2 Sammendrag

2.1 Kommisjonens sammensetning, mandat og arbeid

Domstolkommisjonen ble oppnevnt ved kongelig resolusjon 8 mars 1996 med høyesterettsjustitiarius Carsten Smith som leder. Kommisjonen hadde opprinnelig 12 medlemmer. Ved kongelig resolusjon av 11 oktober 1996 ble kommisjonen utvidet med fem medlemmer. Ett medlem er senere trådt ut. Samtidig med utvidelsen av medlemstallet skjedde det også en utvidelse av kommisjonens mandat. - Det ble ikke satt noen tidsfrist for kommisjonens utredning.

Ifølge mandatet skal kommisjonen utrede fem temaer:

De to siste punktene kom inn ved tilleggsmandatet av 11 okotober 1996.

2.2 Oversikt over domstolordningen i Norge

Kommisjonen gir i kapittel 3 først en oversikt over de alminnelige domstolene og deres geografiske og saklige kompetanse: Høyesterett og Høyesteretts kjæremålsutvalg, seks lagmannsretter og 93 domstoler på herreds- og byrettsplan. I tillegg til disse tre instansene kommer forliksrådene som er organisert i hver kommune. Her starter behandlingen av sivile saker. Mekling i forliksrådet er i utgangspunktet obligatorisk, men det er en rekke unntaksregler som medfører at mange saker starter i herreds- og byrett.

Forliksrådene er bemannet med tre lekdommere, valgt av kommunestyret, og har hittil spilt en viktig rolle i avviklingen av kurante gjeldskrav hvor det ikke er noen uenighet mellom partene om

at gjelden består. I 10-15 % av sakene går forliksrådet inn i sakens realitet, og resultatet blir en dom eller et forlik. Forliksrådene behandler årlig ca 100.000 (sivile) saker.

Herreds- og byrettene og lagmannsrettene er bemannet med fagdommere. I straffesaker hvor siktede ikke har tilstått - og i noen sivile saker - deltar også lekdommere valgt av kommunestyret. Lekdommerne er i flertall i forhold til fagdommerne. Herreds- og byrettene behandlet i 1998 bl a 14.000 straffesaker med meddommere og 12.000 sivile saker, mens lagmannsrettene behandlet bl a 1.700 sivile ankesaker og 1.100 anker i straffesaker.

Høyesterett er bemannet med fagdommere alene. I 1998 behandlet retten 94 sivile ankesaker og 61 anker i straffesaker.

Kommisjonen gir deretter en oversikt over særdomstolene: Arbeidsretten, jordskifterettene, vergemålsrettene (som i praksis er en del av herreds- og byrettene), egne skjønnsretter, «overordentlige domstoler» (hvor vi i dag har Utmarkskommisjonen for Nordland og Troms), konsulrettene (som foretar bevisopptak m v i utlandet). Riksretten er også en særdomstol, men behandler bare spørsmål om straffansvar for Stortingets, Regjeringens og Høyesteretts medlemmer og faller utenfor rammen for kommisjonens arbeid.

Særdomstolene spiller en beskjeden rolle i rettspleien, bortsett fra Arbeidsretten og de 41 jordskifterettene og fem jordskifteoverrettene. Særdomstolene har sterke innslag av lekdommere. Bortsett fra Riksretten, jordskifterettene og konsulretten ledes alle særdomstolene av en jurist.

Kommisjonen gir en oversikt over fagdommere og lekdommere, deres funksjoner, rettigheter og plikter. Se nærmere punkt 2.6-2.10. Kommisjonen gir også en oversikt over den sentrale administrasjonen av domstolene, se nærmere punkt 2.5 og 2.11.

2.3 Internasjonale og utenlandske ordninger

Generelt:Kapittel 4 inneholder en beskrivelse av domstoler og dommere i en del andre land og i internasjonale konvensjoner m v. Kapitlet omtaler også de sentrale internasjonale domstoler.

Beskrivelsen er i det alt vesentlige konsentrert om de temaer som kommisjonen skal utrede - organiseringen av den sentrale administrasjonsordning for domstolene, utnevnelse av dommere, bruk av midlertidige dommere, dommeres sidegjøremål og disiplinærtiltak m v - og om den stilling som prinsippet om domstolenes og dommernes uavhengighet har. I tillegg gis det for de internasjonale domstolers vedkommende en kort oversikt over hvilke funksjoner som den enkelte domstol har og hvordan den er organisert. På tilsvarende måte omfatter beskrivelsen av de enkelte land en oversikt over domstolsystemet.

I kapitlene 6 - 12 er det gitt en sammenfattende beskrivelse og analyse av internasjonale og utenlandske ordninger i tilknytning til emnet for de respektive kapitler. Sammenfatningene bygger i det vesentlige på kapittel 4.

Internasjonale konvensjoner m v: Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen (1950) blir omtalt nærmere. Også andre, ikke-bindende internasjonale instrumenter blir omtalt, så som FNs Basic Principles on the Independence of the Judiciary (1985) og Europarådets Rekommendasjon nr R (94) 12 om Independence, efficiency and role of judges (1991). Disse internasjonale instrumentene viser bl a hvilken betydning uavhengighetsprinsippet tillegges, herunder at dommerne sikres et betryggende stillingsvern.

Internasjonale domstoler: Beskrivelsen omfatter Den internasjonale domstolen i Haag, Den europeiske domstolen for menneskerettigheter, Den permanente, globale straffedomstolen, EF-domstolen og EFTA- domstolen. Også for de internasjonale domstolers vedkommende er det lagt stor vekt på uavhengighetsprinsippet og dommernes stillingsvern. For øvrig kan det nevnes at dommerne ved disse domstolene i meget liten utstrekning har adgang til å påta seg sidegjøremål.

Utenlandske ordninger:De land som er tatt med i beskrivelsen er - i tillegg til alle de nordiske landene - England, Frankrike, Italia, Nederland, Polen, Russland, Tyskland og USA. Beskrivelsen viser at det til dels er store forskjeller mellom de ulike land, bl a når det gjelder organiseringen av den sentrale domstoladministrasjon. Men i alle land framheves betydningen av domstolenes og dommernes uavhengighet, og dommerne er gjennomgående sikret et særskilt stillingsvern. Beskrivelsen er konsentrert om de alminnelige domstoler og de dommere som er tilknyttet disse.

I land i Vest-Europa er det generelt ganske vanlig at ansvaret for den sentrale administrasjon av domstolene er lagt til justisdepartementet, men domstolene eller representanter for domstolene er ofte gitt innflytelse på sentraladministrative spørsmål, f eks når det gjelder utformingen av budsjettforslaget for domstolsektoren eller fordeling av bevilgede midler. Flere land - Danmark, Irland og Island - har i de senere år foretatt en omorganisering av den sentrale domstoladministrasjonen ved å overføre det administrative ansvaret fra justisdepartementet til et mer frittstående organ. I Sverige administreres domstolene av Domstolsverket, som i likhet med andre tilsvarende forvaltningsorganer utenfor departementene har en relativt selvstendig stilling. I Finland er det Justitieministeriet som administrerer domstolene. Også når det gjelder landene i Øst-Europa, er det vanlig at domstolene administreres av justisdepartementet. Men i Russland administreres domstolene av Høyesterett. Og i Ungarn er den sentrale administrasjon av domstolene lagt til Domstolrådet, som utelukkende består av dommere. Selv om Ungarn visstnok er det eneste øst-europeiske land som har en slik administrasjonsordning, forekommer det ofte at øst-europeiske land har rådsorganer med sterk dommerrepresentasjon som medvirker i den sentrale administrasjon av domstolene. I USA er det et rent domstolstyrt organ - Judicial Conference of Unites States - som har ansvaret for administrasjonen av de føderale domstoler (med unntak av Høyesterett).

I alle de nordiske land utnevnes dommere av statsoverhodet/regjeringen. Det er også vanlig i andre land, men dette gjelder ikke unntaksfritt. F eks utnevnes italienske dommere av det nasjonale Domstolrådet, hvor dommere utgjør flertallet av medlemmene. Også i de tilfelle hvor statsoverhodet/regjeringen utnevner, forekommer det ofte at dommere eller kollegiale organer hvor dommerne er i flertall, har en sterk innflytelse på dommerutnevnelser. En del land har egne systemer for dommerkarriere, d v s at det i liten utstrekning er mulig for jurister utenfor systemet å bli tilsatt som dommere.

Bruk av midlertidige dommere er alminnelig også i andre land enn Norge, i større eller mindre utstrekning. En særordning i enkelte land er en utstrakt bruk av deltidsdommere, f eks advokater som utfører dommerarbeid ved siden av sin advokatvirksomhet.

Alle de nordiske land har relativt liberale ordninger når det gjelder dommeres adgang til å påta seg sidegjøremål, selv om ordningene er noe forskjellige. I en rekke andre land er man atskillig mer restriktivt innstilt til sidegjøremål, bl a i England og Frankrike.

I de land som kommisjonen har innhentet opplysninger om, er dommerne - i likhet med norske dommere - sikret et betryggende stillingsvern. Med noen få unntak kan dommere i alle disse landene ilegges disiplinære reaksjoner av mildere karakter. Finland er det eneste av de nordiske land som ikke har et slikt mildere disiplinærsystem. Reaksjonsformene varierer, men former for irettesettelse o l og advarsel er vanlige. Et gjennomgående fellestrekk synes å være at søkelyset rettes mot dommere og deres kritikkverdige atferd i større utstrekning enn tidligere, og i flere land blir det også oftere enn før reagert med disiplinærtiltak.

2.4 Generelle hensyn og prinsipper

I kapittel 5 gjennomgår kommisjonen sitt syn på generelle hensyn og prinsipper som er grunnleggende for kommisjonens drøftelser av spørsmålstillingene i mandatet. Hensynene og prinsippene knytter seg bl a opp mot grunnleggende spørsmål om vår statsforfatning og bevaringen av en demokratisk rettsstat.

Innledningsvis trekker kommisjonen frem noen forhold av betydning for den etterfølgende gjennomgang av hensyn og prinsipper. Et internasjonalt perspektiv trekkes inn ved at kommisjonen ser på utviklingslinjer når det gjelder internasjonale domstoler og overnasjonale organer og deres innflytelsesområde og - for noen domstolers vedkommende - økte politiske innflytelse. Kommisjonen trekker også inn utviklingen i en del andre lands domstoler, bl a når det gjelder at saker trekkes vekk fra domstolene, men også at domstolene i en del land har hatt økende innflytelse som reelt kontrollerende organer overfor de andre statsmaktene. I flere europeiske land er det gjennomført større utredninger om domstolenes plass i det forfatningsmessige system. Kommisjonen stiller spørsmål om i hvilken grad disse utviklingstrekk har relevans for norske domstoler.

Kommisjonen peker også på variasjonen i norske domstolers funksjoner. Hovedoppgaven er å løse rettslige tvister, som også har en adferdsregulerende effekt for andre enn partene i den konkrete saken. Domstolene har en rettsutviklende funksjon, som supplement til Stortingets lovgivning. Domstolene har en kontrollerende funksjon i forhold til lovgiver ved at domstolene tar standpunkt til lovers grunnlovmessighet når spørsmålet reises i konkret sak. Også den utøvende makts avgjørelser kan overprøves i domstolene, ved kontroll av at vedkommende forvaltningsorgan har holdt seg innenfor de rammer lovgivningen setter, at vedtaket baseres på et holdbart faktum og en korrekt saksbehandling, og at forvaltningens skjønnsutøvelse ikke er utilbørlig eller grovt urimelig. Endelig utøver domstolene samfunnsmessig tvang i form av å idømme straff og beslutte sivil tvangsfullbyrdelse.

Kommisjonens gjennomgang av de allmenne hensyn og prinsipper omfatter demokratihensynet, uavhengighetshensynet, hensynet til rettssikkerhet i domstolenes prosess og hensynet til at domstolene må ha folks tillit. Kommisjonen trekker endelig frem den samiske dimensjon.

Demokratihensynet tilsier at domstolene og domstoladministrasjonen må være i harmoni med vår demokratiske statsform, fordi domstolenes arbeid utgjør viktige sider av offentlig myndighetsutøvelse. Det er Stortinget som fastlegger de lover som domstolene skal dømme etter, og det er også Stortinget som skal bestemme hva slags domstoler vi skal ha, hvilket effektivitetsnivå og servicenivå de skal ligge på o s v. Det må også ligge en demokratisk innflytelse på utvelgelsen av dommerkorpset, iallfall i form av en etterfølgende, parlamentarisk kontroll av Kongens utnevnelser av dommere.

Ifølge vår forfatning er dommerne uavhengige i avgjørelsen av den enkelte sak. Verken den utøvende makt eller andre kan instruere en domstol om hvordan den skal avgjøre en konkret sak, og Høyesteretts avgjørelser kan ikke overprøves av andre myndigheter. Denne uavhengigheten bygger på at Norge er et konstitusjonelt demokrati. Grunnloven setter grenser for hva lovgiver eller den utøvende makt skal kunne bestemme, selv om deres bestemmelser bygger på flertallsviljen. Det er visse grunnleggende prinsipper - f eks om ytringsfrihet og at lover ikke skal gis tilbakevirkende kraft - som flertallet må akseptere blir håndhevet av domstolene, selv om det er et lite mindretalls interesser som gis beskyttelse til fortrengsel for flertallets interesser. Domstolenes dømmende uavhengighet bygger også på et krav om rettferdig rettergang i saker som ikke gjelder beskyttelse av mindretallsinteresser, herunder saker hvor det er private parter på begge sider. En rettferdig dom krever dommere som er uavhengige og upartiske i forhold til begge parter og de interesser de representerer.

Kommisjonen analyserer uavhengighetsbegrepet og peker på at uavhengighet først og fremst innebærer at domstolene og dommerne beskyttes mot irregulær påvirkning i sin dømmende gjerning; en påvirkning som kan tenkes i flere former.

Irregulær påvirkning av dømmende virksomhet har tre elementer eller forutsetninger. For det første må det foreligge en faktisk mulighet for påvirkning. F eks må vedkommende forvaltningsmyndighet ha til rådighet virkemidler som kan være egnet til påvirkning. Prinsippet om domstolenes dømmende uavhengighet kan etter omstendighetene tilsi at slike faktiske muligheter bør fjernes, men her må praktiske hensyn sammenholdes med hvilken reell fare det er for at muligheten vil bli benyttet. For det andre må en person være villig til å benytte muligheten til påvirkning. F eks må det være en ansvarlig medarbeider i vedkommende forvaltningsorgan som er villig til å sette til side prinsippet om domstolenes dømmende uavhengighet og den tjenesteplikt som vedkommende vil ha når det gjelder å respektere domstolenes uavhengighet. For det tredje må påvirkningsforsøket kunne lykkes; dommeren i saken må være villig til å la seg påvirke og dermed handle på tvers både av formelle regler og av grunnleggende dommeretiske regler.

De to siste elementene påkaller tiltak på holdningsplanet, altså tiltak som kan videreutvikle og styrke respekten for domstolenes dømmende uavhengighet og respekten for de grunnleggende dommeretiske regler. Men også tiltak som avskjærer for nære og tette personlige forbindelser mellom domstolene og krefter som kan øve påvirkning, kan etter omstendighetene være adekvate.

Rettssikkerhetshensynet innebærer at domstolene og deres rettergang må tilfredsstille grunnleggende krav til blant annet rimelig saksbehandlingstid, et akseptabelt kostnadsnivå for domstolenes brukere og faglig gode avgjørelser.

Kommisjonen understreker at domstoler i dagens samfunn ikke kan fylle sin oppgave dersom de ikke har folks tillit. Domstolenes autoritet og legitimitet forutsetter at brukerne og publikum for øvrig har respekt for deres virksomhet og kan stole på at virksomheten faglig holder mål. Det er derfor ikke tilstrekkelig at domstolene reelt sett er uavhengige og arbeider på et høyt faglig nivå. Dette må også være synlig utad som grunnlag for en tillit til domstolene.

Kommisjonen fremhever den samiske dimensjon. Når Grunnloven § 110 a gir statens myndigheter plikt til å legge forholdene til rette for at den samiske folkegruppe kan sikre og utvikle sitt språk, kultur og samfunnsliv, innebærer det også krav til domstolene og deres organisasjon og krav til dommernes kompetanse, innsikt og holdninger.

Endelig foreslår et flertall i kommisjonen at prinsippet om domstolenes uavhengighet får en uttrykkelig forankring i Grunnloven. Prinsippet har en sikker stilling i vår konstitusjon, men kommer ikke til uttrykk i noen bestemmelse i Grunnloven. De øvrige medlemmene ser ikke noe behov for en slik ytterligere synliggjøring av det sikkert fastlagte. Dette følger også av norsk tradisjonelt syn på grunnlovsendringer.

2.5 Den sentrale domstoladministrasjon

Beskrivelse av gjeldende ordning: En beskrivelse av den gjeldende ordning gis i kapittel 6. Den sentrale administrasjon av domstolene sorterer under Justisdepartementet. Tidligere var denne oppgaven kombinert med administrativt ansvar for andre statlige organer utenfor departementet, men i 1996 ble det opprettet en egen Domstolavdeling som har ansvaret for personaladministrasjonen for domstolene, for utarbeiding av domstolenes budsjett og fordeling av budsjettet på de enkelte domstoler, for at domstolene har tjenlige lokaler og hensiktsmessig utstyr, for opplæring og annen kompetanseutvikling og for utvikling av domstolenes organisasjon. Avdelingen har ca 30 ledere og saksbehandlere i tillegg til kontorpersonale. Utenfor departemenet er det organisert en egen IT- og Fagtjeneste for domstolene. Den sentrale domstoladministrasjon og domstolene har i de senere årene gjennomført omfattende utviklingsprosjekter med hovedvekt på innføring av moderne datateknologi, ledelsesutvikling, effektivisering og nedkorting av saksbehandlingstiden, og fagopplæring av både dommere og funksjonærer. Man er også kommet langt i moderne økonomiforvaltning med utstrakt delegering av myndighet til den enkelte domstol.

Domstolavdelingen i Justisdepartementet har viktige funksjoner når det gjelder dommerutnevnelser, ved siden av ansvaret for bruken av midlertidige dommere, for den begrensede disiplinærordning for dommere som gjelder i dag, og for praktiseringen av gjeldende regler om dommeres sidegjøremål. Disse oppgavene - som kan regnes som administrasjon i vid forstand - nevnes i egne punkter i mandatet, og behandles særskilt i de følgende deler av utredningen.

Sentral domstoladministrasjon i andre land: Man finner mange eksempler på domstoladministrasjon i frittstående organer såvel som administrasjonsansvar lagt til et departement, ofte i samarbeid med et mer frittstående rådgivende organ. Også blant våre nærmeste naboland har vi eksempler på begge hovedløsninger.

Kommisjonens forslag

Kommisjonens oppgave er å foreslå en organisering av den sentrale administrasjonen av domstolene. Den lokale administrasjonen er ikke uttrykkelig nevnt i mandatet, men i de senere år har betydningen av lokalt lederskap og av delegering av administrativt ansvar til de lokale enhetene kommet klart frem. Kommisjonen foreslår at viktige problemstillinger knyttet til domstollederrollen og domstolleders oppgaver og myndighet blir gjort til gjenstand for et eget utredningsprosjekt.

Spørsmålet om et tredje nivå, et regionalt administrativt nivå for domstolene, er heller ikke nevnt i mandatet. Kommisjonen ser en tredeling av domstolenes administrasjon som uaktuelt av praktiske og økonomiske grunner.

De allmenne hensyn:Med utgangspunkt i de allmenne hensyn og prinsipper (se punkt 2.4) trekker kommisjonen frem de hensynene som først og fremst må ivaretas ved utforming av organisasjonsløsning for domstolenes administrasjon. Det avgjørende ved valget mellom hovedløsningene er avveiningen mellom noen helt grunnleggende hensyn og prinspper i en demokratisk rettsstat; demokratihensynet og prinsippet om domstolenes dømmende uavhengighet. Men også hensynene til høy kvalitet, åpenhet og innsyn er sentrale. Endelig må det legges vekt på ønsket om økt effektivitet og ressursutnyttelse, bedre produktivitet og publikumsservice og bedre evne til tilpassing og utvikling.

Demokratihensynet tilsier at Stortinget må ha det avgjørende ord ved fastleggelsen av hva slags domstoler vi skal ha i Norge, hvordan de utnytter sine ressurser, og kanskje også når det gjelder viktige prioriteringer vedr behandlingstid og publikumsservice for øvrig. Styring fra den utøvende makt vil i noen grad kunne ha den samme begrunnelse, siden vårt styresett bygger på parlamentarismen.

Samtidig skal domstolene være uavhengige i sin dømmende virksomhet. Uavhengigheten er avgjørende for at domstolene skal kunne løse tvister på en troverdig og tillitsskapende måte, og fylle sin funksjon i prøving av den utøvende makts beslutninger og av lovers grunnlovmessighet.

Avveiningen mellom disse hensynene har en avgjørende, indirekte betydning for valget av organisasjonsløsning for domstoladministrasjonen. Dersom det er fare for at Justisdepartementets og Regjeringens administrative styring av domstolene kan gi grunnlag for en irregulær styring eller påvirkning av domstolenes dømmende virksomhet, må man sørge for større avstand mellom domstolene og domstoladministrasjonen på den ene side og den utøvende makt på den annen side. Dersom det ikke er noen fare for slikt overslag, kan man beholde den forbindelsen det er i dag mellom domstolene og Justisdepartementets domstoladministrasjon, og legge sterkere vekt på fordeler av praktisk art som måtte ligge i at domstoladministrasjonen inngår i en større faglig og organisatorisk sammenheng gjennom sin departementstilknytning.

Som et viktig prinsipielt spørsmål ligger også en vurdering av behovet for en parlamentarisk ansvarlig statsråd for domstoladministrasjonen.

De aktuelle organisasjonsløsninger: Kommisjonen går gjennom de organisasjonsløsningene som fremstår som aktuelle for den sentrale domstoladministrasjonen:

• Departementsmodellen, som vil være variasjoner over dagens ordning i Justisdepartementet

• Direktoratsmodellen, som vil innebære at man legger administrasjonen til et tradisjonelt sentralforvaltningsorgan utenfor departementet

• Norges Bank-modellen, som vil innebære at man oppretter et nytt organ som ligger under Regjeringens instruksjonsmyndighet, men hvor det til instruksjonsretten er knyttet slike prosedyrer og slik varslingsplikt i forhold til Stortinget at det nye organet i praksis vil få en meget høy grad av uavhengighet av Regjering og departement

• Frittstående domstoladministrasjon som har en begrenset tilknytning til Regjeringen, f eks ved at det er Regjeringen som vurderer og fremmer budsjettforslag for domstolene, og at en statsråd har et parlamentarisk ansvar for domstoladministrasjonen

• Frittstående domstoladministrasjon som har en begrenset tilknytning til Stortinget, f eks med et liknende forhold til Stortinget som det som gjelder mellom Stortinget og Riksrevisjonen eller sivilombudsmannen som er Stortinget egne organer

• Domstolmodellen, som vil innebære at Høyesterett eller organer valgt av dommere får ansvaret og myndigheten når det gjelder domstolenes administrasjon.

Kommisjonen har delt seg i et flertall og et mindretall i valget av organisasjonsløsning.

Flertallet foreslår en ny administrativ ordning, en egen Domstoladministrasjon som blir ledet av et styre, delvis valgt av Stortinget, delvis oppnevnt av Regjeringen, og der selve administrasjonen flyttes bort fra departementet.

Flertallet fremhever som selve kjernen i rettsstaten at domstolene ikke skal stå under noen politisk styring eller kontroll i sin domsfunksjon. Begrunnelsen for en større uavhengighet i administrativ henseende er først og fremst at dette støtter opp om uavhengigheten i dommerarbeidet. Uavhengighet i den dømmende virksomhet lar seg ikke gjennomføre og opprettholde bare ved formelle regler om myndighet. Det er spørsmål om en holdning i dommerarbeidet som skapes og videreføres - svekkes eller forsterkes - over tid. En atskillelse av administrasjonen fra regjeringskontorene vil være et viktig element i det løpende holdningsarbeide.

Regjeringens forvaltning, herunder påtalemyndigheten, er part i et stort antall rettssaker, samtidig som forvaltningen er administrativt overordnet domstolene. Dette er i dårlig samsvar med de prinsipper for habilitet - for avstand til partene - som ellers gjelder for domstolenes virksomhet. Og det innebærer at domstolenes uavhengighet ikke fremtrer utad med den fulle klarhet.

Det er dessuten flere utviklingstrekk som nå forsterker begrunnelsen for å atskille domstolene fra Justisdepartementet administrativt.

Flertallet fremhever bl a den betydelige utbygging av Justisdepartementets administrasjon av domstolene, og utviklingen av Justisdepartementet fra å være i det vesentlige et fagdepartement til å bli et politisk sentralt departement. Disse omlegginger må sees i sammenheng med at økningen av statens samlede aktivitet også innebærer en større deltakelse i rettssaker, med at hensynet til borgernes tillit til rettsvesenet får stadig økende betydning, og med at en moderne og styrket administrasjon for domstolene skaper et behov for full legitimitet i utøvelsen av styringen.

Det skjer samtidig i vår tid en internasjonal endring, der flere land løsriver administrasjonen av domstolene fra regjeringskontorene.

Flertallets forslag innebærer at det bygges opp en administrativ stab, fortrinnsvis ved overføring av stillinger og personer fra Justisdepartementets Domstolavdeling. Styret for Domstoladministrasjonen skal bestå av syv medlemmer: To medlemmer valgt av Stortinget som allmennhetens representanter samt tre dommere og to advokater oppnevnt av Kongen i statsråd.

Departementet vil ifølge forslaget fortsatt ha budsjettbehandling og lovforberedelse også i domstolspørsmål. Kongen, eventuelt departementet, skal kunne instruere Domstoladministrasjonen om oppfølgning av Riksrevisjonens kritikk. For øvrig skal sentrale organer bare kunne instruere Domstoladministrasjonen ved generell instruks i form av slike administrative regelverk som gjelder gjennomgående for statlige organer.

Styret vil etter dette stå meget fritt i sin administrasjon av domstolene. Budsjettforslag skal fremmes for departementet og inngå i Regjeringens samlede budsjettforslag på samme måte som i dag, men Domstoladministrasjonens budsjettforslag skal følge med som trykt vedlegg til budsjettproposisjonen når den fremmes for Stortinget. Stortinget vil også utenom budsjettets rapportering ha en kontroll med domstolene og Domstoladministrasjonen gjennom Riksrevisjonen, som i tillegg til regnskapsrevisjon også skal kunne gjennomføre forvaltningsrevisjon på domstolenes område.

Flertallet foreslår økt offentlighet ved at styrets beslutninger rettet mot den administrative stab bare kan unntas fra offentlighet dersom det følger av de særlige regler om innskrenkning i innsynsretten p g a beslutningens innhold el likn.

Flertallet foreslår at styret også skal være innstillingsorgan for dommerutnevnelser, se punkt 2.6 om dommerutnevnelser.

Flertallet ser ikke spesielle problemer med rekruttering og kompetanseoppbygging i den nye Domstoladministrasjonen.

Mindretallet foreslår at den sentrale domstoladministrasjon organiseres som en del av Justisdepartementet. Det opprettes et eget eksternt råd for departementets domstoladministrasjon.

Hvilke domstoler landet skal ha, hvor de skal lokaliseres og hvordan de skal finansieres, er for mindretallet spørsmål av allmennpolitisk karakter som bør behandles av Regjering og Storting i tråd med norsk statsskikk. Løsningen må i tillegg til å sikre uavhengighet og upartiskhet, også sikre demokratisk innsyn, debatt, styring og kontroll - og fremme administrativ produktivitet, effektivitet og samordning. Mindretallet vil unngå å rendyrke et enkelt hensyn ved valget av administrasjonsløsning, og finner at en rimelig balanse oppnås ved å videreføre den domstoladministrasjon i Justisdepartementet som både har vist evne og vilje til å respektere domstolenes dømmende uavhengighet og har bidratt til at domstolene har fulgt med i den teknologiutvikling, ledelsesutvikling m v som har funnet sted innenfor offentlig administrasjon i de senere år. Departementet har også bidratt til at norske domstoler ligger langt fremme internasjonalt sett når det gjelder saksbehandlingstid.

Mindretallet avviser at Justisdepartementets administrative ansvar for politi og påtalemyndighet gir departementet noen form for partsinteresse i straffesakene. Justisdepartementet er part i sivile tvister for domstolene i relativt få saker og antallet vil bli ytterligere redusert gjennom ventede lovendringer.

Mindretallet finner at når beslutningene om lokalisering, finansiering, utstyring og bemanning av domstolene legges til et departement, innebærer det ingen fare for overslag som kan true domstolenes dømmende uavhengighet.

Mindretallet utdyper sitt syn på prinsippet om folkesuverenitet og konsekvensene på forholdet mellom statsinstitusjonene. Langt de fleste land i Vest-Europa har hatt - og har - sin domstoladministrasjon knyttet opp mot den utøvende makt (fortrinnsvis et justisdepartement), kombinert med et parlamentarisk ansvar for vedkommende statsråd.

Mindretallets forslag innebærer små endringer av organisatorisk art i Justisdepartementets domstoladministrasjon. Den avgjørende forskjell er etablering av et Domstolråd etter mønster fra en del andre land. Rådet vil innebære en kvalitetssikring gjennom faglige innspill og råd. Rådet skal føre oppsyn med at departementets administrasjon av domstolene ikke er problematisk for deres dømmende uavhengighet. Rådet vil også kunne bidra til økt oppmerksomhet og interesse fra allmennheten, og det vil være et viktig korrektiv i Stortinget budsjettbehandling ved at rådets kommentar til domstolbudsjettet skal legges frem for Stortinget.

Domstolrådet vil være sammensatt av to organer, det Tilsynsutvalget som kommisjonen foreslår opprettet i kapittel 10 om Disiplinærtiltak m v og det Innstillingsråd som mindretallet foreslår opprettet i kapittel 7 om utnevnelser av dommere. Rådet vil dermed ha stor bredde både i domstolkompetanse, i erfaring i domstoladministrasjon og i samfunnsmessig innsikt og engasjement. Fire medlemmer vil være valgt av Stortinget og fem dommere og tre jurister utenfor domstolene vil være oppnevnt av Kongen i statsråd.

Mindretallet legger vekt på at Justisdepartementet etter deres forslag vil kunne videreføre en domstoladministrasjon uten økte problemer med hensyn til rekruttering av kvalifiserte medarbeidere, uten å falle utenfor det utviklingsrettede fagmiljø i den sentrale statsforvaltning og uten å stå overfor den usikkerhet som ligger i etableringen av et helt nytt administrativt organ som ikke tidligere er utprøvet i norsk statlig administrasjon. På alle disse punkter skiller departementsløsningen seg - etter mindretallets vurdering - fra løsningen med en frittstående domstoladministrasjon.

2.6 Utnevnelse av dommere

Beskrivelse av gjeldende ordning:Kommisjonen gir i kapittel 7 innledningsvis en oversikt over reglene for utnevnelse av dommere, først og fremst at fast tilsetting av dommere i de alminnelige domstoler skjer ved utnevnelse i statsråd. (Begrepet «tilsetting» blir i utredningen brukt som et samlebegrep som dekker såvel utnevnelse i statsråd som tilsetting foretatt av et departement, andre forvaltningsorganer eller egne tilsettingsorganer etter tjenestemannsloven.) Dommere er embetsmenn, og deres rettslige stilling er nærmere beskrevet i kapittel 10.

Etter offentlig kunngjøring av en ledig dommerstilling vurderes søkerne av et rådgivende organ for dommerutnevnelser med tre medlemmer oppnevnt av Justisdepartementet etter forslag fra Den norske Dommerforening, Den Norske Advokatforening og Norges Juristforbund. Det rådgivende organet gir en uttalelse til Justisdepartementet. Også lederen av vedkommende domstol får anledning til å gi uttalelse. I departementet foretas en fullstendig vurdering av søkerne med intervju og referanseinnhenting, før saken fremmes for statsråd. - Stillinger som høyesterettsdommere behandles ikke av det rådgivende organet, men det innhentes en muntlig uttalelse fra justitiarius i Høyesterett.

Kommisjonen gir også en oversikt over hvilke kriterier dommere velges ut etter. Utenom krav til alder, juridisk embetseksamen m v, er det ikke lovfestet spesielle kvalifikasjonskrav til dommere. I praksis stilles det høye krav til faglig dyktighet som jurist både når det gjelder eksamenskarakter og juridisk yrkesutøvelse. Det stilles også krav til personlige egenskaper og livserfaring. Statistikk fra de siste 10 år gir ikke klare indikasjoner på at bestemte kriterier er tillagt særlig stor eller særlig liten vekt ved utvelgelsen. Det har vært noe varierende holdning til «minstealder» for utnevnelse til dommer, og det kan ikke trekkes noen helt klar konklusjon i retning av at man i særlig grad har lagt vekt på å få dommere fra en bestemt yrkesgruppe, f eks advokatene, fremfor andre yrkesgrupper. Men det har antakelig vært lagt noe mindre vekt på små differanser i karakter til juridisk embetseksamen enn tidligere. - I noe under 90 % av alle utnevnelsessaker fulgte Regjeringen tilrådingen fra det rådgivende organ.

Det har vært et grunnleggende prinsipp i dommerrekrutteringen at dommerne samlet skal gjenspeile en bredest mulig juridisk yrkesmessig bakgrunn, slik at de representerer en variert og vid erfaringsbakgrunn. Norske dommere er derfor - i motsetning til dommere i en del andre land - ikke rekruttert inn i domstolene rett etter eksamen, til en domstolsintern karriere. De er heller ikke rekruttert ensidig fra en bestemt yrkesgruppe.

Kapittel 7 gir også en sammenfatning av statistiske data om dommerrekrutteringen de senere år. Gjennomsnittsalderen har i løpet av de siste 15 år sunket med ca syv år til 50 år, men alderssammensettingen tilsier at gjennomsnittsalderen vil øke noe i årene fremover. Kvinneandelen er ca 22 % og vil sannsynligvis øke i årene fremover i takt med økningen i kvinneandelen i de kandidatkullene som rekrutterer til førstegangs utnevnelse til dommer. Dommernes tidligere yrkeserfaring avspeiler juristenes fordeling på ulike juristyrker på en relativt representativ måte, bl a var 44 % av dommerne advokat før utnevnelse til dommer, mens 32 % var tilsatt i offentlig forvaltning og 12 % i påtalemyndigheten. Fordelingen av yrkesaktive jurister på yrker viser 46 % advokater, 41 % i offentlig forvaltning og 6 % i påtalemyndigheten (når domstolansatte jurister holdes utenfor). I de senere år synes det relativt sett å ha vært utnevnt færre dommere fra offentlig sektor og flere advokater.

Dommerutnevnelser i andre land: Kommisjonen gir en oversikt over fremgangsmåten ved utnevnelser i en del andre land. Den vanlige ordningen er at dommere utnevnes av statsoverhodet etter en eller annen form for uttalelse, innstilling el lign fra et eksternt organ.

Kommisjonens forslag

De allmenne hensyn:Kommisjonen gjennomgår de allmenne hensyn og prinsipper som bør ligge til grunn for utformingen av en ny fremgangsmåte for dommerutnevnelser. Særlig gjelder dette hensynet til domstolenes dømmende uavhengighet og til en demokratisk utnevnelsesprosess. Selv om domstolene skal være uavhengige i avgjørelsen av den enkelte sak, er dommere tillagt en så viktig myndighet i samfunnet at det bør gjelde en demokratisk kontroll med utpekingen av dommere. Men en slik demokratisk kontroll behøver ikke skje ved at folkevalgte organer gis avgjørende innflytelse på den enkelte utnevnelse. Den kan også skje ved etterfølgende kontroll i Stortinget og ved en offentlig debatt som muliggjøres ved stor åpenhet omkring søkerliste og utnevnelsesprosess. Et annet viktig hensyn gjelder ønsket om faglig kvalitet og personlige egenskaper. Særlige kvalifikasjonskrav må stilles ved utvelgelse av domstolledere. Et avgjørende hensyn for at domstolene skal kunne fylle sin oppgave i samfunnet, er at domstolene og dommerne har folks tillit. Etter kommisjonens vurdering er folks kunnskap om en åpen, profesjonell og objektiv utvelgelse av dommere blant de viktigste faktorer i tilliten til domstolene. Endelig peker kommisjonen på hensynet til tillit hos potensielle søkere, som tilsier en mest mulig profesjonell utvelgelse, med anvendelse av kjente og klare kriterier. Men også personvern kommer inn i bildet. Blant annet vil offentliggjøring av søkernes navn være problematisk for en del søkere.

Ut fra disse hensynene har kommisjonen vurdert alternativene til dagens ordning. Utnevnelsene kan legges helt eller delvis under Stortinget, med en innebygget fare for partipolitisering av utnevnelsene. De kan legges under domstolene selv, altså en form for selvrekruttering. Det er også mulig å opprette et nytt statlig organ som står fritt både i forhold til domstolene, Regjeringen og Stortinget, eller å la dommertilsettinger følge tjenestemannslovens vanlige system for tilsetting i staten, med tilsettingsråd sammensatt av arbeidstakernes og arbeidsgivers representanter, altså etter et korporativt system.

Etter kommisjonens vurdering er det ingen av disse alternativene som ivaretar alle hensynene ovenfor på en god måte. Kommisjonen foreslår derfor at dommere fortsatt utnevnes som embetsmenn av Kongen i statsråd, men etter at et eget innstillingsorgan har avgitt formell innstilling. Innstillingsorganet skal sammensettes av to representanter for allmennheten, dommere fra alle tre instanser, og to jurister utenfor domstolene med bred kontaktflate. Allmennhetens representanter skal velges av Stortinget mens de fem andre representantene skal oppnevnes av Kongen. Med en slik sammensetting er man sikret domstolfaglig kompetanse samtidig som man får ivaretatt brukernes interesser og samfunnets interesser generelt. Balansen i organet innebærer at domstolenes uavhengighet blir styrket.

Det flertallet i kommisjonen som i kapittel 6 går inn for at domstolene skal administreres av en Domstoladministrasjon ledet av et styre, foreslår at dette styret samtidig er innstillingsorgan. To av medlemmene av styret skal være advokater. Dette er etter flertallets vurdering et riktig valg også for behandling av utnevnelsessaker. Man bør således prioritere representanter for domstolenes brukere fremfor representanter for søkergruppene. Det mindretallet som i kapittel 6 går inn for at domstolene skal administreres av Justisdepartementet, foreslår opprettet et eget Innstillingsråd for dommerstillinger som innstillingsorgan. Rådets sammensetting skal gi en bredest mulig kontaktflate mot aktuelle søkergrupper og kjennskap til hvilke kvalifikasjoner som ulike juridiske yrkesroller kan gi. Av de to juristmedlemmene utenfor domstolene skal derfor en være advokat og en komme fra offentlig sektor.

Innstillingsorganet skal behandle både søknader til herreds- og byrettene, lagmannsrettene og til Høyesterett. Det gjøres unntak for stillingen som justitiarius i Høyesterett. Innstillingen skal ha stor tyngde i Regjeringens endelige valg. Regjeringen skal ikke kunne velge en ikke innstilt søker med mindre den har bedt om innstillingsorganets særskilte vurdering av denne søkeren. Innstillingsorganets innstilling, men ikke begrunnelsen, skal være offentlig.

Kommisjonen finner at denne løsningen er i harmoni både med Grunnloven og med våre forpliktelser etter internasjonale konvensjoner.

Kommisjonen gir en nærmere skisse for innstillingsorganets oppgaver og arbeidsmåte. Det vises til at kommisjonen i kapittel 8 om midlertidige dommere foreslår at innstillingsorganet også skal få i oppgave å ta endelig avgjørelse når det gjelder en del konstitusjoner, som er den viktigste form for tilsetting av erfarne jurister som midlertidige dommere.

Kommisjonen legger vekt på at prosessen frem til en dommerutnevnelse må være mest mulig åpen. I tillegg til at innstillingsorganets innstilling skal være offentlig, foreslås også at en mer utfyllende søkerliste enn i dag skal offentliggjøres. Både søkerliste og innstilling offentliggjøres så snart de foreligger.

2.7 Midlertidige dommere

Beskrivelse av gjeldende ordninger:Midlertidige dommere er, se kapittel 8:

• Dommere som konstitueres for begrenset tid ved beslutning i statsråd, av Justisdepartementet eller av fylkesmannen

• Dommerfullmektiger som tilsettes av domstolens leder for inntil to år - med begrensede muligheter til forlengelse

• Ekstraordinære lagdommere som oppnevnes av Justisdepartementet for ett år av gangen blant pensjonerte dommere, for tilkalling av førstelagmannen i den enkelte sak

• Dommere fra herreds- og byrett som tilkalles til tjeneste i lagmannsrett

• Allerede utnevnte dommere som oppnevnes av Justisdepartementet eller fylkesmannen som settedommere i enkeltsaker ved andre domstoler.

Kommisjonen redegjør for omfanget av bruken av midlertidige dommere. Dommerfullmektigene utpeker seg ved å behandle ca en tredjedel av alle saker ved herreds- og byrettene, men i enkelte lagmannsretter blir omtrent en like stor del av «arbeidstimer i rettsmøter» utført av ekstraordinære lagdommere og tilkalte herreds- og byrettsdommere. (I tillegg til møtetiden kommer saksforberedelse og domsskriving hvor de tilkalte og de ekstraordinære stort sett ikke er inne i bildet.)

Dommere som konstitueres av Kongen i statsråd, regnes som embetsmenn etter tjenestemannsloven og vil nyte godt av det særlige stillingsvernet for dommere, men bare innenfor konstitusjonsperioden. Det innebærer at de ikke kan sies opp eller forflyttes, og at de bare kan avskjediges ved rettergang og dom. Alle andre midlertidige dommere mangler dette stillingsvernet.

Midlertidige dommere har i hovedsak samme myndighet som fast tilsatte dommere. Det er noen få sakstyper som dommerfullmektiger ikke kan behandle. Tilkalte dommere og ekstraordinære lagdommere kan ikke administrere retten.

Kommisjonen har undersøkt regler og praksis for bruk av midlertidige dommere i andre land. Vikarordninger anses normalt ikke som problematiske. Ekstrahjelpordninger i moderat omfang blir vanligvis godtatt. Mange land har ordninger med midlertidige dommere som ledd i en intern dommeropplæring og dommerkarriere, selv om man ikke finner noen direkte parallell til den norske dommerfullmektigordningen.

Kommisjonens forslag

De prinsipielle og praktiske hensyn: Det viktigste problemet ved midlertidighet er at dommerens stilling er usikker og avhengig av arbeidsgivers holdning til forlengelse av tjenesten eller fast tilsetting. Arbeidsgiver vil være staten v/ Justisdepartementet, og man får dermed den samme type avhengighet og fare for irregulær påvirkning som bl a beskrives i punkt 2.4 i omtalen av de allmenne hensyn. I en del tilfeller kan det også foreligge fare for irregulær påvirkning fra andre, dersom dommeren har permisjon eller annen nær tilknytning til privat arbeidsgiver før konstitusjonsperioden.

Dersom det blir vanlig at konstituerte dommere søker og får fast dommerstilling mens de er konstituert, kan en betydelig del av nyrekrutteringen av dommere komme til å skje via konstitusjoner. Kunngjøring av konstitusjoner gir ikke alltid like god søkning som kunngjøring av fast stilling. Bl a vil privatpraktiserende advokater sjelden forlate sin praksis for å gå inn i en tidsbegrenset dommerkonstitusjon uten sikkerhet for senere fast tilsetting.

Det er særlig praktiske hensyn som taler for bruk av midlertidige dommere. Domstolene må behandle alle saker som kommer inn, og kan ikke prioritere ned eller helt legge til side enkelte saker for at andre saker skal få en grundig og rask behandling. Domstolene har derfor et særlig behov for løpende å kunne tilpasse kapasiteten for saksavvikling til saksmengden. Midlertidige dommere er også ønskelig for å dekke opp sykefravær, permisjoner og andre former for ledighet i faste dommerstillinger. Endelig kan det være behov for særlig smidighet i bemanningen når domstoler skal omorganiseres.

Med den bruk som gjøres av dommerfullmektiger, tilkalte dommere og ekstraordinære dommere, står midlertidige dommere også for en betydelig del av den ordinære saksavvikling. Avvikling av ordningene vil skape behov for mange nye, faste dommere. En slik nyrekruttering vil være vanskelig og må iallfall foregå over flere år. - Avvikling av dommerfullmektigordningen vil også kunne ha negativ innvirkning på interessen for å søke dommerstillinger, fordi mange dyktige jurister gjennom dommerfullmektigtjenesten får innsikt i domstolarbeid.

Kommisjonens vurdering av den enkelte ordning: Mulighet for å konstituere dommervikar må opprettholdes. I en del tilfeller må en vikar konstitueres dersom man vil unngå avlysinger av rettsmøter, utsettelser og lengre saksbehandlingstid. Men en del av vikarbehovet må kunne dekkes ved å opprette nye dommerstillinger, eventuelt dommerstillinger felles for flere domstoler, ved å trekke på ledig dommerkapasitet ved domstoler i nærheten, og ved å opprette stillinger som flyttbar dommer i den grad det er mulig å rekruttere til slike stillinger.

Det må fortsatt være mulighet for konstitusjon av ekstra dommer for å ta forbigående topper i arbeidsbelastningen. Men særlig dersom det er aktuelt å konstituere en jurist utenfor domstolene, bør man i praksis stille strengere krav til at andre muligheter må være utprøvet før man går til konstitusjon.

Endelig må det være mulighet til å bruke konstitusjon i stedet for fast utnevnelse i tilfelle av omorganisering. F eks vil det være praktisk å foreta konstitusjon i en ledig domstollederstilling når to domstoler er planlagt sammenslått til én domstol med én lederstilling. Muligheten må også opprettholdes for å konstituere i dommerstilling, særlig domstollederstilling, når en domstol er vedtatt eller planlegges omorganisert.

Konstitusjoner kan i dag besluttes også for konkret angitte saker, både vikarkonstitusjoner (oppnevning som settedommer) og ekstrahjelpkonstitusjoner. Ordningen innebærer at konstitusjonsmyndigheten - Kongen i statsråd, Justisdepartementet og fylkesmannen - i realiteten bestemmer hvilken dommer som skal behandle en konkret sak. Vanligvis er saksfordeling et område for domstolenes uavhengighet av den utøvende makt. Kommisjonen går derfor inn for at konstitusjon i enkeltsak skal avskjæres. Behovet kan dekkes ved en kort, tidsbegrenset konstitusjon hvor domstolens leder kan avgjøre hvem som skal behandle hvilken sak. Dersom denne løsningen ikke er hensiktsmessig, kan saken i stedet overføres til annen domstol. Dette er aktuelt hvis alle dommere ved en domstol er inhabile i saken.

Myndigheten til å konstituere foreslås overført fra den ordinære utøvende makt (Justisdepartementet) til det frittstående innstillingsorganet for dommere som kommisjonen foreslår opprettet. Men en del av de lengste konstitusjonene og konstitusjonene i Høyesterett bør fortsatt behandles av Kongen i statsråd.

Hittil har man skilt mellom «egentlige» og «uegentlige» konstitusjoner, det vil i praksis si et skille mellom vikarkonstitusjoner og ekstrahjelpkonstitusjoner. Betegnelsene er ikke gode, og kommisjonen kan heller ikke se at selve skillet behøver opprettholdes. I kommisjonens forslag til lovregulering av konstitusjonsadgangen skilles det ikke mellom de ulike behovene som kan ligge bak en konstitusjon, se lovskissen i kapittel 14, §§ 9-10.

Kommisjonen har ikke vurdert dommerfullmektigordningen generelt, bare om ordningen p g a stillingenes midlertidighetbør avvikles eller sterkt begrenses. Kommisjonen besvarer spørsmålet benektende. Verken etter Grunnloven eller Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen er ordningen ulovlig med det omfang bruken har i dag. Kommisjonen ser klare betenkeligheter ved en såvidt utstrakt bruk av midlertidige dommere. Etter avveining mot de praktiske hensynene konkluderer kommisjonen likevel med at ordningen ikke bør avvikles, men at man må ha oppmerksomhet rettet mot omfanget av bruken. Bl a bør det ikke være flere dommerfullmektiger enn faste dommere ved noen domstol. Man bør dessuten vurdere forbedringstiltak, f eks mer systematisk opplæring og tilsyn. Tilsettingsmyndigheten for dommerfullmektiger foreslås overført til et lokalt tilsettingsråd for domstolene.

For alle disse kategorier av midlertidige dommere foreslår kommisjonen innført det særlige stillingsvern for dommere som de fleste av dem mangler i dag, og som anses som et av de viktigste vern for dommeres dømmende uavhengighet. Vernet vil bare gjelde innenfor den aktuelle tidsperioden. Likeledes foreslår kommisjonen at alle midlertidige dommere skal omfattes av den felles disiplinærordning, jf kapittel 10.

Ordningen med ekstraordinære lagdommere bidrar både til vanlig saksavvikling og til å ta topper i arbeidsbelastningen. Dette er rimelig for staten. Ordningen bør likevel avvikles ut fra betraktninger om uavhengighet og hensynet til publikums tillit. Avviklingen må antakelig gjennomføres over en femårsperiode.

Ordningen med at herreds- og byrettsdommere tilkalles til tjeneste i lagmannsrett administreres fullt ut av domstolene, slik at noe spesielt forhold til den utøvende makt ikke kommer inn i bildet. Dommerne har dessuten det særlige stillingsvern gjennom sine stillinger i herreds- og byrettene. Ordningen innebærer imidlertid at førsteinstansdommere er med på å vurdere ankesaker over andre førsteinstansdommeres avgjørelser, og ordningens bakgrunn er bl a at ankeinstansen ikke er gitt en tilstrekkelig bemanning til at ankesakene kan avvikles av rettens egne dommere. Hensynet til en smidig saksavvikling og hensynet til førsteinstansdommernes utbytte av tjenestegjøring i lagmannsrett medfører at kommisjonen ikke vil foreslå ordningen avviklet. Men det foreslås begrensning i bruken ved at alle saker i lagmannsrett skal behandles av minst to ordinære lagdommere. På lengre sikt bør man arbeide mot en avvikling av ordningen.

2.8 Sidegjøremål

Hva som menes med sidegjøremål:Slik kommisjonen nytter begrepet sidegjøremål, se kapittel 9, omfatter det medlemskap, verv og andre engasjementer i eller for foretak, organisasjoner, foreninger, eller organ for stat, fylkeskommune eller kommune.

Beskrivelse av gjeldende ordninger:Etter gjeldende rett er det få lovbestemmelser som innskrenker dommeres adgang til å påta seg sidegjøremål. Den viktigste bestemmelsen er domstolloven § 229, som forbyr dommere å utøve advokatvirksomhet. Hovedtariffavtalen har i pkt 1.1.4 en generell bestemmelse, som også gjelder for dommere, om at det må innhentes samtykke fra kompetent myndighet når det er tale om et sidegjøremål som kan «hemme eller sinke» en tjenestemann/embetsmann i arbeidet i hovedstillingen.

Spørreundersøkelse m v: Kommisjonen har foretatt en bredt anlagt spørreundersøkelse blant samtlige dommere i landet, faste som midlertidige. Hovedformålet med undersøkelsen har vært å kartlegge dommeres sidegjøremål, både med hensyn til typer gjøremål, antall gjøremål og inntekter. Dommerne ble også stilt en del andre spørsmål, bl a om deres bakgrunn. - Spørreskjemaet er tatt inn som Vedlegg 2. En sammenfatning av resultatet av spørreundersøkelsen for så vidt gjelder sidegjøremål, er gitt i Vedlegg3.

Kommisjonens forslag

Hovedproblemstillingenfor kommisjonen har vært å vurdere nærmere om og i hvilken utstrekning sidegjøremål lar seg forene med arbeidet i dommerstillingen. Forskjellige hensyn gjør seg gjeldende her, og kommisjonen drøfter disse. Hensyn som kan tale imot at dommere har sidegjøremål, er bl a hensynet til domstolenes og dommernes uavhengighet og folks alminnelige tillit til domstolene og dommerne. På den annen side representerer dommerne en viktig ressurs som samfunnet kan ha god nytte av utenfor domstolene, f eks som medlemmer av utredningsutvalg og andre statlige forvaltningsorganer. Dommerne kan også gjennom sine sidegjøremål skaffe seg samfunnsinnsikt av betydning for dommerarbeidet. Kommisjonen peker videre på at innskrenkninger i adgangen til å påta seg visse former for sidegjøremål kan bryte med grunnleggende statsborgerlige rettigheter.

Basert på en avveining av de ulike hensyn er kommisjonen kommet fram til at det bør utformes et samlet opplegg for lovregulering av sidegjøremål, som omfatter alle dommere. Tre former for regulering anses aktuelle - forbud, godkjenning og registrering.

Registrering av sidegjøremål:Kommisjonen mener at det i stor grad er tilstrekkelig med en relativt omfattende registreringsordning, som gir alle som ønsker det tilgang til de registrerte opplysninger. Hovedformålet med registreringen vil være å skape økt forutberegnelighet omkring dommeres habilitet i de enkelte rettssaker. Ifølge kommisjonens forslag skal alle sidegjøremål registreres, bortsett fra medlemskap i politiske partier, i trossamfunn, i interesseorganisasjoner og i ideelle foreninger. Verv o l i ideelle foreninger som har færre enn 100 medlemmer, er også unntatt fra registrering. Unntatt fra registrering er dessuten enkeltstående forelesninger, foredrag o l. Et mindretall i kommisjonen foreslår at det skal gjelde en særregel for medlemskap i ideelle foreninger hvor medlemmene har spesielle forpliktelser overfor hverandre. Det siktes her til såkalte «brorskapsforbund», f eks frimurere. Mindretallet foreslår at også medlemskap i slike foreninger skal registreres, og uavhengig av antall medlemmer som foreningen har. Flertallet vil ikke ha noen særregel for denne type foreninger. Kommisjonen foreslår videre at investeringer som en dommer foretar i selskaper skal registreres, men her vil registreringen bare gjelde investeringer som overstiger en viss minimumsgrense, fastsatt i forskrift.

Registrering er basert på at en dommer som påtar seg sidegjøremål, skal melde fra om dette til den registeransvarlige enhet. Det som skal registreres, er dommerens navn, tittel og domstolstilknytning, hva gjøremålet består i, hvem som eventuelt er oppdragsgiver, og tidspunktet for eller varigheten av gjøremålet. Dommeren må dessuten opplyse om gjøremålet er inntektsbringende, men meldeplikten omfatter ikke inntektens størrelse. For øvrig skal registeret inneholde visse opplysninger som ikke har tilknytning til sidegjøremål, idet det skal registreres hvilket yrke eller hvilken stilling som dommeren hadde før hun/han ble tilsatt i dommerstillingen. - Etter forslag fra flertallet i kapittel 6 skal den nye Domstoladministrasjonen ha ansvaret for å føre registeret og holde det àjour. Mindretalletforeslår at dette ansvaret skal påhvile Justisdepartementet.

Forbud mot sidegjøremål: Etter kommisjonens oppfatning er det bare i begrenset oppfatning behov for regulære forbud mot at dommere har sidegjøremål. De forbud som kommisjonen går inn for, omfatter for det første opprettholdelse av de gjeldende forbud, bl a forbudet mot å utøve advokatvirksomhet. For det andre foreslår kommisjonen at det også skal være forbudt for dommere å drive rettshjelpvirksomhet etter domstolloven § 218, og for det tredje at en dommer ikke skal kunne være medlem av en voldgiftsrett etter oppnevning av en av partene i voldgiftssaken.

Godkjenning av sidegjøremål: Det finnes enkelte typer av sidegjøremål som etter kommisjonens oppfatning kan være vanskelig å forene med dommerstillingen, men uten at kommisjonen har funnet grunn til å forby dem. Disse gjøremålene står i en slags mellomstilling, og kommisjonen mener at den beste løsning her er å vurdere det enkelte gjøremål konkret gjennom en godkjenningsordning. Denne ordningen innebærer at en dommer må søke om og innvilges godkjenning, før hun/han kan påta seg et bestemt gjøremål. Inn under godkjenningsordningen går sidegjøremål som medfører at en dommer mer enn leilighetsvis kan bli inhabil, og arbeidstyngende gjøremål som medfører at arbeidet i dommerstillingen hemmes eller sinkes. Godkjenningsordningen er i disse tilfellene ikke knyttet til bestemte typer av sidegjøremål; det er ikke gjøremålets art, men den virkning det har for dommerens habilitet eller arbeidet i dommerstillingen som er avgjørende. Kommisjonen foreslår videre at dommere må søke om godkjenning i forbindelse med sidegjøremål i privat eller offentlig næringsvirksomhet, oppnevning som medlem av voldgiftsrett (d v s i de tilfelle hvor oppnevning foretas av andre enn den ene av partene i voldgiftstvisten, se ovenfor), og for sidegjøremål i kollegiale forvaltningsorganer hvor man må regne med at organets avgjørelse kan bli overprøvd av domstolene. Unntatt fra godkjenning er valg som Stortinget foretar. Det samme gjelder når en dommer oppnevnes i statsråd som medlem av en granskningskommisjon. Ved andre oppnevninger som foretas i statsråd, skal det på forhånd innhentes uttalelse fra det organ som har godkjenningsmyndigheten. Etter flertallets forslag skal Domstoladministrasjonen ha godkjenningsmyndigheten, mens mindretallet foreslår at myndigheten skal tilligge Tilsynsutvalget for dommere, se nedenfor.

Det er for øvrig kommisjonens oppfatning at dommere generelt bør være tilbakeholdne med å påta seg mer framskutte politiske verv, både i parti og i folkevalgte organer. Det samme gjelder betydningsfulle verv o l i typiske interesseorganisasjoner. Kommisjonen peker videre på at oppnevningsmyndigheten bør være tilbakeholden med å oppnevne høyesterettsdommere som medlemmer av private tvisteløsende nemnder og som medlemmer av forvaltningsorganer som treffer enkeltvedtak.

Permisjoner. Lønn fra tidligere eller framtidig arbeidssted:Dommeres permisjoner har en viss sammenheng med sidegjøremål, og ut fra hensynet til dommeres uavhengighet foreslår kommisjonen i kapittel 9 at dommere ikke kan ha permisjon fra tidligere stilling når de tiltrer som fast utnevnt dommer. Kommisjonen foreslår derimot ikke forbud mot at midlertidige dommere har permisjon fra sin tidligere stilling mens de fungerer som dommere, og heller ikke at det skal innføres forbud mot at dommere gis permisjon fra dommerstillingen for å gå over i annen stilling. Kommisjonen foreslår for øvrig at det innføres et alminnelig forbud mot at dommere skal kunne motta lønn eller annen godtgjøring fra et tidligere eller framtidig arbeidssted.

2.9 Disiplinærtiltak og god dommerskikk

Beskrivelse av gjeldende ordninger:Kommisjonen foretar innledningsvis i kapittel 10 en nærmere gjennomgang av dommeres rettslige stilling, og peker bl a på at rettsstillingen er noe forskjellig for faste dommere og for midlertidige dommere. Faste dommere har i egenskap av embetsmenn et særskilt stillingsvern etter Grunnloven § 22. De er «uavsettelige», i den forstand at de ikke kan sies opp fra sin stilling eller forflyttes mot sin vilje og kan bare avskjediges etter rettergang og dom. Faste dommere kan suspenderes, men avgjørelse om dette må treffes av Kongen i statsråd, og rettssak om å fjerne dommeren fra stillingen - ved sivil dom eller straffedom - må reises umiddelbart. Som andre statstilsatte kan faste dommere straffes for lovovertredelser i eller utenfor tjenesten, men spørsmålet om det skal reises tiltale mot en dommer for straffbare handlinger i tjenesten, må avgjøres av Kongen i statsråd. Fast utnevnte dommere kan heller ikke ilegges ordensstraff etter tjenestemannslovens regler. En høyesterettsdommer kan bare fjernes fra sin stilling ved dom i Riksretten, og også ellers gjelder det enkelte særregler for høyesterettsdommere.

Midlertidige dommere - se nærmere kapittel 8 - har ikke det samme stillingsvernet som de faste dommerne, og deres sivilrettslige og strafferettslige stilling er som for andre statstilsatte. Dette gjelder imidlertid ikke unntaksfritt. Midlertidige dommere som er konstituert av Kongen i statsråd, antas å ha det samme stillingsvern og den samme rettsstilling som faste dommere har.

Kapittel 10 inneholder en kortfattet sammenfatning av disiplinærordninger og etikksystemer for enkelte andre stillings- eller yrkesgrupper.

Kommisjonens forslag

Dommeres rettslige stilling. Stillingsvernet: Kommisjonen foreslår at de grunnleggende regler om dommeres rettslige stilling blir opprettholdt. Men kommisjonen går inn for at alle dommere skal ha det samme stillingsvernet. Det innebærer at midlertidige dommere i sin funksjonstid - i likhet med faste dommere - ikke skal kunne oppsies eller forflyttes mot sin vilje, og at de bare skal kunne avskjediges etter rettergang og dom. Bakgrunnen for forslaget er særlig hensynet til domstolenes og dommernes uavhengighet.

Ny klage- og disiplinærordning:Selv om faste dommere ikke kan ilegges ordensstraff, er det antatt at Justisdepartementet har en viss disiplinærmyndighet overfor dem. Bakgrunnen er den tilsynsmyndighet som departementet utøver overfor domstolene - og dommerne - på vegne av Regjeringen. Det er imidlertid noe uklart hva disiplinærmyndigheten består i. Det eksisterer ingen nærmere regler i tilknytning til disiplinærordningen, f eks er det ikke utarbeidet noe formalisert system med adgang for parter, advokater eller andre rettsaktører til å klage en dommer inn for departementet. Praksis synes å vise at departementet gjennomgående er tilbakeholden med å gripe inn overfor kritikkverdig atferd hos dommere. Utsagn tyder på at det forekommer kritikkverdig atferd blant dommere, men det foreligger ikke mer eksakte data som viser hvilket omfang det er tale om.

For kommisjonen er spørsmålsstillingen om det skal innføres en nærmere regulert, lovbestemt klage- og disiplinærordning for dommere, hvor det åpnes adgang for at en dommer kan klages inn for et disiplinærorgan og ilegges disiplinære reaksjoner av «mildere» karakter, d v s mildere enn avskjed, straff, suspensjon.

Kommisjonen har på forskjellig grunnlag vurdert behovet for en klage- og disiplinærordning, blant annet om det er aktuelt å ha en slik ordning ved siden av det system man har i dag for å fjerne en dommer fra stillingen og for å ilegge straff. Kommisjonen har også vurdert om det er andre virkemidler, f eks etablering av et eget etisk råd for dommere, utvikling av profesjonsetiske regler m v, som kan erstatte en klage- og disiplinærordning. Konklusjonen er at det er behov for en helt ny og godt organisert klage- og disiplinærordning, som i størst mulig grad kan fange opp kritikkverdig atferd og sørge for at det reageres overfor slik atferd med hensiktsmessige, mildere tiltak. Et viktig formål med den ordning som kommisjonen foreslår, er at den ikke bare skal omfatte behandling av konkrete saker om disiplinære reaksjoner overfor enkelte dommere, men også bidra til å utvikle dommeretikken og holdningene hos dommere på forskjellige måter.

Atferd som kan lede til disiplinære reaksjoner: Kommisjonen legger opp til at en dommer skal kunne ilegges disiplinære reaksjoner først og fremst for forhold i tjenesten. Alle former for kritikkverdig atferd i tjenesten skal etter omstendighetene kunne medføre en disiplinær reaksjon, i første rekke utilbørlig opptreden overfor parter, vitner m fl og sendrektighet med hensyn til saksforberedelse og domsskriving. Det vil her dreie seg om atferd som mer allment kan oppfattes å være i strid med «god dommerskikk». I tillegg foreslår kommisjonen at også overtredelse av plikter som gjelder selve tilsettingsforholdet skal kunne medføre disiplinærtiltak.

Man vil kunne stå overfor atskillig vanskeligere vurderinger når det er spørsmål om å reagere overfor dommeres atferd utenfortjenesten, siden man her griper inn i dommerens private sfære. Disiplinærtiltak vil her bare være tenkelig i ekstraordinære situasjoner.

Reaksjonsformer:Hvis disiplinærorganet kommer til at en dommer har opptrådt kritikkverdig på en uaktsom eller forsettlig måte, kan det anvendes to typer av tiltak eller reaksjonsformer overfor dommeren - «kritikk» eller «advarsel». Kritikk er det mildeste tiltak, advarsel det strengere.

Initiering av disiplinærsaker/klagerett: Kommisjonen foreslår at alle som har vært utsatt for en dommers kritikkverdige atferd i tjenesten, f eks parter, vitner, advokater, skal kunne klage dommeren inn for disiplinærorganet. Følgen av en slik klagerett er at disiplinærorganet er pliktig til å behandle klagen. Kommisjonen foreslår videre at bl a domstolleder, Domstoladministrasjonen (etter flertallets forslag i kapittel 6) og Justisdepartementet skal ha klagerett. En dommer skal selv kunne bringe inn en sak for disiplinærorganet, og organet vil også av eget tiltak kunne ta opp en sak - f eks basert på henvendelser fra personer som ikke har klagerett. For forhold utenfor tjenesten mener kommisjonen at det er tilstrekkelig med en begrenset krets av klageberettigede - domstolleder, Domstoladministrasjonen (etter flertallets forslag i kapittel 6) og Justisdepartementet - i tillegg til disiplinærorganets egen initiativrett.

Den alminnelige fristen for å klage er tre måneder etter at det kritikkverdige forhold fant sted, men kommisjonen foreslår enkelte modifikasjoner og unntak, bl a når det gjelder fristens utgangspunkt.

Klage- og disiplinærorganet; Tilsynsutvalget: Kommisjonen har vurdert ulike modeller for organiseringen av klage- og disiplinærordningen. Kommisjonen har ansett domstolene, eventuelt en særdomstol, og et eget administrativt organ som de eneste aktuelle alternativene. Avveiningen mellom disse to modellene har ført til at kommisjonen har valgt et eget administrativt organ. Bakgrunnen for dette har bl a vært at et slikt organ lettere vil kunne fange opp tilfeller av kritikkverdig atferd, og også fungere som utvikler av dommeretikken på et bredere grunnlag. Kommisjonen har valgt å kalle organet «Tilsynsutvalget for dommere», særlig fordi organet vil ha en form for overvåkningsfunksjon når det gjelder dommeratferd. Etter mindretallets forslag skal Tilsynsutvalget i tillegg til de nevnte oppgaver behandle og avgjøre alle saker som gjelder godkjenning av dommeres sidegjøremål, se ovenfor.

Etter kommisjonens forslag skal Tilsynsutvalget ha fem medlemmer, og bestå av to representanter for almennheten, to dommere og en advokat, alle med personlige varamedlemmer. De to representantene for almennheten velges av Stortinget, mens de øvrige blir oppnevnt av Regjeringen. Sekretariatsfunksjonen for Tilsynsutvalget foreslås lagt til den sentrale domstoladministrasjon, d v s Domstoladministrasjonen etter flertallets forslag og Justisdepartementet etter mindretallets forslag, jf kapittel 6.

Saksbehandlingsregler. Overprøving av Tilsynsutvalgets vedtak i disiplinærsaker: Når det gjelder saksbehandlingen i disiplinærsaker, foreslår kommisjonen som utgangspunkt at bestemmelsene i forvaltningsloven og offentlighetsloven skal legges til grunn. Tilsynsutvalgets avgjørelser i disiplinærsaker anses som enkeltvedtak, slik at forvaltningslovens særlige regler om slike vedtak kommer til anvendelse. På enkelte punkter foreslår kommisjonen at det lovfestes visse avvik fra/supplementer til forvaltningsloven. Avvikene/supplementene innebærer bl a at

• Domstollovens habilitetsregler kommer til anvendelse

• Etter forslag fra et flertall i kommisjonen har dommer og klager en alminnelig rett til å avgi muntlig forklaring for Tilsynsutvalget, hvis ikke utvalget finner det åpenbart unødvendig av hensyn til sakens opplysning. De øvrige medlemmer foreslår at Tilsynsutvalget kan tillate klager og dommer å avgi muntlig forklaring, når utvalget finner at hensynet til sakens opplysning tilsier det. Kommisjonen foreslår at Tilsynsutvalget skal kunne pålegge en part å avgi muntlig forklaring dersom utvalget kommer til at dette vil være av vesentlig betydning for sakens opplysning

• Tilsynsutvalget kan innkalle vitner, og vitneforklaring kan eventuelt avgis ved fjernavhør

• Tilsynsutvalgets vanlige arbeidsform vil være møter, men det gis adgang til skriftlig saksbehandling når forholdene ligger til rette for det. Det nærmere opplegg av møtene, også når det er muntlige forhandlinger, overlates det til utvalget selv å bestemme

• Møtene i Tilsynsutvalget holdes i alminnelighet for lukkede dører

• Tilsynsutvalgets vedtak kan ikke påklages, men partene i forvaltningssaken kan bringe utvalgets avgjørelse inn for retten til overprøving ved søksmål. Søksmålsfristen er to måneder. Et annet flertalli kommisjonen foreslår at retten bare skal kunne prøve vedtakets lovlighet, saksbehandling og faktiske grunnlag, mens de øvrige medlemmer går inn for at retten skal kunne prøve alle sider av vedtaket. Kommisjonen går for øvrig inn for at tvistemålsloven skal gjelde tilsvarende, men ikke unntaket i § 438 første ledd om fravik fra instansrekkefølgen når det reises sak mot en dommer - d v s at alle rettssaker mot dommere som gjelder disiplinærtiltak, starter i herreds- og byretten. - Ett medlem har en særmerknad til spørsmålet om partenes rett til å avgi muntlig forklaring og om rettslig overprøving av Tilsynsutvalgets vedtak.

Kommisjonen mener det er viktig å skape åpenhet om de avgjørelser som Tilsynsutvalget treffer i disiplinærsaker, og foreslår at avgjørelsene skal kunne offentliggjøres i anonymisert form.

Kommisjonen vurderer avslutningvis om forslaget til en administrativ klage- og disiplinærordning er i strid med dommeres stillingsvern etter Grunnloven. Bl a på bakgrunn av disiplinærtiltakenes art og de saksbehandlingsregler som fastsettes, er kommisjonen kommet til at forslaget ikke er i strid med Grunnloven. Det er kommisjonens oppfatning at Grunnloven heller ikke er til hinder for at høyesterettsdommere kan ilegges disiplinære reaksjoner.

2.10 Lekdommere. Særskilt om forliksrådene

Beskrivelse av gjeldende ordninger:Som lekdommere anses i denne utredningen meddommere i herreds- og byretten, i lagmannsrettene og i særdomstolene, lagrettemedlemmer, skjønnsmenn og medlemmer av forliksrådene. Kommisjonen gir i kapittel 11 en beskrivelse av de gjeldende ordninger med hensyn til valg/oppnevning og til bruken av lekdommere i de alminnelige domstoler i ulike typer av saker. Kommisjonen peker videre bl a på at det ikke er fastsatt nærmere regler om deres sidegjøremål eller om disiplinærtiltak, men at de kan straffes for tjenesteforsømmelser og fratas vervet ved dom.

Organiseringen av forliksrådet og dets funksjon som det første leddet i domstolskjeden beskrives særskilt.

Kommisjonens forslag

Kommisjonen går inn for at lekdommere ved herreds- og byrettene og lagmannsrettene - som nå - administreres av den sentrale domstoladministrasjon som en integrert del av administrasjonen av de alminnelige domstoler, d v s av den nye Domstoladministrasjonen (etter flertalletsforslag i kapittel 6) eller av Justisdepartementet (etter mindretalletsforslag i kapittel 6).

Når det gjelder den sentrale administrasjonen av forliksrådene, slutter kommisjonen seg til forslaget i utredningen om den framtidige organisering av den sivile rettspleie på grunnplanet, en utredning avgitt til Justisdepartementet 18 februar 1997. Dette innebærer at staten overtar det fulle økonomiske og administrative ansvaret for administrasjonen av forliksrådene, både sentralt - ved den sentrale domstoladministrasjonen - og lokalt. En følge av dette forslaget er at kommunene fritas for sine administrative og økonomiske forpliktelser overfor forliksrådene. Kommisjonen tar ikke standpunkt til hvordan sekretariatsfunksjonen for de enkelte forliksråd nærmere skal organiseres, men ber om at dette blir utredet. Kommisjonen er skeptisk til forslaget i utredningen om at politiet skal ha ansvaret for sekretariatsfunksjonen, og vil at også andre alternativer skal vurderes, bl a felles sekretariatsordning med konfliktrådene. Tre av kommisjonens medlemmer har en felles særmerknad.

Regelverket for fagdommeres sidegjøremål foreslås ikke gjort tilsvarende gjeldende for lekdommere, hovedsaklig fordi lekdommerne ikke har den dømmende funksjon som sin (hoved)stilling. På den annen side går kommisjonen inn for at lekdommerne skal integreres i den disiplinærordning som foreslås for fagdommerne, idet det av hensyn til folks alminnelige tillit til domstolene bør reagerers overfor kritikkverdig dommeratferd - uavhengig av hvilken dommer som har opptrådt kritikkverdig.

Kommisjonen foretar ingen prinsipiell vurdering av selve lekdommerordningen. Det foreslås imidlertid at en del sider av denne ordningen blir nærmere vurdert i forbindelse med den gjennomgang av dagens praksis ved utvelging av lekdommere som Stortinget nylig har bedt om.

2.11 Særdomstoler

Beskrivelse av gjeldende ordninger: Kommisjonen gjør i kapittel 12 innledningsvis rede for de særdomstoler som vi har i dag, hvordan de er organisert, hvilke funksjoner de har, adminstrasjonsordningen, utnevnelsesordningen for dommerne, bruk av midlertidige dommere, dommeres sidegjøremål og stillingsvern/disiplinærtiltak. Særdomstolene kan defineres som institusjoner utenom de alminnelige domstoler, som er tillagt dømmende funksjoner på et avgrenset rettsområde, og som i domstolloven eller i annen lov er betegnet som domstol. Særdomstolene er få i antall og har begrenset betydning sammenliknet med de alminnelige domstolene. I mange andre land spiller særdomstolene en viktig rolle, bl a i Sverige. De sentrale særdomstoler er de 41 jordskifterettene og fem jordskifteoverrettene og Arbeidsretten. De øvrige særdomstoler er vergemålsretter, skjønnskommisjoner, Utmarkskommisjonen for Nordland og Troms, konsulrettene i utlandet og Riksretten.

Kommisjonen gir dessuten en beskrivelse av domstolliknende forvaltningsorganer. Disse organene har visse likhetstrekk med domstolene, og særlig med særdomstolene på grunn av deres avgrensede virkeområder. De er imidlertid organer for den statlige forvaltning og anses ikke som domstoler.

Kommisjonens forslag

Særdomstoler kontra alminnelige domstoler:Kommisjonen foretar en prinsipiell drøftelse av bruken av særdomstoler og konkluderer med at all dømmende virksomhet som utgangspunkt bør legges til de alminnelige domstoler. Særdomstoler bør bare opprettes når det foreligger helt særegne forhold. Bakgrunnen for kommisjonens preferanse av de alminnelige domstoler er først og fremst hensynet til rettsenhet. Kommisjonen stiller seg også skeptisk til bruken av domstolliknende organer i de tilfelle funksjonene kan ivaretas av domstolene.

Jordskifterettene har - ved siden av sine dømmende oppgaver - sentrale forvaltningsoppgaver. Denne kombinasjonen av oppgaver kan være uheldig, bl a ut fra prinsippet om domstolenes uavhengighet. Kommisjonen foreslår at jordskifterettenes stilling og funksjoner blir utredet av et bredt sammensatt utvalg. Utredningen bør bl a omfatte arten og omfanget av jordskifterettenes forvaltningsoppgaver, deres forhold til landbruksmyndighetene og kommunale og andre berørte myndigheter, og - på bakgrunn av dette - en drøftelse av forholdet mellom jordskifterettenes dømmende funksjoner og forvaltningsfunksjoner.

Administrasjonsordningen for særdomstoler:Det er kommisjonens utgangspunkt at prinsipielle, men også praktiske hensyn, taler for at administrasjonen av særdomstolene bør legges inn under det forvaltningsorgan som har ansvaret for den sentrale administrasjon av de alminnelige domstoler. For nye særdomstoler som måtte bli opprettet, bør dette være nokså uproblematisk. For de eksisterende særdomstoler er bildet litt mer nyansert.

Et flertalli kommisjonen mener at de prinsipielle synspunkter som dette flertallet anfører i kapittel 6 for en mer frittstående sentral domstoladministrasjon, gjør seg gjeldende med samme styrke for jordskifterettene. Flertallet foreslår derfor at spørsmålet om å overføre administrasjonen av jordskifterettene fra Landbruksdepartementet til den nye Domstoladministrasjonen blir vurdert separat uten å avvente utredningen om jordskifterettenes stilling og funksjoner. De øvrige medlemmer er enige i at administrasjonsordningen for jordskifterettene bør vurderes nærmere, men mener at dette spørsmålet bør vurderes samtidig med utredningen om jordskifterettenes stilling og funksjoner, og tas inn som en del av dette utredningsarbeidet. Disse medlemmene viser til at spørsmålet om administrasjonsordning ligger i utkanten av kommisjonens mandat, at kommisjonen ikke har den ønskede sammensetning for å kunne foreta en vurdering av dette spørsmålet, og at kommisjonen heller ikke har hatt anledning til å samle inn det nødvendige grunnlagsmaterialet.

Kommisjonen går inn for at administrasjonsordningen for Arbeidsretten vurderes særskilt, men gir en klar føring i retning av at også denne domstolen bør omfattes av den sentrale domstoladministrasjon. Arbeidsretten administreres i dag av Kommunaldepartementet. Kommisjonen ser ikke noe behov for en tilsvarende vurdering når det gjelder de spesielle skjønnsrettene etter plan- og bygningsloven, og mener at disse kan overføres fra Kommunaldepartementet til den sentrale domstoladministrasjonen. Forslaget fra kommisjonens flertall i kapittel 6 innebærer at administrasjonen av vergemålsrettene og Utmarkskommisjonen overføres fra Justisdepartementet til Domstoladministrasjonen. Etter mindretallets forslag skal Justisdepartementet fortsatt administrere disse domstolene. Konsulrettene utgjør ingen fast organiserte domstolsenheter og framstår som en integrert del av utenrikstjenesten, slik at det etter kommisjonens oppfatning synes urasjonelt å overføre administrasjonen av dem til den sentrale domstoladministrasjon.

Utnevnelse av dommere, sidegjøremål m v: Kommisjonen mener at prinsipielle og praktiske hensyn taler for at utnevnelsesordningen bør være felles for dommere ved de alminnelige domstoler og ved særdomstoler, at reglene om bruk av midlertidige dommere skal være de samme ved de to hovedkategorier av domstoler og likeledes de ordninger som gjelder eller fastsettes om dommeres stillingsvern, sidegjøremål og disiplinærtiltak. Kommisjonen forutsetter at det kan fastsettes visse tilpasningsregler, slik at det tas hensyn til den enkelte særdomstols karakter og funksjoner.

Det er kommisjonens syn at dette i utgangspunktet bør gjelde også for dommere ved de eksisterende særdomstoler. Kommisjonen foreslår imidlertid at dette vurderes nærmere for dommerne ved Arbeidsretten, og at man for dommerne ved de øvrige særdomstoler avventer resultatet av denne vurderingen. Flertallet i spørsmålet om administrasjonsordningen for jordskifterettene mener at en tilpasning av reglene om utnevnelsesordning m v for dommerne ved jordskifterettene bør vurderes samtidig med spørsmålet om overføring av administrasjonen av jordskifterettene til den nye Domstoladministrasjonen. Mindretallet vil at dette spørsmålet blir vurdert samtidig med utredningen av jordskifterettenes stilling, funksjoner og administrasjonsordning, slik at man får en samlet vurdering av alle disse spørsmålene.

2.12 Økonomiske og adminstrative konsekvenser

Kommisjonen gir i kapittel 13 en kortfattet analyse av de administrative og økonomiske konsekvensene.

Kommisjonen fremmer i sin utredning en rekke forslag. Dels foreslås en betydelig omorganisering av den sentrale domstoladministrasjon, og dels gjelder forslagene konkrete administrative ordninger. Noen ordninger foreslås endret, først og fremst endret fremgangsmåte for utnevnelser av dommere og en omlegging og en begrensning i bruken av midlertidige dommere. Andre ordninger er i det vesentlige nye ordninger: En helhetlig disiplinærordning for dommere og en regulering av dommeres sidegjøremål inkludert opprettelsen av et register for sidegjøremålene.

En del av forslagene innebærer bare små behov for nye stillinger eller andre ressurser. På noen områder er det f eks tale om at de samme funksjoner skal utføres under en annen ledelse, uten at det medfører medarbeid. Andre forslag medfører behov for ressurstilførsel. F eks vil etablering av en Domstoladministrasjon utenfor Justisdepartementet medføre behov for noe flere stillinger og vil innebære noe høyere driftsutgifter enn det tilfellet er i dag innenfor Justisdepartementets organisasjon.

Kommisjonen har ikke oppfattet det som sin oppgave å utarbeide forslag til hvordan ordningene skal utformes i detalj - eller til en detaljert organisasjonsplan for den sentrale Domstoladministrasjon og en plan for den organisasjonsutvikling som er nødvendig for å gjennomføre den nye løsningen. Dette har den konsekvens at det ikke er grunnlag for kommisjonen for å foreta en grundig analyse av de administrative og økonomiske konsekvensene av forslagene. Det er f eks ikke hensiktsmessig at kommisjonen går inn på IT- løsninger og omkostninger for etablering og drift av det sentrale register for dommeres sidegjøremål. Kommisjonen og dens sekretariat er heller ikke sammensatt med sikte på å foreta slike beregninger, og fagfolk på dette området kan lettere trekkes inn i den videre oppfølgning etter at kommisjonen har avgitt sin utredning.

Kommisjonen anfører generelt at de forslag som fremmes ikke vil ha omfattende økonomiske konsekvenser. Også de administrative konsekvensene er beskjedne utover de som ligger i forslagene. Forslagenes begrunnelser bygger i det vesentlige på grunnleggende hensyn og prinsipper i en demokratisk rettsstat, og de økonomiske og administrative konsekvensene bør etter kommisjonens vurdering ikke være noen viktig del av premissmaterialet.

2.13 Oversikt over dissensene i kommisjonen

Kommisjonen gir i det følgende en samlet oversikt over de spørsmål hvor det er dissenser i kommisjonen. Dissensen som gjelder organiseringen av den sentrale domstoladministrasjon, får virkninger i flere sammenhenger, men oversikten omfatter ikke dissenser som er en direkte følge av denne dissensen.

Oversikten gir en kort beskrivelse av hva de enkelte dissenser går ut på, hvem som utgjør flertall og mindretall, henvisning til de aktuelle kapitler, inkludert lovskissen i kapittel 14.

1. Kapittel 5 Generelle hensyn og prinsipper

• Grunnlovfesting av domstolenes uavhengighet, se kapittel 5.8 og kapittel 14.2, Grunnloven § 89.

Flertallet (lederen og medlemmene Bergo, Bugge Fougner, Fagernæs, Gjørv, Hermansen, Lorange Backer, Nygaard Haug, Olsen, Overå, Røstad Fløtten, Sundtoft og Ven) foreslår at domstolenes dømmende uavhengighet kommer til uttrykk i en egen bestemmelse i Grunnloven.

Mindretallet (medlemmene Eidesen, Pavall og Strøm Bull) finner det unødvendig og ikke ønskelig med en grunnlovsendring.

2. Kapittel 6 Den sentrale domstoladministrasjon

• Organisasjonsløsning for den sentrale administrasjon av domstolene, se kapittel 6.6-6.9 og §§ 30-33 i kapittel 14

Flertallet (lederen og medlemmene Bergo, Eidesen, Hermansen, Overå, Pavall, Røstad Fløtten, Strøm Bull og Sundtoft) foreslår en ny administrativ ordning, en egen Domstoladministrasjon ledet av et styre som er delvis valgt av Stortinget og delvis oppnevnt av Kongen i statsråd.

Mindretallet (medlemmene Bugge Fougner, Fagernæs, Gjørv, Lorange Backer, Nygaard Haug, Olsen og Ven) foreslår at domstoladministrasjonen fortsatt skal være organisert som en del av Justisdepartementet, men slik at det opprettes et råd for departementets domstoladministrasjonen, Domstolrådet.

3. Kapittel 7 Utnevnelser av dommere

• Innstillingsorgan for dommerutnevnelser, se kapittel 7.5.3.1 og §§ 5-6 i kapittel 14

Flertallet (som er identisk med flertallet i punkt 2) foreslår at styret for Domstoladministrasjonen skal ha innstillingsfunksjonen, med den administrative stab i Domstoladministrasjonen som sekretariat. De to medlemmene i styret som skal være jurister utenfor domstolene, foreslås begge hentet fra advokatene.

Mindretallet (som er identisk med mindretallet i punkt 2) foreslår opprettet et eget Innstillingsråd for dommere, med domstoladministrasjonen i Justisdepartementet som sekretariat. De to medlemmene i rådet som skal være jurister utenfor domstolene, skal være henholdsvis en advokat og en jurist tilsatt i offentlig forvaltning.

4. Kapittel 8 Midlertidige dommere

• Myndighet til å konstituere dommere og tilsette dommerfullmektiger, se kapittel 8.4.4.4 og 8.4.4.5.2 og §§ 9-11 i kapittel 14

Flertallet (som er identisk med flertallet i punkt 2) foreslår at de konstitusjoner som ikke avgjøres av Kongen i statsråd, besluttes av styret for Domstoladministrasjonen. Anke fra mindretall i tilsettingsråd for tilsetting av dommerfullmektiger foreslås også behandlet av styret.

Mindretallet (som er identisk med mindretallet i punkt 2) foreslår at denne konstitusjonsmyndigheten og behandlingen av mindretallsanke ved tilsetting av dommerfullmektig legges til Innstillingsrådet for dommere.

5. Kapittel 9 Sidegjøremål

• Registrering av medlemskap i ideelle foreninger hvor medlemmene har særlige forpliktelser overfor hverandre («brorskapsforbund»), se kapittel 9.7.8.6 og § 17 i kapittel 14

Flertallet(lederen og medlemmene Eidesen, Hermansen, Nygaard Haug, Overå, Pavall, Strøm Bull, Sundtoft og Ven) foreslår at medlemskap i ideelle foreninger ikke skal være gjenstand for registrering.

Mindretallet (medlemmene Bergo, Bugge Fougner, Fagernæs, Gjørv, Lorange Backer, Olsen og Røstad Fløtten) foreslår en særregel for sidegjøremål i brorskapsforbund, som innebærer at medlemskap i slike forbund skal registreres, og uavhengig av antall medlemmer.

• Godkjenning av søknader om sidegjøremål, se kapittel 9.7.9 og § 16 i kapittel 14

Flertallet (som er identisk med flertallet i punkt 2) foreslår at saker om godkjenning av søknader om sidegjøremål skal avgjøres av Domstoladministrasjonen.

Mindretallet (som er identisk med mindretallet i punkt 2) foreslår at godkjenningssakene skal avgjøres av Tilsynsutvalget for dommere.

6. Kapittel 10 Disiplinærtiltak og god dommerskikk

• Partenes rett til å forklare seg muntlig for Tilsynsutvalget, se kapittel 10.6.3.9 og § 27 i kapittel 14

Flertallet (lederen og medlemmene Bergo, Eidesen, Fagernæs, Hermansen, Overå, Pavall, Røstad Fløtten, Strøm Bull og Sundtoft) foreslår at en part skal ha rett til å forklare seg muntlig for Tilsynsutvalget, hvis ikke utvalget finner at dette er åpenbart unødvendig av hensyn til sakens opplysning.

Mindretallet (medlemmene Bugge Fougner, Gjørv, Lorange Backer, Nygaard Haug, Olsen og Ven) foreslår at en part kan gis rett til å forklare seg muntlig for Tilsynsutvalget dersom utvalget finner at slik forklaring vil være av betydning for sakens opplysning.

• Rettslig overprøving av Tilsynsutvalgets vedtak, se kapittel 10.6.3.9 og § 28 i kapittel 14

Flertallet (medlemmene Fagernæs, Gjørv, Lorange Backer, Nygaard Haug, Olsen, Overå, Pavall, Røstad Fløtten, Strøm Bull og Ven) foreslår at retten bare skal kunne prøve Tilsynsutvalgets vedtak når det gjelder rettsanvendelsen, saksbehandlingen og det faktiske grunnlaget for vedtaket, d v s etter de vanlige regler som gjelder for rettslig overprøving av forvaltningsvedtak.

Mindretallet (lederen og medlemmene Bergo, Bugge Fougner, Eidesen, Hermansen og Sundtoft) foreslår at retten skal kunne prøve alle sider av Tilsynsutvalgets vedtak og eventuelt treffe nytt realitetsvedtak.

7. Kapittel 12 Særdomstoler

• Jordskifterettene - administrasjonsordning, utnevnelse av dommere, midlertidige dommere, sidegjøremål, stillingsvern og disiplinærtiltak, se kapittel 12.5.4.2 og 12.5.5.2

Flertallet (som er identisk med flertallet i punkt 2) foreslår at spørsmålet om å vurdere en overføring av administrasjonen av jordskifterettene til den nye Domstoladministrasjonen blir vurdert separat og uavhengig av kommisjonens forslag om utredning av jordskifterettenes stilling og funksjoner. Flertallet foreslår videre at spørsmålet om felles regler for dommere ved jordskifterettene og de alminnelige domstoler om utnevnelse av dommere, midlertidige dommere, sidegjøremål, stillingsvern og disiplinærtiltak, blir vurdert samtidig med vurderingen av administrasjonsordningen for jordskifterettene.

Mindretallet (som er identisk med mindretallet i punkt 2) foreslår at de spørsmål som gjelder administrasjonsordning for jordskifterettene, felles regler om utnevnelse av dommere m v skal utredes sammen med utredningen av jordskifterettenes stilling og funksjoner, og som en del av denne utredningen.

2.14 Kommisjonens forslag til videre utredning

Kommisjonen foreslår at følgende temaer blir nærmere utredet:

1. Domstolleders oppgaver og myndighet (kapittel 7.5.1.3)

2. Dommeres deltakelse i Det særskilte etterforskningsorgan (SEFO) (kapittel 9.7.8.3)

3. Sekretariatsfunksjonen for forliksrådet (kapittel 11.3.1.2)

4. Lekdommere - kvalifikasjonskrav til meddommere, opplæring m v (kapittel 11.3.2)

5. Bruk av domstolliknende forvaltningsorganer - forholdet til domstolene (kapittel 12.5.3)

6. Jordskifterettene - stilling og funksjoner (kapittel 12.5.2.3 og 12.5.5.2)

7. Arbeidsretten - administrasjonsordning m v (kapittel 12.5.5.2)