven. Etter forvaltningsloven § 2, jf § 28, kan en part eller person med rettslig klageinteresse påklage et forvaltningsvedtak (enkeltvedtak). Det forutsettes altså at den person som har klagerett er - mer eller mindre - direkte involvert i det forhold som saken gjelder. Poenget med å ha en slik rettslig klagerett er at klagen må undergis realitetsbehandling, med mindre den kan avvises av formelle grunner. Også sivilombudsmannsloven instituerer en formell klagerett for «Enhver som mener å være utsatt for urett fra den offentlige forvaltnings side», jf lovens § 6 første ledd, men her avgjør Sivilombudsmannen på skjønnsmessig grunnlag om klagen skal undergis realitetsbehandling eller ikke.

Den følgende drøftelse vil ta utgangspunkt i de to ovennevnte hovedalternativene. Slik kommisjonen ser det, må spørsmålet om initiativrett/klagerett løses forskjellig, avhengig av om det det gjelder kritikkverdig atferd i eller utenfor tjenesten.

Kritikkverdig atferd i tjenesten

Kommisjonen går inn for at initiativretten skal bygge på en modifisert utgave av «klage-alternativet».

Etter kommisjonens mening er det av særlig betydning at de personer som mer direkte og personlig kan anses å være utsatt for dommerens kritikkverdige atferd, gis rett til å initiere en sak for disiplinærorganet, og slik at organet som utgangspunkt har plikt til å behandle saken. Av hensyn til den allmenne tillit til domstolene og til dommerne tror kommisjonen at det er viktig at nettopp disse personene sikres at deres sak i alminnelighet blir behandlet på en særlig grundig måte, og ikke inngår i en alminnelig silingsordning. Men dersom klage- og disiplinærordningen skal kunne fungere etter sin hensikt, er det viktig at systemet i størst mulig grad er egnet til å fange opp kritikkverdig atferd hos dommere. Dette innebærer for det første at kretsen av de klageberettigede ikke gjøres for snever, og for det andre at personer som ikke har vært utsatt for dommerens problematferd også må kunne henvende seg til disiplinærorganet. Et viktig aspekt i denne sammenheng er at disiplinærorganet må gis adgang til å ta opp saker om kritikkverdig atferd av eget tiltak, noe som kommisjonen vil komme nærmere tilbake til.

De klageberettigede vil etter kommisjonens forslag i første rekke bestå av rettens aktører - det vil særlig si parter, advokater, rettshjelpere, aktorer i straffesaker, vitner, sakkkyndige. Til rettens aktører hører også en parts lovlige stedfortreder, meddommere, lagrettemedlemmer og skjønnsmenn. Etter omstendighetene bør en journalist kunne gis klagerett, selv om hun/han ikke kan regnes som en av aktørene i retten. En aktuell situasjon kan være at journalisten mener seg utsatt for trakassering fra dommerens side i forbindelse med utvisning fra rettslokalet eller ved nekting av å fotografere i retten. En alminnelig tilhører i en tilsvarende situasjon må etter omstendighetene også kunne gis klagerett.

Schei-utvalget foreslo at en dommer skulle ha anledning til å bringe inn sak for disiplinærorganet, for å få avklart om det var noe «å bebreide ham i forbindelse med rykter eller anførsler om ham», se utvalgets innstilling s 75. Kommisjonen foreslår at intensjonen i forslaget fra Schei-utvalget følges opp, slik at en dommer kan be disiplinærorganet avklare om hvorvidt hun/han har opptrådt kritikkverdig eller ikke. Etter kommisjonens oppfatning anses det ikke nødvendig å fastsette spesielle vilkår for dommerens innbringelsesrett. På den annen side vil det etter omstendighetene kunne være vanskelig for disiplinærorganet å gå nærmere inn i saken, med mindre det dreier seg om rimelig konkrete forhold.

En mulig, utløsende årsak til at en dommer bringer en sak inn for disiplinærorganet, kan være at hun/han er medieomtalt på en negativ måte. Kommisjonen finner grunn til å presiserere at en dommer må finne seg i negativ presseomtale. Disiplinærorganet må ikke framstå som et slags sensurorgan for hva pressen kan eller ikke kan skrive om dommere. Disiplinærorganets hovedoppgave er å vurdere og ta stilling til om dommeren ved sin atferd har opptrådt i strid med regelverket eller med «god dommerskikk».

Etter den modell for administrasjonen av domstolene som flertallet i kapittel 6 foreslår, vil Domstoladministrasjonen utføre det reelle tilsyn med domstolene og med dommerne og ha en arbeidsgiverfunksjon overfor dommerne. Flertallet vil derfor foreslå at Domstoladministrasjonen gis rett til å klage en dommer inn for disiplinærorganet. Flertallet vil ellers peke på at Justisdepartementet også etter den nye administrasjonsmodellen har viktige funksjoner i forhold til den enkelte dommer. Det vil således fortsatt være Justisdepartementets oppgave å fremme innstilling for Regjeringen om å anlegge avskjedssak mot en dommer, eller om å suspendere en dommer eller reise tiltale mot henne/ham. I kraft av disse funksjonene foreslår flertallet at også Justisdepartementet gis rett til å klage en dommer inn for disiplinærorganet.

Mindretallet er enig med flertallet i at den sentrale domstoladministrasjon skal ha klagerett. Etter mindretallets forslag til organisering av den sentrale domstoladministrasjon innebærer det at Justisdepartementet får rett til å klage en dommer inn for disiplinærorganetskal ha klagerett.

Når det for øvrig gjelder forholdet mellom Justisdepartementet og Domstoladministrasjonen i disiplinærsaker m v, viser kommisjonen til punkt 10.6.3.7.

En domstolleder har personalansvar for de tilsatte ved vedkommende dommerkontor, og dette ansvaret omfatter i utgangspunktet også dommerne. Domstolleders posisjon og rolle gjør dessuten at hun/han vil ha særlige forutsetninger for å kunne fange opp tilfelle hvor det kan være grunn til å tro at en dommer har opptrådt kritikkverdig. Kommisjonen mener derfor at domstolleder bør ha klagerett.

Det er grunn til å tro at parter og advokater er de som hyppigst vil benytte seg av sin klagerett. På den annen side kan man neppe se bort fra at en del advokater vil være tilbakeholdne med å klage - særlig hvis de vet at de med rimelig grad av sikkerhet vil få med vedkommende dommer å gjøre i samband med andre saker. Tilbakeholdenheten vil nok være størst når det gjelder å klage på egne vegne. Det vil sannsynligvis føles langt lettere å klage på vegne av en annen - en part, et vitne etc.

Kommisjonen vil foreslå at Den Norske Advokatforening gis en selvstendig klagerett, fordi det må antas at denne foreningen vil ha en generell interesse i å få disiplinærorganets vurdering av en dommers atferd. Dette vil gi Advokatforeningen mulighet til å klage en dommer inn for disiplinærorganet, selv om den eller de advokater som måtte være berørt av dommerens atferd ikke finner grunn til å klage. På tilsvarende måte bør det være klageadgang for også andre organisasjoner som vil ha en særlig interesse i å få disiplinærorganets vurdering, f eks fra en av presseorganisasjonene.

Kommisjonen er på det rene med at den nokså vide kretsen av klageberettigede kan åpne for et visst kverulanteri. Men dette er en omkostning som den nye klage- og disiplinærordningen bør kunne bære. Det er av stor betydning for ordningens legitimitet at den kan fungere som en reell klagemur for personer/organisasjoner som av ulike grunner mener seg utsatt for kritikkverdig opptreden fra en dommer. Kommisjonen har for øvrig - for å skjerme disiplinærorganet - gått inn for at organets leder gis myndighet til å avvise klager som åpenbart er grunnløse, se nærmere punkt 10.6.3.9.

Som tidligere antydet vil kommisjonen foreslå at disiplinærorganet av eget tiltak skal kunne ta opp til behandling saker om dommeres kritikkverdige atferd. Dersom disiplinærorganet blir kjent med at det foreligger omstendigheter som kan tyde på at en dommer har begått overtramp, og ingen klageberettigede ser seg tjent med å bringe inn saken for organet, kan det være skadelig for tilliten til domstolene at intet skjer. Dette vil kanskje særlig være tilfelle når det har vært en viss offentlighet rundt dommerens atferd. Kommisjonen vil i denne sammenheng også nevne at Schei-utvalget gikk inn for å gi disiplinærorganet rett til å ta opp en sak til behandling etter eget tiltak, se utvalgets innstilling s 75.

En sentral kilde for kunnskap om kritikkverdig dommeratferd kan være utenforstående, d v s personer som ikke selv har vært utsatt for en dommers overtramp, f eks pressefolk eller (andre) tilhørere i rettssaker. Det vil være helt legitimt for disse å bringe kunnskap om dette til disiplinærorganet, slik at det ved innføringen av klage- og disiplinærordningen bør presiseres at hvem som helst kan henvende seg dit. Disiplinærorganet vil imidlertid kunne sile de henvendelser som kommer, i den forstand at det ikke vil ha plikt til å behandle henvendelsene på samme måte som ved ordinære klager. - En konsekvens av dette er at man oppnår en kombinasjon av de to hovedalternativer som skisseres innledningsvis, og uten at systemet av den grunn bør bli for komplisert å praktisere.

Et særskilt spørsmål er om tilsatte ved et dommerkontor skal kunne gis klagerett i forbindelse med tjenesteinterne, rent administrative forhold, f eks en dommers kritikk av en tilsatts jobbutførelse, klesdrakt, språkføring. Etter kommisjonens oppfatning bør utgangspuktet være at en personalkonflikt ikke er et anliggende for disiplinærorganet. Slike saker bør i alminnelighet følge vanlig tjenestevei og finne sin løsning som et internt tjenesteanliggende. Men hvis dét ikke lar seg gjøre, bør disiplinærorganet kunne kobles inn. Dette vil si at at også denne type kritikkverdig atferd fra en dommers side kan fanges opp av klage- og disiplinærordningen. Kommisjonen mener at saksgangen bør være at den tilsatte tar opp saken med domstolleder, eventuelt i samråd med sin fagforening, med sikte på å finne en løsning. Hvis dette ikke fører fram, vil den tilsatte kunne bringe saken inn for den sentrale domstoladministrasjonen. Dersom domstoladministrasjonen finner grunn til det, bør den kunne klage dommeren inn for disiplinærorganet i kraft av sin alminnelige klagerett. Konsekvensen av dette er at den tilsatte ikke får noen egen klagerett. Disiplinærorganet bør imidlertid også i disse tilfellene ha adgang til å ta opp en sak av eget tiltak, d v s også på grunnlag av en henvendelse fra en tilsatt, men etter kommisjonens oppfatning bør disiplinærorganet være mer tilbakeholden med selv å gripe inn i slike interne konflikter eller problemsituasjoner.

Utenfor tjenesten

Særlige hensyn gjør seg gjeldende i forbindelse med initiering av disiplinærsak for forhold utenfor tjenesten. Slike forhold vil i alminnelighet ha en sensitiv karakter, og en klagerett etter de retningslinjer som er trukket opp for forhold i tjenesten, vil kunne åpne for klager av sjikanøs karakter og oppleves unødig krenkende. Kommisjonen kan heller ikke se at det vil være behov for en så omfattende klageordning. Etter kommisjonens oppfatning er det tilstrekkelig at Justisdepartementet, Domstoladministrasjonen (etter forslaget til flertallet i kapittel 6) og domstolleder gis klagerett. Som ved kritikkverdig atferd i tjenesten bør dessuten disiplinærorganet ha adgang til å ta opp en sak av eget tiltak.

10.6.3.6 Valg av modell for organiseringen av klage- og disiplinærordningen

Generelt

Utgangspunktet må som tidligere nevnt være at organiseringen skal skje på en måte som er egnet til å vekke alminnelig tillit, både blant aktørene i rettssaker, i folkeopinionen og blant dommerne. En viktig konsekvens er at avgjørelsesorganet - disiplinærorganet - gis en mest mulig uavhengig og upartisk status. Det innebærer bl a at organet ikke bør være en integrert del av det ordinære forvaltningshierarkiet, men kunne fungere ubundet i forhold til dette i sin faglige virksomhet. Kommisjonen mener videre at det bør tas hensyn til at organet får en faglig tyngde, samtidig som man sikrer at organet får en viss bredde i sammensetningen. I dette ligger først og fremst at organet får en sammensetning som inkluderere både dommere og personer utenfor de profesjonelle rettsaktørers rekker.

Disiplinærorganet må imidlertid ikke bli for stort og tungrodd. Dersom organet skal kunne fungere etter sin hensikt, må det være i stand til å arbeide raskt og effektivt. På den annen side må effektiviteten balanseres opp mot rettssikkerhetsmessige hensyn. Dette innebærer bl a at den dommer som saken gjelder, gis anledning til å uttale seg før saken avgjøres. Samtidig er det også av vesentlig betydning at systemet ivaretar hensynet til den som bringer inn en dommer for disiplinærorganet, særlig hvor vedkommende er en rettsaktør eller opptrer på vegne av en sådan. Systemet må sørge for at vedkommende når fram med sin klage på en tilfredsstillende måte. Et annet utslag av rettssikkerhetshensynet er at disiplinærsakenes art tilsier at disiplinærorganet får et særlig ansvar for sakens opplysning; det bør ikke overlates til partene selv å sørge for dette. Årsaken er bl a at en disiplinærsak ikke er en partsprosess i vanlig forstand, og kommisjonen ser det som uaktuelt å trekke inn politi/påtalemyndighet på samme måte som i ordinære straffesaker. Et tredje rettssikkerhetshensyn er at den som får disiplinærorganets avgjørelse mot seg - enten det er dommeren eller klageren - må gis anledning til å få avgjørelsen overprøvd.

Kommisjonen har tidligere lagt vekt på at klage- og disiplinærordningen - gjennom de konkrete avgjørelser som treffes i disiplinærsaker - skal fungere normskapende med hensyn til hva som bør anses som god dommerskikk, og også på annen måte bidra til utviklingen av dommeretikken. Dette må få betydning for valg av organisatorisk løsning, både i forhold til spørsmålet om hvor klage- og disiplinærfunksjonen skal plasseres og antall organer.

Når det gjelder det siste, ser kommisjonen ser ikke noe behov for å ha mer enn ett klage- og disiplinærorgan, særlig ut fra hensynet til at vedtak og uttalelser får et mest mulig autoritativt og enhetlig preg. Kommisjonen regner heller ikke med at saksmengden vil gjøre det påkrevd med flere organer. Å opprette f eks regionale organer eller egne organer knyttet til hvert av instansnivåene anses derfor ikke aktuelt. - Kommisjonen finner således ikke grunn til å drøfte spørsmålet om antall organer nærmere. Se dog nedenfor om domstolsmodellen.

Som tidligere nevnt foreslår kommisjonen at krenkelse av de mer arbeidsrettslige plikter som følger av tilsettingsforholdet, skal kunne føre til disiplinærtiltak. Det dreier seg her om forhold som i særlig grad omfattes av arbeidsgivers styringsrett, og i mindre grad har tilknytning til «god dommerskikk». En mulig løsning kunne derfor være å dele klage- og disiplærmyndigheten mellom flere organer, f eks at saker om disiplinærtiltak i forbindelse med krenkelse av de arbeidsrettslige plikter ble lagt til Justisdepartementet eller en ny Domstoladministrasjon, mens alle andre disiplinærsaker ble lagt til domstolene eller til et eget administrativt organ. Etter kommisjonens oppfatning vil det være uheldig å splitte opp klage- og disiplinærmyndigheten på denne måten. Det bør etableres ett, helhetlig system for disiplinærtiltak mot dommere, omfattende alle former for kritikkverdig dommeratferd. Dette legges grunn for den videre drøftelse av valg av modell for organiseringen av klage- og disiplinærordningen.

Stortinget/organ for Stortinget

Å legge avgjørelsesmyndigheten til et organ i Stortinget eller for Stortinget anser kommisjonen ikke aktuelt, verken til et eksisterende organ eller til et helt nytt organ. Mest nærliggende vil det eventuelt være å legge myndigheten til Sivilombudsmannen. Dette representerer imidlertid en betydelig utvidelse av ombudsmannens myndighet, dels ved at dommerne inkluderes og dels ved at ombudsmannen vil få regulær avgjørelsesmyndighet. Kommisjonen kan ikke se at det er grunnlag for å gi ombudsmannen slik myndighet overfor dommere. En løsning med ombudsmannen som klage- og disiplinærorgan vil også være i strid med forutsetningen om at disiplinærorganet skal være et kollegialt organ med en viss bredde i sammensetningen. Det vises dessuten til at kommisjonen ikke har valgt å knytte den sentrale domstoladministrasjonen eller innstillingsorganet til Stortinget.

Justisdepartementet

Hvis avgjørelsesmyndigheten i disiplinærsaker legges til Justisdepartementet, vil noen av hensynene kunne oppfylles, f eks at organet skal ha ansvaret for sakens opplysning og at det bygges inn visse rettssikkerhetsgarantier i saksbehandlingen. Derimot vil departementet ha vanskeligere for å oppfylle uavhengighetshensynet. Som tidligere nevnt mener kommisjonen også at den ordning som Justisdepartementet har administrert til nå, ikke har fungert godt nok. Departementsmodellen synes ellers å ha liten tilslutning blant dommerne, idet spørreundersøkelsen viser at 63 % av dommerne - dersom det blir etablert en ny klage- og disiplinærordning - går inn for at disiplinærorganet skal være et frittstående organ. Departementsmodellen tilfredsstiller heller ikke hensynet til at avgjørelsesorganet skal være et kollegialt, bredt sammensatt organ.

Domstoladministrasjonen

Etter flertallets forslag til organisering av den sentrale domstoladministrasjon, jf kapittel 6, kan en annen løsning være å la styret for Domstoladministrasjonen behandle og avgjøre disiplinærsaker. Begrunnelsen er i første rekke Domstolsadministrasjonens uavhengige stilling i forhold til Regjeringen. Styret er dessuten bredt sammensatt. Håndtering av konkrete saker om disiplinærtiltak mot dommere ligger imidlertid på siden av det som bør være en naturlig oppgave for Domstoladministrasjonens styre, hvor strategiske oppgaver og andre mer generelle oppgaver vil stå helt sentralt ved siden av saker om innstilling av dommere til bestemte stillinger. Det er også grunn til å tro at klage- og disiplinærordningens legitimitet vil bli større dersom avgjørelsesmyndigheten legges til et organ utenfor Domstoladministrasjonen.

Domstolene

Domstolene tilfredsstiller i utgangspunktet - med de nødvendige tilpasninger, f eks når det gjelder rettens sammensetning - de krav/forutsetninger som kommisjonen har stilt opp. Men domstolløsningen vil kunne oppfattes som en selvdømmeordning. På den annen side er det domstolene som - med unntak for høyesterettsdommere - avgjør straffesaker mot dommere og likeledes avskjedssaker, så det kan utvilsomt gi et viss helhetlig perspektiv å la domstolene også avgjøre disiplinærsaker.

For å sikre en mest mulig enhetlig praksis kan disiplinærsaker mot dommere legges til f eks en bestemt eller noen få bestemte herreds- eller byretter, eventuelt en eller to lagmannsretter. En annen løsning er å opprette en særdomstol, slik man har gjort i Danmark. Dersom man velger særdomstolsvarianten, bør alle saker mot dommere føres for denne domstolen - d v s også straffesaker og avskjedssaker.

Tanken om å etablere en særdomstol for å behandle disiplinærtiltak mot dommere, er ikke ny. Denne løsningen ble antydet av høyesterettsjustitiarius Terje Wold allerede i 1954. Forvaltningskomiteen tok opp ideen på nytt i sin innstilling i 1959. Schei-utvalget drøftet spørsmålet i sin innstilling fra 1970, men fant det ikke var behov for det - sett i forhold til det begrensede virkeområdet for disiplinærorganet.

Selve funksjonen som domstolleder gir adgang - og etter omstendighetene også plikt - til å ta opp med vedkommende dommer - forhold som gjelder kritikkverdig atferd. Domstolleder kan gjøre det helt av eget tiltak, etter at hun/han er blitt gjort oppmerksom på dommerens atferd av parter, advokater eller andre aktører i retten. Domstolleder må etter omstendighetene også kunne gi vedkommende dommer en uformell tilrettevisning, jf punkt 10.2.10.2. - Kommisjonen har valgt ikke å legge formell disiplinærmyndighet til domstolleder, men det kan være aktuelt å vurdere dette i forbindelse med en utredning om domstolleders oppgaver og myndighet, se kapittel 7.5.1.3. Derimot vil kommisjonen foreslå at domstolleder gis rett til å bringe en dommer inn for disiplinærorganet, se punkt 10.6.3.5.

Eget administrativt, kollegialt organ

Tanken om å etablere et eget administrativt, kollegialt klage- og disiplinærorgan for dommere er heller ikke ny. Schei-utvalget fremmet forslag om dette i sin innstilling fra 1970, men forslaget ble aldri fulgt opp.

En grunnleggende forutsetning for opprettelse av et eget administrativt klage- og disiplinærorgan må være at det i sin faglige virksomhet skal kunne fungere fritt og selvstendig, uavhengig av både Regjeringen, Justisdepartementet og en eventuell ny Domstoladministrasjon. Ingen av disse bør kunne instruere disiplinærorganet eller overprøve dets avgjørelser. I den grad organets avgjørelser skal kunne overprøves, bør dette skje ved de ordinære domstoler. Uten denne uavhengigheten framstår det som lite hensiktsmessig å operere med et særskilt administrativt klage- og disiplinærorgan som en selvstendig modell for organiseringen av avgjørelsesmyndigheten.

Videre vil det være mulig å gi et administrativt organ en sammensetning som tilfredsstiller de alminnelige hensyn, og organisere virksomheten på en slik måte at rasjonell og effektiv drift kan sikres. Rettssikkerheten vil også kunne ivaretas på betryggende måte, gjennom fastsetting av saksbehandlingsregler som er tilpasset de alminnelig hensyn.

Dersom de ovennevnte forutsetninger om uavhengighet, rasjonell og effektiv drift og rettssikkerhet blir oppfylt, mener kommisjonen at et eget administrativt organ vil kunne oppnå den nødvendige tillit - både på dommerhold og i den offentlige opinion. Et administrativt organ vil dessuten kunne ha særlige forutsetninger for å utvikle dommeretikken på annen måte enn gjennom avgjørelse av konkrete disiplinærsaker.

Kommisjonen vil presisere at artikkel 6 i Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen ikke er til hinder for at avgjørelsesmyndigheten i disiplinærsaker legges til et administrativt organ, siden de former for disiplinærtiltak som kommisjonen foreslår - «kritikk» og «advarsel» - ikke er av strafferettslig karakter. Europarådet har anbefalt at det opprettes et særskilt organ for å behandle disiplinærsaker, dersom behandlingen av slike saker ikke legges til domstolene, jf Rekommendasjon nr R (94) 12 om Independence, efficiency and role of judges.

Sammenfatning. Konklusjon

Oppsummert er kommisjonen kommet til at det i realiteten bare foreligger to alternative løsninger med hensyn til organiseringen av avgjørelsesmyndigheten, nemlig domstolalternativet og opprettelse av et eget administrativt, kollegialt organ. De øvrige alternativer synes ikke aktuelle.

Forskjellene mellom de to løsningsalternativene som kommisjonen mener er de beste, vil i praksis være relativt små, særlig fordi kommisjonen ser for seg at et eventuelt administrativt organ gjøres til et domstolliknende forvaltningsorgan. Fordelene ved domstolalternativet er at dette er et kjent system, hvor rettssikkerheten vil kunne bli ivaretatt på en særlig god måte, og som i dag behandler saker av alvorlig karakter mot dommere - avskjedssaker og ordinære straffesaker. Om ønskelig vil det kunne etableres en egen domstol - særdomstol - for behandling av alle saker mot dommere, inkludert saker om disiplinærtiltak av mildere karakter.

Kommisjonen vil allikevel foreslå at de disiplinærsaker som det her gjelder, legges til et eget administrativt, kollegialt organ etter de retningslinjer som er trukket opp tidligere, og som vil bli nærmere utviklet nedenfor. Kommisjonen legger i denne forbindelse stor vekt på at disiplinærorganet i utgangspunktet skal være et uavhengig og upartisk organ.

Det er flere grunner til at kommisjonen etter omstendighetene foretrekker et administrativ organ framfor domstolsmodellen. For det første tror kommisjonen at et administrativt organ vil kunne ha lettere for å fange opp kritikkverdig atferd fra dommernes side, fordi det sannsynligvis vil være enklere å klage en dommer inn for et slikt organ enn å gå til domstolene med saken. Man kan ikke se bort fra at noen vil være tilbakeholdne med å gå til domstolene, nettopp fordi saken gjelder en dommer, slik at inntrykket av selvdømme kan festne seg hos publikum. For det andre gjelder det unntaksfritt for alle andre tjenestemenn og embetsmenn at avgjørelse i disiplinærsaker treffes av administrative organer. Slike organer har også avgjørelsesmyndigheten i saker mot profesjonsutøvere - advokater, leger m fl. For det tredje viser kommisjonen til at det er vanlig i andre land at avgjørelsesmyndigheten legges til et administrativt organ. Men Danmark er et eksempel på at avgjørelsesmyndigheten er lagt domstolene. Kommisjonen finner i denne forbindelse grunn til å gjenta at artikkel 6 i Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen ikke er til hinder for at avgjørelsesmyndigheten i disiplinærsaker legges til et administrativt organ. For det fjerde mener kommisjonen at et administrativt organ vil ha bedre forutsetninger enn domstolene for å kunne utvikle dommeretikken på andre måter enn gjennom avgjørelser i disiplinærsaker.

Det kan for øvrig være grunn til å gjøre oppmerksom på at etableringen av et uavhengig klage- og disiplinærorgan ikke får noen innvirkning på Kongens adgang til å suspendere en dommer, reise tiltale mot en dommer eller treffe vedtak om å reise sivil avskjedssak, se nærmere punkt 10.6.3.7. Etableringen får heller ikke noen innvirkning på den myndighet som Riksrevisjonen har etter lovgivningen, se punkt 10.2.9.2. Det samme gjelder myndighet som andre offentlige institusjoner har overfor domstolene/dommerne, f eks pålegg gitt av Arbeidstilsynet etter arbeidsmiljøloven.

Kommisjonen mener at disiplinærorganet bør gis et enkelt og greit navn, som på dekkende måte kan identifiserere organet og lette omtalen av organet i det daglige. Kommisjonen har vurdert forskjellige betegnelser, f eks «Disiplinærnemnda for dommere», «Disiplinærutvalget for dommere», «Rådet for god dommerskikk». Schei-utvalget foreslo «Disiplinærråd». Kommisjonen er kommet til at ingen av disse betegnelsene er helt tilfredsstillende, og vil foreslå at disiplinærorganet får betegnelsen » Tilsynsutvalget for dommere». For kommisjonen er det viktig å slå fast at det her dreier seg om et forvaltningsorgan som har en overvåkningsfunksjon når det gjelder dommeratferd og utvikling av god dommerskikk, ikke minst fordi organet kan ta opp saker av eget tiltak - både når det gjelder disiplinærsaker og saker som mer allment gjelder dommeretikk..

10.6.3.7 Forholdet mellom Regjeringen, Justisdepartementet, Domstoladministrasjonen og Tilsynsutvalget for dommere

De forslag som fremmes i forbindelse med etableringen av Tilsynsutvalget og av en ny Domstoladministrasjon, fratar ikke Kongen retten til å suspendere en dommer, til å ta ut tiltale mot en dommer i en straffesak eller til å utnevne dommere. Og det vil fortsatt være Justisdepartementet som forbereder slike saker for behandling i Regjeringen. Regjeringen/Justisdepartementet vil således fortsatt ha sentrale funksjoner i forhold til dommere.

Etablering av en Domstoladminstrasjon etter flertallets forslag i kapittel 6 vil imidlertid få betydning for det løpende tilsyn med domstolene og med dommerne. Reelt sett vil tilsynsansvaret overføres fra Justisdepartementet og til Domstoladministrasjonen. Ut fra sin stilling og det innblikk som den får i de enkelte domstoler, er det sannsynlig at Domstoladministrasjonen - ved siden av Tilsynsutvalget - vil være det organ som i praksis fanger opp mulig kritikkverdig atferd blant dommere. Av den grunn er Domstoladministrasjonen gitt adgang til å bringe en dommer inn for Tilsynsutvalget, se punkt 10.6.3.5. Domstoladministrasjonen vil dessuten kunne initiere en straffesak, avskjedssak eller suspensjonssak

Også Justisdepartementet er gitt klagerett etter kommisjonens forslag. Dersom Tilsynsutvalget ikke allerede har vært inne i bildet, mener kommisjonen at Justisdepartementet i alminnelighet bør forelegge en sak for utvalget i alle tilfelle hvor det kan være aktuelt med avskjed eller suspensjon. Sakens karakter, f eks at det haster meget å få en avgjørelse, kan gjøre det vanskelig for Justisdepartementet å forelegge saken, men det bør bare skje unntaksvis at Justisdepartementet unnlater å trekke inn Tilsynsutvalget.

Kommisjonen vil videre gi uttrykk for at forholdet mellom Regjeringen, Justisdepartementet og Tilsynsutvalget bør være i samsvar med det som er skissert ovenfor, også dersom den sentrale administrasjon av domstolene i framtiden blir liggende i Justisdepartementet.

Tilsynsutvalget kan på sin side komme opp i følgende situasjon: Dersom dommerens forhold er av en slik art at det etter utvalgets oppfatning kan kvalifisere for strafferettslig forfølgning eller suspensjon/sivil avskjed, bør utvalget da umiddelbart kunne ta dette opp med rette myndighet - eventuelt ha plikt til å gjøre det? Kommisjonen mener at den naturlige løsning her vil være at Tilsynsutvalget straks melder fra om forholdet til rette myndighet, d v s Justisdepartementet eller eventuelt direkte til påtalemyndigheten (i straffesaker). Dette bør likevel ikke være til hinder for at utvalget samtidig kan behandle saken som disiplinærsak for sitt eget vedkommende, dersom utvalget finner grunn til det. Bl a tidsmomentet kommer inn her; det vil kunne ta lang tid å forberede en avskjedssak og også en straffesak. Hvis Tilsynsutvalget i første omgang nøyer seg med å rapportere forholdet, og vedkommende myndighet kommer til at det ikke er grunnlag for å gå videre med saken, eller saken ikke ender med straff, avskjed eller suspensjon, bør dette ikke avskjære utvalget fra å kunne behandle saken som egen disiplinærsak i etterhånd. - Løsningen bør i disse tilfelle kunne være den samme, uavhengig av hvordan man organiserer den sentrale domstoladministrasjon.

10.6.3.8 Organiseringen m v av Tilsynsutvalget for dommere

Sammensetning

At Tilsynsutvalget får en bred, men samtidig faglig sterk sammensetning, er som tidligere nevnt av stor betydning. Dette tilsier at man må ha et innslag av personer utenom de profesjonelle aktørers rekker - dommere og advokater. Kommisjonen sikter her til personer som - uten å være det i formell henseende - framstår som representanter for allmenheten. Uten et slikt innslag fra allmenheten vil den alminnelige tillit til hele disiplinærsystemet kunne bli svekket i vesentlig grad. Et støtteargument er den lange tradisjonen i norsk strafferettspleie for det sterke innslag av lekfolk - meddommere og lagrettemedlemmer. Det vil kunne være nyttig at allmennhetens representanter i Tilsynsutvalget har en viss erfaring når det gjelder håndtering av personalsaker og/eller har vært/er engasjert i profesjonsetiske spørsmål, men kommisjonen ser ingen grunn til å lovfeste at disse medlemmene skal besitte særskilte kvalifikasjoner. Oppnevningsmyndigheten bør her kunne stå fritt i sitt valg.

Av hensyn til bredden i sammensetningen bør det blant Tilsynsutvalgets medlemmer være minst to representanter for allmennheten.

Det faglige element i utvalget bør for det første ivaretas av dommere, som utvilsomt bør utgjøre den annen kategori medlemmer i utvalget. Men dommerne bør ikke være i flertall. Inntrykket av selvdømme vil kunne gjøre seg gjeldende hvis flertallet av organets medlemmer er dommere, noe som kan svekke den alminnelige tilliten til utvalget. Selv om kommisjonen ikke vil foreslå at dommerne skal utgjøre flertallet, mener kommisjonen at det bør være mer enn én dommer i utvalget, både av hensyn til disiplinærorganets faglighet og av hensyn til disiplinærorganets legitimitet innad i dommerstanden.

I tillegg til dommere og representanter for allmennheten mener kommisjonen at utvalget bør ha et advokatinnslag. Advokatene er en meget sentral aktørgruppe i domstolssammenheng, og den erfaring og faglighet som de besitter, bør etter kommisjonens mening gjenspeiles i sammensetningen av Tilsynsutvalget.

Kommisjonen ser ellers ikke noe behov for at det blant medlemmene i Tilsynsutvalget er representert annen spesiell faglighet og erfaring enn den som dommer- og advokatmedlemmene er i besittelse av. Det er f eks ingen andre aktørgrupper som det kan være naturlig å trekke inn. Oppnevningsmyndigheten vil også ved oppnevning av representantene for allmennheten kunne ta hensyn til et eventuelt behov for/ønske om andre typer faglighet og erfaring, jf det som kommisjonen har uttalt foran om oppnevning av disse medlemmene. Sett på bakgrunn av dette og det som tidligere er uttalt om Tilsynsutvalgets størrelse, vil kommisjonen foreslå at utvalget får denne sammensetningen:

• Antall medlemmer: Fem

• Sammensetning: To representanter for allmennheten, to dommere og en advokat

• Varamedlemmer: Alle medlemmene skal ha personlige varamedlemmer

Denne sammensetningen burde sikre kravet til bredde og til faglighet i rimelig utstrekning, samtidig som organet ikke blir for stort og tungrodd. Ved oppnevningen må det i tillegg tas hensyn til kravene i likestillingsloven § 21 om representasjon av begge kjønn. Dette innebærer at utvalget må ha minst to kvinner og minst to menn, jf likestillingsloven § 21.

Oppnevningsmyndighet

Kommisjonen vil foreslå at oppnevningsmyndigheten i utgangspunktet legges til Regjeringen. En slik løsning kan bidra til å styrke organets autoritet og status, samtidig som oppnevningene blir undergitt parlamentarisk kontroll. Representantene for allmennheten bør imidlertid velges av Stortinget.

Kommisjonen har lagt vekt på at man ved forslaget om å dele valg/oppnevningsmyndigheten mellom Stortinget og Regjeringen, har fått den samme løsning forsåvidt som ved flertallets forslag til sammensetning av styret for Domstoladministrasjonen og ved mindretallets forslag til sammensetning av Innstillingsrådet.

Kommisjonen ser ikke noe behov for å lovfeste om utvalgets leder skal være dommer, advokat eller en av representantene for allmennheten. Det mest nærliggende vil være at det overlates til Regjeringen å avgjøre lederspørsmålet. At Stortinget velger de to representanter for allmennheten, bør ikke være til hinder for at Regjeringen oppnevner lederen på fritt grunnlag blant Tilsynsutvalgets medlemmer.

Forslagsrett

Siden Tilsynsutvalget ikke er sammensatt med sikte på regulær interesserepresentasjon, heller ikke når det gjelder dommere og advokater, vil det ikke være naturlig å gi bestemte interessegrupper formell forslagsrett. Dette forhindrer selvsagt ikke at f eks Den norske Dommerforening og Den Norske Advokatforening - og andre organisasjoner m v som måtte ha interesse av det - kan ytre seg overfor oppnevningsmyndigheten om aktuelle kandidater til vervene som medlemmer i Tilsynsutvalget. Oppnevningsmyndigheten vil imidlertid stå helt fritt i forhold til de forslag som mottas, selv om navngitte forslag fra f eks Den norske Dommerforening av naturlige grunner vil veie tungt når oppnevningsmyndigheten skal treffe sin avgjørelse.

Funksjonstiden

Kommisjonens forslag er at funksjonstiden for Tilsynsutvalgets medlemmer fastsettes til fire år, som er en vanlig funksjonsperiode for offentlig oppnevnte organer. Funksjonstiden bør være den samme for alle medlemmene. Av hensyn til Tilsynsutvalgets kontinuitet bør man imidlertid unngå at alle medlemmene skiftes ut samtidig. Kommisjonen vil derfor foreslå at enkelte av medlemmene kan oppnevnes for to år når Tilsynsutvalget skal etableres. Den naturlige løsning er at de som skal velges/oppnevnes for en kortere periode, er en av dommerne og advokaten, slik at valget av de to medlemmene som skal velges av Stortinget foretas samlet. For øvrig bør det være adgang til gjenvalg/gjenoppnevning, men kommisjonens forslag er at dette begrenses til én ny periode. Etter to perioder kan det være fornuftig at nye personer kommer inn.

Kommisjonens forslag om medlemmenes funksjonstid er i tråd med det som foreslås med hensyn til funksjonstid for medlemmene av styret for en ny Domstoladministrasjon (etter flertallets forslag) og for medlemmene av Innstillingsrådet (etter mindretallets forslag).

Sekretariatsfunksjonen

Det er meget vanskelig å anslå hvor mange saker som Tilsynsutvalget vil få til behandling, særlig fordi man i liten utstrekning har noe erfaringsmateriale å bygge på. Sannsynligheten er imidlertid stor for at sakstallet vil øke etter hvert som klage- og disiplinærordningen blir bedre kjent, og mye vil nok avhenge av hvordan ordningen blir presentert for publikum og hvor store ressurser som i den forbindelse blir satt inn. En annen viktig faktor er om klagene fører fram. Dersom det viser seg at det «nytter» å klage, i den forstand at et visst antall saker ender med kritikk eller advarsel til vedkommende dommer, vil man nok kunne regne med antall klager vil øke. I motsatt fall kan det hende at antall klager etter nokså kort tid vil vise en synkende tendens.

Uavhengig av antall disiplinærsaker må Tilsynsutvalget ha et sekretariat, som er dimensjonert og organisert på en måte som er tilpasset de funksjoner som legges til sekretariatet. I dette ligger også at sekretariatet får et personale som innehar de nødvendige kvalifikasjoner. Sekretariatets sentrale funksjon vil være å fungere som saksforberedende organ for Tilsynsutvalget, innenfor de rammer som lovgivningen og utvalget selv fastsetter. Saksforberedelsen vil bl a bestå i innhenting og kontroll av informasjon. Det bør åpnes for at sekretariatet kan gis innstillende myndighet overfor utvalget, d v s fremme forslag til vedtak.

Kommisjonen mener at sekretariatsfunksjonen bør legges til den sentrale domstoladministrasjon, og slik at sekretariatsfunksjonen forutsettes organisert på en måte som tilfredsstiller de hensyn som er nevnt ovenfor. For flertallets vedkommende innebærer det at Domstoladministrasjonen ivaretar sekretariatsfunksjonen, mens det følger av mindretallets forslag til organisering av den sentrale domstoladministrasjon at sekretariatsfunksjonen legges til Justisdepartementet.

10.6.3.9 Saksbehandlingsregler. Særskilt om disiplinærsaker

Generelt

Behovet for å se nærmere på de saksbehandlingsregler som skal gjelde for Tilsynsutvalget, er knyttet til behandlingen av ordinære disiplinærsaker - d v s saker hvor en dommer er klaget inn for utvalget, eller hvor utvalget av eget tiltak tar opp en konkret sak om en dommers kritikkverdige atferd. Bakgrunnen for dette er de rettssikkerhetsmessige hensyn som gjør seg gjeldende. Når Tilsynsutvalget uttaler seg mer generelt om spørsmål av dommeretisk karakter, eller behandler andre saker som ikke gjelder disiplinærtiltak mot en dommer, melder det seg ikke særlige problemstillinger som krever nærmere utredning. Her vil forvaltningsloven og offentlighetsloven kunne gjelde fullt ut, og slik at det for øvrig overlates til Tilsynsutvalget å avgjøre hvordan det vil legge opp sin saksbehandling.

Den videre drøftelse er derfor i særlig grad knyttet til spørsmålet om hvilke saksbehandlingesregler som bør gjelde i ordinære disiplinærsaker. Kommisjonen gir i denne forbindelse en del generelle føringer og peker på forhold som bør lovreguleres. Det forutsettes at det blir fastsatt nærmere bestemmelser om saksbehandlingen i forskrift - innenfor rammen av de lovbestemmelser som foreslås og de føringer som gis, se punkt 10.6.3.12.

Forvaltningslovens anvendelse

De saksbehandlingsregler som fastsettes for Tilsynsutvalgets behandling av disiplinærsaker, må ivareta grunnleggende rettssikkerhetsmessige hensyn, se punkt 10.6.3.1. Dette gjelder i særlig grad i forhold til den som saken direkte gjelder, nemlig dommeren, men også klagerens interesser må sikres - ikke minst når denne er en privatperson som mener seg utsatt for kritikkverdig dommeratferd.

Forvaltningsloven har alminnelige regler om forvaltningsorganers saksbehandling.

I sak om ordensstraff for statstilsatte gjelder forvaltningsloven i utgangspunktet, men det er fastsatt visse særregler i tjenestemannsloven, jf lovens §§ 18 og 19. Når det reises disiplinærsak mot profesjonsutøver etter særlov, er også hovedregelen at forvaltningslovens saksbehandlingsregler gjelder - med enkelte tilpasningsregler. Et unntak her er Disiplinærnemnden for advokater, jf domstolloven § 227.

Fordi Tilsynsutvalget for dommere må anses som et forvaltningsorgan, og fordi forvaltningslovens regler i alminnelighet legges til grunn ved behandling av disiplinærsaker mot andre statstilsatte og mot ulike grupper av profesjonsutøvere, vil det være naturlig å vurdere om det er hensiktsmessig å la denne loven gjelde også for behandling av disiplinærsaker mot dommere. En viktig tilleggsfaktor er at kommisjonen legger til grunn at Tilsynsutvalgets saksbehandling i overveiende grad vil være skriftlig.

De lovbestemmelser som kommisjonen foreslår om den sentrale administrasjon av domstolene, utnevnelse av dommere, midlertidige dommere, sidegjøremål og disiplinærtiltak m v, vil inngå som en del av rettspleielovgivningen. Etter forvaltningslovens § 4 første ledd bokstav b gjelder ikke loven for saker som et forvaltningsorgan behandler eller avgjør etter rettspleielovgivningen, med mindre noe annet er særskilt bestemt. Dersom forvaltningsloven skal gjelde ved behandling av disiplinærsaker mot dommere, må det derfor lovfestes uttrykkelig.

Kommisjonen mener at forvaltningsloven et stykke på vei vil kunne tilfredsstille de hensyn som bør vektlegges i forbindelse med Tilsynsutvalgets saksbehandling. Men på grunn av Tilsynsutvalgets domstolliknende karakter og dens kollegialitet, vil det være påkrevd med endel særregler. Kommisjonen vil komme nærmere tilbake til behovet for særregler, og ser først på anvendelsen av forvaltningsloven.

Av særlig betydning for Tilsynsutvalgets saksbehandling er reglene om enkeltvedtak i forvaltningslovens kapittel IV - VI. Disse reglene har det til felles at de i betydelig grad styrker rettssikkerheten for partene i saken. I disiplinærsakene vil både den dommer saken gjelder og klager være parter i lovens forstand, jf forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav d. De aktuelle reglene er i første rekke følgende:

• Rett til forhåndsvarsel og anledning til å uttale seg før avgjørelse treffes, § 16. D v s at Tilsynsutvalget som hovedregel ikke kan treffe noen avgjørelse før vedkommende part er varslet om saken og er gitt anledning til å uttale seg

• Tilsynsutvalgets plikt til å sørge for at disiplinærsaken blir forsvarlig utredet, før avgjørelse treffes, § 17

• Rett til dokumentinnsyn, §§ 17 - 21

• Vedtak skal utformes skriftlig og begrunnes, §§ 23 - 25. Partene skal underettes om vedtaket og dets innhold m v, § 27.

Det bør lovfestes uttrykkelig at utvalgets avgjørelser i ordinære disiplinærsaker er enkeltvedtaki forvaltningslovens forstand, da det kan være noe tvilsomt om «kritikk» er å anse som enkeltvedtak etter forvaltningsloven § 2.

Forvaltningsloven kapittel IV og V bør etter dette som utgangspunkt kunne anvendes tilsvarende. Derimot stiller det seg annerledes med forvaltningsklage etter kapittel VI, se nærmere nedenfor. Også de alminnelige regler i forvaltningsloven kapittel III bør i utgangspunktet gis tilsvarende anvendelse. Kravet til rask saksbehandling er lovfestet i § 11 a). En part i saken har etter lovens § 12 «rett til å la seg bistå av advokat eller annen fullmektig på alle trinn av saksbehandlingen», noe som kan være aktuelt både for vedkommende dommer og for klager. Den alminnelige veiledningsplikt som Tilsynsutvalget vil ha etter § 11, vil også være av betydning - særlig for en person som overveier om hun/han vil klage en dommer inn for Tilsynsutvalget. De alminnelige taushetspliktbestemmelser i §§ 13 - 13 c. vil i første rekke bidra til å verne vedkommende dommer, men her mener kommisjonen at det bør være rom for en viss oppmykning, se nærmere nedenfor.

Habilitet

Forvaltningsloven kapittel II har nærmere regler om habilitet for personer som er tilknyttet forvaltningsorganer. Kommisjonen vil foreslå at domstollovens noe strengere habilitetsregler gis anvendelse for Tilsynsutvalgets medlemmer og for tilsatte i sekretariatet, jf lovens kapittel 6, idet dette harmonerer best med utvalgets status som et domstolliknende organ.

Muntlige partsforklaringer og vitneførsel/vitneavhør

- Partsforklaringer

Forvaltningsloven bygger på at saksbehandlingen skal være skriftlig. Etter tjenestemannsloven § 19 har vedkommende tjenestemann/embetsmann i sak om ordensstraff rett til «å forklare seg muntlig for det organ som skal avgjøre saken». Denne retten til å avgi muntlig forklaring går utover det som en part har rett til etter forvaltningsloven, jf § 11 c). Sistnevnte bestemmelse gir en part rett til «å tale med en tjenestemann», men bare i den utstrekning «en forsvarlig utførelse av tjenesten tillater». Dersom det ved en slik samtale gis opplysninger eller anførsler «av betydning for avgjørelsen», skal disse «så vidt mulig» nedtegnes eller protokolleres.

Hensikten med en muntlig framleggelse, sett fra dommerens side, vil først og fremst være å få mulighet til å nyansere sitt syn på en annen måte enn det er mulig gjennom en skriftlig redegjørelse og svare direkte på spørsmål fra Tilsynsutvalget. En slik møterett vil også være i samsvar med et grunnleggende prinsipp i strafferetten.

Kommisjonen er delt i synet på spørsmålet om forklaringsrett for den dommer som saken gjelder og for klageren.

Flertallet(kommisjonens leder og medlemmene Bergo, Eidesen, Fagernæs, Hermansen, Overå, Pavall, Røstad Fløtten, Strøm Bull og Sundtoft) mener at en dommer bør ha den samme retten til å forklare seg muntlig direkte for Tilsynsutvalget, som en embetsmann/tjenestemann har etter tjenestemannsloven. Faren for at saken på denne måten kan vidløftiggjøres og utvikle seg til en hovedforhandling som også inkluderer vitneforklaringer, kan - sett på bakgrunn av disse sakenes viktighet - ikke anses avgjørende. Unntak fra forklaringsretten bør likevel kunne gjøres dersom Tilsynsutvalget finner det åpenbart at det ikke er behov for slik forklaring av hensyn til sakens opplysning. Hvis dommeren unnlater å benytte seg av sin rett til å avgi forklaring, må Tilsynsutvalget - når det anses av vesentlig betydning for sakens opplysning - kunne pålegge dommeren å møte.

Det bør etter flertallets syn være en tilsvarende forklaringsrett for den person som har klaget dommeren inn for Tilsynsutvalget. Dette kan bidra til en vidløftiggjøring av saken. Men av hensyn til utvalgets legitimitet vil det være uheldig å nekte klager å forklare seg direkte for utvalget. Flertallet mener at det bør legges avgjørende vekt på dette, og vil foreslå at hovedregelen bør være at klager skal ha rett til å gi en muntlig redegjørelse. Tilsynsutvalget bør imidlertid - på samme måte som for den innklagede dommer - kunne nekte klager å forklare seg, dersom det synes åpenbart unødvendig av hensyn til sakens opplysning. Et annet spørsmål er om utvalget skal kunne pålegge klager å forklare seg for utvalget. Slik flertallet ser det, bør det vises tilbakeholdenhet med å gi et slikt pålegg. Men dersom klager opprettholder sin klage, og Tilsynsutvalget finner at det er av vesentlig betydning for sakens opplysning at klager forklarer seg, bør utvalget kunne gi pålegg - på samme måte som for den dommer saken gjelder.

Mindretallet(medlemmene Bugge Fougner, Gjørv, Lorange Backer, Nygaard Haug, Olsen og Ven) mener at en rett for dommeren til å forklare seg for Tilsynsutvalget lett vil kunne vidløftiggjøre saken unødig og reise en del praktiske problemer, særlig hvis Tilsynsutvalget for sin del ikke finner det påkrevd å innhente dommerens muntlige forklaring. Mindretallet finner grunn til å presisere at det her ikke dreier seg om noen straffesak, og at et eventuelt disiplinærtiltak ikke får noen innvirkning på dommeres rett til fortsatt å fungere i sin stilling, oppebære sin lønn m v. Det er grunn til å anta at de langt fleste disiplinærsaker vil være relativt enkle og oversiktlige, slik at en dommer gjennom skriftlig uttalelse på en fyllestgjørende måte vil kunne redegjøre for sin opptreden i saken. Til sammenlikning kan nevnes at den klage- og disiplinærordning som gjelder for advokater, ikke gir vedkommende advokat noen alminnelig rett til å forklare seg for Disiplinærnemnden. Mindretallet vil likevel ikke avskjære dommeren helt fra å kunne forklare seg direkte for utvalget. Det avgjørende må være om Tilsynsutvalget selv - av hensyn til sakens opplysning - føler behov for å høre dommerens muntlige forklaring og få anledning til å stille oppklarende spørsmål.

Mindretallet mener videre at det i alminnelighet vil være tilstrekkelig at klagerenlegger fram sin klage skriftlig - eventuelt slik at klagen nedtegnes skriftlig - og at eventuelle senere ytringer fra klager også skjer skriftlig. Begrunnelsen vil i hovedsak være den samme som for å nekte dommere en alminnelig rett til forklare seg direkte for utvalget. Som for dommerens vedkommende må spørsmålet om muntlige forklaring være forankret i om Tilsynsutvalget mener at det er behov for det av hensyn til sakens opplysning.

Mindretallet vil etter dette foreslå at det lovfestes at en dommer og en klager bare gis anledning til å forklare seg direkte for Tilsynsutvalget når utvalget selv finner grunn til det. Dersom det anses av vesentlig betydning for sakens opplysning, bør utvalget også kunne pålegge dommer og klager å møte for å avgi sin muntlige forklaring.

Kommisjonenmener at praktiske hensyn tilsier at vedkommende dommer og klager etter omstendighetene må kunne avgi forklaring ved fjernavhør.

- Vitneførsel/vitneforklaringer

Forvaltningsloven har ingen regler om vitneførsel/vitneavhør. Heller ikke tjenestemannsloven har bestemmelser om dette i samband med behandling av saker om ordensstraff. Sannsynligvis vil Tilsynsutvalget bare mer sporadisk ha behov for å avhøre andre enn vedkommende dommer og eventuelt klageren. Mest aktuelt vil det antakelig være i saker der dommeren er kritisert for å ha opptrådt utilbørlig i rettsmøter, hvor flere enn dommeren og klageren har vært til stede. Kommisjonen vil foreslå at det overlates til Tilsynsutvalget å avgjøre om det er behov for å innkalle vitner og la dem avgi forklaring direkte for organet. Tilsynsutvalget må eventuelt også kunne avgjøre om et vitne i stedet kan avgi forklaring ved fjernavhør. Kommisjonen legger videre til grunn at domstolloven § 43 gir Tilsynsutvalget tilstrekkelig hjemmel til å begjære bevisopptak ved en domstol, i den utstrekning dette anses aktuelt.

Kommisjonen er på det rene med at det kan gjøres gjeldende innvendinger av mer prinsipiell karakter mot at et forvaltningsorgan gis myndighet til å fastsette møteplikt/forklaringsplikt for parter og vitner. På den annen side er det flere eksempler på at domstolliknende organer er gitt slik myndighet, se bl a sosialtjenesteloven § 9-8 om vitneplikt for fylkesnemnda for sosiale saker. Videre kan det vises til trygderettsloven § 15 nr 2, som lyder slik: «Retten kan bestemme at det skal opptas forklaringer av parter og andre hvis prov antas å være av betydning for saken. Forklaring kan foruten av retten selv, opptas av en av dens medlemmer, saksforberedere, ved de alminnelige domstoler etter de regler som gjelder for bevisopptak utenfor hovedforhandling eller ved politiet.»

Tilsynsutvalgets arbeidsmåte og beslutningsprosess

Forvaltningsloven har som tidligere nevnt ingen nærmere regler om kollegiale forvaltningsorganers arbeidsmåte og beslutningsprosess, f eks krav til vedtaksførhet, innkalling til møte, behandlingsform, avstemninger. Det er heller ikke i medhold av forvaltningsloven fastsatt generelle regler om slik forhold, selv om lovens § 11 b) åpner for det.

Kommisjonen mener at det bør gis enkelte regler om Tilsynsutvalgets arbeidsmåte og beslutningsprosess. Spørsmålet er hvor omfattende disse reglene bør være.

Schei-utvalgets regler, som ble utformet som utkast til forskrift, inneholdt f eks bare én bestemmelse. Av utkastets § 8 annet ledd framgikk det at «Behandlingen innen rådet kan være muntlig eller skriftlig.» Advokatforskriften har bl a regler om Disiplinærnemnden for advokater, jf kapittel 5 i forskriften, med noen få, enkle regler om den interne saksbehandlingen. Det som reguleres, er om avgjørelse skal treffes i møte eller ved sirkulasjon, lederens myndighet til å avgjøre visse saker alene, medlemmenes habilitet, lederens dobbeltstemme ved stemmelikhet og adgangen til å påklage utvalgets avgjørelser, jf forskriften § 5-5. I tillegg fastsetter § 5-6 at Disiplinærnemnden kan «avholde møte med partene for muntlig behandling og bevisførsel», når «saken art eller eller andre forhold tilsier det». Advokatforskriften har dessuten regler om avgjørelsens form og om en parts rett til å kreve gjenopptakelse når det foreligger nye opplysninger.

Kommisjonen ser ikke behov for særlig omfattende regler. I betydelig grad må det kunne overlates til Tilsynsutvalget selv å finne fram til en hensiktsmessig måte å behandle sakene på.

Kommisjonen finner at det foreligger et visst behov for å regulere den interne kompetansefordeling i Tilsynsutvalget. Utgangspunktet må være at alle realitetsavgjørelser skal treffes av et fulltallig utvalg. Hensynet til rasjonell og effektiv saksbehandling tilsier imidlertid at Tilsynsutvalget bør kunne delegere myndighet til å avvise saker til utvalgets leder eller et av utvalgets øvrige medlemmer. Det siktes her til de tilfelle hvor klageren mangler klagerett - enten fordi fristen er oversittet, eller klageren som person ikke har klagerett, eller fordi det forhold som det klages over ikke er gjenstand for klage. Forutsetningen for at avvisning skal kunne skje etter intern delegasjon i Tilsynsutvalget til lederen eller et av de øvrige medlemmer, bør være at det foreligger en åpenbar avvisningsgrunn. Hvis det ikke gjør det, bør utvalget selv avgjøre avvisningsspørsmålet.

Kommisjonen mener at man bør kunne gå et skritt lenger og gi lederen eller et annet medlem av utvalget myndighet til å avgjøre klager som er åpenbart grunnløse, selv om det ikke er grunnlag for å avvise en klage på formelt grunnlag.

Den vanlige måten som Tilsynsutvalget behandler saker på, bør være i form av møter, fortrinnsvis ved at medlemmene er til stede i samme rom. Møteformen sikrer at medlemmene ikke tar endelig standpunkt før de har hørt hverandres synspunkter. Tilsynsutvalget må imidlertid kunne beslutte at møtet holdes som fjernmøte, f eks som telefonmøte, når dette anses hensiktsmessig - bl a ut fra kostnadsmessige hensyn. Alternativer til møteformen - som sirkulasjon - bør ikke være avskåret, men det bør i så fall foreligge særlige grunner, først og fremst at saken er svært enkel og oversiktlig. Dersom det holdes forhandlingsmøte med parter og eventuelt vitner, ser kommisjonen ingen grunn til å gjøre unntak fra hovedregelen om den fysiske møteformen - heller ikke i de tilfelle hvor parter/vitner avgir forklaring ved fjernavhør.

Når møteformen benyttes, bør det lovfestes som krav til utvalgets vedtaksførhet at alle medlemmene er til stede, inkludert varamedlemmene når de ordinære medlemmene har forfall. For at utvalgets avgjørelser skal være lovlige, må det forutsettes de treffes med alminnelig flertall. Det nærmere opplegget av møtene i Tilsynsutvalget må utvalget selv kunne bestemme.

Frist for å klage m v

Særlig hensynet til vedkommende dommer tilsier at disiplinærsak bør reises innen rimelig tid etter at det angivelig kritikkverdige forhold fant sted. Konsekvensen av dette er at det fastsettes visse fristerfor når en sak kan behandles av Tilsynsutvalget.

I utgangspunktet vil fristens lengde være avhengig av to forhold - hensynet til den dommer som saken gjelder og hensynet til den potensielle klager. Hensynet til den førstnevnte tilsier at det settes en kort frist, mens hensynet til sistnevnte tilsier at hun/han gis en rommelig frist til å områ seg på. Fristen må fastsettes i skjæringspunktet mellom de to hensynene, og kommisjonen finner at en alminnelig frist på tre månederer passende, d v s tre måneder etter at det angivelig kritikkverdige forhold fant sted.

Det er imidlertid nødvendig å foreta enkelte unntak eller modifikasjoner med hensyn til utgangspunktet for fristen. Dette gjelder i første rekke i forhold til sakens parter og prosessfullmektiger. Sannsynligheten er til stede for at de vil være tilbakeholdne med å klage over dårlig oppførsel fra dommerens side før behandlingen av saken - som det kritikkverdige forhold er knyttet til - er avsluttet i vedkommende domstol, av frykt for at en klage kan influere på dommerens vurdering av saken. I disse tilfellene bør derfor tre-måneders fristen regnes fra behandlingen av saken er avsluttet ved vedkommende domstol, enten det skjer ved at saken heves, avvises eller ved at det treffes realitetsavgjørelse. Også i andre tilfelle kan det være grunn til å fastsette et særlig utgangspunkt for fristen, f eks når det klages over sendrektighet fra dommerens side. Kommisjonen foreslår at særskilte regler for beregning av fristens utgangspunkt fastsettes ved forskrift.

Tilsynsutvalget bør ikke være avskåret fra å ta opp en sak til behandling selv om den kommer inn etter at fristen er utløpet. For det første kan det være rimelig grunn til at klager oversitter fristen - hun/han har f eks vært syk. I realiteten bør Tilsynsutvalget ha plikt å behandle slike forsinkede klager, forutsatt at klagen foreligger så snart det forhold er opphørt som umuliggjorde eller sterkt vanskeliggjorde klage, se for øvrig prinsippet om oversittelse av klagefrist etter forvaltningsloven § 29. Men også når det ikke foreligger rimelig grunn til fristoversittelsen, bør Tilsynsutvalget kunne behandle klager som innkommer etter at klagefristen er utløpet. Poenget er bare at Tilsynsutvalget ikke har noen plikt til å behandle klagen hvis den kommer inn senere. Dersom utvalget etter en samlet vurdering kommer til at saken likevel bør behandles, bør utvalget ha adgang til dette. Men også en slik adgang bør være tidsbegrenset. Kommisjonen mener at ett år etter at den kritikkverdige atferd fant sted, kan være en passende grense. En tilsvarende frist på ett år bør gjelde for Tilsynsutvalgets rett til av eget tiltak å ta opp en disiplinærsak til behandling, d v s uten at det foreligger noen klage.

Offentlighet

Hensynet til klage- og disiplinærordningens legitimitet tilsier at det er offentlighet knyttet til ordningen, både når det gjelder partsoffentlighet og alminnelig offentlighet, basert på at åpenhet skaper tillit. En disiplinærsaks sensitive og inngripende karakter for den dommer som er involvert, taler på den annen side for en begrenset offentlighet.

Kommisjonen har foran lagt til grunn at forvaltningslovens bestemmelser om partsoffentlighet skal gjelde, jf lovens §§ 17 - 21. Av den grunn er de spørsmål som tas opp her, knyttet til spørsmålene om allmennhetensinnsynsrett i sakens dokumenter og om møteoffentlighet. Det siste innebærer at forvaltningsorganets møter holdes for åpne dører.

Når det gjelder spørsmålet om allmennhetens rett til dokumentinnsyn, vil kommisjonen foreslå at offentlighetslovens bestemmelser legges til grunn. Konsekvensen av dette er bl a at taushetsplikten i lovens § 5 a), som henviser til taushetspliktbestemmelsene i forvaltningsloven §§ 13 - 13 c., etter omstendighetene vil kunne representere vesentlige unntak fra innsynsretten. På den annen side kan det i en del saker forekomme at «ingen berettiget interesse» tilsier at ellers taushetsbelagte opplysninger hemmeligholdes, jf forvaltningslovens § 13 a. nr 3. Saksforholdet kan f eks være alminnelig kjent gjennom et avisreferat fra et åpent rettsmøte hvor dommeren angivelig skal ha opptrådt kritikkverdig. I slike tilfelle bør Tilsynsutvalget kunne tillate innsyn, helt eller delvis.

Verken forvaltningsloven eller offentlighetsloven har regler om åpne/lukkede møter.Med mindre noe annet er særskilt bestemt, holdes møter i statlige, kollegiale forvaltningsorganer for lukkede dører. Slik kommisjonen ser det, vil spørsmålet om møteoffentlighet bare være aktuelt for de møter hvor parter/vitner avgir forklaring for det samlede Tilsynsutvalg. De interne rådslagninger i utvalget bør skje for lukkede dører. Antakelig vil det bare unntaksvis forekomme at parter/vitner avgir forklaring for utvalget, siden utgangspunktet er skriftlig behandling. Kommisjonen mener at det beste vil være å finne en løsning som er i tråd med den løsning som kommisjonen har foreslått for så vidt gjelder alminnelig dokumentoffentlighet. Av den grunn vil kommisjonen foreslå at hovedregelen skal være lukkede dører, men slik at utvalget kan bestemme åpne møter så fremt dette ikke motsies av hensynet til partene. Kommisjonen legger også en viss vekt på at det er uvanlig at personalsaker behandles for åpne dører i kollegiale forvaltningsorganer. Selv om disiplinærsaker mot dommere har en noe annen karakter enn ordinære personalsaker, anser kommisjonen ikke dette tilstrekkelig til å begrunne møteoffentlighet.

Et særlig spørsmål som melder seg, er offentlighet i tilknytning til den endelige avgjørelse som Tilsynsutvalget treffer i saken. Som nevnt i punkt 10.6.3.1er det viktig at forholdene legges til rette for at folk flest kan få kjennskap til utvalgets avgjørelser. Dette er ikke minst viktig på grunn av de begrensninger som er foreslått ovenfor med hensyn til allmennhetens innsynsrett og til møteoffentlighet. Hvis alt eller svært meget av det som skjer i tilknytning til en disiplinærsak skal skje i det lukkede rom, vil mye av hensikten med innføring av en klage- og disiplinærordning falle bort.

Kommisjonen vil etter dette foreslå at utvalgets avgjørelser skal være offentlige, men at de anonymiseres. Kommisjonen mener for øvrig at de anonymiserte avgjørelser bør publiseres, f eks i tilknytning til Tilsynsutvalgets årsmelding. Til sammenlikning kan nevnes at de avgjørelser som treffes av Disiplinærnemnden for advokater, publiseres i anonymisert form.

Slik kommisjonen ser det, vil det avgjørende i forhold til Tilsynsutvalgets legitimitet være at foreliggende kritikkverdig atferd avdekkes i størst mulig utstrekning, at det reageres med adekvate reaksjoner overfor slik atferd, at det reageres raskt, og at allmennheten blir gjort kjent med de avgjørelser som treffes. Møteoffentlighet og dokumentoffentlighet vil derfor være av forholdsvis mindre betydning.

Overprøving av Tilsynsutvalgets avgjørelser

Tilsynsutvalgets (realitets)avgjørelser i disiplinærsaker vil etter kommisjonens forslag være enkeltvedtak etter forvaltningsloven. Etter samme lovs § 28 kan enkeltvedtak påklages til et annet forvaltningsorgan. Det er f eks ikke gjort unntak fra dette prinsippet i forbindelse med ileggelse av ordensstraff etter tjenestemannslovens bestemmelser. Etter lovens § 19 kan en en tjenestemann/embetsmann som er ilagt ordenstraff påklage avgjørelsen til et annet forvaltningsorgan, og hun/han kan deretter eventuelt bringe klageinstansens vedtak inn for domstolene.

Kommisjonen mener at den dommer som saken gjelder, og klageren, må gis adgang til å få overprøvd Tilsynsutvalgets vedtak. En slik overprøvingsadgang representerer prinsipielt sett en viktig rettssikkerhetsgaranti i den type saker som det her gjelder. Å åpne for at utvalgets avgjørelse kan påklages til et annet forvaltningsorgan, virker derimot ikke særlig naturlig. Utvalget skal og må være et uavhengig organ, og en overprøvingsadgang for et annet forvaltningsorgan kan vanskeliggjøre dette. Etter kommisjonens oppfatning er den eneste realistiske løsningen at domstolene foretar overprøvingen, d v s at Tilsynsutvalgets vedtak kan bringes direkte inn for domstolene.

Kommisjonen er delt i synet på omfanget av den rettslige prøving

Flertallet (medlemmene Fagernæs, Gjørv, Lorange Backer, Nygaard Haug, Olsen, Overå, Pavall, Røstad Fløtten, Strøm Bull og Ven) vil peke på at disiplinærsaker vil få en grundig behandling av et organ som har en bred sammensetning, og som i stor grad er uavhengig. Det må videre antas at de fleste saker vil være av mindre alvorlig karakter. Rettssikkerhetsmessige hensyn tilsier derfor ikke at behovet for overprøving av Tilsynsutvalgets avgjørelser er særlig stort, selv om det av prinsipielle grunner er viktig at det foreligger en adgang til rettslig overprøving.

Flertallet mener at det bør være adgang til å få utvalgets avgjørelser overprøvd, men denne adgangen bør være begrenset. Det å åpne for full overprøving av Tilsynsutvalgets vedtak vil bidra til at utviklingen av normer for god dommerskikk i stor grad kan bli overført til domstolene. Flertallet mener at utviklingen av slike normer bør tilligge Tilsynsutvalget som et relativt uavhengig og bredt sammensatt organ.

På denne bakgrunn mener flertallet at det viktigste er å få overprøvd Tilsynsutvalgets vedtak etter de alminnelige regler som gjelder for overprøving av forvaltningsorganers vedtak, d v s at overprøvingen begrenses til prøving av rettsanvendelsen, saksbehandlingen og det faktiske grunnlaget for vedtaket. Flertallet mener også at dette er tilstrekkelig, slik at adgangen til full overprøving av vedtaket foreslås avskåret. Konsekvensen av flertallets standpunkt er dermed at retten i utgangspunktet ikke kan treffe noe nytt realitetsvedtak, f eks bestemme at dommeren skal gis kritikk i et tilfelle hvor Tilsynsutvalget kom til at dommerens forhold kvalifiserte for advarsel, men bare prøve gyldigheten av Tilsynsutvalgets vedtak.

Flertallet ser ikke noe behov for å lovfeste at retten i alle saker skal settes med meddommere ved overprøving av Tilsynsutvalgets vedtak. Utgangspunktet bør være hva partene selv ser seg tjent med. Flertallet går derfor inn for at de alminnelige regler i tvistemålsloven skal gjelde i disse sakene, se nærmere kapittel 11.2.1.2.

Mindretallet(kommisjonens leder og medlemmene Bergo, Bugge Fougner, Eidesen, Hermansen og Sundtoft) mener at alle lengst mulig bør ha krav på at avgjørelser som er vesentlige for dem, skal kunne overprøves fullt ut en gang. Når kommisjonen avskjærer muligheten for overprøving ved annet forvaltningsorgan - som ellers gjelder for ordensstraff etter tjenestemannsloven - bør full overprøving kunne skje ved domstolene. Særlig vil dette gjelde når det skal avgjøres om dommeren forsettlig eller uaktsomt har overtrådt de plikter som stillingen medfører. Selv om de fleste saker sannsynligvis vil være av mindre alvorlig karakter, vil noen saker kunne ha stor personlig betydning, såvel for dommeren som for klageren. Mindretallet mener at en full gjennomgang av saken også vil være mest positiv av hensyn til folks alminnelige tillit til domstolene og dommerne. Faren for at en slik rettslig overprøving vil framstå som en form for selvdømme, vil i disse tilfelle avhjelpes ved at det lovfestes at retten skal settes med meddommere.

Medlemmet Bugge Fougner har følgende særmerknad: Dette medlemmet vil i tillegg bemerke at det mindretallet som hun er en del av, går inn for at verken klageren eller dommeren skal ha et krav på å forklare seg muntlig for Tilsynsutvalget. For at klagerens og dommerens rettssikkerhet skal ivaretas, bør disse ha krav på full overprøving minst én gang gjennom muntlig forhandling for domstolen.

Kommisjonenhar vurdert om den vanlige instansrekkefølgen i domstolsherarkiet skal følges ved rettslig overprøving av disiplinærsaker, eller om denne rekkefølgen skal fravikes. I sistnevnte tilfelle vil en mulig løsning være å legge prinsippet i tvistemålsloven § 438 til grunn, basert på at løsningen skal være den samme enten det er dommeren eller klageren som går til søksmål. Konsekvensen vil i så fall være at saken, uavhengig av om den reises av den innklagede dommer eller av klager, hører inn under lagmannsrett dersom den innklagede er herreds- eller byrettsdommer, og ellers under Høyesterett. Kommisjonen foreslår at den vanlige instansrekkefølgen skal legges til grunn, d v s at herreds- eller byretten skal være førsteinstans i alle saker. Siden Tilsynsutvalget er et forvaltningsorgan, og ikke en domstol, bør det ikke gis åpning for at man kan gå forbi den ordinære førsteinstansen.

Fristen for å reise søksmål kan passende settes til to måneder etter at underretning om Tilsynsutvalgets avgjørelse er kommet fram til partene. Hensynet til å få en rask avklaring tilsier at det fastsettes en søksmålsfrist - selv om det er langt ifra vanlig at man har spesielle søksmålsfrister i forbindelse med rettslig prøving av forvaltningsavgjørelser - og at denne fristen gjøres nokså kort. Til sammenlikning kan nevnes at det også etter tjenestemannsloven § 19 er fastsatt at søksmål i forbindelse med forvaltningavgjørelse om ordensstraff må reises innen relativt kort tid, men her opereres med flere forskjellige frister, jf § 19 nr 2.

10.6.3.10 Hvilke dommere bør omfattes av klage- og disiplinærordningen?

Etter kommisjonens oppfatning må klage- og disiplinærordningen naturlig omfatte dommere både i herreds- og byretten og i lagmannsretten. Kommisjonen har vært i tvil om dommerne i Høyesterett bør inkluderes, med bakgrunn i den konstitusjonelle stilling som Høyesterett har.

Kommisjonen er imidlertid kommet til at hensynet til klage- og disiplinærordningens legitimitet er så vidt tungtveiende, at det bør lede til at alle dommere må omfattes av ordningen, d v s uavhengig av instanstilknytning og uavhengig av om de er faste eller midlertidige. Det siste medfører at også dommerfullmektiger inngår. Prinsippet bør således være at kritikkverdig atferd fra en dommers side skal møtes med adekvate reaksjoner, uansett hvilken dommer det er som har utvist slik atferd.

10.6.3.11 Grunnloven som skranke for at dommere ilegges disiplinærtiltak

Generelt

Dersom det lovfestes at dommere skal kunne ilegges disiplinærtiltak, og det samtidig fastsettes at ileggelse bare skal kunne skje ved dom, vil en slik ordning ikke komme i strid med kravet i Grunnloven § 96 om at ingen kan straffes uten etter lov og dom. Ordningen vil heller ikke være i strid med bestemmelsene om dommeres uavsettelighet etter Grunnloven § 22 annet ledd, siden denne bestemmelse ikke er til hinder for at dommere straffedømmes for forhold som er av betydning for utøvelse av stillingen.

Problemstillingen er knyttet til spørsmålet om Grunnloven er til hinder for at disiplinære tiltak - etter de retningslinjer som kommisjonen foreslår - kan ilegges administrativt, d v s av et forvaltningsorgan. Den videre drøftelse vil skje med utgangspunkt i dette.

Som tidligere nevnt framgår det uttrykkelig av tjenestemannsloven § 10 at dommere ikke kan ilegges ordensstraff. Unntaket for dommere er ikke nærmere omtalt i Ot prp nr 72 (1981-82) Om ny lov om statens tjenestemenn m m, men proposisjonen bygger bl a på Stabel-utvalgets innstilling fra 1971 om avskjedigelse m v av embetsmenn. Utvalget sluttet seg til forslaget i tjenestemannslovkomiteens innstilling fra 1964, om at det burde innføres felles regler om ordensstraff for embetsmenn og tjenestemenn. Stabel-utvalget uttalte i denne forbindelse bl a følgende (s 48):

«Det må ses som et hull i vår lovgivning at søksmål med påstand om avskjed er det eneste reaksjonsmiddel - bortsett fra uformell irettesettelse - som står til disposisjon overfor embetsmenn som har gjort seg skyldig i tjenesteforseelser.

Etter utkastet skal ikke ordensstraff kunne anvendes overfor dommere. Utvalget viser for så vidt til Schei-utvalgets innstilling hvor det er foreslått et eget disiplinærråd til å behandle klager over at en dommer har opptrådt utilbørlig eller uhøvisk i eller utenfor sin embetsførsel. Det er ikke noen grunn til at dette spørsmålet også skal reguleres innen rammen av nærværende utkast.»

Verken i lovproposisjonen eller i Stabel-utvalgets innstilling ble det anført som grunnlag for å unnta dommerne fra reglene om ordensstraff at disiplinærtiltak av denne karakter skulle være i strid med Grunnloven. Heller ikke Schei-utvalget kom nærmere inn på forholdet til Grunnloven. Det gjorde derimot tjenestemannslovkomiteen i sin innstilling fra 1964. Komiteens begrunnelse for å unnta dommere - men ikke andre embetsmenn - for ordensstraff var at det for dommere «allerede gjelder særbestemmelser i prosesslovgivningen, se lov om domstolene av 13. august 1915 § 200, jfr. § 213. I henhold til disse bestemmelsene kan dommere ilegges bøter m v av høyere rett. Den ordning som er etablert i domstolloven stemmer også best med den selvstendige stilling domstolene har etter Grunnloven» (s 123).

I NOU 1980:12 Distriktsrettene - herreds- og byrettene i framtiden, Vedlegg 2, gis det klart uttrykk for at ordensstraff ikke kan ilegges administrativt (s 195):

«Grunnlovens ordning, at dommere bare kan avskjediges ved dom, antas å ha som konsekvens at dommere ikke kan ilegges disiplinærstraff av Regjeringen. Unntak herfra gjelder for advarsel. Dette følger av straffeloven § 324, som gjør tildelt advarsel til vilkår for bøtelegging eller fradømmelse av stilling på grunn av forsømmelighet eller skjødeløshet. Ansvar for dommerhandlinger kan ilegges, men bare av høyere rett, jfr. domstollovens § 201.»

Den samme oppfatning hevdes av Finn Hiorthøy i Den dømmende makt: Domstolene og rettsutviklingen 1810 - 1964 (1966). Hiorthøy uttaler her at «disiplinæransvar - herunder ikke innbefattet tilrettevisning og advarsel (jfr. strl. § 324) - bare antas å kunne ilegges av høyere rett når det dreier seg om dommerhandlinger» (s 92). Henning Jakhelln hevder at det ikke anses å være noe konstitusjonelt til hinder for at uavsettelige embetsmenn ilegges disiplinærtiltak, så lenge det er snakk om «forholdsvis begrensede funksjoner», se Embetsmenn eller tjenestemenn, Institutt for offentlig retts skriftserie nr 2/1989, Universitetet i Oslo. Jakhelln drøfter imidlertid ikke om det må gjøres unntak for dommere.

På bakgrunn av det ovenstående må det antas at dommere - uten å komme i strid med Grunnloven - kan gis advarsel og tilrettevisning ved administrativt vedtak. I tillegg kommer at det er lang praksis for at Justisdepartementet kan reagere overfor dommere i form av tilrettevisninger og også med noe klarere kritikk av dommeres problematferd. Denne type tiltak ble søkt fanget opp i Schei-utvalgets forslag til klage- og disiplinærordning for dommere - uten at man anså dette for å være i strid med Grunnloven.

Det som kommisjonen i det vesentlige gjør, er å tydeliggjøre, formalisere og - særlig - omorganisere den adgang som allerede eksisterer til å reagere med bestemte tiltak overfor dommere som opptrer kritikkverdig, basert på teori og praksis. Dette gjelder begge de tiltak som kommisjonen foreslår, både «advarsel» og «kritikk». Kommisjonens forslag innebærer videre at klage- og disiplinærordningen lovfestes, at det administrative disiplinærorganet - Tilsynsutvalget - skal være et uavhengig organ, at det innføres betryggende saksbehandlingsregler, og at utvalgets avgjørelser kan bringes inn for retten til overprøving. På dette grunnlag mener kommisjonen at forslaget til klage- og disiplinærordning, inkludert de sanksjonsmidler som foreslås, ikke vil være i strid med Grunnloven.

Særskilt om høyesterettsdommere

Høyesterettsdommere står i en særstilling i forhold til andre dommere. Det synes å være alminnelig antatt at bare Riksretten har myndighet til å ilegge en høyesterettsdommer straff for handlinger eller unnlatelser som dommeren har begått som sådan, fjerne dommeren fra stillingen og ilegge erstatningsansvar. Derimot er det antatt at Kongens myndighet til å suspendere dommere - og visse andre embetsmenn - etter Grunnloven 22 annet ledd også gjelder høyesterettsdommere, se punkt 10.2.4. Dette medfører videre at Kongens vedtak om suspensjon av en høyesterettsdommer bortfaller, dersom det ikke «strax» reises sak for Riksretten om å fjerne dommeren.

Spørsmålet er - med unntak for Kongens adgang til å suspendere en høyesterettsdommer - om Riksrettens myndighet er eksklusiv og uttømmende, i den forstand at andre tiltak enn de ovennevnte ikke kan iverksettes overfor høyesterettsdommere, verken av Riksretten selv eller av andre samfunnsorganer - inkludert domstolene.

Den tilsynsfunksjon som Kongen - og Justisdepartementet på vegne av Kongen - utøver overfor dommere, omfatter høyesterettsdommere i tillegg til andre dommere, og som nevnt med den konsekvens at Kongen kan suspendere også en høyesterettsdommer. Med bakgrunn i tilsynsfunksjonen har Justisdepartementet gjennom meget lang tid praktisert en viss disiplinærmyndighet overfor dommere, i form av i første rekke tilrettevisninger og advarsler - som ikke anses som ordensstraff i tjenestemannslovens forstand, se ovenfor. Men etter det kommisjonen har kunnet bringe på det rene, har det ikke - i alle fall ikke i nyere tid - forekommet at Justisdepartementet har anvendt sin disiplinærmyndighet overfor en høyesterettsdommer.

Straffeloven § 324 gjelder for høyesterettsdommere - som for andre dommere, jf ansvarlighetsloven § 1. Etter denne bestemmelsen kan en høyesterettsdommer straffes hvis hun/han unnlater å utføre sine tjenesteplikter eller «trods advarsel» (uthevet her) viser «Forsømmelighed eller Skjødeløshed» ved utførelsen av disse pliktene. Her har man altså en særskilt lovhjemmel - en forutsetningshjemmel - for at advarsel kan gis. Retten til å gi advarsel vil i utgangspunktet tilligge Kongen.

Riksretten har eksklusiv domsmyndighet også i saker som gjelder straffbare handlinger som begås av stortingsrepresentanter i denne egenskap, jf Grunnloven § 86. Det kan i den forbindelse være grunn til å peke på at Stortinget ikke har ansett at denne eksklusive myndigheten er til hinder for at Stortinget selv iverksetter visse tiltak av disiplinær karakter overfor en representant for vår øverste folkevalgte forsamling. I Stortingets forretningsorden § 42 er det fastsatt at presidenten kan gi vedkommende representant en advarsel - «som gjentas dersom det er nødvendig» - hvis hun/han setter seg utover forretningsordenen. Hjelper ikke slike advarsler, kan forsamlingen med alminnelig flertall beslutte at representanten «skal fratas ordet eller vises bort fra forhandlingene for dagen» (uthevet her).

Etter dette kan det konstateres at Kongen kan suspendere en høyesterettsdommer eller gi henne/ham en advarsel. Videre er det utvilsomt at også høyesterettsdommere - i likhet med de øvrige dommere - er underlagt Kongens tilsynsmyndighet. I praksis utøves tilsynet av Justisdepartementet.

Retten til å gi høyesterettsdommere advarsel er lovfestet, og må anses knyttet til Kongens grunnlovfestede rett til å suspendere de samme dommere. Det kan da neppe være utelukket etter Grunnloven å lovfeste at også høyesterettsdommere kan gis «kritikk» etter de retningslinjer som kommisjonen har trukket opp.

Hvis det legges til grunn at Grunnloven ikke er til hinder for at Kongen - som disiplinærtiltak - kan ilegge høyesterettsdommere «advarsel» eller «kritikk», må det antas at det Grunnloven heller ikke er til hinder for at det lovfestes at denne myndigheten legges til et særskilt forvaltningsorgan etter de retningslinjer som kommisjonen har trukket opp. Høyesterettsdommere står neppe her i en prinsipielt sett annen stilling enn det andre dommere gjør. Det er f eks vanskelig å se at forholdet til Riksretten skulle spille noen avgjørende rolle.

Konklusjonen er etter dette at Grunnloven ikke utelukker at også høyesterettsdommere kan inngå i en slik administrativ klage- og disiplinærordning som kommisjonen foreslår.

10.6.3.12 Lovregulering

Kommisjonen foreslår at de sentrale elementer i klage- og disiplinærordningen lovfestes, se nærmere lovskissen i kapittel 14. De lovbestemmelser som kommisjonen foreslår, dekker i hovedsak følgende forhold:

• Hvilke disiplinærtiltak som kan iverksettes overfor dommere

• Vilkårene for at en dommer skal kunne ilegges disiplinærtiltak

• Tilsynsutvalgets myndighet, sammensetning, oppnevning, funksjonsperiode

• Hovedgrunnlaget for utvalgets saksbehandling

• Rettslig overprøving av Tilsynsutvalgets avgjørelser.

I tillegg til aktuelle lovbestemmelser vil det kunne være behov for å få utarbeidet mer detaljerte regler om Tilsynsutvalget og dets virksomhet, særlig når det gjelder saksbehandlingen. Kommisjonen vil derfor foreslå at det gis lovhjemmel for at forskrift kan utarbeides, og at myndigheten legges til Kongen. Foruten de aktuelle lovbestemmelser bør de føringer som kommisjonen ellers gir i kapitlet her, være retningsgivende ved utarbeiding av forskrift. Forskriftsbestemmelsene bør imidlertid gjøres så vidt fleksible her at de gir rom for at Tilsynsutvalget selv kan finne fram til en hensiktsmessig arbeidsform.