6 Den sentrale domstoladministrasjon

I dette kapitlet vurderer kommisjonen ulike organisasjonsløsninger for den sentrale administrasjonen av domstolene.

Kommisjonensflertall foreslår at administrasjonen legges til et nytt organ, Domstoladministrasjonen, ledet av et styre. Organet skal opprettes ved lov og ha vide fullmakter. Sentrale myndigheter skal i utgangspunktet bare kunne gi instruks til organet i form av generelle regler rettet mot statlige organer. Styret skal dels velges av Stortinget og dels oppnevnes av Regjeringen, og skal bestå av representanter for allmennheten, dommere og advokater. Ved å organisere domstoladministrasjonen med størst mulig avstand til Regjeringen og Justisdepartementet, ønsker flertallet å sikre domstolenes dømmende uavhengighet. I tillegg til å lede Domstoladministrasjonen, skal styret også gi innstilling i dommerutnevnelsessaker.

Kommisjonensmindretall foreslår at administrasjonen fortsatt skal ligge i Justisdepartementet, og dermed under en parlamentarisk ansvarlig statsråd. Mindretallet foreslår imidlertid at det skal opprettes et eget Domstolråd for domstoladministrasjonen i Justisdepartementet. Rådet skal bestå av det Innstillingsrådet som mindretallet foreslår opprettet i kapittel 7 og det Tilsynsutvalget som kommisjonen foreslår opprettet i kapittel 10. Rådet skal gi innspill til departementets arbeid med domstolenes budsjett og domstoladministrasjonen for øvrig, og kvalitetssikre administrasjonsarbeidet i lys av domstolenes særlige stilling. Etter mindretallets syn vil en slik ordning, sammen med kommisjonens øvrige forslag, fullt ut sikre domstolenes uavhengighet i den dømmende virksomhet, samtidig som den ivaretar demokratiske og andre prinsipielle hensyn.

6.1 Innledning

Organiseringen av den sentrale domstoladministrasjon fremstår som et hovedpunkt i kommisjonens mandat. Uttrykket «administrasjon av domstolene» kan brukes i vid forstand, slik at det omfatter utnevnelse av dommere og disiplinærmyndighet mot dommere. Mandatet behandler imidlertid utnevnelsesprosessen og disiplinærordningen som adskilte temaer i forhold til domstoladministrasjon, og kommisjonen har lagt dette til grunn for sin disponering av utredningen. I dette kapitlet tar kommisjonen derfor opp organiseringen av den administrasjon som har med budsjett/økonomi, teknologiutvikling, organisasjonsutvikling m m å gjøre samt personaladministrasjon som ikke gjelder dommerutnevnelser og disiplinærtiltak mot dommere. - Begrepsmessig kan ordet administrasjon henspeile på oppgaven, på virksomheten eller på institusjonen (den sentrale domstoladministrasjon i Justisdepartementet). Kommisjonen bruker begrepet i varierende betydning, men vil presisere betydningen der den ikke fremgår av sammenhengen.

I punkt 6.2 beskrives sentraladministrasjonen av domstolene og hvordan den er organisert i dag. I punkt 6.3 gis en oversikt over den sentrale domstoladministrasjon i andre land.

I punkt 6.4 flg fremkommer kommisjonens vurderinger. Foran i kapittel 5 er gjennomgått de allmenne prinsipper og hensyn som danner basis for kommisjonens vurderinger av samtlige punkter i mandatet. I punkt 6.4 gjennomgås de hensyn som kommisjonen finner særlig viktige ved organiseringen av den sentrale domstoladministrasjon.

I punkt 6.5 gjennomgår kommisjonen de forskjellige alternativene for organisering av sentral domstoladministrasjon. Etter en første vurdering står kommisjonen tilbake med to aktuelle hovedløsninger: En modifisert departementsmodell og en frittstående domstoladministrasjon. Kommisjonen har i valget mellom disse to hovedløsninger delt seg i et flertall og et mindretall. I punkt 6.6 gir flertallet en nærmere begrunnelse for valget av en frittstående domstoladministrasjon og i punkt 6.7 en skisse over hvordan det tenker seg den nærmere utforming av en slik løsning. I punkt 6.8 gir mindretallet en nærmere begrunnelse for valget av en modifisert departementsmodell og skisserer i punkt 6.9 den nærmere utformingen. I punkt 6.10 fremgår kommisjonens vurderinger og synspunkter på lovendringsspørsmålene.

Fremstillingen og vurderingen i dette kapittel tar sikte på administrasjon av herreds- og byrettene, lagmannsrettene og Høyesterett. Blant de «ordinære domstoler» regner domstolloven også forliksrådene, men forliksrådene skiller seg så sterkt ut fra de øvrige domstoler at kommisjonen vil komme tilbake til en mer samlet drøftelse av spørsmål knyttet til forliksrådene. Det samme gjelder særdomstolene.

Temaet i dette kapitlet er den sentrale domstoladministrasjonen. Det vil alltid være behov for en sentral administrativ styring av - og service til - domstolene. Domstolene utgjør i dag ca 100 enheter spredd over hele landet. Riktignok er en omstrukturering av herreds- og byrettene under vurdering i et utvalg nedsatt ved kgl res 10 oktober 1997; Strukturutvalget for herreds- og byrettene. Men uansett hvilke beslutninger som blir tatt m h t domstolenes struktur, vil det være nødvendig med en sentral administrativ enhet. Det er båndene mellom en slik administrativ enhet og de øvrige statlige myndigheter som drøftes i dette kapitlet, på bakgrunn av den spesielle stilling som domstolene har i en rettsstat som er basert på det konstitusjonelle demokratiets prinsipper.

6.2 Gjeldende administrasjonsordning

6.2.1 Innledning

I kapittel 3 om domstolordningen og domstolstrukturen i dag har kommisjonen i punkt 3.6 gitt en oversikt over den sentrale domstoladministrasjon. I det følgende gir kommisjonen en nærmere beskrivelse av den sentrale domstoladministrasjonens organisering og bemanning (punkt 6.2.2) og en oversikt over oppgavene (punkt 6.2.3). I de senere år har utviklings- og prosjektarbeid fått en langt bredere plass i sentraladministrasjonen. For å tegne et bilde av dagens sentrale domstoladministrasjon er det hensiktsmessig å gi en oversikt over både det viktigste pågående utviklingsarbeidet og det arbeidet som er i ferd med å avsluttes (punkt 6.2.4).

I punkt 6.2.5 redegjøres det for Riksrevisjonens kontroll med domstolene og domstoladministrasjonen.

6.2.2 Organisering og bemanning

Hoveddelen av den sentrale domstoladministrasjon finner man i Domstolavdelingen i Justisdepartementet, opprettet 1 januar 1996 ved at domstoladministrasjonen ble skilt ut fra Sivilavdelingen. Domstolavdelingen er delt i tre seksjoner. Den juridiske seksjonen har et ansvar for forskriftsarbeid knyttet til prosesslovene, tinglysing og skiftevesen. Lovgivningen hører - med unntak av enkelte mindre lover - under Lovavdelingen i Justisdepartementet. Den administrative seksjonen er delt i et forvaltningskontor (personalforvaltning, lokal- og eiendomsforvaltning) og et økonomikontor med ansvar for budsjett/regnskap og statistikk. Endelig har Plan- og utviklingsseksjonen et samlet ansvar for organisasjons- og kompetanseutvikling og langsiktige utviklingstiltak. Seksjonen har også et overordnet ansvar for informasjonsteknologi i domstolene.

Avdelingen har rundt 30 saksbehandlere og ledere og i tillegg kontorstillinger.

De fleste avgjørelser vedr domstolenes administrasjon blir tatt i Domstolavdelingen, uten at departementets politiske ledelse involveres. Unntakene gjelder først og fremst det avsluttende budsjettarbeidet, dommerutnevnelsene og andre saker som må behandles i statsråd - og de årlige drøftelser om virksomhetsplan for avdelingens arbeid. En del større utrednings- og utviklingsarbeid blir først igangsatt etter forhåndsgodkjenning av politisk ledelse.

Når det gjelder forholdet mellom domstoladministrasjonen og det øvrige arbeidet i Justisdepartementet, går linjen fra den enkelte fagavdeling direkte til departementets ledelse. Det er begrenset kontakt mellom avdelingene i den løpende saksbehandling. Forslag om forskrifter og en del lovtolkningsspørsmål vil imidlertid bli forelagt for Lovavdelingen. Det er ett ukentlig møte mellom samtlige ekspedisjonssjefer og departementets administrative og politiske ledelse, og dessuten et fellesmøte for ekspedisjonssjefene og den øverste administrative ledelse. Ekspedisjonssjefene vil derfor være orientert om en del av de andre avdelingenes sakskomplekser og mer akutte problemer som dukker opp i mediene. Gruppen vil også kunne virke som en ledergruppe hvor den enkelte ut fra sin erfaring og faglige bakgrunn kan komme med råd og innspill til andre avdelinger.

I perioder har det vært mer omfattende samarbeid mellom Politiavdelingen og Domstolavdelingen/Sivilavdelingen. Bakgrunnen har bl a vært Domstolavdelingens faglige ansvar for tvangsfullbyrdelse, herunder det faglige ansvaret for lensmennenes «sivile gjøremål», som forutsetter samarbeid med Politiavdelingen som har det budsjettmessige og organisatoriske ansvaret for lensmennene. Mellom Domstolavdelingen, Politiavdelingen, Kriminalomsorgsavdelingen, Lovavdelingen og Plan- og administrasjonsavdelingen har det i flere perioder vært omfattende samarbeid om utvikling av kriminalpolitiske handlingsplaner, meldinger til Stortinget m v, knyttet bl a til styrking av den såkalte straffesakskjeden.

Bortsett fra at disse avdelingene har en felles interesse i en balansert ressurstilgang til og saksavvikling i de enkelte ledd i straffesakskjeden, må man kunne anta at politi- og påtalesektorens interesser i praksis har hatt liten eller ingen innvirkning på det administrative arbeid for domstolene.

I tillegg til Domstolavdelingens ansvar for den sentrale domstoladministrasjon, er enkelte oppgaver for domstolene lagt til (den nye) Sivilavdelingen (rettsanmodninger, fri rettshjelp m m) og til Plan- og administrasjonsavdelingen(budsjett- og IT- samordning m m).

Også utenfor departementsstrukturen ligger det visse sentraladministrative funksjoner for domstolene. RIFT, Rettsvesenets IT- og Fagtjeneste, ble opprettet i 1995 som et forvaltningsorgan med ansvar for IT-relaterte oppgaver for domstolene. RIFT's oppgaver er forvaltning og utvikling av EDB-siden m h t teknologi, opplæring og rutineutvikling, men enheten har også fått sekretariatsoppgaver innen opplæring utenfor EDB-området. RIFT er bemannet med fast ansatte fagfolk på EDB og har også knyttet til seg domstolsansatte som faglige brukerstøtter. RIFTs budsjett ligger som en del av herreds- og byrettenes budsjettkapittel, kap 410. RIFT's leder rapporterer direkte til Domstolavdelingen i departementet, og det er ikke opprettet noe styre med dommerrepresentanter el likn. Man har imidlertid videreført den tidligere styringsgruppen for EDB-utbyggingen i domstolene over i et kontaktutvalg med representanter for Den norske Dommerforening og de øvrige organisasjonene, departementets Domstolavdeling og lederen i RIFT. Kontaktutvalgets funksjon er utveksling av informasjon og synspunkter. I 1996 ble utvalget omdøpt til IT- rådet. Ansvaret for IT- rådet ligger nå i Justisdepartementet og rådet skal være det sentrale samarbeidsorganet på dette området mellom departementet og organisasjonene i domstolene. Også Samarbeidsrådet - som omtales senere i dette punkt - skal behandle saker vedr IT, men fortrinnsvis basert på forutgående behandling i IT- rådet.

Når RIFT ble etablert som en selvstendig organisasjon under Justisdepartementet, var noe av tanken å få rendyrket de egentlige departementsfunksjonene i departementsavdelingen og delegere ut løpende administrasjon, teknisk service, opplæring o s v. En del andre argumenter kan tale mot en slik deling av den sentrale domstoladministrasjon. Det er fare for dobbeltarbeid og for utvikling av parallell kompetanse i departementet og i RIFT. Det vil også kunne oppstå problemer med å få et så nært samarbeid og god kommunikasjon som er nødvendig for å treffe de rette beslutninger om prioriteringer både på kort og på lengre sikt.

Domstolene er RIFT's hovedansvar. RIFT utfører også oppgaver overfor fylkesnemndene for sosiale saker på oppdrag fra Barne- og familiedepartementet. Tanken om på noe sikt å overføre fylkesnemndene til fylkesmannens organisasjon under Administrasjonsdepartementet har vært drøftet, men er for tiden ingen aktuell problemstilling. - I en periode hadde organisasjonen også ansvaret for den høyere påtalemyndighet (statsadvokatene og Riksadvokaten) og konfliktrådene hva angår IT-relaterte oppgaver.

Videre er det opprettet et statlig aksjeselskap, Norsk Eiendomsinformasjon AS (tidligere Tinglysingsdata AS). Selskapet har ansvaret for den sentrale elektroniske grunnboken som fra 1995 ble samordnet med GAB-registret (Grunneiendom-Adresse-Bygning) under Miljøverndepartementet, Statens Kartverk. Grensen mot RIFT's ansvar er trukket slik at RIFT har ansvaret for de lokale databasene. Norsk Eiendomsinformasjon AS har ansvaret fra og med data fra den lokale tingslysingen kommer inn i den sentrale databasen. Selskapet driver også næringsvirksomhet ved å selge opplysninger til offentlige og private brukere, og hadde i 1997 resultat etter skatt og finanskostnader på ca 7 mill kr. Justisdepartementet/justisministeren er på vanlig måte generalforsamling for selskapet. Av de fem styremedlemmene er det to dommere, en representant fra GAB-siden og to medlemmer (inkludert formannen) med generell kompetanse innenfor økonomi og bedriftsledelse/styrearbeid. Dommerne i styret er ikke utpekt av Den norske Dommerforening eller noe annet organ utenfor departementet.

Bemanningen av Domstolavdelingen svarer i hovedtrekk til den tidligere bemanningen i den del av den gamle Sivilavdelingen som sto for domstoladministrasjonen. Det har vært en viss utvikling i retning av rekruttering av færre jurister og flere medarbeidere med annen fagbakgrunn. Ser man ekspedisjonssjef og mellomledere under ett, har mer enn halvparten annen høyere utdannelse enn juridikum. På saksbehandlerplan er det utelukkende jurister i juridisk seksjon, mens det i administrativ seksjon og plan- og utviklingsseksjonen er få jurister. De oppgavene i (den nye) Sivilavdelingen som har sider til domstolene, utføres i det vesentlige av jurister. Hva endelig gjelder domstolsadministrative oppgaver i de spesielle IT-enhetene utenfor departementet, tas de i det vesentlige hånd om av statsvitere og ulike spesialister innen EDB. - Den økede bredde i saksbehandlernes faglige bakgrunn henger i hovedsak sammen med utviklingen i arbeidsområder og metoder, og man ser en parallell til utviklingen i andre deler av statlig administrasjon.

I tillegg til den faste, sentrale domstoladministrasjon i Justisdepartementets Domstolavdeling og tilknyttede enheter, er det etablert noen frittstående råd utenfor departementet, hvor dommere og andre domstoltilsatte har ansvaret for viktige administrative tiltak, dels sammen med representanter fra departementet og dels som rene dommer-råd.

• Det rådgivende organ for utnevnelsessaker vurderer søkerne til faste dommerembeter og lange konstitusjoner og gir tilråding til Justisdepartementet, se nærmere kapittel 7.2. Ved opprettelsen av rådet ble det presisert at det ikke var tale om et innstillingsråd med myndighet som innstillingsråd etter tjenestemannsloven

• IT- rådet er et rådgivende organ for Domstolavdelingen i spørsmål som gjelder informasjonsteknologi i domstolene, i spørsmål om prioriteringer, valg av løsninger m v. IT- rådet ivaretar medbestemmelse på IT- området etter Hovedavtalen § 14. Det etableres egen prosjektorganisasjon for det enkelte prosjekt

• Etterutdanningsrådet for dommere og

• Opplæringsrådet for kontorfunksjonærer er begge tillagt myndighet til å legge opp og gjennomføre et etterutdanningsprogram, innenfor de årlige budsjetter som stilles til rådighet

• Fagbokutvalget har ansvar for å kjøpe inn juridisk litteratur til domstolene

• Studiepermisjonsutvalget administrerer ordningen med studiepermisjon til dommere

De fire siste rådene kommer i en særstilling fordi de er tillagt avgjørelsesmyndighet uten at departementet utøver noen instruksjonsmyndighet over rådene når det gjelder deres faglig baserte avgjørelser. Vanligvis brukes betegnelsen «råd» på et organ som kun har en veiledende og rådgivende funksjon, og som (i motsetning til etterutdannings/ opplæringsrådene for dommere og funksjonærer) bare har ordinære medlemmer utenfor departementet.

Endelig nevnes Samarbeidsrådet. Særlig fra slutten av 1980-årene har det i den sentrale domstoladministrasjon vært et uttrykt ønske om og en bevisst holdning til å utbygge og forbedre kommunikasjonen mellom administrasjonen på den ene side og domstolansatte, domstolledere, Dommerforeningen og de øvrige organisasjoner på den annen side. Noe av bakgrunnen er en forståelse for domstolenes særpreg og forståelse for at administrasjon av domstoler ikke er det samme som forvaltning av ytre etater - selv om denne forståelse ikke alltid er like utbredt utenfor domstoladministrasjonen, f eks i Justisdepartementet forøvrig og i Finansdepartementet. Som ett tiltak for å bedre kommunikasjonen ble Samarbeidsrådet etablert i 1989 i samarbeid mellom organisasjonene og Justisdepartementet. Rådet består av representanter fra ledelsen i domstolansattes organisasjoner og domstoladministrasjonens ledelse. Rådet er et forum for informasjonsutveksling mellom domstolansattes organisasjoner og Justisdepartementet, og i dette ligger også at rådet skal komme med anbefalinger og forslag. Mandatet gjelder et vidt område, begrenset til «utviklingsarbeid» i og for domstolene, men også de årlige budsjetter blir tatt opp i dette rådet. Samarbeidsrådet skulle ikke ha styringsgruppefunksjoner; styringsgrupper var forutsatt nedsatt når konkrete prosjekter besluttes gjennomført. I de senere år har samarbeidsrådet også fått status som et medbestemmelsesorgan etter Hovedavtalen, slik at drøftelser og forhandlinger inngår i rådets mandat.

For fullstendighetens skyld nevnes også at det er etablert et Hovedarbeidsmiljøutvalg for domstolene, samt flere brukerutvalg for de ulike spesialutformede, EDB-baserte saksbehandlingssystemene i domstolene.

Samordning med tilgrensende områder

I 1995 forsøkte man en sterkere satsting på IT-samordning for den samlede justissektoren. Som et eget forvaltningsorgan underlagt Justisdepartementets Plan- og administrasjonsavdeling ble det etablert en Samordningsenhet for justissektorens informasjonsteknologi, JUS-IT, som omfattet domstoler, politi/påtalemyndighet, kriminalomsorg mm. JUS-IT ble samlokalisert med organene som hadde ansvar innenfor henholdsvis domstolene og politiet, altså RIFT og det tilsvarende organ for politiet. Samordningen skulle innebære å gi retningslinjer for IT-arkitektur m h t nettverk, applikasjoner og datalagring, og å definere teknologiske standarder og løsningsvalg som må følges for at IT-strategien i justissektoren skal kunne realiseres på en mest mulig kostnadseffektiv måte. JUS-IT og Plan- og administrasjonsavdelingen i Justisdepartementet fikk den overordnede myndighet når det gjaldt fellessystemer, d v s økonomi-, lønns- og personalsystemer. JUS-IT fikk imidlertid ikke tilstrekkelig mandat til å binde de ulike områdenes IT- enheter sammen. Fra 1998 ble enheten nedlagt og samordningsoppgavene ligger i dag som en ordinær oppgave i Justisdepartementets Plan- og administrasjonsavdeling.

Ved etableringen av denne IT-samordningen gjennom JUS-IT - og ved videreføringen av samordningen under Plan- og administrasjonsavdelingen - fant Justisdepartementet ingen avgjørende problemer i forhold til domstolenes uavhengige stilling. Departementet fant at samordning av EDB-teknologi, systemer og progammer i statlig sektor er en økonomisk og praktisk ordning som ikke har innvirkning på den enkelte institusjonens faglige arbeid. Man anså det som en selvfølge at forholdene må legges til rette for at data fra domstolenes straffesaksbehandling må kunne utnyttes av de andre ledd i straffesakskjeden og av de organer som har ansvaret for utforming av kriminalpolitikken, på samme måte som domstolene i sin planlegging vil ha nytte av data som viser «produksjonen» av straffesaker som kan komme for retten, i god tid før sakene er klar for oversendelse.

I drøftelser med dommerne og deres organisasjon har det foreløpig ikke fremkommet vesentlige innvendinger mot tanken om en viss IT-samordning innen rettsvesenet. Men drøftelsene har vært konsentrert mer om de konkrete utbyggings- og videreutviklingsplanene for domstolene enn om en overordnet plan for samordning innen justisvesenet i videste forstand. Som nevnt nedenfor, er det bl a utarbeidet en IT-strategi for domstolene i samarbeid mellom departementet og Den norske Dommerforening.

Utviklingslinjer

I tillegg til beskrivelsen av dagens domstoladministrasjon i Justisdepartementet, vil det være av interesse å presentere det dynamiske perspektiv. Domstoladministrasjonen har undergått betydelig utvikling. Utviklingen har i stor grad gått parallelt med den generelle utviklingen i administrasjon av statlige etater og virksomheter. Frem til 1970-årene var administrasjonen preget av detaljstyring fra sentralt hold, med meget begrenset delegering av administrativ myndighet til de lokale enheter, iallfall når det ikke var tale om større enheter enn det man finner i domstolsystemet. Detaljstyringen gjaldt i personalsaker, men den gjaldt i særlig grad budsjettprosessen hvor den enkelte domstol fikk øremerkede bevilgninger til overtid, vikarhjelp o s v og til mindre anskaffelser som skrivemaskiner og diktafoner. Årlig ble det behandlet et stort antall søknader om mindre tilleggsbevilgninger.

I begynnelsen av 1980-årene var det, både i domstolene og i statsadministrasjonen generelt, innslag av aksjonspreget innsats for å forbedre ytelsene fra sentrale og lokale statlige virksomheter. Etter hvert ble det fokus på mer konsekvent gjennomført resultatorientert styring fra sentralt hold. Valg av virkemidler og metoder ble i økende grad overlatt til de lokale enheter. Både budsjettmessig og på annen måte ble det delegert myndighet til lokal leder. Parallelt med dette ble det satset mer offensivt på kompetanseutvikling generelt og på utvikling av ledelse spesielt. I denne perioden tok mange virksomheter i bruk ulike EDB-verktøy. I den forbindelse ble evaluering og omlegging av arbeidsrutiner en betydelig utfordring for ledere og tjenestemenn i de lokale virksomheter.

Parallelt med disse utviklingsfasene skjedde det en utvikling i sentraladministrasjonens styringsformer og i omfanget og innholdet i kontakten mellom departement og lokale enheter.

Kommisjonen kan ikke gå inn i noen detaljert analyse av disse utviklingstrekkene for statsadministrasjonen generelt og domstolene spesielt, men som en illustrasjon viser kommisjonen utviklingen i personalressurser i domstoladministrasjonen de siste 20 årene. Dataene er hentet fra Hovedkomitéen for reformer i lokalforvaltningen, delutredning om Justisdepartementet (NOU 1981:8) og omorganiseringer av domstoladministrasjonen i 1980- og 1990-årene. - Det understrekes at det her er tale om de faktiske stillingstallene, uten at det er gjort forsøk på å gå inn i hvilke oppgaver som har økt i omfang eller er blitt prioritert - og uten å kartlegge i hvilken grad man finner årsakssammenhenger med økning i antall stillinger i domstolene eller med utviklingen i administrative regelverk eller annen økning i administrative oppgaver for statsorganer generelt.

I 1980

lå domstoladministrasjonen som en del av oppgavene i Justisdepartementets Administrative avdeling. Avdelingen var delt i fem kontorer ledet av en byråsjef. Avdelingen var ledet av en ekspedisjonssjef og en underdirektør. Avdelingen hadde administrasjonsansvaret for en rekke statlige virksomheter, hvorav domstolene og fylkesmannsetaten var de største. Domstoladministrasjonen var i all hovedsak lagt til ett kontor, annet sivilkontor. Fri rettshjelp, klager over salærfastsettelser til forsvarere i straffesaker, faglig ansvar og klagebehandlingsansvar for skifterettenes administrative skiftebehandling m v lå imidlertid under første sivilkontor. På den annen side hadde domstolkontoret, annet sivilkontor, også ansvaret for Justisdepartementets egne personalsaker, budsjett og andre fellessaker.

I tillegg til budsjettarbeidet, lå tyngden i domstoladministrasjonen i dommerutnevnelser, tilsetting av dommerfullmektiger, klagesaker vedr andre tilsettingssaker i domstolene, saker om kontor- og rettslokaler og kontorutstyr - samt saker om embetsreguleringer.

Bemanningen i annet sivilkontor var en byråsjef og seks saksbehandlere. Den administrative avdelings samlede bemanning var ekspedisjonssjef, underdirektør, seks byråsjefer og 27 saksbehandlere.

Fra 1 januar 1981 ble Den administrative avdeling omdannet til Sivilavdelingen, og senere er Sivilavdelingen omorganisert flere ganger.

I 1990

var administrasjonen av fylkesmannsetaten flyttet til Arbeids- og administrasjonsdepartementet. Administrasjonsansvaret for de gjenværende ytre etater og virksomheter var organisert etter funksjon og ikke etter etat. En Utviklingsenhet hadde ansvaret for organisasjons- og systemutvikling, saksbehandlingsinstrukser og effektivisering for samtlige etater og domstolene. En Forvaltningsenhet hadde ansvaret for personalsaker, budsjett, opplæring o s v for de samme etater og domstolene. I tillegg hadde man en Planseksjon med ansvar for langsiktige utviklingstiltak, først og fremst innføringen av EDB.

Det antall årsverk som gikk med til domstolrelaterte oppgaver, kan anslås til rundt 75 % av syv leder- og mellomlederstillinger samt ca 15 saksbehandlerårsverk.

I 1996

ble domstoladministrasjonen skilt ut fra Sivilavdelingen og lagt til en egen Domstolavdeling. Avdelingen ble organisert i en Juridisk seksjon, en Administrativ seksjon og en Plan- og utviklingsseksjon. Juridisk seksjon fikk ansvar for faglige og generelle spørsmål og regelverksutvikling innenfor prosess, tinglysing, skifte m v. Administrativ seksjon ble delt i et forvaltningskontor for personal-, lokal- og eiendomsforvaltning - og et økonomikontor for budsjett og økonomiforvaltning. Plan- og utviklingsseksjonen fikk ansvaret for organisasjonsutvikling, kompetanseutvikling og langsiktige utviklingstiltak, herunder EDB.

Avdelingen ble oppsatt med åtte ledere/mellomledere og 21 saksbehandlere. I tillegg kom EDB-organisasjonen utenfor departementet (RIFT) med rundt 10 årsverk.

6.2.3 Domstoladministrasjonens oppgaver. Oppgavedelingen mellom domstolene og den sentrale domstoladministrasjon

Økonomifunksjonen

Økonomifunksjonen omfatter først og fremst budsjettprosessen med en rekke oppgaver m h t innhenting av informasjon og forslag fra embetene, utarbeiding av bidrag i prosessen internt i Justisdepartementet frem til forslaget til statsbudsjett, og avsluttende fordeling av midler til embetene og til sentrale formål. Den sentrale domstoladministrasjon i Justisdepartementet vil innad i departementet være talerør for domstolene og fremme deres interesser i konkurranse med øvrige bevilgningsbehov innen departementets ansvarsområde. Når man kommer til fordelingen av årets bevilgning, vil det fortsatt være hensynet til optimale forhold for domstolene som dominerer vurderingene og avgjørelsene.

De siste årene har Domstolavdelingen gjennomført en prosess med bemanningsreduksjoner i domstolene. Bakgrunnen for dette er at innføringen av EDB i tinglysingen medførte en effektiviseringsgevinst. Innen tinglysing er gevinsten størst, med rundt 30 % reduksjon i arbeidskraftsbehovet for å få utført omtrent de samme oppgavene. For andre deler av domstolene er effektiviseringsgevinsten betydelig mindre, men man ser en kvalitetsgevinst på flere punkter. Den opprinnelige forutsetning var at effektiviseringsgevinsten skulle tas ut ved at det ikke ville bli nødvendig med stillingsvekst til tross for den økning i arbeidsmengden som var forventet (og som i mange år hadde ligget mellom 5 og 10 % årlig). Da det viste seg at arbeidsmengden ikke lenger økte som tidligere, gjennomgikk Justisdepartementet funksjonærbemanningen ved samtlige førsteinstansdomstoler - i samarbeid med den enkelte domstol - og kartla gevinstens netto omfang, basert på en tidsregistrering som viste gjennomsnittlig arbeidstidsforbruk for den enkelte sakstype. Det er deretter forhandlet frem inndragning av stillinger i størrelsesorden rundt 100 stillinger, men uten at det har vært foretatt oppsigelser. Etter forhandlinger med organisasjonene brukes gevinsten i stor grad til formål innenfor domstolene og delvis også til formål i justissektoren forøvrig. Fra domstolene oppfattet man at den sentrale domstoladministrasjon her fikk en noe annen rolle enn tidligere ved at man nedla et betydelig arbeid i å få redusert den innarbeidede bemanning ved en rekke domstoler uten at ressursene fullt ut skulle omdisponeres til andre domstolsformål. Det var dessuten naturlig nok ikke til å unngå at departementet og en del domstoler var uenige om hva som var en akseptabel bemanningsreduksjon.

Videre omfatter økonomifunksjonen ansvaret for domstolenes regnskapsføring, såvel det generelle ansvaret for regnskapsinstruks som bistand og rådgivning i enkeltspørsmål.

Lokaler

Kontor- og rettslokaler er en viktig del av det praktiske apparat rundt domstolenes virksomhet. Lokalene har betydning for arbeidsmiljø og effektivitet både for domstolenes tilsatte og for de eksterne aktører. Lokalene er også viktig for det inntrykket domstolene gjør utad. Dette området omfatter en rekke oppgaver med utvikling av nye leie- og byggeprosjekter inkludert teknisk utstyr, i samarbeid med domstolene og Statsbygg, utvikling av standardiserte planløsnings- og møbleringsløsninger og oppgaver når det gjelder finansiering av nye prosjekter.

Personalfunksjonen

Personalfunksjonen for domstolene omfatter tilsettinger og utnevnelser, lønnsforhandlinger og utvikling av en lønnspolitikk, opplæring, lederutvikling, sikkerhetsspørsmål og en rekke enkeltavgjørelser etter statens interne regelverk og avtaleverk.

EDB-funksjonen

Domstolenes avhengighet av EDB nødvendiggjør et godt utbygget støtteapparat. RIFT har oppgavene med innkjøp, klargjøring og utplassering av utstyr og drift av utstyret. RIFT har også ansvaret for utvikling av systemer eller tilpassing av innkjøpte systemer - og vedlikehold av systemene. I dag har domstolene bl a saksbehandlingssystemer for administrasjon av rettssaker, for føring av testamentsregister, for berammelse samt økonomisystem og kontoradministrative systemer. Men det ligger fortsatt en del uløste oppgaver når det gjelder systemutvikling i domstolene.

I 1998 ble Domstolnett etablert. Dette er et internt nettverk for domstolene med en felles ut/inngang til omverdenen. Nettet brukes i dag til den daglige overføring av tinglysingsinformasjon fra tinglysingskontorene til den sentrale databasen. Etter hvert vil det bli etablert flere tjenester i nettet, f eks elektronisk post.

Som en del av den daglige driften er det utbygget en ordning med faglig støtte («support») til systemenes brukere. I dette arbeidet har RIFT trukket inn spesielt kvalifiserte medarbeidere i domstolene. Disse «bruker-støttene» står til disposisjon for alle ansatte i domstolene, med veiledning over telefon. I tillegg er det etablert et sentralt «bruker-senter» som løser de tekniske problemene som nødvendigvis oppstår når 100 domstolenheter driver hvert sitt EDB-anlegg. De fleste problemer løses over Domstolnett uten at spesialistene behøver å komme til den enkelte domstol.

Med det omfang som moderne informasjonsteknologi har fått, ligger det viktige oppgaver for en sentral domstoladministrasjon i mer langsiktig planlegging på feltet og samordning med de øvrige deler av justisforvaltningen. I 1997 ble det vedtatt en ny IT-strategi for domstolene som angir utviklingsretning på dette området de neste 4-5 årene. En handlingsplan følger opp strategien. Avhengig av finansiering vil planene innebære et generasjonsskifte i domstolenes IT-systemer og utstyr.

Justisdepartementets ledelse ønsker i det videre arbeid å gi høy prioritet til samordningen mellom alle deler av justisforvaltningen.

Kontakt med domstolene

Det er viktig på de fleste arbeidsområdene som er nevnt ovenfor, at det opprettholdes en kommunikasjon mellom departement og den enkelte domstol. Ikke minst gjelder dette økonomifunksjonen etter det nye økonomireglementet og tilsynet med domstolenes saksavvikling og ressursutnyttelse. En viktig oppgave er innhenting av statistikk for saksavviklingen i domstolene og bearbeiding av statistikken til et tjenelig redskap i ressursfordeling, oppfølgning overfor domstolene mm.

I perioder kan det være omfattende kontakt med en domstol p g a personalkonflikter eller andre problemer.

Mye kommunikasjon skjer av praktiske årsaker ved brevveksling supplert med telefonisk kontakt samt gjennom møter med representanter for organisasjonene. Årlig avholdes et felles Dommermøte som kombinerer faglige temaer i Etterutdanningsrådets regi med administrative temaer. Men departementet søker også å sette av tilstrekkelige ressurser til personlige besøk ved domstolene. For tiden er Domstolavdelingens målsetting å besøke en fjerdedel av domstolene hvert år.

Organisasjonsutvikling

En viktig oppgave for den sentrale domstoladministrasjon er organisasjonsutvikling. Dette gjelder domstolenes «ytre organisering», altså spørsmål om embetsregulering i form av sammenslåinger, oppdelinger og grensejusteringer av domstoler, man også endringer av domstolenes arbeidsområde. Når det gjelder domstolenes «indre» organisering, kan man tenke seg endringer i organisasjonsmodeller for de ulike typer domstoler eller gjennomgående omlegginger av arbeidsrutinene på de enkelte saksområder. Særlig på det sistnevnte punkt vil utviklingsarbeidet måtte trekke inn bruk - og videreutvikling - av EDB-verktøy.

På disse områdene har den sentrale domstoladministrasjon et ansvar for langsiktig, strategisk planlegging, for å ta initiativ til konkrete prosjekter, for å sørge for kartlegging og analyse og for å starte opp beslutningsprosesser. I gjennomføringsfasen kommer den sentrale domstoladministrasjon inn både med ressurstilførsel og spesialkompetanse.

I tillegg til dette yter den sentrale domstoladministrasjon veiledning og bistand til enkeltdomstoler som arbeider med utvikling av egen organisasjon. Departementet utarbeidet i 1993 retningslinjer for intern organisering av domstolene, inkludert fremgangsmåten ved behandling av saker om omorganisering.

Juridisk-faglige funksjoner

Den sentrale domstoladministrasjon er sentral fagmyndighet innenfor offentlig og privat skifte av dødsboer og felleseieboer og innenfor tinglysing - områder hvor domstolene har betydelige ikke-dømmende oppgaver. Dette innebærer besvarelse av enkelthenvendelser, utarbeiding av retningslinjer for praktisk skiftebehandling og ansvar for forskriftsarbeid. Spesielt for konkursboer nevnes deltakelse i arbeid for utvikling av saksbehandlingsrutiner, ulike offentlige registre, konkurskaranteneordningen og andre tiltak mot økonomisk kriminalitet.

Justisdepartementets Lovavdeling har lovgivningsansvaret for prosesslovene (domstolloven, tvistemålsloven, tvangsfullbyrdelsesloven, skjønnsprosessloven m fl) med vekt både på ønsket om rask, billig og enkel rettergang og på andre rettssikkerhetshensyn. Domstolavdelingen bidrar i lovarbeidet med erfaringer og vurderinger på bakgrunn av sitt administrative ansvar for domstolene, og har lov- og forskriftsansvar for rettsgebyrloven og vitnegodtgjørelsesloven. Domstolavdelingen har også ansvaret for forsøksordningen med rettsmekling, forkynningsordningen, dommeravhør av barn og fjernavhør av parter og vitner.

Også ordningen med fri rettshjelp har en side til domstolene som i en del saker er den myndighet som innvilger fri rettshjelp. Den sentraladministrative myndighet for fri rettshjelp kan derfor delvis regnes som sentral domstoladministrasjon, med myndighet til å avgjøre klager over avslag på fri rettshjelp og med ansvar for forskrifter og retningslinjer på dette meget budsjettavhengige saksområdet. I Justisdepartementet ligger dette saksområdet i dag til Sivilavdelingen.

Videre må nevnes det sentraladministrative ansvaret for rettsanmodninger, altså formidling mellom norske og utenlandske domstoler av begjæringer om forkynning av rettsdokumenter og begjæringer om bevisopptak. Ut over selve formidlingsvirksomheten, er det knyttet et arbeid til videreutvikling av de internasjonale overenskomster på området, som i dag ligger under Lovavdelingen i Justisdepartementet.

Kontakt med instanser utenfor domstolene

Den sentrale domstoladministrasjon må på en del områder være et bindeledd mellom domstolene og andre institusjoner og myndigheter. Først og fremst ivaretar Domstolavdelingen og dens leder kontakten med politisk ledelse i Justisdepartementet og videre til Regjeringen. Dermed er avdelingen et bindeledd for den formelle kontakten med Stortinget gjennom Regjeringen når det gjelder budsjettarbeidet og generelle administrative spørsmål.

Avdelingen er videre et bindeledd med de nevnte institusjoner når det gjelder den mer uformelle kontakten, selv om det her også er direkte kontakt mellom politisk ledelse og såvel Den norske Dommerforening som justitiarius i Høyesterett. Dommerforeningen og justitiarius i Høyesterett har også fra tid til annen kontakt med justiskomiteen i Stortinget.

Endelig ivaretar Domstolavdelingen mye av kontakten med andre departementer og sentrale institusjoner som Statsbygg, kontakten med organisasjonene og med kommunene og samarbeidende etaters fagorganisasjoner i anledning embetsreguleringer mm.

Delegering av administrativt ansvar til den enkelte domstol

Sentral domstoladministrasjon omfatter etter dette både oppgaver som utføres for domstolene som helhet eller for grupper av domstoler, og løpende administrasjon for den enkelte domstol. Det er utviklet en arbeidsdeling mellom domstolene og den sentrale administrasjonsenheten, ved at mye av den løpende administrasjon er delegert til den enkelte domstolleder. Utnevnelse, konstituering, oppnevnelse, permittering og avskjed i nåde av dommere er ikke delegert. For øvrig er det meste av daglig administrasjon delegert, innenfor disse hovedområdene:

• Tilsetting og bemyndigelse av dommerfullmektiger

• Tilsetting av kontorfunksjonærer i lokale tilsettingsråd etter tjenestemannsloven. Tilsettinger for inntil 6 måneder foretas administrativt av domstolens leder alene

• Lønnsfastsettelse og lønnsadministrasjon. Ved ledighet i funksjonærstilling kan embetslederen etter drøfting med lokale tillitsvalgte fastsette lønnsplasseringen innen visse rammer. Anvisning av lønn og godtgjørelser er i sin helhet delegert til domstollederen. Det samme gjelder myndighet bl a etter ferieloven samt permisjonsmyndighet med og uten lønn for andre enn dommere.

• Regnskapsføring er i prinsippet et lokalt ansvar, men etter det nye økonomireglementet etablerer man regional eller sentral teknisk regnskapsføring

• Autorisasjon for å behandle sikkerhetsgraderte dokumenter, med justitiarius i Høyesterett som øverste autorisasjonsmyndighet

• Disponering av tildelt bevilgning, med full omdisponeringsadgang for driftspostene. Den enkelte domstol kan overføre innsparte midler til påfølgende år, med en begrensning til 5 % av samlet bevilgning, og kan med tilsvarende begrensning bruke midler fra det kommende budsjettår. Den enkelte domstol må søke om slik overføring, men det blir innvilget i de aller fleste tilfeller. Med visse begrensninger kan domstolene utenom budsjettrammene ta ut midler til sykevikar.

6.2.4 Utviklings- og prosjektarbeid

Den omfattende delegeringen av egenadministrasjon til den enkelte domstol er en forutsetning for at den sentrale domstoladministrasjon kan prioritere bistand til domstolene i organisasjonsutvikling, rutineutvikling, ledelsesutvikling og kompetanseutvikling - og til utvikling og forbedring av EDB-systemer og -utstyr som er blant domstolenes viktigste arbeidsredskaper. For å tegne et bilde av dagens sentrale domstoladministrasjon er det hensiktsmessig å gi en oversikt over både det viktigste pågående utviklingsarbeidet og det arbeidet som er i ferd med å avsluttes.

Innføring av EDB

Det uten sammenligning største prosjektet er innføring av EDB i domstolene.

Allerede i 1980/81 gjorde EDB sitt inntog i domstolene ved opprettelsen av Løsøreregistret i Brønnøysund, som en enhet under Sorenskriveren i Brønnøy. Ved hjelp av EDB kunne det nye sentrale registret avløse de tidligere «personregistrene» hvor man ved samtlige herreds- og byretter tinglyste rettigheter og heftelser i løsøre (i tillegg til registrering av ektepakter m m). Brønnøysundregistrene ble videre utbygget i 1983 ved opprettelsen av en sentral innkrevingssentral for en del rettsgebyrer og i 1988 ved sentralisering av handelsregistrene som inntil da ble ført ved samtlige herreds- og byretter, til det sentrale foretaksregister. Det er også foretatt utvidelser som ikke gjelder tradisjonelle domstolsoppgaver. Brønnøysundregistrene er nå skilt ut fra Brønnøy sorenskriverembete som en egen enhet, administrativt underlagt Sivilavdelingen i Justisdepartementet.

På denne tiden hadde det allerede i flere år vært drevet et forsøk ved Strømmen sorenskriverembete med sikte på et vesentlig større prosjekt, nemlig å legge grunnbøkene inn i en database og la all tinglysing i fast eiendom foregå ved hjelp av EDB. Etter avgivelse av prosjektrapport i 1984 og en anbudsinnbydelse i 1986 ble det i 1987 inngått avtale mellom Justisdepartementet og AL Kommunedata og Statens Driftssentral AS om at de to selskapene skulle stå for utviklingen av tinglysingssystemet og databasen mot å få enerett til salg av opplysninger fra grunnboken til kunder som forutsattes å knytte seg opp «on line» til den sentrale grunnboksdatabasen. Etter et forprosjekt og en runde med prøveembeter, ble konverteringen av grunnbøkene startet i 1989. Selve konverteringen la beslag på flere hundre årsverk bare for konvertering av hjemmelsopplysninger og pengeheftelser, men ble planlagt og gjennomført ved spesielt opprettede enheter over en relativt kort periode, frem til 1993. Deretter har det enkelte embete selv stått for konvertering av øvrige heftelser inntil den sentrale grunnboksdatabasen ble endelig godkjent som komplett. Parallelt med utviklingen og konverteringen gikk et omfattende opplæringsprosjekt for et meget stort antall funksjonærer ved domstolene.

Tinglysingsprosjektet i snever forstand ble kombinert med innføring av EDB generelt i domstolene, med tekstbehandling for skriving av dommer og kjennelser, med saksbehandlingssystem for behandlingen av sivile rettssaker og straffesaker og med et eget regnskapssystem. I 1991 nådde domstolene en terminaldekning som svarte til 90 % av antall stillinger. I dag er det full terminaldekning i forhold til antall stillinger i tillegg til terminaler i mange rettssaler.

Det økonomiske grunnlaget for tinglysingsprosjektet var basert på at omkostningene ved systemutvikling og konvertering først kunne dekkes når salget av grunnboksopplysninger kunne starte. Prosjektet var derfor meget sårbart for renteendringer og for bevegelser i tinglysingsaktiviteten. P g a renteøkning og en markert reduksjon i tinglysingsaktiviteten etter krakket i eiendomsmarkedet i slutten av 1980-årene, sviktet noen av de økonomiske forutsetninger for at det etablerte aksjeselskapet, Tinglysingsdata AS, skulle kunne fullføre prosjektet. For å unngå konkurs fant staten å ville overta aksjene i selskapet fra Kommunedata og Statens Driftssentral og løse inn selskapets lån innen en ramme på ca 275 mill kr. Det rent statlige aksjeselskapet kunne deretter fra 1992 fullføre prosjektet på et økonomisk forsvarlig grunnlag, og selskapet har i dag et betydelig driftsoverskudd. Som nevnt ovenfor er det bare den forretningsmessige driften og ansvaret for den sentrale grunnboksdatabasen og det sentrale tinglysingssystemet som i dag ligger i selskapet. Drift og brukerstøtte til domstolenes EDB-utrustning og -systemer ivaretas av forvaltningsorganet RIFT.

EDB-situasjonen i domstolene i dag er

• Full terminaldekning og god driftsstabilitet

• Terminaler er delvis utskiftet med PC i nett

• Saksbehandlingssystemer er utviklet for de viktigste arbeidsområdene i herreds- og byrettene og lagmannsrettene

• Lovdata og en del offentlige registre er tilgjengelige

• Tinglysingssystemet fungerer godt, og embetene holder den fastatte behandlingstiden på 1-2 dager.

Av pågående og planlagte prosjekter nevnes arbeidet med år 2000-problematikken, et nytt tinglysingsprosjekt med konsentrasjon om sentral grunnboksdatabase, et nytt saksbehandlingssystem for første og annen instans, et system for informasjonsforvaltning i Høyesterett og arbeid med utvikling av Domstolnett, elektronisk post og internett.

Innføringen av EDB i tinglysingen har medført en effektiviseringsgevinst ved at det samme arbeidet kan utføres med om lag 30 % færre årsverk. Som et ledd i prosjektet har man søkt å trekke inn og omdisponere en stor del av de frigjorte ressurser som beskrevet i punkt 6.2.3.

Kompetanseoppbygging

I 1984 tok Den norske Dommerforening initiativ til nedsettelse av et utvalg som skulle vurdere etterutdanning av dommere. Utvalget kom med sin rapport ved årsskiftet 1985/86. Rapporten ble fulgt opp ved etableringen av Etterutdanningsrådet for dommere, med deltakelse fra Dommerforeningen og departementet. All etterutdanning for herreds- og byrettenes og lagmannsrettenes dommere skjer i regi av rådet innenfor den årlige bevilgning som tildeles rådet. Rådets sekretariat lå først i departementet, men disse funksjonene utføres i dag av en særskilt lønnet sekretær i Borgarting lagmannsrett.

Dette konseptet - med delegering av ansvar fra departementet til enheter styrt av representanter fra domstolene - ble også fulgt da Den norske Dommerforening tok initiativet til en opp-prioritering av domstolenes fagboksamlinger. Fagbokutvalget er et permanent utvalg som består av to dommere som beslutter fellesinnkjøp til domstolene innenfor en årlig bevilgning. Tilsvarende ordning gjelder for administrasjon av ordningen med studiepermisjoner for dommere, med unntak for Høyesterett som administrerer sin egen studiepermisjonsordning.

I denne sammenheng nevnes også Konkursrådet som ble oppnevnt i 1994 med en «rådgivende og veiledende funksjon». Rådet har ikke samme operative ansvar som opplæringsrådene, men skal likevel etter sitt mandat arbeide for «en effektiv, praktisk og resultatorientert konkursbehandling innenfor gjeldende lover og forskrifter, og fremme harmonisering av praksis i de forskjellige landsdeler». Konkursrådet skal også arbeide for styrket faglig kompetanse hos alle organer som er involvert i konkursbehandlingen. Rådet sorterer administrativt under Justisdepartementets Sivilavdeling.

I 1989-1990 engasjerte departementet en rekke medarbeidere i domstolene for utvikling av opplæringsprogram for funksjonærer, basert på plan om opplæring av nyansatte medarbeidere i domstolene gjennom bedriftsintern opplæring og selvstudium i ett fagområde de første seks månedene etter tilsettingen. Det ble utarbeidet lærebøker/håndbøker i arbeid med rettssaker, budsjett/regnskap, personaladministrasjon, skifte, tinglysing, tvangsfullbyrdelse samt i arbeid i lagmannsrettene. Håndbøkene kan også brukes av mer erfarne funksjonærer som ønsker å sette seg inn i nye områder.

Det foreligger opplysninger om at bruken av dette opplæringsprogrammet har variert noe fra embete til embete. En del embeter har lagt mye arbeid i gjennomføringen og har lagt forholdene til rette for at den enkelte medarbeider kan gjennomføre programmet. Fra disse embetene er det meldt om meget godt utbytte. Ved andre domstoler har man - eventuelt etter en bevisst prioritering - ikke iverksatt noen systematisk bruk av programmet, og opplæringspermene er blitt lite brukt.

Fra 1995 har man i større grad prioritert funksjonæropplæring i form av regionale kurs. Det er opprettet regionale opplæringssentra administrert av RIFT. Etter initiativ fra organisasjonene er det nedsatt et opplæringsråd for funksjonærene i domstolene med representanter fra organisasjonene og departementet. Rådet har ansvaret for utforming og gjennomføring av opplæringstilbudet. Rådet har både ansvaret for langsiktig planlegging og vurdering av opplæringsbehovet, og ansvaret for den konkrete planlegging, gjennomføring og evaluering av de enkelte opplæringstiltakene. RIFT er sekretariat for rådet og har mye av det praktiske ansvaret for opplæringsvirksomheten.

Det foregår for tiden et større prosjektet for å vurdere etter- og videreutdanningsbehovene i domstolene i fremtiden både for dommere, dommerfullmektiger og funksjonærer. Herunder vurderes også innholdet i og organiseringen av IT-opplæringen og behov for og organisering av leder- og ledelsesutvikling.

Mål- og resultatstyring. Nedkorting av saksbehandlingstiden

I slutten av 1980-årene satt Storting og Regjering i verk en rekke tiltak for å forbedre grunnlaget for politisk styring og for å effektivisere ressursbruken i statlig sektor. Det ble lagt økt vekt på mål og resultater som styringskriterier og større frihet for den enkelte statsinstitusjon i disponeringen av tildelte midler. Tilsvarende ble det lagt mindre vekt på regelstyring og styring i form av detaljerte direktiver om bruk av innsatsfaktorer. Dette bygget på en erkjennelse av at den delen av en organisasjon som har ansvaret for driften og som utgjør kontaktflaten med brukerne, har de beste forutsetninger for å planlegge og detaljstyre sin egen virksomhet. Det ble også lagt vekt på at resultatstyring setter brukerne og deres problemer i fokus på en annen måte enn andre styringsformer. Det ble utviklet planleggingsmetoder som var tilpasset dette målstyringskonseptet, og virksomhetsplanlegging er nå gjennomført i alle statlige virksomheter. Et kjernepunkt er en kobling mellom mål (uttrykt i form av produsert mengde, effekter, kvalitet eller service) og hva det vil koste å realisere målene. Gjennom planarbeidet finner man frem til hvilke tiltak som best fremmer måloppnåelsen. I etterhånd søker man ved resultatmåling og resultatanalyse å registrere og analysere det som er oppnådd; om resultatmålene ble nådd og om ressursbruken var som planlagt. Denne analysen gir samtidig forbedret planleggingsgrunnlag for neste års virksomhetsplan.

Virksomhetsplanlegging er enklest å gjennomføre - og hadde sitt utspring - i tradisjonell profittbasert produksjon av varer og tjenester i privat sektor. I statlig sektor er det ofte vanskeligere å formulere mål som muliggjør en reell resultatmåling. Likevel har mange statsetater positive erfaringer både i form av mer bevisst holdning til og mer systematisk oversikt over etatens mål og de mulige virkemidler og tiltak - og i form av mer bevisst holdning til måloppnåelsen og måling av resultatene.

Innenfor statlig sektor erkjente man at domstolene står i en særstilling. I forholdet mellom domstolene og den sentrale forvaltningsmyndighet er den faglige virksomheten (den dømmende virksomheten) unndratt styring og instruks. Enkelte mål for domstolenes virksomhet er det vanskelig å måle oppnåelsen av, f eks at kravene til rettssikkerhet skal tilfredsstilles. Og man har eksempler på at oppnåelse av én målsetting lett kan kan innebære dårligere oppfyllelse av en annen målsetting. Forholdet mellom raskere saksbehandling og høyere innholdsmessig kvalitet på avgjørelsene kan i noen tilfeller være eksempel på dette. Det syntes likevel fruktbart å tilpasse en målstyringsmodell til domstolenes virksomhet.

I domstolene var det saksavviklingstiden som fikk mest oppmerksomhet i målstyringsarbeidet. Dette var ikke noe særnorsk fenomen. I en lang rekke andre land følte man at lang saksbehandlingstid i domstolene var et stort problem. Problemet ble tatt opp i internasjonale fora fordi man fant at den sene saksbehandlingen var et alvorlig rettssikkerhetsproblem og i strid med f eks Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen artikkel 6.

Justisdepartementet, domstolene og dommernes organisasjon hadde i en årrekke vært opptatt av økende restanser og lang saksbehandlingstid, og det var flere ganger satt inn ekstraordinære ressurser for nedarbeiding av restanser. Likevel var gjennomsnittlig saksbehandlingstid rundt 1990 urimelig lang, og det var jevnlige oppslag i massemedier om krise i domstolene. Høsten 1990 avholdt justisministeren og den sentrale domstoladministrasjonen en rekke todagers seminarer med samtlige dommere i første instans. Her ble bl a behandlingstiden og mulige målsettinger diskutert, og mål for gjennomsnittlig saksbehandlingstid for en del sakstyper ble presentert for Stortinget gjennom budsjettproposisjonen for 1991. Stortinget vurderte og sluttet seg til de overordnede mål både for herreds- og byretten og lagmannsrettene og har senere fulgt dem opp i behandlingen av de årlige budsjetter. F eks heter det i Budsjett-innst S nr 4 (1995-96): «Komiteen er fornøyd med at saksbehandlingstiden for de fleste sakene nå er kortet ned i tråd med de målsettinger som har vært satt. Komiteen merker seg imidlertid at den gjennomsnittlige saksbehandlingstiden for sivile ankesaker pr 30 juni 1995 fremdeles ligger på 8,9 måneder. Komiteen minner om at målsettingen her er 6 måneder, og forutsetter at det gjøres ytterligere anstrengelser for at målsettingen snarest nås.»

Målstyringsarbeidet har etter dette bestått av flere elementer. Sentralt er det i samarbeid mellom Justisdepartementet og organisasjonene utarbeidet en virksomhetsidé og tre overordnede hovedmål for domstolene. Hovedmål om tilfredsstillende saksbehandlingstid er utfylt med de nevnte resultatkrav eller delmål for gjennomsnittlig saksavviklingstid for en del sakstyper. Denne målstrukturen er forelagt for Stortinget i budsjettsammenheng. Lokalthar det vært opp til den enkelte domstol å kartlegge sin egen situasjon og sette opp de delmål som var nødvendige for å nå hovedmålene innenfor tilgjengelig ressursramme. En nødvendig forutsetning har vært at den enkelte domstol har maksimale fullmakter når det gjaldt utnyttelsen av ressursene, jf det som er redegjort for ovenfor m h t delegering av ansvar og myndighet innenfor økonomi/budsjett- og personalområdet.

Den enkelte domstol utarbeider i dag en årlig rullerende virksomhetplan/driftsplan. Det er ikke noen plikt å sende planen til departementet eller andre sentrale instanser. Sentralt samler man inn data for den enkelte domstols saksmengde, saksavvikling og ressursbruk. Departementet gir tilbakemelding til den enkelte domstol med en vurdering av domstolens måloppnåelse sammenholdt med ressursbruken. Videre utarbeider departementet den nødvendige rapportering til Stortinget i den årlige budsjettproposisjonen og til Riksrevisjonen i en samlet årsrapport for domstolene. En felles årsrapport for domstolene er offentlig.

Dagens mål for gjennomsnittlig saksbehandlingstid fremgår av tabell 6.1, sammen med tall for måloppnåelsen.

I 1991-1993 ble det satt inn i alt over 100 årsverk i ekstraordinær innsats ved de embeter som var vanskeligst stillet. Prosjektet ble avsluttet ved utløpet av 1993, og målene var da i stor grad nådd. Ved de aller største domstolene er det imidlertid forsatt for høy saksbehandlingstid, slik det fremgår av tabell 6.1. Ved en del av disse domstolene tilføres det fortsatt ekstra ressurser, og saksbehandlingstiden er på vei nedover.

I denne sammenheng bør også nevnes den såkalte Domstolsgruppens arbeid. Gruppen ble nedsatt i 1988 med deltakelse fra Den norske Dommerforening, Den Norske Advokatforening og departementet. Gruppens mandat var å gi en fremstilling av domstolenes arbeidsbelastning og totale situasjon, og foreslå administrative og prosessuelle tiltak for å forbedre domstolenes mulighet til å nå sine mål - med særlig vekt på raskere saksavvikling. Gruppen avga rapport i 1991. Gruppen vurderte mål for gjennomsnittlig saksbehandlingstid, og kom frem til de mål som er referert ovenfor. Gruppen vurderte også en metode for å måle en domstols totale belastning ved å vekte saksbelastning innen de enkelte saksområder. Metoden muliggjør en oversiktlig sammenlikning som er nyttig ved fordeling og omfordeling av ressurser mellom domstoler. Gruppen pekte på behovet for å videreutvikle denne metoden for å unngå uheldige og urimelige utslag. Gruppen slo likevel fast at statistikken dokumenterte stor forskjell fra domstol til domstol m h t tidsforbruk og saksbehandlingstid for den enkelte sak.

I relasjon til kommisjonens mandat om domstolenes uavhengighet i den dømmende virksomhet, er det særlig departementets tilbakemelding til den enkelte domstol og den øvrige kontakt med enkeltdomstoler i form av møter og besøk ved domstolen som har interesse. Ved kgl res 26 januar 1996 ble det gitt et nytt økonomireglement for staten. Økonomiregelverket fokuserer på departementenes og virksomhetsledelsenes ansvar for en effektiv og hensiktsmessig økonomiforvaltning. Regelverket setter i tillegg søkelyset på målene for statlig ressursbruk og oppnådde resultater i forhold til disse målene. Det nye reglementet gir en enda sterkere kobling enn tidligere mellom planlegging og ressursbruk. I Finansdepartementets oppfølgning av regelverket i form av «Funksjonelle krav til økonomiforvaltningen i staten» stilles det økte krav til kommunikasjon mellom sentral administrasjon og den enkelte enhet i virksomheten ute. Når det gjelder kvalitet i saksavviklingen,gjenstår det atskillig arbeid med resultatanalyse og resultatstyring. Det er gjort lite i retning av å formulere konkrete mål og gjennomføre resultatmåling knyttet til kvalitetskrav i domstolene. I 1998 presenterte en gruppe med domstols- og departementsdeltakelse en rapport med forslag til service-erklæringer for noen av domstolenes forvaltningsgjøremål og servicefunksjoner overfor publikum. Et videre arbeid med resultatstyring av kvaliteten i domstolenes arbeid forutsetter imidlertid en ytterligere gjennomtenkning både av hvem som skal stå for et slikt arbeid og av forholdet til domstolenes dømmende uavhengighet, jf kommisjonens vurderinger i punkt 6.4 flg.

Aksjonspregede prosjekter

For oversiktens skyld nevnes at det også har vært gjennomført mer avgrensede «aksjoner».

«Aksjon familiesak» i 1988 og 1989 skulle forbedre behandlingen av familiesaker ved ekstra ressurstilførsel, ved ekstra kurstilbud, ved gjennomgang av rutiner for bruk av sakkyndige og ved gjennomgang av lovverket med sikte på forenklinger. Det fremkom en del motforestillinger mot at departementet på denne måte tok en politisk beslutning om prioritering av en spesiell sakstype i domstolene; en prioritering som også kunne medføre nedprioritering av andre saker.

«Aksjon namsmann» i 1990-1991 rettet seg mot namsmannssakenes behandling i domstolene, etter at det særlig ved de store domstoler som var tillagt namsmannssaker (utleggsforretninger m m), hadde hopet seg opp svært store restanser. Aksjonen gikk både på ressurstilførsel, utvikling av EDB-verktøy, regelverksforbedringer og organisasjonsmessige tiltak ved enkelte domstoler. Samtlige involverte domstoler nådde de oppsatte målsettinger (1-3 måneders behandlingstid avhengig av sakstype) høsten 1991.

Våren 1988 ble det iversatt en «idédugnad»gjennom syv idégrupper sammensatt av forskjellige aktører i domstolene. For hvert sitt saksområde fikk de i oppgave å fremkomme med forslag til forbedringer i domstolene. Forutsetningen var at gruppene skulle arbeide mest mulig uformelt og ubundet av krav til form, innhold og begrunnelse i sin endelige rapport. Gruppene avga sine rapporter sommeren 1988 og fremkom med en rekke forslag hvorav en del var nye.

Ledelsesutvikling

Oversikten ovenfor viser at det har foregått et omfattende utviklingsarbeid i domstolene fra slutten av 1980-årene. Justisdepartementet fant i samråd med organisasjonene at dersom man ville unngå at tiltakene skulle bli enkeltstående tiltak uten store effekter, var det viktig å styrke ledelsesfunksjonen i den enkelte domstol. Domstolene i Norge har vært organisert i små enheter, ledet av dommere. Tradisjonelt var ledelsesfunksjonen mange steder ansett som lite viktig; det var en vanlig holdning at «alt går greit av seg selv» uten noen markert ledelse. De nye krav til omstilling og fornyelse som etterhvert også gjorde seg gjeldende i domstolene, innebar at den tradisjonelle holdningen til ledelse måtte endres.

Lederutvikling hadde foregått i mange år i privat sektor, og skjøt fart også i offentlig sektor i 1980-årene. Justisdepartementet vant gehør for en i statlig sammenheng bred og omfattende satsing. I samarbeid med organisasjonene og et privat konsulentfirma utviklet man et ledelsesutviklingsprogram, LUP, som skulle involvere ikke bare lederen eller lederne, men samtlige medarbeidere ved det enkelte embete. Etter en prøverunde for ti embeter i 1989 fant man at dette best ble ivaretatt ved at både leder og en representant for medarbeiderne deltok på de fire internatsamlingene som inngikk i programmet. Mellom internatsamlingene hadde det enkelte embete en del oppgaver som skulle gjennomføres av samtlige medarbeidere i samarbeid. For det enkelte embete strakk programmet seg over ca et halvt år, og i hver pulje deltok vanligvis ti embeter. De største embetene og embetene med begrenset fagkrets fikk spesialtilpassede programmer.

Hovedtemaene i programmet var

• Målstyring

• Økonomistyring

• Ansvars- og arbeidsfordeling

• Kartlegging av rutiner

• Service

• Personalledelse og medbestemmelse

• Kommunikasjon

• Konflikthåndtering

• Organisasjonskultur

Hovedrunden i LUP frem til 1992 omfattet fire internatsamlinger for alle fullfaglige førsteinstansembeter, d v s over 2.000 kursdøgn, i tillegg til at samtlige ansatte ble involvert i arbeid mellom samlingene. LUP representerte dermed et krafttak både i rene utgifter og i anvendt arbeidstid og engasjement hos deltakerne. Det var i hovedsak positive reaksjoner i evaluering etter gjennomført program. Det var også lett å konstatere at etter gjenomgått LUP hadde domstolledere og øvrige ansatte gjennomgående en helt annen forståelse for begreper og størrelser som ledelse, endringsledelse, organisasjonskultur, prosessarbeid, målstyring, personalkonflikter, kommunikasjon m m enn før programmet startet. Det avgjørende for utbyttet er antagelig i hvilken grad embetene har klart å følge opp LUP i sitt senere arbeid med utvikling av eget embete. En støtte i dette arbeidet har embetene gjennom lokalt samarbeid med naboembeter, med bl a faste møter. En del av temaene søkes også tatt opp på domstolledermøter, kurs for nyutnevnte domstolledere mm.

Av ytterligere oppfølgning nevnes utviklingsprogram for å styrke ledelseskompetanse hos funksjonærer, utviklingsprogram for kontor- og administrasjonssjefer og lokale utviklingsprosjekter ved enkeltdomstoler.

Samfunnsinformasjon

Som et siste utviklingsområde nevnes arbeid for større åpenhet og innsyn i domstolenes virksomhet. Dette arbeidet har i det vesentlige vært initiert og drevet av domstolene selv. Justitiarius i Høyesterett har gitt uttrykk for ønske om en aktiv holdning på dette punkt, og Høyesterett har utviklet sin egen informasjonsstrategi og ansatt informasjonsrådgiver. Tilsvarende arbeid er i gang i Oslo tinghus og ved flere større domstoler i første og annen instans.

6.2.5 Riksrevisjonens kontroll med domstoladministrasjonen og domstolene

Domstoladministrasjonen i Justisdepartementet - og domstolene - er underlagt Riksrevisjonen på linje med andre statlige organer, jf revisjonsloven 8 februar 1918.

Den tradisjonelle revisjonsmyndigheten gjelder regnskapsrevisjon. Utgangspunktet er behovet for å avdekke forhold som kan føre til ansvar etter revisjonsloven, men det er lagt økende vekt på å gi veiledning overfor reviderte etater og institusjoner for å forebygge feil og misligheter.

I de senere år har man utviklet en systematisk forvaltningsrevisjon. Forvaltningsrevisjon har hatt en basis helt fra vedtakelsen av revisjonsloven og instruksen av 1918 ved at revisjonen skal kontrollere at Stortingets «besluttede foranstaltninger blir gjennomført uten unødig ophold, og at der ved budgetternes gjennemførelse vises skjønsomhet og skyldige økonomiske hensyn» (instruksen § 5).

Men forvaltningsrevisjon slik den legges opp i dag, har bakgrunn i at man etter behandlingen i 1977 av innstillingen fra det stortingsoppnevnte utvalg for å vurdere Stortingets kontroll med forvaltningen m m (NOU 1972:38), fant at regnskapsrevisjon var en for snever kontrollform. Man fant behov for at Riksrevisjonen mer systematisk kan gå inn i forhold som under en økonomisk synsvinkel er uheldige, uten at det synes aktuelt å trekke inn ansvarsspørsmålet. Det var enighet om at Riksrevisjonen ikke skal gripe inn i politiske målsettinger, men få frem konstaterbar svikt i de forutsetninger som ligger til grunn for forvaltingens målsettinger. Forvaltningsrevisjon er i foreløpig Revisjonsveiledning fra 1993 definert slik:

«Forvaltningsrevisjon er å gjennomføre systematiske vurderinger av bruk og forvaltning av offentlige midler og verdier med utgangspunkt i oppgaver, ressursbruk og oppnådde resultater.»

De systematiske vurderingene som foretas under en forvaltningsrevisjon, kan være mer eller mindre omfattende. Større undersøkelser kan ha som siktemål å få belyst hvordan stortingsvedtak innenfor området er fulgt opp, f eks ved å rette undersøkelser mot en enkelt forvaltningsgren, etat eller institusjon. Betegnelsen programrevisjon er benyttet på undersøkelser som retter seg mot større statlige satsninger innenfor bestemte sektorer. Man kan f eks sammenlikne flere etaters eller departementers virksomhet på et bestemt område. Interne omstillinger eller omorganiseringer gir ofte grunnlag for gjennomføring av forvaltningsrevisjon.

Forvaltningsrevisjon vil ofte skje på grunnlag av kost/nyttevurderinger som ikke er registrert gjennom eksakte tallstørrelser, eller som ikke registreres gjennom den reviderte virksomhets etablerte rutiner. Revisor må da søke etter andre relevante målbare og/eller sammenlignbare størrelser med utgangspunkt i tilgjengelige data.

Forvaltningsrevisjonen, som omfatter økonomiforvaltning, internadministrasjon, effektivitet i ressursutnyttelsen og mål for effekten av tiltak, vil i første rekke konsentreres om den reviderte etatens ledelse. Det blir stilt spørsmål om ledelsen har vist tilstrekkelig evne til å innrette seg hensiktsmessig innenfor rammebetingelser og ressurser.

6.3 Sentral domstoladministrasjon i andre land

I kapittel 4 om internasjonale og utenlandske ordninger inngår også redegjørelse for administrasjonsordningen for en del utenlandske nasjonale domstoler og internasjonale domstoler. I den grad temaet berøres i internasjonale dokumenter, er også det tatt med. Her i kapittel 6 gjengis noen hovedtrekk som har hatt betydning i kommisjonens overveielser om reformer i den norske administrasjonsordningen.

Kommisjonen vil innledningsvis nevne at sammenlikningen mellom norske domstoler og domstoler i utlandet i mange tilfeller vanskeliggjøres ved en del grunnleggende forskjeller både i selve domstolorganiseringen og i organiseringen av offentlig administrasjon. Særlig er slike forskjeller merkbare i forhold til land i Sør-Europa og Øst-Europa. Disse forskjellene har dessuten gjort det vanskelig for kommisjonen - innenfor de gitte ressurs- og tidsrammer - å skaffe seg eksakte kunnskaper og full oversikt over administrasjonsordningene i andre land. Kommisjonen redegjør i det følgende mest grundig for ordningene i våre naboland og i land som nylig har utredet domstolenes stilling og administrasjonen av domstolene.

De internasjonale dokumentene som er gjennomgått i kapittel 4, gir i liten grad konkrete retningslinjer eller anbefalinger om organiseringen av den sentrale domstoladministrasjon. Derimot slår de fast en del sentrale prinsipper for forholdet mellom den dømmende, den utøvende og den lovgivende makt, prinsipper som står sentralt i kommisjonens vurderinger og avveininger.

I Europarådets Rekommendasjon om Independence, efficiency and role of judges fra 1994 fremgår det at domstolenes uavhengighet først og fremst er knyttet til opprettholdelsen av maktfordelingen mellom statsmaktene. Det sies også noe om hvilke forpliktelser som de to andre statsmaktene har når det gjelder å gi den dømmende makt tilfredsstillende arbeidsbetingelser. I European Charter on the statutes for judgesfra 1998 (som ikke er undergitt formell behandling i Europarådets organer) sies det at dommerne gjennom sine representanter og organisasjoner bør trekkes med i administrasjonen av domstolene, både ved utforming av budsjettet for domstolene og ved fordeling av budsjettmidler.

Administrasjonsordningene for de internasjonale domstolene har i liten utstrekning vært veiledende for kommisjonen. Dette er enkeltstående domstoler med spesiell tyngde og status. Det er ikke aktuelt med en sentral domstoladministrasjon i vanlig forstand i forholdet mellom en internasjonal organisasjon og dens ene domstol. Forholdet kan sammenliknes med administrasjonen av Norges Høyesterett dersom man tenker seg Høyesterett som eneste domstol i landet. Når kommisjonens mandat gjelder den sentrale administrasjon av et stort, desentralisert domstolsapparat, blir det lite interessant å se hvordan enkeltstående, internasjonale domstoler er administrert.

En gjennomgang av de enkelte lands nasjonale domstoler viser at i mange land er det etter siste verdenskrig opprettet frittstående, lovfestede organer med forskjellige funksjoner innenfor det man kan regne som administrasjon av domstoler generelt. Med en fellesbetegnelse kan man snakke om domstolråd, selv om det er store variasjoner i oppgaver, myndighet og innflytelse. Fellestrekket er at man har søkt å gi rådene en grad av uavhengighet både i forhold til den utøvende og den dømmende makt. Men det går et hovedskille mellom råd som kan betraktes som nasjonens råd for styring av domstolene, med deltakelse både av dommere og representanter for den utøvende makt, ofte president/statsminister/justisminister - og råd som mer fremtrer som organ for domstolene i forholdet til de andre statsmakter, med klar dominans av dommere.

Etableringen av slike domstolråd i Europa startet i Frankrike i 1946, men også tidligere kunne man i enkelte land se institusjoner som kan anses som forløpere til det franske domstolrådet. Etter 1946 har man fått domstolråd i flere land i Mellom-Europa og Sør-Europa. Liknende institusjoner er opprettet også i latinske land i Sør-Amerika, f eks i Argentina. Etter demokratiseringen av de tidligere kommunistlandene i Øst-Europa og nyordningen av rettsvesenet er det innført domstolråd også i disse landene.

Felles for domstolrådene er et sterkt innslag av dommere; dommerne er gjennomgående i flertall. Noen dommere velges som representanter for dommerstanden, mens andre sitter i rådet i kraft av sin stilling, fortrinnsvis de høyeste dommerstillingene. I flere land er justisministeren medlem av rådet, og i Franrike er landets president leder for rådet. For øvrig er det vanlig at de medlemmer som ikke er dommere, velges av nasjonalforsamlingen på fritt grunnlag eller fra bestemte grupper eller stillinger. I Italia er det f eks bestemt at medlemmer skal velges blant jusprofessorer og advokater. Alle valg skjer for en bestemt periode.

Den vanligste funksjonen for domstolråd er å avgjøre eller gi råd i saker om utnevnelse og forfremmelse av dommere og opplæring av dommere. Det er heller ikke uvanlig at domstolråd er tillagt funksjoner i forbindelse med dommere sidegjøremål og når det gjelder disiplinærmyndighet over dommere såfremt disiplinærmyndigheten ikke er lagt til egne domstoler. Det er mindre vanlig at rådene også har oppgaver innenfor administrasjon i snever forstand, altså det som er hovedtemaet i kapittel 6. Oppgavene er i så fall normalt av rådgivende art, f eks å avgi uttalelse til budsjettforslag, forslag om fordeling av budsjettmidler og lovforslag som gjelder domstolvesenet. Det er også eksempler på rådgivende uttalelser når det gjelder kontorer og rettslokaler, fastsettelse av lønn m v og fordeling av budsjettmidler som administreres av domstolenes departement.

I de fleste land med domstolråd blir domstolene administrert av justisdepartementet. Men med de variasjonene i domstolrådenes oppgaver og myndighet som er beskrevet ovenfor, omfatter modellen «domstolråd kombinert med administrasjonsansvar i justisdepartementet» vidt forskjellige ordninger hva angår forholdet mellom justisdepartementet og domstolene. Kommisjonen har ikke gått inn i en så detaljert analyse av de enkelte lands ordninger at det er mulig å inndele landene i kategorier etter hvilken administrativ uavhengighet av Regjering og departement som domstolene reelt sett har.

I noen land er det organisert et frittstående administrasjonsorgan ledet av et domstolråd (styre). Her er det organet/styret som selv har ansvaret for den sentrale administrasjon av domstolene. I Vest-Europa gjelder dette Danmark, Island og Irland.

I det følgende redegjøres for situasjonen i våre naboland og deretter gis nøkkelopplysningene for enkelte andre land.

Danmark har i 1998 lovfestet en ny, sentral domstoladministrasjon på grunnlag av omfattende utredningsarbeid. Domstolene skal fortsatt høre under justisministerens konstitusjonelle ansvarsområde, men det skal bygges opp en frittstående, sentral domstoladministrasjon - Domstolsstyrelsen - under ledelse av et styre. Styret oppnevnes av Justitsministeriet, men ministeriet skal ikke ha instruksjonsmyndighet over det nye organet. Et unntak gjelder dersom Riksrevisjonen har vesentlige, kritiske bemerkninger om revisjonsspørsmål. I så fall kan ministeriet på nærmere vilkår gi Domstolsstyrelsen pålegg om å iverksette de nødvendige foranstaltninger. Hvis styrelsen ikke retter seg etter et slikt pålegg, har ministeriet myndighet til å avsette hele styret. En annen begrensning i selvstendigheten er at Domstolsstyrelsen må fremme sitt budsjettforslag for Justitsministeriet; styrelsen har ikke adgang til å legge fram budsjettforslaget direkte for Folketinget. Og fortsatt er det Justitsministeriet som formelt skal innstille overfor Dronningen i saker om dommerutnevnelser.

Styret for Domstolsstyrelsen - som nylig er oppnevnt for første gang - har elleve medlemmer, fem dommere, tre andre representanter for domstolstilsatte, en advokat og to medlemmer med «særlig ledelsesmæssig og samfundsmæssig indsigt». Loven bestemmer hvem som har rett til å foreslå kandidater til styret. Medlemmer av de sentrale folkevalgte organer på nasjonalt, regionalt og lokalt nivå kan ikke oppnevnes som medlemmer av styret.

Styret arbeider våren 1999 med etableringen av Domstolsstyrelsen, som i hovedsak vil utgjøres av det som hittil har vært Domstolsafdelingen i Justitsministeriet. Avdelingens stillinger vil bli overført til det nye organet uten at innehaverne behøver å søke sine stillinger på nytt.

I Sverige lå den sentrale domstoladministrasjon i Justitiedepartementet frem til 1971, men hovrättene var tillagt vesentlige administrasjonsoppgaver for førsteinstansdomstolene. Högsta Domstolen, kammarrättene og Regeringsrätten hadde sin egen administrasjon. I 1971 etablerte man Domstolsväsendets Organisationsnämnd med visse administrative oppgaver. I 1975 opprettet man et eget verk under Justitiedepartementet, Domstolsverket, med samlet ansvar for administrasjon av domstolene. Svenske verk kan sammenliknes med norske direktorater, men de kan ikke instrueres i enkeltsak av vedkommende departement. Derimot skjer det betydelig styring av Domstolverkets arbeidsmessige prioriteringer. Styringen skjer i det alt vesentlige gjennom det årlige «regleringsbrev» hvor bevilgningen tildeles. I regleringsbrevet fastsettes virksomhetsmålene for Domstolsverket, og det bes om tilbakerapportering på konkrete prosjekter. F eks har det vært bedt om rapport om hvilke tiltak Domstolsverket iverksetter for å bedre grunnlaget for en effektiv ressursfordeling, eller i hvilken utstrekning det har vært avholdt seminarer for å utvikle og effektivisere saksbehandlingen i domstolene. Departementet gir også konkrete oppdrag til Domstolsverket. F eks ble det i 1997 gitt 10 ulike oppdrag, bl a om å utforme et program for tiltak som kan forbedre domstolenes behandling av vitner og parter, og å utforme en opplæringsplan for bredere og mer omfattende kompetanseutvikling av tilsatte i domstolene.

Det er opprettet et styre for Domstolsverket, med ti medlemmer som oppnevnes av Regjeringen. Domstolsverkets generaldirektør er styrets leder. Styret har i det vesentlige oppgaver som et råd etter norsk terminologi. Generaldirektøren rapporterer direkte til Justitiedepartementet og ikke til styret. Domstolsverkets budsjettforslag fremmes for Justitiedepartementet, som foretar en reell overprøving av forslaget før det fremlegges for Finansdepartementet. Riksdagen bevilger et samlet beløp som fordeles på domstolene av Domstolsverket.

Det ligger i Domstolsverkets virksomhetsmål å være en «drivande och stödjande kraft i reformarbetet som framför allt skall bedrivas i syfte att säkerställa en hög kvalitet i domstolsverksamheten. Verket skall ... arbeta för en ökad samverkan såväl inom domstolsväsendet som mellan domstolar och andra myndigheter utanför domstolsväsendet.» (Regleringsbrev 22 desember 1998 for budsjettåret 1999.) Det er indikasjoner på at Domstolsverket i samråd med Justitiedepartementet nå skal spille en sterkere og mer aktiv rolle overfor domstolene når det gjelder økt kompetanseutvikling, effektivisering av domstolene og forsøk på å få i stand lokale samarbeidsordninger som kan kompensere noen av ulempene ved de mange små førsteinstansdomstoler.

Gjennom Domstolsverket gir domstolene en årlig hovedrapport som både går på budsjett/økonomi og saksavvikling for de siste fem år. Rapporten inneholder redegjørelse for måloppnåelse. Målene er imidlertid verken satt opp av Regjeringen, Justitiedepartementet eller Domstolsverket, men av den enkelte domstol selv.

I Finlandadministreres domstolene av Justitieministeriet. Bruk av resultat- og målstyring inngår som et viktig grunnlag for departementets arbeid. Departementet drøfter rammene for neste års virksomhet med den enkelte domstol, herunder spørsmål om arbeidssituasjonen, saksbehandlingstider m v. Man kommer frem til enighet om resultatmål og budsjettrammer.

Högsta domstolen har visse administrative funksjoner overfor de lavere domstoler, knyttet til personalsaker. Hovrätten deltar i behandlingen av saker om utnevnelse av dommere i tingsrätten, og fører ellers et visst tilsyn med virksomheten ved tingsrättene i form av inspeksjoner og utarbeidelse av inspeksjonsrapporter.

En arbeidsgruppe som er nedsatt av Justitieministeriet, bestående av representanter for ministeriet og for domstolene, utreder for tiden spørsmålet om resultatstyringen er uforenelig med domstolenes uavhengighet og om denne styringen eventuelt bør overføres til de høyeste domstoler. Ellers har spørsmålet om etablering av et «domstolsverk» for den sentrale administrasjon av domstolene også vært reist.

I Island har man i 1998 vedtatt en ny administrasjonsordning for domstolene, med et hovedansvar lagt til Domstolrådet. Høyesterett er holdt utenfor ordningen. Justisministeren har etter den nye ordningen generelt en mer tilbaketrukket rolle og har som hovedoppgave å fremme forslag til budsjett for domstolene overfor Alltinget. Årets bevilgning fordeles på domstolene (unntatt Høyesterett) av Domstolrådet.

Domstolrådet har fem medlemmer, oppnevnt av justisministeren for fem år. Fire av medlemmene skal være dommere, oppnevnt etter innstilling fra domstolene. Det femte medlemmet skal ikke være dommer, og oppnevnes av justisministeren uten innstilling.

Også i Irland innførte man en ny modell for den sentrale domstoladministrasjon i 1998. Administrasjonen ble overført fra Justisdepartementet til et frittstående organ. Justisministeren har fortsatt det politiske ansvaret overfor nasjonalforsamlingen for administrasjonen av domstolene. Departementet vil gjennom lovbestemte plankrav og på annen måte føre kontroll med virksomheten i det frittstående organet. Organet ledes av et styre med 17 medlemmer hvorav 9 er dommere. De øvrige medlemmer kommer fra aktørgrupper i domstolene og fra de tilsattes organisasjoner, i tillegg til en person med innsikt og erfaring innen næringsvirksomhet og en representant fra Justisdepartementet.

I Tyskland er den sentrale administrasjon av de føderale domstoler lagt til det (føderale) departement som svarer til den enkelte domstols saklige virkeområde. Den samme ordning gjenfinnes i delstatene, men i enkelte delstater er den sentrale administrasjon av alle domstolene lagt til delstatens justisdepartement. Ordningen i Østerrike er ikke ulik den tyske ordningen, men betydelig administrativ myndighet er delegert de fire Oberlandesgerichte.

England har en administrasjonsordning som skiller seg fra de øvrige land som omtales i oversikten i kapittel 4. Én embetsmann, Lord Chancellor, er sentral i mange domstoladministrative sammenhenger samtidig som han er leder av Supreme Court of Judicature - og har sentrale funksjoner i de to andre statsmakter, som medlem av kabinettet og som Speaker i Overhuset.

Lord Chancellor har sitt eget departement med et saksområde som er meget likt det som Justisdepartementet i Norge har når det gjelder rettsvesenet, herunder å være sentraladministrativ enhet for domstolene. Innenfor Lord Chancellors departement er administrasjonen av domstolene lagt til et eget forvaltningsorgan, Court Service, som har ansvaret for at domstolene har det nødvendige personell, utstyr og lokaler. Unntaket er Magistrates' Courts, som - selv om Lord Chancellor er ansvarlig for dem overfor Parlamentet - faller utenfor hans direkte ansvarsområde og administreres av lokale Magistrates' Courts Committees. Virksomheten i Magistrates' Courts finansieres av de lokale myndigheter, men de får ca 80 % av sine utgifter refundert av Lord Chancellors departement gjennom en særskilt tilskuddsordning.

Den daglige administrasjon av domstolene er desentralisert og utføres av syv regionale administrative enheter som ledes av to dommere utnevnt av Lord Chancellor blant High Court Judges.

En spesiell administrativ ordning for engelske dommere er at dommere ved de høyere domstoler lønnes av midler som ikke er avhengig av bevilgninger fra parlamentet. Bakgrunnen for dette er hensynet til å sikre dommerne økonomisk og på den måten trygge deres uavhengighet.

Nederlandhar valgt en blanding av sentral og regional administrasjon av domstolene. På sentralt nivå ligger administrasjonen i Justisdepartementet og et eget direktorat. Men i 1990 ble det også etablert administrative enheter på regionalt nivå, basert på den tradisjonelle forvaltningsinndelingen i 19 regioner. I tillegg til administrasjon av alle domstolene i regionen, fikk den nye regionale administrasjonen også andre oppgaver, bl a det administrative ansvaret for påtalemyndigheten i regionen. Regionadministrasjonen fikk ansvaret for utarbeiding av fullstendige forslag til budsjett for domstolene, for kontroll og oppfølgning av bevilgningene og for den daglige administrasjon av domstolene i distriktet, herunder å være arbeidsgiver for de ansatte ved domstolene - med unntak av dommerne. I 1998 ble desentraliseringen videreført ved at administrasjonsansvar ble overført til en ny administrasjonssjefstilling ved hver av de regionale domstolene - med virkning både for egen administrasjon og administrasjon av regionens lokale domstoler. De nye administrasjonssjefene rapporterer direkte til Justisdepartementet. - Det pågår utredning om etablering av et domstolråd som skal overta administrasjon av domstolene, herunder tildeling av midler. Justisministeren vil ha det parlamentarisk ansvar.

I Belgia planlegger man opprettelse av et domstolsråd med 44 medlemmer. Situasjonen i Belgia er spesiell p g a påstander om mange års partipolitiske dommerutnevnelser. I Frankrike og de fleste landene i Sør-Europa ligger domstoladministrasjonen i Justisdepartementet, eventuelt i et direktorat under departementet. Domstolenes uavhengighet er søkt sikret gjennom domstolråd, og i noen av landene har de en stor grad av selvbestemmelsesrett med hensyn til bruken av bevilgede midler. Det er variasjoner i hvor mange administrative funksjoner og hvilken myndighet som er lagt til domstolrådet. Både i Frankrike og Italia er rådene sentrale i utnevnelser av dommere, men i Italia fastsetter Domstolrådet også rammer og innhold for systemet med dommerkarriere, og det har ansvaret for all etterutdanning av dommere og avskjedigelse av og disiplinærtiltak mot dommere.

I Sveits er det kun to domstoler på føderalt nivå, og disse domstolene sorterer budsjettmessig og når det gjelder dommerutnevnelser direkte under parlamentet.

I de fleste tidligere østblokk-land har det i de senere år vært drevet omfattende arbeid for å utvikle domstoler som er partipolitisk uavhengige. Med bakgrunn i disse landenes historie har man også søkt å gjennomføre en høy grad av administrativ uavhengighet. I Russland er de føderale, alminnelige domstoler i utgangspunktet selvadministrerende. Høyesterett er organisert med en stor domstolavdeling med omfattende oppgaver innenfor generell administrasjon både av Høyesterett selv og av de øvrige domstolene. En del av virksomheten er desentralisert og lagt til egne, regionale administrative enheter. Domstolenes budsjett fastsettes av nasjonalforsamlingen, på grunnlag av forslag fra Regjeringen. Forslag som avviker fra Regjeringens eget forslag, blir vedlagt til nasjonalforsamlingen. Høyesterett kan opprette og nedlegge domstoler. I Polenligger de fleste administrative beføyelser i Justisdepartementet, men slik at Domstolrådet skal uttale seg om viktige spørsmål. I praksis får Domstolrådet ofte presentere sitt syn for vedkommende komité i nasjonalforsamlingen. Justisdepartementet utarbeider forslag til budsjett og bestemmer fordeling på den enkelte domstol. Departementet kan opprette nye domstoler og bestemme deres lokalisering og arbeidsoppgaver, og kan nedlegge eksisterende domstoler. Domstolrådet uttaler seg om organiserings- og strukturspørsmål. - Høyesterett og den øverste administrative domstolen har betydelig selvstendighet i administrativ henseende, med egne, lovbestemte administrative organer bestående av dommere. Organene behandler først og fremst personalsaker. - I de øvrige, tidligere østblokk-land finner man stort sett løsninger som befinner seg mellom den russiske og den polske løsningen.

Japan har en ordning som likner den russiske, men slik at den sentrale domstoladministrasjon i Høyesterett ledes av et råd bestående av samtlige dommere i Høyesterett. Budsjettet fremmes gjennom Regjeringen, men hvis Regjeringen avviker fra domstolenes forslag, må det redegjøres nærmere for avvikene.

De føderale domstolene i USA står i en særstilling også når det gjelder administrasjon, ved at domstolene selv langt på vei har ansvaret for administrasjonen. Man må for øvrig merke seg at USA ikke bygger på noe parlamentarisk system.

Det ansvarlige organ for administrasjonen av de føderale domstolene USA er Judicial Conference som er ledet av høyesterettsjustitiarius og har 27 medlemmer som alle er dommere. Administrasjonen utføres dels av en rekke dommerkomiteer og dels av et stort og velutviklet sekretariat - Administration Office of the United States Courts. Ansvarsområdet for Judicial Conference omfatter ikke Supreme Court, som har sin egen, selvstendige administrasjon.

På delstatsnivå er det store variasjoner i domstoladministrasjonen. En del stater har innført en parallell til det føderale systemet, mens domstolene i andre delstater har sterkere tilknytning til den utøvende makt.

Kongressen fastsetter domstolstrukturen, og domstolene er bundet av en rekke lover og statlige direktiver av administrativ karakter, bl a når det gjelder anskaffelse av materiell og utstyr og eiendomsbestyrelse. Rettslokaler bygges og vedlikeholdes av statsforvaltningen.

Judicial Conference er ansvarlig for utarbeiding av budsjettforslag til Kongressen. Forslaget fremmes - uten endringer - gjennom Regjeringens samlede budsjettforslag.

Endelig nevnes det eneste eksemplet kommisjonen kjenner til på at domstoladministrasjonen er lagt til et eget domstoldepartement, nemlig New Zealand.

Kommisjonen har ovenfor nevnt et betydelig antall land, men utvalget gir ikke nødvendigvis noe helt representativt bilde av situasjonen. De opplysninger som kommisjonen har innhentet eller på annen måte har hatt tilgang til når det gjelder administrasjonsordninger og forholdet til departement/regjering, er for øvrig nokså ulike når det gjelder fullstendighet og bredde for det enkelte land. Kommisjonen vil derfor begrense en oppsummering til at et betydelig antall land, sannsynligvis et klart flertall, har lagt et administrativt ansvar for domstolene til justisdepartementet. Dette er som hovedregel kombinert med et domstolråd, men som allerede understreket er det store variasjoner i den reelle fordeling av myndighet og innflytelse mellom departement og domstolråd.

6.4 Allmenne hensyn ved organiseringen av den sentrale domstoladministrasjon

Innledning

I kapittel 5 har kommisjonen gjennomgått de hensynene og prinsippene som knytter seg opp mot grunnleggende spørsmål om vår statsforfatning og bevaringen av den demokratisk rettsstat og som er relevante for samtlige punkter i mandatet. I punkt 6.4 utdyper kommisjonen disse allmenne hensynene og prinsippene i relasjon til en sentral domstoladministrasjon. Det er nær sammenheng mellom flere av hensynene og prinsippene. F eks er det en forutsetning for tillit til domstolene at flere andre hensyn blir ivaretatt.

Den samlede kommisjonen står bak gjennomgangen av de allmenne hensyn og prinsipper, selv om det på enkelte punkter er en viss uenighet f eks om hvilken innbyrdes vekt hensynene og prinsippene skal ha.

Deretter gjennomgås i punkt 6.5 de alternative hovedløsninger som kan tenkes for organiseringen av en sentral domstoladsministrasjon, og kommisjonen kommer frem til to hovedløsninger som mest aktuelle.

I det endelige valg av organisasjonsløsning for den sentrale domstoladministrasjonen skiller kommisjonen seg i et flertall og et mindretall. Flertallets syn fremgår i punkt 6.6 og 6.7 og mindretallets syn i punkt 6.8 og 6.9.

Avslutningsvis går kommisjonen inn for lovfesting av hovedprinsippene for organiseringen av den sentrale domstoladministrasjonen, punkt 6.10.

Avgrensning mot regional og lokal administrasjon

Innledningsvis i dette kapittel har kommisjonen presisert at temaet er avgrenset til den sentrale domstoladministrasjon. Det vil alltid være behov for en sentral administrativ styring av domstolene. Kommisjonen har ikke gått nevneverdig inn i en drøftelse av en regionalisering av domstoladministrasjonen. Opprettelse av et regionalt nivå vil ikke kunne erstatte en sentral administrasjon. For en såvidt liten organisasjon som de norske domstoler synes det uaktuelt å operere med et regionalt ledd som vil komme i tillegg både til en sentral administrasjon og den enkelte domstols lokale administrasjon. Den enkelte domstol har i de senere år fått seg tillagt betydelig økte oppgaver og myndighet gjennom omfattende delegeringer. Tre nivåer vil være unødvendig kostnadskrevende samtidig som det vil være vanskelig å skaffe den nødvendige kompetanse både til en sentral og til flere regionale enheter.

Den lokale administrasjon av domstolene omfattes ikke av mandatet som et selvstendig punkt. Kommisjonen har imidlertid berørt den lokale administrasjon i forbindelse med beskrivelsen av domstoladministrasjonen i punkt 6.2. I kapittel 7 om utnevnelser berøres bl a behovet for å legge vekt på lederegenskaper ved utnevnelse til stilling som domstolleder. I samme kapittel tar kommisjonen opp spørsmålet om domstolleder skal gi uttalelse til et sentralt innstillingsorgan ved utnevnelse av faste dommere. I kapittel 8 om midlertidige dommere kommer kommisjonen inn på tilsettingsmyndigheten for dommerfullmektiger, som i dag ligger hos vedkommende domstols leder. I kapittel 10 om displinærtiltak vurderer kommisjonen i hvilken grad domstolleder har - eller bør ha - noen form for tilsynsmyndighet og disiplinærmyndighet over dommere ved egen domstol. Også i vurderingen av dommeres sidegjøremål i kapittel 9 aktualiseres domstolleders funksjoner overfor dommere ved egen domstol.

Betydningen av godt lederskap også i offentlige virksomheter har fått økt oppmerksomhet i de senere år. Den sentrale domstoladministrasjon i Justisdepartementet har nedlagt betydelige ressurser i utviklingsprogram for domstolledelse fra slutten av 1980-årene. I sitt høringsmøte med domstolledere fra herreds- og byrettene og fra lagmannsrettene har kommisjonen fått bekreftet at domstollederrollen ikke er uproblematisk. Det kan være vanskelig å trekke grensen for domstolleders myndighet i forhold til den enkelte dommers dømmende uavhengighet. Uavhengigheten må respekteres, men et passivt lederskap vil på den annen side få uheldige konsekvenser for domstolenes brukere.

Kommisjonen har ikke muligheter eller foranledning til å gå dypt inn i disse problemstillingene. Men kommisjonen anbefaler i kapittel 7 at det settes i gang et utredningsprosjekt som kan kartlegge gjeldende rett og gjeldende praksis hva angår domstolledelse, drøfte de mange spørsmål som domstollederrollen og -funksjonen reiser, og komme med forslag til innhold i og eventuelt lovfesting av domstollederes funksjon og myndighet. I denne sammenheng nevnes at i Sverige oppnevnte regjeringen 1 oktober 1998 ut utvalg som bl a skal se på lederrollen i domstolene. Utredningen skal foreligge i august 2000.

6.4.1 Demokratihensynet - domstolene som del av vårt demokratiske styresett

I vårt demokratiske system er det folkesuverenitetsprinsippet som er utgangspunktet. Folket har gjennom sine valgte representanter i Stortinget den høyeste myndighet. Fra 1884 har vårt styresett dessuten bygget på det parlamentariske prinsipp. Regjeringen er avhengig av Stortingets tillit eller iallfall av at Stortinget ikke uttrykker mistillit. Den utøvende makts øverste organ, Regjeringen, har et parlamentarisk ansvar overfor den lovgivende makt, Stortinget. Dette ansvaret kommer i tillegg til straffansvaret som kan idømmes det enkelte regjeringsmedlem ved Riksrett.

Domstolene er en del av det statlige styringssystemet og er dermed underlagt folkesuverenitetsprinsippet. Men som i de aller fleste andre demokratiske stater har folket gjennom konstitusjonen lagt begrensninger på sin styring av domstolenes dømmende myndighet. Teorien om maktfordeling mellom den lovgivende, utøvende og dømmende makt lå til grunn for vår Grunnlov, jf nærmere i kapittel 5.4.1. Men etter innføringen av det parlamentariske system i 1884 kan man ikke på samme måte tale om fordeling av makt. Viktigere i dag er den begrensning i folkesuvereniteten som ligger i uttrykket konstitusjonelt demokrati, se kapittel 5.4. Bl a ut fra hensynet til enkeltpersoners og minoriteters rettssikkerhet har man gitt domstolene en rett og plikt til å prøve lovers grunnlovmessighet dersom spørsmålet kommer opp i en konkret rettssak. Innen visse grenser gjelder det også rett og plikt for domstolene til å overprøve forvaltingsvedtak i forhold til lovgrunnlaget. Også dette forutsetter at spørsmålet reises i en konkret rettssak.

I en drøftelse av demokratihensynet i forhold til domstolene er det unødvendig å reise spørsmål om det prinsipielle utgangspunktet om folkesuverenitetsprinsippet. Det er ingen uenighet om at dette prinsippet gjelder. Det interessante vil være å drøfte unntakene, altså begrensningene i prinsippet og dets praktiske anvendelse. Det må stilles spørsmål om hvor sterk og hvor omfattende innflytelse og kontroll som den lovgivende og den utøvende makt skal ha i forholdet til den dømmende makt uten at det begrenser domstolenes mulighet til å fatte uavhengige avgjørelser. Det vil også være spørsmål om hva som skal kontrolleres og i hvilke former det skal kontrolleres.

Stortinget bestemmer det rettslige grunnlag for domstolenes dømmende virksomhet, gjennom sin lovgivning med såvel materielt som prosessuelt innhold. Men Stortinget kan ikke gi instrukser om domstolenes behandling og avgjørelse av en konkret rettssak. Stortinget kan heller ikke omgjøre domstolenes avgjørelser.

Folket - gjennom Stortinget - må videre kunne bestemme hva slags domstoler landet skal ha. Stortinget fastsetter domstolenes organisering m h t antall instanser, domstolenes ansvarsområder m v. Stortinget fastsetter domstolenes økonomiske rammebetingelser gjennom sin bevilgning til domstolene. Stortinget har en form for etterfølgende kontroll med sammensettingen av det faste dommerkorpset ved en årlig gjennomgang av dommerutnevnelsene som fremgår av statsrådsprotokollene, Grunnloven § 75 f. Og Stortinget har gjennom Riksrevisjonen en kontroll med domstolenes anvendelse av de bevilgede midler. Riksrevisjonens regnskapsrevisjon og forvaltningsrevisjon er omtalt i punkt 6.2.5 foran.

Det springende spørsmål vil være knyttet til den mer detaljerte fastleggelsen av hva slags domstoler man skal ha og den detaljerte styringen av domstolenes virksomhet utover deres rent dømmende virksomhet. En slik administrasjon av domstolene er det ikke naturlig å legge til Stortinget. Stortinget er et rent politisk organ som ikke selv kan ta seg av administrasjon av andre statlige myndigheter, og som antakelig også vil ha sterke motforestillinger mot å få et direkte ansvar for en separat oppbygget administrasjon. Det blir derfor nødvendig å vurdere Regjeringens forhold til domstolenes administrasjon. Også dette er et spørsmål om folkesuverenitetsprinsippets anvendelse, fordi Regjeringen og resten av den utøvende makt etter vårt parlamentariske styresett står ansvarlig overfor Stortinget.

Det er enighet i kommisjonen om at det må ligge et visst ansvar for domstolenes administrasjon hos en parlamentarisk ansvarlig statsråd. Man ønsker ikke helt å fjerne denne form for styring og kontroll fra Stortinget, en styring og kontroll som er utviklet og innarbeidet fra parlamentarismens innføring i 1884. Man begir seg inn i ukjent terreng dersom man ikke skal basere seg på at Stortingets styring og kontroll kan skje på grunnlag av statsråders og Regjeringens parlamentariske ansvar. Stortinget vil da være henvist til en kontroll- og styringsform som man her i landet ikke har noen erfaring med i nyere tid, bortsett fra Stortingets styring av dets egne organer. Det er ingen statlig virksomhet i Norge som ikke sorterer under et departement og en minister slik at ministeren eller Regjeringen har parlamentarisk og konstitusjonelt ansvar for virksomheten eller deler av den. For enkelte virksomheter er det riktignok bare Kongen i statsråd som kan gi fagliginstruksjon, slik at det parlamentariske og konstitusjonelle ansvaret for faglige spørsmål påhviler Regjeringen som kollegium. Dette gjelder f eks påtalemyndigheten. For enkelte andre virksomheter har heller ikke Kongen i statsråd noen faglig instruksjonsmyndighet, men for disse virksomhetene har departement eller Regjeringen i behold en viss kompetanse/instruksjonsmyndighet i ikke-faglige spørsmål, altså når det gjelder virksomhetens administrasjon. Se nærmere om dette i kapittel 5.11. Domstolene må i dag regnes under den siste gruppen.

Kommisjonen har imidlertid delt seg i et flertall og et mindretalli spørsmålet om hvor omfattende Regjeringens ansvar for domstolenes administrasjon skal være og dermed hvor omfattende administrativ myndighet Regjeringen skal ha over domstolene. Det prinsipielle grunnlag for flertallets og mindretallets standpunkt utvikles i punkt 6.6 og 6.8 nedenfor

6.4.2 Hensynet til domstolenes upartiskhet og uavhengighet

Under arbeidet med Grunnloven av 1814 slo man fast at «Den dømmende Magt bør være særskilt fra den lovgivende og den udøvende», basert på maktfordelingslæren. Denne basis kan suppleres med mer naturrettslig eller humanistisk baserte tanker om rettferdig behandling av det enkelte individ.

Begrunnelsen for at domstolene skal være uavhengige i sin dømmende virksomhet er nærmere analysert foran i kapittel 5.4, med Torstein Eckhoffs fremheving av tre hovedhensyn bak uavhengighetskravet: Ideer om upartiskhet, rettssikkerhet og maktfordeling.

Uavhengighetskravet og idéene bak det knytter seg til domstolenes dømmende virksomhet. Det må trekkes en klart skille mellom denne dømmende uavhengigheten og en administrativ uavhengighet for domstolene. I dette kapitlet er det nettopp domstolenes administrasjon som er temaet. I relasjon til uavhengighetshensynet er det derfor viktig for kommisjonen å understreke at den ikke ser grunnlag for noe eget prinsipp om domstoladministrasjonens uavhengighet eller domstolenes administrative uavhengighet. Når uavhengighet drøftes i relasjon til domstolenes sentrale administrasjon, gjelder det spørsmålet om det er fare for « overslag», om den utøvende makts styring av den sentrale domstoladministrasjon indirekte kan føre til at den dømmende uavhengigheten blir svekket. Et slikt resonnement lå bak opprettelsen av en frittstående domstoladministrasjon i 1998 både i Danmark og i Island. Spørsmålet er altså om domstoladministrasjonen skal gis en større grad av uavhengighet for å sikre at den dømmende virksomhet kan skje i nødvendig uavhengighet i forhold til den utøvende makt.

Det kan også tenkes andre inndelinger av begrepet uavhengighet for domstolene. Man kan bl a tenke seg en sondring mellom den enkelte dommers uavhengighet i hennes eller hans avgjørelse av den enkelte rettssak - og den uavhengighet som domstolene som helhet har i forhold til den utøvende makt. I kapittel 5 går kommisjonen nærmere inn på slik personlig og institusjonell uavhengighet. Sondringen betyr ikke at det ikke er gjensidig avhengighet mellom de to former for uavhengighet, men det viktigste er til syvende og sist at den enkelte dommer avsier dommen uten irregulær påvirkning i strid med vår forfatning og vår prosessordning. Det er ingen uenighet i kommisjonen om at vår konstitusjon slår fast prinsippet om at domstolene skal være uavhengige i sin dømmende virksomhet, selv om dette ikke er kommet direkte til uttrykk i Grunnloven. Det er heller ingen uenighet om at et viktig område for uavhengigheten er forholdet til den lovgivende makt og kanskje særlig til den utøvende makt, og at en drøftelse av uavhengigheten må omfatte en vurdering av om den utøvende makts administrasjon av domstolene kan innebære en uakseptabel påvirkning av domstolenes dømmende virksomhet. Det er videre enighet om at en slik vurdering både må gå på om bruk av administrativ myndighet kan gi mulighet til å presse dommere til å innta bestemte standpunkter, og på om tetthet i administrativ samhandling over lang tid kan gi seg utslag i en form for påvirkning, en gjensidighet i tenkemåte.

Endelig er det ingen uenighet om at den dømmende uavhengigheten må være synlig utad, for at befolkningen kan ha tillit til domstolene og dommernes evne og vilje til å ta upartiske avgjørelser.

6.4.3 Hensynet til god kvalitet

For å få kvalitetsmessig gode domstoler og gode dommer, kommer en rekke kriterier inn i bildet. Mange av dem er elementer i rettssikkerhetsbegrepet. Dommene skal materielt sett være i samsvar med Stortingets lover og det øvrige rettsmaterialet. De skal utformes klart, presist og pedagogisk. De skal tilfredsstille krav til rettsenhet; her har Høyesterett et særlig ansvar, ved siden av sitt ansvar for rettsavklaring og rettsutvikling. Saksbehandlingen skal være rettferdig og ikke ta lang tid. Servicenivået i domstolene skal generelt være godt.

Omkostningene skal ikke være for høye for partene, men konfliktløsingen skal heller ikke være for dyr for samfunnet; det stilles altså krav om god utnyttelse av de tildelte ressurser. Domstolene skal også være en god arbeidsplass for dem som arbeider der.

Arbeidet i den sentrale domstoladministrasjon vil ha innflytelse på oppfyllelsen av mange av disse kravene, først og fremst ved å legge forholdene best mulig til rette for at domstolene kan fylle sin funksjon. Mye avhenger av dem som arbeider i et slikt sentralt administrasjonsorgan, men organiseringen har betydning dersom den påvirker rekrutteringen, stabiliteten og kompetansenivået i organet og dersom ledelsen av organet og organets tilknytning til andre myndigheter kan ha en effekt for kvaliteten i domstolene. Endelig er oppfyllelsen av de nevnte kravene avhengig av hvilke arbeidsoppgaver, hvilke fullmakter og hvilken myndighetsom legges til den sentrale domstoladministrasjonen, f eks innenfor opplæringssektoren og arbeidet for raskere saksbehandling i domstolene. Oppgaver, fullmakter og myndighet kan variere etter hvilken tilknytningsform man velger. - Som det vil fremgå nedenfor, er det imidlertid ikke entydige sammenhenger mellom kvaliteten i domstolene og de ulike alternativer for organisering og utforming av den sentrale domstoladministrasjon.

6.4.4 Hensynet til at domstolene må ha folks tillit

Når kommisjonen legger stor vekt på betydningen av folks tillit til domstolene, bygger det som nevnt i kapittel 5.10 på de senere tiårs utvikling i synet på mange av samfunnets institusjoner. I løpet av noen få generasjoner synes man å se en vesentlig mer kritisk holdning overfor institusjoner innen rettsvesenet, politiet som ordensmakt, folkevalgte organer o s v, såvel som overfor enkeltpersoner som forvalter offentlig myndighet, undervisningspersonalet i skolevesenet m m - kort sagt for «autoritetene i samfunnet». I den grad en mer statusorientert respekt avløses av en slik reflektert og kritisk holdning, har man en utvikling som er positiv på mange måter, selv om det krever omstillinger som ikke alltid er enkle å gjennomføre. Myndigheter og myndighetspersoner må «gjøre seg fortjent» til folks tillit.

Det er helt avgjørende for at domstolene skal kunne fylle sin konfliktløsende rolle i samfunnet, at domstolene og deres avgjørelser har legitimitet. Legitimitet i snever forstand følger direkte av at en dom er avsagt av en lovlig utnevnt dommer i en lovlig organisert domstol, så lenge dommeren treffer sin avgjørelse i henhold til lov både materielt og prosessuelt. Legitimitet i noe videre forstand forutsetter aksept og respekt hos folk flest. Domstolenes autoritet og legitimitet må også bygge på at folk flest har tillit til at dommerne har evne og vilje til å avsi rettferdige og rettslig riktige dommer. Enhver mistanke om korrupsjon, om servilitet overfor myndigheter eller andre maktsentra i samfunnet eller om irregulært press eller påvirkning, vil bety at tilliten reduseres. Det samme gjelder hvis man får mistanke om at dommeren av andre grunner tar usaklige hensyn - enten det er dommerens eller utenforståendes egeninteresse som gir utslag, eller dommeren følger prinsipper eller verdisyn som ikke samsvarer med lovens forutsetninger eller folks alminnelige rettsoppfatning, verdisyn, samfunnssyn osv.

Tilliten må altså knytte seg til den enkelte dommers behandling av en sak. En konkret mistanke om at dommeren kan komme til å opptre partisk, vil ødelegge tilliten. Men partenes tillit vil også påvirkes av den mer alminnelige holdning til domstolene.

Kommisjonen finner derfor at tillitshensynet er relevant ved vurdering av organiseringen av den sentrale domstoladministrasjonen, basert på en vurdering av faren for irregulær påvirkning fra den utøvende myndighet gjennom en domstoladministrasjon direkte underlagt den utøvende myndighet. Men kommisjonen anser ikke den administrative tilknytningsformen for å være blant de elementer som er mest avgjørende for publikums tillit til domstolene.

Man må også ta med i vurderingen av tillitshensynet at ikke enhver mistillit er av betydning, uten hensyn til hvor usaklig og ubegrunnet den måtte være. Denne siste problemstillingen har særlig betydning i en diskusjon om habilitetsreglenes praktisering - som ikke omfattes av kommisjonens mandat - og i diskusjonen om restriksjoner på dommeres sidegjøremål, jf kapittel 9. Men problemstillingen må også komme inn når temaet er organiseringen av den sentrale domstoladministrasjonen.

6.4.5 Hensynet til åpenhet og innsyn

Åpenhet har lenge vært et viktig kvalitetskriterium for all offentlig virksomhet, særlig for offentlig myndighetsutøvelse. Åpenhet er på mange måter en forutsetning for at demokratiet skal kunne fungere. Dette kravet om åpenhet - innsyn og kontroll - må også domstolene og domstoladministrasjonen møte. Samtidig handler dette om tillit. Den tilliten til domstolenes dømmende virksomhet som omtales ovenfor, kan i dag vanskelig tenkes uten at både massemedier og folk flest har fullt innsyn i domstolenes virksomhet.

Åpenhet når det gjelder domstolenes egen virksomhet er det knyttet få problemer til. Det er en del av domstolenes funksjon i samfunnet at deres myndighetsutøvelse skal foregå i offentlighet. Med domstolenes arbeidsform er hovedvekten lagt på at den avsluttende hovedforhandling skal være åpen, og at dom eller kjennelse som avslutter saken skal være offentlig. Selv om saksbehandlingen frem til den avsluttende hovedforhandling i utgangpunktet ikke er offentlig, vil hovedtrekkene i saksforberedelsen - og alt som har hatt betydning for resultatet i saken - fremgå av den offentlige dommen.

At både lovene og domstolenes praktisering av dem skal være kjent, er av betydning for at rettsregler skal følges. Forutberegnelighet har åpenhet og innsyn som en viktig side. Dette gjelder ikke minst innenfor strafferetten. Straffens allmennpreventive virkning kan vanskelig tenkes uten offentlighetens innsyn.

Når domstolene praktiserer stor grad av åpenhet for å kunne fylle sine funksjoner på en god måte, vil også spørsmålet om innsyn i den sentrale domstoladministrasjonen være av stor interesse. Er man der mer restriktiv til åpenhet og innsyn, kan det få følger for publikums holdning til domstolene.

Dagens domstoladministrasjon i Justisdepartementet er undergitt de samme regler om partenes og allmennhetens innsyn som gjelder generelt for den utøvende makt. I massemediene er det fra tid til annen oppslag om at departementer og andre offentlige etater ikke etterlever offentlighetslovens regler på tilfredsstillende måte. Det kan oppstå motstrid mellom ønsket om mest mulig innsyn, basert på demokratihensyn, og etaters ønske om å slippe innsyn på enkelte områder, enten det har saklig begrunnelse eller bygger på bekvemmelighetshensyn. Dette må sammenholdes med hvilken vekt man under de alternative organisasjonsløsningene for domstoladministrasjonen legger på demokratiske kontroll gjennom offentlighetens innsyn. En administrasjonsløsning som er frittstående i forhold til departementene og Regjeringen vil ha et særlig behov for en slik demokratisk kontroll.

6.5 Hovedløsninger for organisering av den sentrale domstoladministrasjonen

Innledning

Kommisjonen har som allerede nevnt delt seg i et flertall og et mindretall når det gjelder valg av organisasjonsløsning for den sentrale domstoladministrasjon. Før flertallets og mindretallets prinsipielle syn fremstilles i punkt 6.6 og 6.8, gir kommisjonen en oversikt over de organisasjonsløsninger som har vært inne i bildet i kommisjonens vurderinger og som i varierende grad ivaretar de allmenne hensyn i punkt 6.4:

• Departementsmodellen

• Direktoratsmodellen

• Norges Bank-modellen

• Frittstående domstoladministrasjon med regjeringstilknytning eller stortingstilknytning

• Domstoladministrasjon styrt direkte av domstolene

Kommisjonen vil trekke frem de viktigste fortrinn og ulemper ved de forskjellige løsninger og foretar en foreløpig vurdering som konkluderer med at et par alternativer står igjen til den endelige avveiningen.

Det er naturlig å nevne løsningene i en rekkefølge som svarer til hvilken hovedtilknytning de har til de tre statsmakter. Dagens domstoladministrasjon er en del av den utøvende makt ved at administrasjonen ledes av justisministeren. De alternative ordningene kan tenkes plassert langs en linje som ender i nær tilknytning til den lovgivende makt. I tillegg til denne linjen har man domstolenes egen-innflytelse som en egen dimensjon. Domstolsinnflytelsen avhenger av den nærmere utforming av de ulike alternativene på linjen «regjeringsstyrt - stortingsstyrt», men det finnes også et organiseringsalternativ hvor domstolsinnflytelsen er så sterk at det er mer naturlig å tale om «domstolstyrt» enn «regjerings/stortingsstyrt». En slik ordning finner man i USA, Russland og Japan.

Departementsmodellen

Det alternativ som ligger nærmest dagens domstoladministrasjon, vil være ulike variasjoner av organisering i departementsavdeling i Justisdepartementet. Man kan tenke seg andre beslutningsprosedyrer og linjer internt i departementet, f eks at det lages kortere linjer mellom departementets ledelse og domstoladministrasjonen enn til de andre forvaltningsområdene i departementet, men dette er spørsmål om Regjeringens rett til å organisere sine kontorer og en bestemt løsning kan ikke lovfestes. Derimot kan man tenke seg lovfesting av et eksternt korrektiv, utover det som allerede i dag ligger i tjenestemannsorganisasjonenes medbestemmelse. Det siktes til muligheten for opprettelse av et bredt sammensatt råd for domstoladministrasjonen. Når det gjelder budsjettet, har man i dag ingen muligheter til formell og reell skjerming av domstolenes budsjett under budsjettbehandlingen i Regjeringen og i Stortinget. Selv om domstolene skilles ut som eget rammeområde under Stortingets budsjettbehandling, gir ikke det noen nye begrensninger i adgangen til å overføre midler fra et domstolkapittel til andre justisformål. Men man kan derimot tenke seg en særbehandling av domstolsbudsjettet ved at Stortinget gjøres kjent med domstolenes eget forslag til budsjett ved siden av Regjeringens forslag.

Departementsmodellen, som ligger nær dagens situasjon, tas med i de to fraksjonenes endelige avveining nedenfor i punkt 6.6 og punkt 6.8. Kommisjonen går derfor foreløpig ikke inn på en nærmere vurdering av modellens fordeler og ulemper.

Kommisjonen har som et alternativ vurdert overføring av domstoladministrasjonen til et annet departementenn Justisdepartementet, men kan ikke se at man alt i alt vil få noen gevinst ved en slik overføring. Man vil riktignok unngå å ha administrativt ansvar både for domstolene og for påtalemyndigheten og politiet i samme departement. For øvrig vil situasjonen være som i dag, f eks når det gjelder forholdet til Regjeringen og til en statsråd. Og det er grunn til å frykte at i et annet departement - som ikke har Justisdepartementets tradisjonelle tilknytning til rettsvesenet generelt - kan det i praksis bli vanskeligere å vinne gehør for domstolenes spesielle stilling.

For fullstendighets skyld nevnes muligheten av å opprette et eget domstoldepartement, en ordning som kommisjonen bare har funnet eksempel på i New Zealand. Kommisjonen ser ingen nevneverdige fordeler ved å opprette et eget domstoldepartement. Dette ville bli et meget lite departement, og departement og statsråd vil sannsynligvis få liten oppmerksomhet i forhold til de andre departementene.

Et eget domstoldepartement vil for øvrig i praksis ligge nær en siste departementsvariant, nemlig overføring av politi- og påtalemyndighet samt kriminalomsorg til et annet departement, et slags innenriksdepartement. Det gjenværende Justisdepartement vil da ligge nokså nær et eget domstoldepartement fordi det - utenom Domstolavdelingen og Lovavdelingen - vil være begrensede forvaltningsområder igjen i Justisdepartementet.

I den endelige avveiningen av organisasjonsløsningen vil kommisjonen verken ta med løsningen med domstoldepartement eller overføring av politi og påtalemyndighet til et annet departement enn Justisdepartementet.

Det er dessuten opp til den til enhver tid sittende regjering å organisere departementene. Dette regnes som en eksklusiv myndighet for Kongen etter Grunnloven. Det er ikke uvanlig at inndelingen i departementer endres i forbindelse med et regjeringsskifte, selv om dette i liten grad har berørt Justisdepartementet.

Direktoratsmodellen

Det neste alternativ, direktoratsmodellen, er den løsningen som ble fremsatt som alternativ til dagens ordning i den begrensede debatten som foregikk frem til begynnelsen av 1990-årene. Direktoratsorganisering har vært den modellen som man i statlig sammenheng oftest har valgt for å tone ned en tett og eventuelt detaljorientert politisk styring av et område og i stedet vektlegge det man kan kalle en mer faglig styring. Organisering i direktorater har i perioder vært brukt aktivt og planmessig for å styrke den faglige styring av en del forvaltningsområder. Men en viktig begrunnelse har også vært behovet for avlastning av departementene. I 1950- og 60-årene fikk mange departementer en sterk økning i arbeidsoppgaver med klart politisk innhold og man ønsket å legge flere oppgaver med mer rutinemessig preg til et embetsverk helt eller delvis utenfor statsrådenes ansvarsområde.

Det har vært vanlig å operere med tre hovedformer for direktorater:

• Det «innordnede» direktorat tar beslutninger som en del av et departement, en modell som særlig brukes i Danmark

• «Blandingsdirektoratet» er organisert som en del av et departement og tar delvis avgjørelser i statsrådens navn og delvis i eget navn. I Norge er Fengselstyret/ Kriminalomsorgsavdelingen i Justisdepartementet eksempel på et slikt direktorat

• Det frittstående direktorat tar selvstendige avgjørelser i eget navn. Dette er den normale direktoratsformen i Norge

Det innordnede direktorat og blandingsdirektoratet skiller seg ikke nevneverdig ut fra departementsmodellen ovenfor i relasjon til de krav og hensyn som skal vektlegges ved organisering av en sentral domstoladministrasjon.

Etter dette tas bare en løsning med et frittstående direktorat med i de videre vurderinger.

Ved bruk av frittstående direktorater kan man for det første oppnå mindre politisk detaljstyring, men slik at den overordnede politiske styringen, rammestyringen, beholdes. Redusert politisk detaljstyring er imidlertid mer en praktisk konsekvens av direktoratsorganisering enn en rettslig konsekvens. Generelt må man kunne si at mange direktorater rent faktisk arbeider betydelig mer selvstendig enn en tilsvarende departementsavdeling. Dette gjelder i form; at avgjørelsene tas i direktoratets/direktørens navn og ikke «etter fullmakt» fra statsråden. Men det gjelder også i sak, innenfor de rammer og mål som statsråden har fastsatt. Rettslig har imidlertid statsråden full instruksjonsrett overfor et direktorat med mindre noe annet er bestemt i lov.

For det andre vil man oppnå at vedkommende statsråd beholder det parlamentariske og konstitusjonelle ansvaret for direktoratets arbeid, selv om ansvaret svekkes noe i forhold til tilsvarende virksomhet innenfor et departement.

Et særtrekk ved direktoratsmodellen i forhold til departementsmodellen er at den øverste myndighet i direktoratet kan legges til et styre. Et slikt styre for et direktorat for domstoladministrasjon kan gis en bred sammensetting hvor både dommere og de øvrige domstolaktører deltar - ved siden av eksterne representanter som en motvekt og et korrektiv til rettsvesenets representanter.

En direktoratsløsning kan ses som en mellomløsning mellom en departementsløsning og en helt frittstående domstoladministrasjon. Gjennom saksbehandlingsregler, fullmakter og en forsiktig holdning fra departementets side kan man oppnå en betydelig grad av reell frihet for en domstoladministrasjon organisert som direktorat. Men fordi direktoratsformen i seg selv ikke gir noen garanti for slik frihet og på bakgrunn av at kommisjonen har delt seg i et flertall og et mindretall i organisasjonsløsningen, går kommisjonen ikke nærmere inn på en vurdering av den kompromissløsningen som direktoratsformen utgjør.

Norges Bank-modellen

Denne modellen særkjennes ved at man beholder Regjeringens instruksjonsrett i forhold til den sentrale domstoladministrasjon, men knytter vilkår til denne instruksjonsrett som gir domstoladministrasjonen en betydelig faktisk selvstendighet.

Dette er den modell loven etablerer i forholdet mellom Regjeringen og Norges Bank, jf sentralbankloven § 2 tredje ledd. Det gis her en ubegrenset adgang for Regjeringen til å instruere. Men det stilles opp tre særskilte vilkår.

• Vedtak om instruksjon treffes av Kongen i statsråd, m a o ved kongelig resolusjon, og ikke av statsråden alene

• Banken skal ha anledning til å uttale seg før det treffes slikt vedtak

• Melding om vedtaket skal sendes Stortinget snarest mulig

En ordning langs disse, eller liknende, linjer vil ha følgende virkninger:

• Den vil gi domstoladministrasjonen en høy grad av uavhengighet i realiteten, all den stund de særlige vilkår for instruksjon medfører at Regjeringen vil reservere bruk av instruksjon for de viktigste tilfelle. Det skal trolig særdeles meget til før en regjering vil iverksette en slik saksbehandling

• Den vil opprettholde ministeransvaret fullt ut, d v s det vil rette seg mot statsministeren og den samlede Regjering og ikke bare mot justisministeren

• Den vil sørge for at en uenighet mellom Regjeringen og domstoladministrasjonen blir brakt inn for Stortinget, slik at begge de to øvrige statsmakter er inne i bildet når det skal gis instrukser rettet mot rettsvesenet

• Den bygger på et kjent system fra gjeldende lovgivning, så man slipper å introdusere et uprøvd konstitusjonelt regelverk

Denne modellen ligger nær opp til den frittstående modellen som er behandlet nedenfor, og kan også ses som en variant av denne. Sammenliknet med den frittstående domstoladministrasjon foreligger det først og fremst en ulikhet med hensyn til styrets forhold til Regjeringen og departementene. Den frittstående domstoladministrasjon forutsettes undergitt et minimum av instruksjonsmyndighet fra justisministeren. Etter Norges Bank-modellen vil Regjeringen ha denne rett til instruksjon både generelt og i enkeltsak, men justisministeren kan ikke utøve retten på egen hånd.

Det vil bli en korresponderende utvidelse av Regjeringens ansvar. Dette må muligens medføre at Justisdepartementet holder seg i noe større grad løpende orientert om virksomheten i domstoladministrasjonen. Men det vil bero på utviklingen og på departementets vurdering av behovet.

For øvrig må Norges Bank-modellen kunne utformes som den frittstående domstoladministrasjonen og derfor også sees som en mellomløsning mellom en frittstående domstoladministrasjon og et frittstående direktorat. Som sådan har den karakter av en kompromissløsning som ikke fremstår som tilstrekkelig aktuell på bakgrunn av flertallets og mindretallets synspunkter.

Frittstående domstoladministrasjon

I en oppregning av mulige modeller for en sentral domstoladministrasjon, vil «frittstående domstoladministrasjon» utgjøre to hovedvarianter: En frittstående domstoladministrasjon med minimumstilknytning til Regjeringen og en tilsvarende administrasjon med minimumstilknytning til Stortinget. Det kan tenkes mellomvarianter, men det er mer snakk om den nærmere utforming av de to hovedvariantene.

Tilknytningen til henholdsvis Regjering og Storting tenkes fortrinnsvis opprettholdt gjennom myndighet til å oppnevne(og avsette) styre for domstoladministrasjonen.

Hva først angår den regjeringstilknyttede modellen, kan det tenkes flere grader av budsjettfrihet, helt fra dagens ordinære budsjettordning og over til at administrasjonsorganets forslag til budsjett for domstolene tas inn uendret i Regjeringens samlede forslag til statsbudsjett. Øvrig avgjørelsesmyndighet i departementet kan tenkes redusert til et absolutt minimum, slik at det ikke er behov for en domstoladministrativ enhet av noen størrelse i departementet. Som hovedregel skal verken departement eller Kongen i statsråd kunne gi domstoladministrasjonen instruks i enkeltsaker - eller generell instruks utover det som er nødvendig i budsjettarbeidet og det som følger av lovgivning om arbeidsmiljø og annet regelverk som gjelder all statlig virksomhet, herunder regler om forholdet til Riksrevisjonen.

Det vil bestå et visst parlamentarisk og konstitusjonelt ansvar for Regjering/justisminister, men omfanget vil avhenge av hvilken myndighet og instruksjonsmulighet man beholder i Regjering/departement.

En slik frittstående domstoladministrasjon vil være uten parallell i statlig sektor i dag.

Hva dernest angår den stortingstilknyttede modellen for en frittstående domstoladministrasjon, kan man tenke seg tilknytning begrenset til oppnevning av styre som nevnt foran, og at man for øvrig ikke etablerer noe særskilt administrativt apparat i Stortinget. Denne organisatoriske plasseringen kan medføre at organet faller utenfor en del praktiske ordninger, avtaler og regelverk som gjelder statlige organer med unntak av Stortinget og Stortingets organer (Riksrevisjonen og Stortingets ombudsmann for forvaltningen). Det problemet kan løses gjennom særordninger, og erfaringen fra de stortingstilsattes tariffrettslige situasjon tilsier at en viss uklarhet ikke skaper så store problemer i praksis. Riksrevisjonen la tidligere til grunn at den institusjonen sto helt utenfor statens ordninger på området lønn/personalforvaltning. I 1998 bestemte Riksrevisjonen seg for å la tjenestetvistloven få anvendelse og har lagt seg under lønnsforhandlingssystemet i Administrasjonsdepartementet.

Man kan på flere måter finne en viss parallell til en frittstående, stortingstilknyttet domstoladministrasjon i Riksrevisjonen og Stortingets ombudsmann for forvaltningen (Sivilombudsmannen), som er Stortingets egne organer. De har i praksis stor administrativ frihet i forhold til Stortinget. For Riksrevisjonens del er det en viss parallell også når det gjelder faglig uavhengighet. Stortinget velger riksrevisorkollegiet som kan ses som et styre for Riksrevisjonen, men Riksrevisjonen oppfatter seg som partipolitisk helt nøytral og som faglig uavhengig av Stortinget. Stortinget har gitt lov og instruks om Riksrevisjonens virksomhet, og Riksrevisjonen kan motta instruks fra Stortingets presidentskap om å undersøke konkrete forhold. Men Riksrevisjonen anser at den ikke kan instrueres om hvordan undersøkelsene skal foretas. Noen fullstendig parallell til domstolenes dømmende uavhengighet foreligger likevel ikke.

Kommisjonen tenker seg begge de to skisserte variantene av frittstående domstoladministrasjon som organisasjoner med svært stor frihet både formelt og reelt. Begge variantene innebærer at man må utvikle en helt ny type statlig organ, med den usikkerhet som det innebærer.

For den stortingstilknyttede, frittstående domstoladministrasjonen er det særlig usikkerhet knyttet til det konstitusjonelle og parlamentariske ansvar. Stortinget vil i tilfelle overta en helt ny type ansvar. Gjennom styrets ansvar for domstoladministrasjonen og ved at styret rapporterer til Stortinget, får Stortinget selv et overordnet ansvar for domstoladministrasjonen. Domstoladministrasjonen har hittil vært regnet som en del av den utøvende makt, og hvis denne administrasjonen overføres til Stortinget, mister Stortinget muligheten for å gjøre Regjeringen eller en statsråd ansvarlig for kritikkverdig forhold. Årsmelding og annen rapportering fra styret vil kunne behandles i Stortinget, og under behandlingen kan det gis en form for tilbakemelding fra Stortinget. Men det er vanskelig å tenke seg at Stortinget kan gi konkrete pålegg til styret. Og selv om pålegg blir gitt, vil reaksjonen mot at pålegg ikke følges eller mot andre kritikkverdige forhold, bare kunne være å trekke oppnevnelsen av styret tilbake.

Kommisjonen finner etter en samlet vurdering at den stortingstilknyttede domstoladministrasjonen har for mange usikkerhetsmomenter i tillegg til at den innebærer at Stortinget overtar funksjoner som man vanligvis regner som den utøvende makts funksjoner.

En mer frittstående domstoladministrasjon med en minimumstilknytning til Regjeringentar kommisjonen med i den endelige avveiningen nedenfor.

Domstoladministrasjon styrt direkte av domstolene

Også denne løsningen kan tenkes i ulike varianter. For det første kan man tenke seg et fullstendig selvstyre. Det vil særkjennes ved en budsjettmessig frihet både i forhold til den utøvende og den lovgivende makt, som en parallell til at Norges Bank fastsetter sitt eget budsjett. Den tekniske gjennomføring er av mindre interesse, enten domstolene får anledning til å trekke direkte på statskassen innen det budsjettet de selv fastsetter eller de får anledning til å bruke av innkrevede midler. Den siste fremgangsmåten vil måtte bygge på at domstolene fortsatt har innkrevingsfunksjon for tilstrekkelig høye gebyrer eller fiskale avgifter, f eks dokumentavgift for tinglysing.

Løsningen innebærer at domstolene administrativt ikke er undergitt noen innflytelse fra andre statlige myndigheter, og at den eneste ramme som settes for domstolenes virksomhet er det som vedtas ved lovgivning av Stortinget. Kommisjonen har ikke i noe land funnet eksempel på en slik grad av selvstyre.

Den annen variant av domstolløsningen innebærer at domstolene er underlagt Stortingets budsjettmyndighet. Også denne ordningen må karakteriseres som domstolstyrt, så lenge administrasjonsorganets øverste myndighet er et styre som oppnevnes av domstolene selv eller som velges av dommerne - eller den øverste myndighet er lagt direkte til Høyesterett eller til justitiarius i Høyesterett. Det vil også innebære at det er opp til administrasjonsorganet å velge om domstolene skal følge en eller flere «gjennomgående ordninger» i staten eller bygge opp sine egne ordninger, f eks for lønnsforhandlinger og lønnsfastsettelse.

Kommisjonen finner at den første varianten, det fullstendige domstolstyre med egen budsjettmyndighet, er en uaktuell løsning for den sentrale domstoladministrasjonen. Riktignok har man som nevnt allerede en institusjon med slik budsjettmyndighet, Norges Bank. Men Norges Bank står i en annen stilling enn domstolene. Norges Bank er ikke på samme måte som domstolene faglig uavhengig av de to andre statsmakter, selv om det gjelder egne regler for hvordan banken kan instrueres av Regjeringen. Det fullstendige domstolstyre av domstolenes sentrale administrasjon vil i for stor grad bryte med de allmenne prinsipper for folkestyret, og man vil få «en stat i staten».

Den andre hovedvarianten innebærer altså en begrensning av domstolenes selvstendighet i budsjettsammenheng ved at Stortinget beholder sin fulle budsjettmyndighet. Man vil med denne varianten komme nokså nær den løsningen som er valgt for de føderale domstolene i USA, slik den er beskrevet foran i punkt 6.3, og ordningen i Russland hvor domstolene administreres av en enhet tilknyttet Høyesterett direkte. Kommisjonen har funnet at heller ikke denne varianten av domstolstyre kan anbefales i Norge. Når en virksomhet eller institusjon styrer seg selv - etter en laugsmodell - vil det være fare for en viss lukkethet utad. Man kan risikere at domstolene i sin administrasjon og organisasjonsutvikling ikke blir godt nok i stand til å fange opp nye tanker og strømninger i samfunnet, f eks når det gjelder tanker om hvordan offentlige myndighetsorganer skal drives og videreutvikles, og hvordan domstolene skal forholde seg til brukernes og publikums forventninger. Når det derimot gjelder graden av tillit i befolkningen, er kommisjonen mer i tvil. Det kan hevdes at selvstyrte domstoler vil kunne få problemer med å opprettholde den generelle tillit i befolkningen som er nødvendig for å fylle deres funksjon, ved at «bukken og havresekken»-påstander kan bringe mistillit til domstolenes dømmende virksomhet. Men det kan også hevdes at dersom domstolene på forhånd har en høy grad av tillit i befolkningen, vil det bety at man også vil ha tillit til at domstolene kan styre sin egen administrasjon på en god måte uten å misbruke sine fullmakter.

Kommisjonen nevner en spesialløsning for Høyesterett som kan tenkes kombinert med de fleste andre modeller for administrasjon av de øvrige domstoler. F eks i Islands nye domstolordning er Høyesterett gitt det fulle ansvar for egen administrasjon. Høyesterett har sitt eget budsjett, selv om det fremmes gjennom Justisdepartementet. Det nye fellesorganet for domstoladministrasjon har ingen myndighet eller funksjoner overfor Høyesterett.

Ved en slik løsning ville man sikre at landets øverste domstol får maksimal uavhengighet av den utøvende makt, noe avhengig av om utnevnelser av høyesterettsdommere skal følge den vanlige fremgangsmåte for dommerutnevnelser. Frihet for en så liten del av domstolene vil antakelig ikke medføre slik fare for sviktende tillit som er beskrevet ovenfor. Sannsynligvis vil ordningen innebære økt tillit. Lønnsfastsettelsen kan fortsatt foretas av Stortinget. Men selv om Høyesterett skulle gis en lønnsmessig frihet, vil det ikke ha noen betydning for landets økonomi og Regjeringens økonomiske styringsansvar.

Høyesterett er en liten enhet med rundt 50 årsverk og kan vanskelig organisere en så kostnadseffektiv egenadministrasjon som man kan oppnå med større enhter. Men det bør ikke være knyttet store problemer til å kjøpe slike administrative tjenester, EDB-messige tjenester m v som en så liten enhet ikke kan være selvforsynt med.

Oppsummering

Etter gjennomgangen av løsningsalternativene for en sentral domstoladministrasjon ovenfor, vil to fraksjoner innen kommisjonen fremme hvert sitt forslag. Et flertall vil gå inn for løsningen med frittstående domstoladministrasjon ledet av et styre. Et mindretall vil gå inn for departementsmodellen. Flertallets og mindretallets syn blir fremstilt i det følgende.

6.6 Flertallets prinsipielle basis for valg av hovedløsning for den sentrale domstoladministrasjon

Kommisjonens flertall, som består av kommisjonens leder og medlemmene Bergo, Eidesen, Hermansen, Overå, Pavall, Røstad Fløtten, Strøm Bull og Sundtoft, foreslår at den sentrale domstoladministrasjon skal ledes av et styre som er sammensatt både av medlemmer valgt av Stortinget og medlemmer oppnevnt av Kongen i statsråd.

Nedenfor fremstilles den prinsipielle basis for flertallets valg. I punkt 6.7 gis en nærmere beskrivelse av den praktiske utforming av forslaget til sentral domstoladministrasjon.

6.6.1 Skillet mellom domstolene og regjeringskontorene

Det er selve kjernen i rettsstaten at domstolene ikke skal stå under noen politisk styring eller kontroll i sin domsfunksjon.

En av de grunnsetningene som ble vedtatt av Riksforsamlingen på Eidsvoll, fastslo at den dømmende makt skulle være atskilt fra den lovgivende og den utøvende. Det aktuelle spørsmål er hvilke konsekvenser man bør trekke av denne grunnsetningen - i forhold til administrasjonen av domstolene - under dagens forhold og med sikte på fremtiden.

Det sentrale element i grunnsetningen er domstolenes uavhengighet i den dømmende virksomhet. Vi antar at dette forhold står så sikkert i norsk statsliv at det ikke behøver nærmere begrunnelse eller dokumentasjon.

Begrunnelsen for en større uavhengighet også i administrativ henseende er først og fremst at dette støtter opp om uavhengigheten i dommerarbeidet.

Uavhengighet i den dømmende virksomhet lar seg ikke gjennomføre og opprettholde bare ved formelle regler om myndighet. Det er spørsmål om en holdning i dommerarbeidet som skapes og videreføres - svekkes eller forsterkes - over tid. Denne uavhengighet som dommer kan være et vanskelig ideal å leve opp til på en fullgod måte. En atskillelse av administrasjonen fra regjeringskontorene vil etter vår oppfatning være et viktig element i det løpende holdningsarbeid.

Fra vår side er dette prinsipielle syn det bærende argument for å opprette en egen domstoladministrasjon utenfor Justisdepartementet.

Forholdet til den lovgivende makt skaper ikke prinsipielle problemer for domstolene. Høyesterett og de øvrige domstoler er en del av vårt samlede demokratiske styresett. Stortinget vedtar de lover som domstolene anvender, og Stortinget vedtar domstolenes budsjett. Lovene tolkes på bakgrunn av det som fremkommer under lovgivningsprosessen, og anvendelsen av lovene kan justeres i kraft av samfunnsutviklingen og synspunkter som uttales i Stortinget.

Det er forholdet til den utøvende makt som denne del av utredningen gjelder, d v s domstolenes forhold til Regjeringen og regjeringskontorene.

Den avgjørende virkning av en egen domstoladministrasjon er avstanden mellom domstolene og regjeringskontorene. En slik avstand er anerkjent å være nødvendig i den dømmende virksomhet. Avstanden til departementene - særlig Justisdepartementet - blir forsterket med en mer frittstående administrasjon.

Begrunnelsen er ikke primært noe ønske om å styrke dommernes innflytelse i de administrative spørsmål. Vi antar riktignok at det er en lite heldig ordning at landets dommere ikke har noen lovbestemt medbestemmelse over administrasjonen av domstolene. Men det sentrale formål med en endring er å skape en større avstand fra domstolene til spesielt Justisdepartementet.

I tillegg til denne hovedbegrunnelsen for «fristilling» av administrasjonen kommer også enkelte mer konkrete forhold og enkelte forandringer i tiden som taler mot den nåværende ordning. Vi understreker imidlertid at disse forhold og forandringer - som vil oppta meget av den videre drøftelse - bare er tilleggsfaktorer i forhold til vår primærbegrunnelse.

En vesentlig innvending mot den nåværende domstolsadministrasjon er at staten, representert av Regjeringens forvaltning, er part i et stort antall rettssaker, samtidig som forvaltningen er administrativt overordnet domstolene. Dette er i dårlig samsvar med de prinsipper for habilitet - for avstand til partene - som ellers gjelder for domstolenes virksomhet. Selv om man ikke kan påvise noen irregulær påvirkning på domstolene i enkeltsaker, er det spørsmål om langtidsvirkninger av et tett samarbeid mellom Justisdepartementet og domstolene, herunder påvirkning i tenkemåte når det gjelder rettsanvendelse. Og selv om aktørene i domstoler og departement overholder fullt ut de nødvendige grenser for fellesskap, så innebærer Regjeringens overordnete administrative stilling og det samvirke mellom domstoler og departement som følger av denne overordning, at domstolenes uavhengighet av partsforholdet ikke fremtrer med den fulle klarhet. Dette har en viktig side mot folks tillit til domstolene.

Det er dessuten flere utviklingstrekk i vår tid som nå forsterker begrunnelsen for å atskille domstolene fra Justisdepartementet administrativt. Dette er både nasjonale og internasjonale utviklingstrekk.

På norsk side vil vi fremheve den betydelige utbygging av Justisdepartementets administrasjon av domstolene, dernest utviklingen av Justisdepartementet fra å være i det vesentlige et fagdepartement til å bli et politisk sentralt departement, og videre en endring av tjenestemennenes fagtradisjoner i Justisdepartementet. Disse omlegninger i departementet må sees i sammenheng med at den nyeste tids økning av statens samlede aktivitet også innebærer en større deltakelse i rettssaker, med at hensynet til borgernes tillit til rettsvesenet får stadig økende betydning, og med at behovet for en moderne og styrket administrasjon for domstolene skaper et tilsvarende behov for full legitimitet i utøvelsen av styringen.

Det skjer samtidig i vår tid en internasjonal omforming, der flere land helt eller delvis løsriver administrasjonen av domstolene fra regjeringskontorene. Bakgrunnen for dette er ulike historiske erfaringer. Men på tvers av ulik ideologisk bakgrunn og ulikt nasjonalt styresett ser man i økende grad et ønske om større selvstendiggjøring av domstolene og synliggjøring av den selvstendige stilling.

Disse utviklingstrekk er omtalt, til dels utførlig, i utredningen, og vil bli noe nærmere kommentert nedenfor. Ved den mer prinsipielle drøftelsen er det samtidig enkelte mer praktiske forhold man bør ha for øyet.

Innenfor de norske domstoler er det i dag ca. 450 faste dommere og ca. 1550 ansatte, inklusive dommerne og de funksjonærer som arbeider med tinglysning og andre ikke-judisielle oppgaver. De ansatte er fordelt på 100 domstoler av ulik størrelse. Men det er ikke noe felles organ for domstolene utenfor departementet. Det kommer innspill til departementet fra Den norske Dommerforening, fra øvrige fagorganisasjoner og fra ulike dommermøter. Men noe eget organ til å samordne domstolenes synspunkter er aldri opprettet. Departementet samordner alle uttalelser fra domstolenes side, og det utøver sin administrative styringsrett, etter Regjeringens retningslinjer, direkte overfor den enkelte domstol. Dette medfører at departementets påvirkning blir sterkere enn om det hadde vært et mellomledd.

Flertallet går på denne samlede bakgrunn inn for en ny administrativ ordning, der domstoladministrasjonen blir ledet av et styre, delvis valgt av Stortinget, delvis oppnevnt av Regjeringen, med representasjon fra allmennheten, fra dommerne og fra advokater, og der selve administrasjonen flyttes bort fra departementet.

Det er etter vår oppfatning ikke hensiktsmessig her å tegne noe bredere bilde av prinsipper og hensyn i statsliv og rettsliv. Vi henviser for så vidt til de foregående deler av kommisjonens utredning.

Vi legger vesentlig vekt på den motsetning som foreligger mellom på den ene siden forvaltningen, herunder påtalemyndigheten, og på den andre siden en borger når det kommer til rettssak mellom dem, og den særstilling for domstolene denne motsetning i rettergangen krever. Slik vi ser det, må dette veie tyngre enn hensynet til administrativ samordning med den øvrige del av justisforvaltningen.

6.6.2 Allmenne synspunkter i tilknytning til nye utviklingslinjer

Det har i de siste par årtier, særlig i 1980-årene, skjedd en vesentlig utbygging av den sentrale domstoladministrasjonen i Justisdepartementet, og denne utbygging aktualiserer prinsippspørsmålet om forholdet mellom domstoler og forvaltning. Denne aktive modernisering av domstoladministrasjonen er beskrevet i utredningen. Den omfatter blant annet prosjekter for domstolledelse, for ny teknologi med utvikling av en rekke EDB-systemer spesialtilpasset domstolarbeidet, for målstyring med sikte på redusert saksbehandlingstid, for etterutdanning av dommere og funksjonærer i domstolene, for samordning med resten av justisvesenet, for arbeid med domstolenes indre organisering og deres lokaler. Det er ingen uenighet om at dette er verdifullt, og det gjennomføres i stor grad i samarbeid med domstolenes egne representanter. Denne utviklingen har vist behovet for en sentral domstoladministrasjon. Men dette gir samtidig Justisdepartementet en løpende innflytelse på domstolenes virksomhet som tidligere var ukjent.

Denne utbygging av sentraladministrasjonen er av ny dato. Som det fremgår av utredningen, har den i vesentlig grad skjedd gjennom de siste par årtier. Tidligere erfaringer har derfor begrenset verdi med henblikk på fremtidig organisering. Den tidligere departementsadministrasjon av domstolene var langt mer begrenset til økonomistyring, og med svakere kommunikasjonsteknikk var i realiteten dommernes avstand til departementet betydelig større enn nå. En henvisning til tradisjonell ordning av sentraladministrasjonen sier bare noe om en ordning under andre forutsetninger.

Det er all grunn til å anta at denne utviklingen vil gå videre. Og den vil sannsynligvis i økende grad kunne gripe inn i domstolenes arbeid. Et nærliggende eksempel er administrasjonen av den strafferettslige forfølgning. Justisdepartementet fremhever ofte betydningen av å se hele straffesakkjeden i sammenheng, der både politi, påtalemyndighet og domstoler inngår i denne kjeden. Med den økende kriminalitet er det sannsynlig at denne samordning vil bli mer vesentlig sett fra departementets side. Men for domstolene, som delvis har andre oppgaver enn departementet i dette arbeid, er også avstanden til politi og påtalemyndighet viktig.

Kampen mot kriminalitet er en av statens viktigste oppgaver. Men når straffesaker kommer for domstolene, er det en hovedoppgave for disse å sørge for full virkning av rettsgarantiene til vern for borgerne.

Som nok et utviklingstrekk nevner vi noen forandringer som skjer i Justisdepartementet, og som øker behovet for fristilling av domstoladministrasjonen. Dette departementet har i de siste par tiår blitt trukket langt mer inn i den løpende politiske debatt enn før. Justisministeren er i dag en av de mest politisk utsatte statsråder i Regjeringen. Samtidig får departementet, iallfall på et noe høyere embetsnivå, i økende grad som funksjon å være et politisk sekretariat for en politisk sett stadig viktigere statsråd. Fagavdelingene blir suksessivt trukket mer inn i utforming og gjennomføring av politikk. Dette vil etterhvert gjøre det viktigere for domstolene å skape distanse til departementet, for å hindre at domstolene skal bli identifisert med de partipolitiske standpunkter i departementets virksomhet.

Arbeidet med den nylig gjennomførte danske reform - der domstoladministrasjonen er overført til en selvstendig institusjon - tok således utgangspunkt i en politisk strid om forhold i det danske justisministerium. På grunn av disse forhold ønsket man å selvstendiggjøre domstolenes administrasjon fra departementets innflytelse.

Rent allment vil vi fremheve at det alltid har vært ansett viktig i vårt land å holde domstolene utenfor den partipolitiske strid. Uansett hvilket syn man har inntatt i den gamle debatt om domstolenes forhold til politikk mer generelt, har det vært en entydig oppfatning at domstolene måtte ha klar avstand til partipolitikk. Justisdepartementets nye og utsatte stilling gjør en administrativ underordnet rolle for domstolene stadig mer betenkelig.

I kraft av de verdier rettsvesenet representerer, er det mulig at det har en positiv virkning for Justisdepartementet å ha domstoladministrasjonen. Men vi ser en fare i at det også kan være en påvirkning fra den virksomhet som finner sted i departementets andre avdelinger. For øvrig mener vi at organiseringen av domstolenes administrative stilling er for viktig til å skulle vurderes ut fra interne forhold i et enkelt departement. Vi nevner ellers i denne sammenheng at tre tidligere justisministre nylig har stått fram og påpekt det negative ved størrelsen på Justisdepartementet.

En annen forandring av betydning innenfor Justisdepartementet er det større innslag av tjenestemenn fra andre fagområder enn den juridiske yrkesgruppe. Denne omlegning har gode grunner. Den bør fortsette, og det vil den ganske sikkert gjøre. Samtidig vil styring bygget på uskrevne tradisjoner bli svekket. Den større mobilitet blant de ansatte virker i den samme retning. Men grensene mellom hva departementet kan gjøre i kraft av sin administrative styring, og hva det ikke kan eller bør gjøre av hensyn til domstolenes uavhengighet, er nettopp bygget opp gjennom slik uskreven praksis. Disse grenser er i stor grad blitt opprettholdt gjennom embetspraksis, og de vil sannsynligvis bli mer uklare etter hvert som departementets indre embetstradisjoner blir forandret.

Fra dommernes side blir det til dels hevdet at en slik negativ utvikling allerede er i ferd med å vise seg. På dommermøter og i korrespondanse har det i de senere år vært fremført klager over at Justisdepartementet og andre departementer ikke i tilstrekkelig grad tar hensyn til domstolenes særstilling i forhold til forvaltningen.

Disse forhold må sees i sammenheng med at økningen i statens aktivitet på mange felter i tiden etter siste verdenskrig også har medført at staten opptrer i større grad som part i rettssaker. Staten er part i praktisk talt 100 prosent av straffesakene, og for Høyesterett i ca. 20 prosent av de sivile saker, ifølge telling for noen av de siste år. Det fremtrer da ikke som tillitsskapende at et sentralt organ for den utøvende makt står som administrativt overordnet i forhold til domstolene. Hvis man ikke allerede har vendt seg til dette gjennom lengre tid, men ser det ubundet av en tradisjon, som en borger i en rettssak, kan det naturlig nok være grunnlag for å reagere.

Det er grunn til å fremheve at den norske stat innenfor all forvaltning, også justisforvaltningen, har et forhold til borgerne som preges av velferd og støtte. Men når en sak med staten som part står for domstolene, vil det alltid foreligge et motsetningsforhold til den borger som er motpart. Dette er den virkelighet domstolene arbeider innenfor.

Et viktig trekk i utviklingen er som nevnt at folks tillit til domstolene får stadig økende betydning. I den form for kunnskapssamfunn som vi nå går inn i, med klare antiautoritære trekk, kan en samfunnsinstitusjon ikke i lengden opprettholde sin styrke bare basert på formell myndighet. Den er avhengig av tillit i befolkningen. Dette gjelder også for domstolene, og de nevnte utviklingstrekk teller med ved en slik bedømmelse av hvilken tillit domstolene har i samfunnet.

Domstolenes forhold til påtalemyndighet og politi kommer også inn ved denne tillitsvurdering. Domstolene bør ha avstand til påtalemyndighet og politi av hensyn til sin kontrollfunksjon overfor disse. Påtalemyndighet og politi ivaretar ganske visst i utpreget grad fellesinteresser i samfunnet, og det er et grunnprinsipp at påtalemyndighet og politi under etterforskning og rettsforfølgning skal vurdere både saksforhold og rettsspørsmål på en objektiv måte. Men domstolenes kontrolloppgave og tiltaltes rett til - og behov for å oppleve - uavhengighet hos dommeren tilsier at det markeres en avstand, et fravær av bindinger, mellom dommere og aktoratets organisasjon. Dette gjelder ikke minst etter at tiltalte har vært gjennom en etterforskningsfase. Man ønsker for tiden å gå bort fra at domstoler og påtalemyndighet/politi holder til i samme bygning, selv om det administrativt og økonomisk kan innebære fordeler. En atskillelse av deres administrasjon vil bidra ytterligere til å skape klare linjer.

Det lar seg ikke gjøre empirisk i dag å fastslå hvilken administrasjonsordning som vil være mest tillitskapende. Men det har vist seg at domstolenes nærhet til Regjeringen og forvaltningen ved flere anledninger har vært kritisert i det offentlige ordskiftet. Vi tror at den fristilling av administrasjonen som vi foreslår, vil være et viktig tillitsskapende tiltak.

Når det gjelder sentraladministrasjonens arbeid i tiden fremover, antar vi at større legitimitet vil være vesentlig. Det er ikke vårt ønske å redusere den sentrale administrasjons styring av våre domstoler. Tvert om antar vi at denne administrasjon vil få stadig nye oppgaver, mens andre oppgaver delvis vil kunne delegeres til domstolene selv og domstollederne. Men nettopp for å kunne ha en sentraladministrasjon med tilstrekkelig effektivitet, er det avgjørende at den har nødvendig legitimitet.

Den nåværende sentraladministrasjon i Justisdepartementet vil ved en videre utbygging risikere å møte problemer overfor dommerne knyttet til legitimiteten av slik utbygging. Forholdene ved spørsmål om disiplinærtiltak overfor dommere gir en viss parallell. Justisdepartementet er her tilbakeholden av hensyn til domstolenes uavhengighet. Blant annet av den grunn foreslår en enstemmig kommisjon å løfte disse spørsmål ut av departementet og etablere et eget tilsynsutvalg.

En egen domstoladministrasjon vil høyst sannsynlig også møte skepsis hos dommerne ved ulike typer av administrative tiltak. Men man vil ha fjernet innsigelser bygget på forholdet til Justisdepartementet og Regjeringen som styrende organer. Vi antar av den grunn at en egen administrasjon vil kunne arbeide med større forståelse hos dommerne og følgelig med større effektivitet. Det er etter vår mening av stor betydning. Når en domstoladministrasjon får en slik sterkere basis for sin virksomhet, vil den etter vår oppfatning tiltrekke seg kvalifiserte medarbeidere. Det svenske Domstolsverket har klart dette. En selvstendig administrasjon av domstolene vil stå overfor interessante arbeidsoppgaver, og oppbyggingen av en slik ny enhet vil by på nok av viktige utfordringer for dyktige fagutøvere. Vi mener at det særlig blant yngre fagfolk vil kunne fremstå som tiltrekkende å bygge opp en ny institusjon.

Samtidig som det er en slik utvikling hos oss som begrunner en administrativ fristilling, skjer det som påpekt en internasjonal omforming, der flere land i våre dager tar administrasjonen av domstolene bort fra regjeringskontorene. Denne internasjonale utvikling har ulik bakgrunn i de forskjellige land. Den er omtalt foran i vår utredning. Vi vil her bare påpeke noen hovedpunkter.

I de nye østeuropeiske demokratier, der man bygger opp uavhengige domstoler, har nettopp forholdet til den utøvende makt vært en hovedsak. Uavhengigheten søkes sikret på ulike måter. Man kan nevne at i Russland er administrasjonen lagt til landets høyesterett, i Polen er det opprettet et nasjonalt råd som skal overvåke domstolenes og dommernes uavhengighet, og i Estland har man til og med flyttet høyesterett fra hovedstaden Tallin til universitetsbyen Tartu for å markere uavhengigheten.

Men denne reformbevegelsen gir seg også utslag i de vestlige demokratier. En administrativ atskillelse ble gjennomført i USA for de føderale domstoler i mellomkrigstiden. Mer vesentlig for vår vurdering er at tilsvarende endringer nå finner sted i vesteuropeiske stater. I løpet av 1998 er det gjennomført slike reformer i Danmark, Island og Irland, og ved siden av vår norske kommisjon arbeides det i Finland med tilsvarende spørsmål. Det er følgelig nå en nordisk bevegelse på dette området. Særlig viktig for vår vurdering bør den danske omlegging være, idet vi har felles tradisjoner med Danmark på rettsvesenets område.

Nå må ganske visst denne internasjonale utviklingslinje bedømmes i lys av våre nasjonale erfaringer og politiske prinsipper. Det er store variasjoner mellom ulike land når det gjelder domstolenes stilling. Av den grunn vil vi påpeke enkelte trekk ved norske domstoler som viser den betydning de gjennom lang tid har hatt i vårt styringssystem:

Allerede Grunnloven av 1814 fastslo at «den dømmende Magt» er en egen statsmakt. Prinsippet om domstolenes kontroll med forvaltningens vedtak ble etablert allerede tidlig i forrige århundre. Prinsippet om domstolenes kontroll med lovers grunnlovsmessighet ble fastlagt i det forrige århundre hos oss som antakelig det første land i Europa. Norge har som et av meget få land et samlet domstolsystem med generell myndighet uten den oppsplitting på ulike domstoler som ellers er vanlig. Krigstidens begivenheter og den etterfølgende vurdering viste at en sterk og uavhengig domstolordning var viktig for landet.

En mer selvstendig domstoladministrasjon vil etter vår oppfatning være best egnet til å videreføre den vesentlige samfunnsrolle som domstolene har hos oss.

6.6.3 Noen merknader om domstolenes uavhengighet

Sammenhengen mellom organiseringen av den sentrale domstoladministrasjon og domstolenes uavhengighet er vårt hovedspørsmål. Denne drøftelsen gjelder domstolenes avhengighet av forvaltningen - særlig Justisdepartementet - så langt denne avhengighet knytter seg til administrasjonen av domstolene. Det er viktig å se avgrensningen av denne spørsmålsstilling.

Drøftelsen gjelder ikke i hvilken grad man skal avgrense domstolene i forhold til påvirkning fra alle andre organisasjoner og krefter i samfunnet - herunder ikke minst økonomiske foretak i den private sektor. Dette spørsmål skal tas opp når kommisjonen senere behandler dommeres sidegjøremål. Men vårt forslag om en egen domstoladministrasjon vil ikke angå påvirkningen fra den private sektor i samfunnet. Det har gjennom de senere årtier vært et sentralt tema i nordisk og internasjonal rettslitteratur å analysere og skille mellom de ulike typer påvirkning overfor domstolene. Men en allmenn redegjørelse for dette ligger utenfor hva vi mener er en oppgave i forhold til spørsmålet om domstoladministrasjonen.

Drøftelsen gjelder heller ikke om man bør avgrense domstolene i forhold til påvirkning fra Justisdepartementet og Regjeringen mer allment. Først og fremst har den politiske ledelse av forvaltningen sin viktige innvirkning på lovgivning og ressurstildeling. Regjeringen og forvaltningens embets- og tjenestemenn spiller dessuten en rolle i meningsutvekslingen og meningsdannelsen i samfunnet. Denne form for påvirkning er et ledd i den løpende, åpne, gjensidige påvirkning i et demokratisk samfunn.

Vi understreker derfor at kommisjonen bare skal behandle et begrenset spørsmål innenfor forholdet mellom forvaltning og domstoler. Samtidig er det grunn til å fremholde at man må se realistisk på hvilken handlefrihet en domstoladministrasjon utenfor Justisdepartementet vil kunne få. Den vil først og fremst være bundet av alle de budsjettmessige rammer og forutsetninger. Når det gjelder spørsmål om hvordan domstolstrukturen skal være, hvor domstolene skal lokaliseres og størrelsen av bevilgningene til domstolene, er dette spørsmål som vil bli bestemt ved lov eller annet stortingsvedtak.

Selv med denne avgrensingen av problemstillingen, mener vi at domstoladministrasjonens organisering er av vesentlig betydning for domstolenes stilling i vårt samfunn.

Man kan til sammenligning nevne Stortingets to grunnlovsfestede kontrollorganer overfor forvaltningen - Riksrevisjonen og Sivilombudsmannen. Den vurdering domstolene foretar av forvaltningens vedtak er en likeartet kontroll - og sterkere i sine virkninger - overfor regjeringskontorenes virksomhet. Men det ville være fremmed for norsk tankegang om Riksrevisjonen eller Sivilombudsmannen skulle være administrativt styrt fra et departement.

Vi mener at en endring bort fra departementets administrasjon vil styrke ytterligere den atmosfære av uavhengighet som er innenfor domstolene, og som dommerne - støttet av advokatene med deres sterke uavhengighetstradisjoner - har bygget opp gjennom generasjoner.

En slik fristilling vil også kunne gi domstolene et styrket vern i mer urolige tider i samfunnet.

I europeisk sammenheng har det i nyere tid skjedd en vesentlig styrkning på flere områder av domstolenes innflytelse i samfunnslivet. Man ser det gjennom sterke internasjonale domstoler som Den europeiske menneskerettighetsdomstol og sterke nasjonale forfatningsdomstoler. Det er imidlertid et meget sammensatt spørsmål hvorvidt de norske domstoler kan sies å ha fått en økning i sin samlede innflytelse. Og under enhver omstendighet mener vi at spørsmålet om omfanget av domstolenes makt ikke har betydning for spørsmålet om den administrative ordning. Domstolenes uavhengighet er et primært hensyn. En regulering av deres dømmende myndighet kan Stortinget hele tiden gjøre gjennom sin lovgivning.

6.6.4 Sammenfattende vurderinger

Vi antar at den nåværende ordning av domstoladministrasjonen fortsatt kunne ha virket på en god måte i en viss tid fremover. Men denne ordning ville antakelig ha kommet under et økende press for en omlegging som følge av den utvikling som nå skjer.

Når saken nå er reist - både fra Stortingets, Regjeringens og domstolenes side - er det viktig å finne en løsning som viderefører prinsippet fra 1814 i samsvar med vår tids behov.

Dette tilsier en administrativ ordning som gir domstolene en større avstand fra regjeringskontorene. Det vil styrke og synliggjøre uavhengigheten i domsarbeidet, og det vil gi sterkere legitimitet og følgelig større effektivitet i administrasjonen av domstolene.

Vi mener at et styre med representanter både fra allmennheten, fra dommerne og fra advokatene vil gi den beste løsning. Vi mener at dette styret vil kunne virke på en god måte med en begrenset tilknytning til Justisdepartementet slik at et visst parlamentarisk ansvar for statsråden blir opprettholdt.

Vi har vurdert om et domstolråd, som et rådgivende organ for departementet, ville tilfredsstille de krav vi finner vesentlige for en sentral domstoladministrasjon. Men en slik løsning ville innebære at domstolenes uavhengighet overfor regjeringskontorene ikke blir vektlagt sterkt nok. De innvendinger som knytter seg til departementets overordnete styring av administrasjonen, vil fortsatt være til stede. Det vil skapes en enda større tetthet mellom dommere og departement - en forbindelse som etter vår mening bør nedbygges. Og det medfører risiko for at den friksjon som foreligger mellom departement og domstolene, bare vil øke gjennom denne administrative sammenkobling.

Det er under kommisjonens arbeid talt meget om betydningen av å samordne justisforvaltningen og den øvrige forvaltningen. Men også en mer frittstående domstoladministrasjon kan praktisk samordne sin virksomhet og samarbeide med de øvrige administrative enheter, så langt det er riktig. Man må imidlertid aldri tape av syne at domstolene ikke har sin særstilling for å fremme samarbeid, men fordi de skal kunne utøve kontroll, først og fremst overfor Regjeringen som disponerer samfunnets tvangsmakt.

Også en sentraladministrasjon som i det vesentlige er fristilt fra Justisdepartementet, vil være åpen for innsyn og kritikk. Vi ønsker å fremheve dette forhold, og vi vil derfor foreslå en utvidet offentlighet i domstoladministrasjonen. I vår nærmere redegjørelse nedenfor foreslår vi unntak fra offentlighetslovens vanlige regler for å gi mulighet for offentlig debatt. Det kan i den forbindelse nevnes at den nåværende åpenhet fra domstolene overfor massemediene, som det for tiden arbeides meget med, er initiert fra domstolenes side.

Sammen med ønsket om åpenhet vil vi påny understreke det tillitssynspunkt som er en hovedlinje i våre resonnementer. Ved vurderingen av domstolenes stilling er hensynet til folks tillit av grunnleggende betydning. Det er viktig for denne tillit at domstolene ikke bare er uavhengige i sin dømmende virksomhet, men også fremstår utad som uavhengige.

I det norske velferdssamfunn arbeider Regjeringens forvaltning for å gjennomføre og forsvare fellesskapets interesser. Men et av de viktigste goder i velferdssamfunnet er at den enkelte også blir sikret en uavhengig bedømmelse - og føler seg trygg på å få det - når det oppstår en motsetning mellom borger og forvaltning.

Den tredje statsmakt råder verken over den politiske makt, den fysiske makt eller den økonomiske makt. Dens stilling - og dermed rettsstatens kvalitet - forutsetter at det øvrige samfunn gir domstolene tilstrekkelig uavhengighet.

6.7 Nærmere om flertallets forslag om en Domstoladministrasjon

Flertallet foreslår at den sentrale domstoladministrasjon organiseres med et styre som øverste myndighet i de fleste spørsmål. Styret skal ha medlemmer som dels er valgt av Stortinget og dels er oppnevnt av Regjeringen. Regjeringen skal ha begrenset instruksjonsrett i forhold til styret, men det vil kunne være grunnlag for et visst parlamentarisk ansvar. Nedenfor går flertallet nærmere inn på forslaget om en slik Domstoladministrasjon. Enkelte av de praktiske spørsmål som her tas opp, har også en prinsipiell side som støtter opp om begrunnelsen for å velge denne løsningen.

I det følgende tar flertallet opp disse forhold:

• Bruk av styre

• Domstoladministrasjonens forhold til Regjeringen og deparementene

• Spørsmål om å legge innstillinger i utnevnelsessaker for dommere til styret

• Budsjettprosessen

• Forholdet til Stortinget, Riksrevisjonen og sivilombudsmannen

• Forholdet til domstolene

• Den indre organisering av Domstoladministrasjonen

• Justisdepartementets, justisministerens og Regjeringens ansvar for domstolenes administrasjon

• Offentlighetens innsyn i Domstoladministrasjonen

• Praktiske konsekvenser av organiseringen av en Domstoladministrasjon

6.7.1 Domstoladministrasjonen ledes av et styre.

Om styreformen

Ved å la Domstoladministrasjonen ledes av et styre, oppnår man at viktige beslutninger i administrasjonen av domstolene fattes av et bredt sammensatt organ hvor også interesser utenfor domstolsfæren blir ivaretatt. I tillegg til at dette er en tilfredsstillende løsning ut fra et demokratihensyn, sikrer man at beslutninger i viktige spørsmål blir basert på avveining av de faglige og samfunnsmessige hensyn. Gjennom et slikt bredt sammensatt styre vil man også lettere sikre publikums tillit til domstolene og Domstoladministrasjonen, både ved utvelgelsen av medlemmer til styret og ved at styret gjennom sitt arbeid markerer sin demokratifunksjon utad. I tillegg kommer at styret kan gi tillit og legitimitet til den sentrale domstoladministrasjonen sett fra domstolenes og dommernes ståsted. Med viktige beslutninger som skal ligge til styret, tenker flertallet særlig på policyutvikling og strategiutvikling. Innenfor budsjettarbeidet, drift av domstoler og utviklingsarbeid i domstolene vil det måtte tas både strategiske beslutninger og viktige enkeltstående beslutninger.

Bruk av styrer for statlige virksomheter har vært utredet bl a av Styrereformutvalget (NOU 1991:26 Om bruk av styrer i statlige virksomheter). I 1993 utga det daværende Administrasjonsdepartement retningslinjer for styrebruk i offentlige virksomheter. Det heter her bl a at «Et styre skal være et kollegialt organ på nivå over den administrative ledelsen, med fullmakter fra departement og Regjering om å kunne utøve styring overfor den administrative ledelsen og med ansvar for å utøve kontroll. Styrebetegnelsen bør bare brukes når styret får relativt generelle og vidtgående fullmakter sett i forhold til virksomheten. Styret er ansvarlig i forhold til departementet.» Statlige styrer vil vanligvis ha som oppgave å sikre at en virksomhet realiserer politisk vedtatte målsettinger og strategier i tillegg til at et styre med en viss avstand fra den daglige virksomheten kan gi støtte til administrasjonens sjef. I noen tilfeller vil et styre være begrunnet i ønske om interesserepresentasjon og medbestemmelse.

En del av disse oppgavene er uaktuelle for styret for Domstoladministrasjonen, og styret vil også skille seg fra styrer generelt m h t virkningen for departementets konstitusjonelle og parlamentariske ansvar. Det følger av de ovenfor nevnte retningslinjene for bruk av statlige styrer at ved opprettelse av statlige styrer beholder statsråden normalt det fulle konstitusjonelle og parlamentariske ansvaret. Når det gjelder domstoladministrasjonen, vil hensikten med å opprette et slikt organ ledet av et styre være å redusere - men ikke fullt ut avskaffe - statsrådens myndighet og ansvar. I punkt 6.7.7 kommer flertallet nærmere tilbake til omfanget av statsrådens ansvar. Utgangspunktet er at Regjeringens/statsrådens myndighet og ansvar skal være begrenset til oppnevnelse og avsetting av styret.

Styrets oppnevning m m

Det følger av hensynene bak opprettelsen av et styre at medlemmene samlet sett skal representere innsikt og engasjement i samfunnsmessige problemstillinger såvel som domstolfaglig kompetanse. Styret skal også representere slik erfaring og slike egenskaper på det personlige plan som er nødvendig for å ivareta en overordnet ledelsesfunksjon. Styrerepresentantene med den brede samfunnsmessige bakgrunn skal anses som allmennhetens representanter - selv om det ikke er tale om representasjon i formell forstand - og bør derfor ikke samtidig ha en bakgrunn i rettsvesenet. Som allmennhetens representanter må disse nyte tillit hos folk flest ved at de har personlige egenskaper og faglig innsikt som er allment kjent og respektert.

Flertallet mener at domstolenes administrasjon ikke skal styres etter en korporativ modell. Det er derfor ikke naturlig at styret settes sammen på grunnlag av fagforeningenes oppnevnelser, og det er heller ikke grunnlag for å la alle arbeidstakergrupper være representert i styret. Hensynet til arbeidstakernes medinnflytelse i spørsmål som gjelder deres arbeidssituasjon m v, må ivaretas gjennom en tilpasning av de ordninger som følger av Hovedavtalen for arbeidstakere i staten.

Domstolkompetansen er det særlig dommere som har, og det må være dommere blant medlemmene i styret. I et administrativt perspektiv er det betydelige forskjeller mellom herreds- og byrettene, lagmannsrettene og Høyesterett, og det er ønskelig at en dommer fra hver instans er med i styret. Kommisjonen har i flere sammenhenger gitt uttrykk for at man ikke bør velge en styringsmodell etter laugsprinsippet for domstoladministrasjonen, både for å sikre tilstrekkelig endringsvillighet og åpenhet og for å sikre at domstolene har den nødvendige tillit blant publikum. Flertallet ser ingen avgjørende motsetning mellom dette og forslaget om en dommerdeltakelse fra alle tre instanser. Det følger av forslaget om sammensetting nedenfor at dommerne ikke vil være i flertall i styret. Flertallet kan ikke se at noen av de sentrale internasjonale dokumenter gir noen forpliktelse til å la et styre for Domstoladministrasjonen settes sammen av minst 50 % dommere.

Det er også ønskelig å ha med advokater i styret. Mange advokater har domstolkompetanse, som aktører i domstolene. De kan i tillegg se domstolene fra eget ståsted og fra brukernes - partenes - ståsted. Advokatene anses dessuten som yrkesgruppe å ha en oppgave som vokter for enkeltpersoners og svake gruppers rettigheter i forhold til det offentlige, til arbeidsgivere o s v. - Blant advokater kan man også regne de offentlige advokater og påtalemyndighetens aktorer. Men det kan argumenteres mot å la Regjeringsadvokaten og påtalemyndigheten være representert i styret - all den stund disse er tilknyttet den forvaltningen som Domstoladministrasjonen skal fristilles fra.

Slik flertallets forslag om sammensetting er utformet, vil det være et flertall av jurister i styret. Flertallet ser en ren fagstyringsmodell som uheldig for domstolenes administrasjon, men vil ikke med det avskjære at en utdannelseskategori kan ha et flertall i styret. Selv om både dommere og advokater er jurister, vil advokatene først og fremst ivareta de eksterne interessene; brukerinteressene i vid forstand. Jussen som felles utdannelsesbakgrunn vil i den sammenheng spille mindre rolle.

Flertallet har vurdert behovet for kompetanse og innsikt opp mot den vanlige oppfatning at et kollegialt organ bør være lite for å kunne fungere effektivt. Flertallet frykter at et styre på mer enn seks-syv medlemmer vil kunne være lite effektivt, og det vil igjen kunne medføre at de best kvalifiserte kandidatene ikke er interessert i å gå inn i et slikt styre.

Flertallets forslag er etter dette at styret settes sammen av:

• To representanter for allmennheten

• Tre dommere

• To advokater

alle med personlige varamedlemmer. Domstoladministrasjonens direktør forutsettes å møte i styret uten å være medlem.

Flertallet foreslår at rådet delvis oppnevnes av Regjeringen og delvis velges av Stortinget. Stortingsoppnevning av «allmennhetens representanter» vil gi disse medlemmene den maksimale autoritet innad i styret og tillit utad. Ordningen vil også skape en balanse mellom statsmaktene som harmonerer med flertallets prinsipielle utgangspunkt, ved at begge de to andre statsmakter bringes inn i bildet når det gjelder den administrative styring av domstolene.

Det er flere eksempler på slik deling av oppnevningsmyndighet mellom Regjeringen og Stortinget. Flertallet kan ikke se noen avgjørende innvendinger mot at en slik ordning velges også for styret for Domstoladministrasjonen. Riktignok er det blitt understreket at Stortinget ikke bør involveres i forvaltningsvirksomhet som Stortinget ved senere anledning skal kunne undergi parlamentarisk kontroll, jf innstilling 13 oktober 1972 fra Ingvaldsenkomiteen, oppnevnt av Stortinget 19 mai 1969 (NOU 1972:16, Stortingets kontroll med forvaltningen). Dette resulterte bl a i at Stortinget 27 mai 1977 vedtok at stortingsrepresentanter ikke bør velges eller oppnevnes til bedriftsforsamlinger eller styrer i bedrifter eller institusjoner som er underlagt Stortingets kontrollmyndighet. Men flertallet kan ikke se at Stortingets valg av et mindre antall av medlemmene i et styre for Domstoladministrasjonen kan ha noen problematiske konsekvenser for Stortingets kontrollmuligheter og muligheter til å gjøre parlamentarisk ansvar gjeldende overfor Regjeringen. Regjeringen skal bare unntaksvis ha en instruksjonsrett overfor styret.

Flertallets forslag blir etter dette:

Representantene for allmennheten velges av Stortinget. Flertallet regner med at det ovennevnte stortingsvedtak 27 mai 1977 medfører at stortingsrepresentanter ikke vil bli valgt.

Dommerne oppnevnes av Kongen i statsråd. Kongen kan bl a motta forslag fra Høyesterett. Det kan også være aktuelt at Kongen mottar forslag fra dommerne i de øvrige instanser og fra Den norske Dommerforening.

Advokatene oppnevnes av Kongen i statsråd. Kongen kan bl a motta forslag fra Den Norske Advokatforening.

Kongen i statsråd oppnevner styrets leder og nestleder.

Det er et generelt lovfestet krav om at hvert kjønn skal være representert med minst 40 % av medlemmene i offentlige utvalg, likestillingsloven § 21. For et styre på syv medlemmer betyr det at verken menn eller kvinner må være representert med mindre enn tre medlemmer. Flertallet forutsetter at likestillingsloven skal gjelde for styret.

Valg/oppnevning til styret bør gjelde for en periode på fire år, med mulighet for gjenvalg eller gjenoppnevnelse én gang. I startfasen må periodene tilpasses slik at ikke alle styremedlemmene skiftes ut samtidig. Det bør lovfestes en aldersbegrensning for styremedlemmene, slik at ingen kan oppnevnes etter fylte 70 år.

Flertallet vil avslutningsvis fremheve med hensyn til sammensetningen av styret, at det kan anføres argumenter for en noe bredere representasjon, men det vil i så fall etter flertallets oppfatning nødvendiggjøre et større antall medlemmer.

Avsetting av styret m v

Kongen i statsråd bør ha adgang til å avsette styret dersom det ikke følger følger opp kritikk fra Riksrevisjonen - etter at Kongen, eventuelt justisministeren, har gitt nærmere instruks om slik oppfølgning, jf nedenfor. Dette vil innebære at også allmennhetens representanter, som er valgt av Stortinget, vil måtte gå sammen med resten av styret. Så lenge Regjeringen er parlamentarisk og konstitusjonelt ansvarlig overfor Stortinget også for en slik avgjørelse, ser flertallet ikke noe avgjørende problem ved dette. Men i tillegg må - i tråd med alminnelige prinsipper - Kongen kunne trekke tilbake oppnevning av medlemmer som er oppnevnt i statsråd, og Stortinget må kunne trekke tilbake valg av medlemmer som Stortinget har valgt til styret, dersom et medlem ikke er i stand til eller villig til å utføre vervet på forsvarlig måte. Selv om dette antakelig følger av gjeldende rett, bør Kongens myndighet lovfestes.

I straffesak kan styremedlem bli fradømt sitt verv etter straffeloven § 29.

Styrets myndighet og oppgaver i forhold til administrasjonen

Styret skal være øverste myndighet i Domstoladministrasjonen. Styret bestemmer hvilke fullmakter som skal gis til organets administrasjon v/direktøren i den daglige virksomhet. Styret fastsetter instruks for Domstoladministrasjonens direktør og administrative stab og bestemmer hvilke saker som må forelegges for eller avgjøres av styret. Det forutsettes at styret behandler blant annet policyspørsmål innenfor budsjett og strategisk planlegging og følger større utviklingsprosjekter i domstolene, f eks innenfor informasjonsteknologi, organisasjonsutvikling og personalutvikling. Styret er øverste tilsettingsmyndighet, men praktiske hensyn tilsier at tilsetting i funksjonærstillinger og saksbehandlerstillinger må kunne delegeres til direktøren, basert på et lokalt innstillingsråd etter tjenestemannsloven.

I kommisjonens lovskisse i kapittel 14 er styrets oppnevning, funksjoner m v regulert i §§ 30-33 i flertallets forslag.

6.7.2 Domstoladministrasjonens forhold til Regjeringen og departementene

Regjeringens instruksjonsrett

Hovedpunktet i flertallets forslag er at den utøvende makts instruksjonsrett over Domstoladministrasjonen skal reduseres til et minimum. Instruksretten er regulert i kommisjonens lovskisse i kapittel 14, i § 30 annet ledd i flertallets forslag.

Instruks i enkeltsak vedrørende admininstrasjon av domstolene bør være avskåret, med unntak for oppfølgning av kritikk fra Riksrevisjonen, se nedenfor. Dersom Regjeringen eller en statsråd mener at Domstoladministrasjonen ikke følger administrative regelverk på tilfredsstillende måte, vil reaksjonen være å vurdere å avsette styret ved kgl res. I praksis er det vanskelig å se for seg at administrative saker vil bli satt på spissen på denne måte. Og selv om Domstoladministrasjonen skal ha avstand til Regjeringen og departementene, må man forutsette at det vil foregå en løpende kontakt med vedkommende departement - bl a som del av budsjettarbeidet - slik at misforståelser unngås.

Når kommisjonen her snakker om instruks i enkeltsak vedrørende administrasjon av domstolene, tenkes ikke på enkeltvedtak etter forvaltningsloven § 2 siste ledd eller liknende beslutninger, f eks pålegg fra det lokale Arbeidstilsynet, pålegg om rømningsveier ved brann o s v.

Generell instruks skal etter flertallets vurdering bare kunne gis i form av slike administrative, generelle regelverk som gjelder gjennomgående for flere eller for alle statlige organer, f eks når det gjelder budsjettprosessen, lønnsforhandlinger og arbeidsmiljøet.

Det fremgår foran at den begrensede tilknytningen som Domstoladministrasjonen skal ha til Regjeringen/departementene, forutsettes å gå gjennom Justisdepartementet - med virkning for det parlamentariske ansvar som omhandlet i punkt 6.7.7. Domstoladministrasjonen skal likevel ikke være underlagt departementet, og flertallet vil understreke at justisministeren som hovedregel ikke skal kunne gi instrukser i egenskap av fagstatsråd for domstolenes administrasjon.Flertallet forutsetter at dette vil være resultatet når man avskjærer såvel instruks i enkeltsak som generell instruks som ikke gjelder gjennomgående for flere statlige organer. Men det bør gjelde en særordning i forbindelse med den stortingskontroll med domstolene og Domstoladministrasjonen som Riksrevisjonen skal stå for. Det normale vil naturligvis fortsatt være at allerede uformell veiledning og kritikk fra Riksrevisjonens representanter vil bli fulgt opp av Domstoladministrasjonen og den enkelte domstol, og at formell kritikk i Riksrevisjonens rapporter til Stortinget vil bli fulgt opp av Domstoladministrasjonen ved omlegging av rutiner, nye retningslinjer for domstolene o s v. Men det bør likevel også være en ordning for å gjøre ansvar gjeldende dersom Riksrevisjonens kritikk - etter regnskapsrevisjon eller forvaltningsrevisjon - ikke følges opp på en rimelig måte. I så tilfelle bør Kongen, eventuelt justisministeren, om nødvendig kunne gi Domstoladministrasjonen instruks om å følge opp Riksrevisjonens kritikk. Slik instruks kan antakelig både ha karakter av instruks i enkeltsak og generell instruks. Dersom Domstoladministrasjonen ikke følger opp instruksen, kan det være aktuelt for Kongen å avsette styret. Dersom Kongen eller justisministeren ikke gir noen slik instruks, kan det pådras parlamentarisk eller konstitusjonelt ansvar dersom Stortinget finner at forholdet er graverende. Ved å gi Regjeringen slik rett og plikt til å følge opp tung kritikk fra Riksrevisjonen, vil det på en effektiv måte kunne knyttes parlamentarisk ansvar til oppfølgning av kritikk fra Stortingets eget kontrollorgan. Flertallet nevner at en slik ordning ble innført i Danmark ved lov om Domstolsstyrelsen av 19 juni 1998.

Spørsmål knyttet til at domstolene er tillagt forvaltningsoppgaver

I dag har Justisdepartementet både administrasjonsansvaret for domstolene og vanlig overordnet forvaltningsjuridisk ansvar for en del ordinær forvaltningsmyndighet som er lagt til domstolene, først og fremst en del registreringsoppgaver. I denne gruppen kan man også medregne notarius publicus-oppgavene; først og fremst notarialbekreftelser, vigsler og registreringer av partnerskap. På de forvaltningsjuridiske områdene har vedkommende departement vanlig faglig instruksjonsmyndighet og omgjøringsmulighet. Etter utskilling av en egen Domstolavdeling i Justisdepartementet i 1996 lot man Domstolavdelingen beholde ansvaret for domstolenes forvaltningsjuridiske oppgaver i samme utstrekning som den tidligere Sivilavdeling hadde hatt. Det overordnede ansvar for de oppgavene som tidligere hørte under andre departementer - først og fremst innkreving av dokumentavgift og av arveavgift på vegne av Finansdepartementet i offentlige dødsboer - ble liggende i disse departementer.

Justisdepartementets/Domstolavdelingens kombinerte ansvar for domstoladministrasjon og for domstolenes forvaltningsjuridiske oppgaver, kan medføre en fare for at grensene for departementets myndighet overfor domstolene kan bli uklare. Dette kan imidlertid gå i to retninger. Man kan i en gråsone oppleve at grensene mot domstolenes uavhengighet i deres dømmende funksjon tøyes over tid. Men man kan også risikere at en forsiktig holdning overfor den dømmende funksjon smitter over på forvaltningsområdene slik at man får mer tilbakeholdenhet og en svakere styring av disse områdene enn det som ellers er vanlig i forvaltningen. Det er ikke mulig å vite hvilken utvikling som er den mest sannsynlige, men begge må anses som uheldige.

Flertallet finner imidlertid at spørsmålet ikke har nevneverdig betydning for organiseringen av domstoladministrasjonen. Problemet kan fjernes ved at de aktuelle forvaltningsoppgavene tas ut av domstolene og legges til ordinære forvaltningsorganer. Dette vurderes av det utvalget som utreder herreds- og byrettenes struktur og arbeidsoppgaver og omfattes ikke av Domstolkommisjonens mandat. Dersom man ikke velger å skille ut forvaltningsoppgavene, vil domstolene uansett organisering av Domstoladministrasjonen måtte være underlagt faglig instruksjonsmyndighet fra et departement eller direktorat på disse områdene. Legger man domstoladministrasjonen utenfor Justisdepartementet, slipper man unna selve kombinasjonen av funksjoner sentralt, men på den annen side får man ulempene ved at ett organ har administrativt ansvar for domstolene og et annet organ har faglig ansvar for en del forvaltningsoppgaver som domstolene er tillagt.

Enkelte oppgaver i domstolene ligger i utkanten av eller utenfor det dømmende område, men har så nær tilknytning til den dømmende virksomhet at de antakelig fortsatt bør ligge i domstolene. Dette gjelder særlig oppgaver og myndighet etter vitnegodtgjørelsesloven og den del av rettsgebyrloven som gjelder domstolene. Her kan det være aktuelt å la Domstoladministrasjonen være sentral myndighet, uten noen form for instruksjonsrett fra noe departement.

Domstoladministrasjonens rolle i lovgivningsprosessen.

Flertallet forutsetter at Domstoladministrasjonen i utgangspunktet ikke skal ha et slikt ansvar for lovforberedelse som vanligvis ligger til organer i sentralforvaltningen, m h t å utarbeide lovutkast for en statsråd og utferdige eller foreslå forskrifter med hjemmel i lov. Lovansvaret for de forvaltningsfunksjonene som måtte bli liggende i domstolene, må sortere under vedkommende fagdepartement, selv om Domstoladministrasjonen kan kanalisere eventuelle forslag og initiativ fra domstoler videre til fagdepartement. Lovansvaret for prosesslovene må også ligge utenfor Domstoladministrasjonen, nærmere bestemt i Justisdepartementets Lovavdeling. Regler for oppgaver som ligger i utkanten av eller utenfor det dømmende området, men med nær tilknytning til den dømmende virksomheten slik som vitnegodtgjørelse og rettsgebyr, har vi ovenfor antydet kan plasseres direkte under Domstoladministrasjonens ansvar. I så fall kan det være aktuelt å legge de innledende lovforberedelser til Domstoladministrasjonen.

Selv om Domstoladministrasjonen ikke får formelt ansvar i lovgivningsprosessen, vil flertallet presisere at organet må ha full adgang til å fremme forslag om lovgivning ut fra domstolenes erfaring med f eks prosesslovene. Det er også en selvfølge at domstolenes funksjon som høringsinstans må beholdes, og at koordineringen av domstolenes høringsuttalelser praktisk kan legges til Domstoladministrasjonen.

Klage over Domstoladministrasjonens beslutninger

De aller fleste beslutninger som fattes av styret - eller av administrasjonen etter fullmakt fra styret - vil være av en slik art at noen klage etter forvaltningsloven ikke er aktuell. F eks vil beslutninger i budsjettsammenheng, vedr leie av kontorlokaler, vedr utvikling av EDB-systemer o s v, ikke være gjenstand for forvaltningsklage. Rent unntaksvis kan det imidlertid tenkes beslutninger som er rettet mot enkeltpersoner og som faller inn under klageordninger etter forvaltningsloven eller andre lover. Styret skal etter flertallets forslag være tilsettingsmyndighet for alle stillinger i Domstoladministrasjonen, og herunder vil styret kunne ilegge disiplinærreaksjon. Slike beslutninger kan påklages etter tjenestemannsloven. Muligens kan det også tenkes andre eksempler.

Flertallet ser ikke grunnlag for å gjøre unntak fra klageretten, og det vil være Justisdepartementet som utpeker seg som klageinstans. Man bør imidlertid overveie om klage kan gå direkte til Kongen i statsråd, slik ordningen er for disiplinærreaksjoner som er ilagt av et departement. Flertallet går ikke nærmere inn i dette spørsmålet, og har ikke utformet noe forslag til regulering i lovskissen i kapittel 14. Først etter at man gjennom den videre organisasjonsprosessen i detalj har fastsatt Domstoladministrasjonens oppgaver og eventuelle klagemuligheter, kan man legge opp et system for klage over Domstoladministrasjonens beslutninger som i størst mulig grad tilfredsstiller behovet for avstand og uavhengighet i forholdet til departementet.

Styrets funksjon i utnevnelsessaker

Med den organisasjonsløsning som flertallet går inn for - med en Domstoladministrasjon ledet av et bredt sammensatt og selvstendig styre - åpnes muligheter for å la dette styret også være innstillingsorgan for dommerutnevnelser. Kommisjonen foreslår i kapittel 7 at det opprettes et slikt innstillingsorgan. Det styret som flertallet har beskrevet, vil være meget godt egnet til å være innstillingsorgan. Den kompetansen som flertallet ønsker å få inn i styret, er den samme som det er ønskelig å ha i et innstillingsorgan, nemlig generell samfunnmessig innsikt og engasjement og generell innsikt i domstolenes funksjon, oppgaver og situasjon. Verken til styret eller til et innstillingsorgan bør man lete etter f eks spesialister på utnevnelser/personalutvelgelse, ledelse av større organisasjoner, EDB-utvikling o s v.

En slik samling av ledelsesfunksjonen for den sentrale domstoladministrasjon og innstillingsfunksjonen for dommerstillinger er ikke gjennomført i våre nordiske naboland. Men i enkelte andre land har man eksempler på at disiplinær- og innstillingsfunksjoner er lagt til råd som samtidig har enkelte andre administrative funksjoner for domstolene.

Et hovedargument for et felles organ er at organet dermed får mer allsidige og interessante oppgaver, noe som vil gjøre det lettere å finne godt kvalifiserte personer til å gå inn i et slikt organ. Det vil oppfattes som tilfredsstillende å kunne anlegge et helhetssyn på domstolenes administrasjon, utvikling og oppgaver i samfunnet. En kombinasjon av funksjonene vil også innebære at alle medlemmene av organet får en dypere innsikt i domstolforhold og domstolspørsmål. Erfaring og innsikt fra hver av funksjonene vil kunne virke berikende for arbeidet med de andre funksjonene, og organet vil kunne utføre sine oppgaver på en bedre måte.

Ved utviklingen av den nye administrasjonsordningen for domstolene i Danmark, var det fremme et synspunkt om at det kan være betenkelig å legge for omfattende myndighet til et enkelt kollegialt organ, på bakgrunn av at man ved løsrivelsen av domstoladministrasjonen får en sterk reduksjon av statsrådens ansvar. Flertallet finner at en slik motforestilling har liten vekt, så lenge det er offentlig innsyn i organets virksomhet og valget/oppnevningen av medlemmer kan trekkes tilbake. Konsentrasjon om ett organ vil i seg selv kunne bety at offentlighetens innsyn og kontroll med virksomheten kan gjennomføres på en enklere og mer effektiv måte enn om myndigheten ble spredt på flere organer.

Flertallet vil etter dette foreslå at styret for Domstoladministrasjonen blir tillagt de oppgaver og den myndighet som den samlede kommisjon foreslår lagt til et innstillingsorgan, se § 5 (flertallets forslag) i lovskissen i kapittel 14.

Flertallet foreslår derimot ikke at styret får seg tillagt de funksjonene som er foreslått lagt til et tilsynsutvalg, se kapittel 10. Tilsyns/disiplinærsaker har en annen karakter enn utnevnelsessaker og andre administrative saker. Tilsynsutvalget skal ha en funksjon som ligger konfliktløsing og dømmende virksomhet nær. Av hensyn til tilliten til domstolene og dommerne bør det organ som skal ta stilling til disiplinærreaksjoner mot dommere, ikke være det samme organ som er ansvarlig for innstilling og konstitusjon av dommere og ansvarlig for å legge opp tilfredsstillende rammebetingelser for arbeidet i domstolene. Endelig tilsier hensynet til at også dommerne må ha tillit til ordningen, at tilsynsutvalgets funksjoner ikke legges til styret.

6.7.3 Særlig om budsjettprosessen

Budsjettmyndighet er et av de viktigste styringsredskaper i offentlig sektor. Med budsjettmyndighet siktes både til rett til å fremme forslag om statsbudsjett og den etterfølgende fordeling av bevilgede midler på den enkelte lokale driftsenhet. Flertallet vil innledningsvis understreke at en full budsjettfrihet ikke fremstår som noen aktuell løsning. Med full budsjettfrihet siktes det til den ordningen som gjelder for Norges Bank, som selv fastsetter sitt budsjett. Institusjonen vil i praksis gå med overskudd, og i statsbudsjettet gjenfinner man bare bankens overskudd. En tilsvarende ordning for domstolene kunne vært gjennomført ved at domstolene fikk disponere bestemte inntekter, selv fikk bestemme sitt budsjett og bare overførte det gjenværende overskudd til statskassen. Det vil imidlertid være helt i strid med de någjeldende prinsipper om Stortingets budsjettmyndighet og Regjeringens budsjettansvar dersom man skulle la en statlig institusjon utenom Norges Bank bestemme sin egen ressurstilgang.

Oversikten over domstoladministrasjon i en del andre land, punkt 6.3, viser eksempler på alle grader av fristilling. Overført til norske forhold vil de aktuelle alternativene være:

• Domstolbudsjettet inngår som en del av statsbudsjettet etter en ordinær budsjettprosess slik tilfellet er i dag, eventuelt rent redigeringsmessig skilt ut som et eget programområde

• Domstoladministrasjonens budsjettforslag inngår i det samlede forslag til statsbudsjett etter at Regjeringen har foretatt slike endringer den finner nødvendig, men slik at det opprinnelige forslaget fra Domstoladministrasjonen følger med til Stortinget eller kan fremlegges for justiskomiteen

• Domstoladministrasjonens budsjettforslag inntas uendret i Regjeringens samlede forslag til statsbudsjett

• Domstoladministrasjonen fremmer budsjettforslag for domstolene direkte for Stortinget

Valg av budsjettmessig frihetsgrad vil avhenge av to typer vurderinger. For det første må man vurdere om det er budsjettordninger som innebærer fare for svekkelse av domstolenes dømmende uavhengighet. For det andre må man vurdere om det er grader av budsjettfrihet som man ønsker av andre grunner, uten at de er nødvendige for å verne om domstolenes dømmende uavhengighet.

Flertallet antar at Regjeringens budsjettmyndighet ikke innebærer noen fare for at den utøvende makt vil øve irregulær påvirkning på domstolenes dømmende myndighet. Men selv om budsjettfriheten ikke er nødvendig for å hindre irregulær påvirkning av den dømmende virksomheten, kan en slik frihet på lengre sikt bidra til å skape holdninger - både innenfor domstolene, i forvaltningen og i samfunnet for øvrig - som vil støtte opp om domstolenes dømmende uavhengighet.

Flertallet vil ikke gå inn for noe prinsipp om at det skal være lettere for domstolene å oppnå budsjettvekst enn andre statlige sektorer. Det er dessuten ikke noen nødvendig sammenheng mellom budsjettmessig fristilling i forhold til Regjeringen og økte budsjetter. Men det er ønskelig at den reelle prioriteringen mellom domstolene og andre virksomheter innenfor og utenfor justisvesenet foretas fullt ut i Stortinget, og det forutsetter at domstolenes eget budsjettforslag blir gjort kjent for Stortinget ved siden av Regjeringens forslag. Det er også ønskelig at en egen Domstoladministrasjon foretar prioriteringer innenfor domstolene, f eks prioritering mellom ulike innsatsfaktorer som dommerstillinger, funksjonærstillinger, kompetanseutvikling, EDB-utbygging, forbedringer av lokaler - i den grad dette ikke er fastlagt gjennom Stortingets budsjettbehandling. En særlig side av budsjettordningen i de senere år er kravet om at budsjettforslaget skal inneholde mål for virksomheten neste år samt en rapportering av måloppnåelsen foregående år. For domstolene vil det være nærliggende med mål for saksbehandlingstid og andre former for servicemål. Hvis slike bindende mål formuleres utenfor domstolene, kan det innebære en betydelig påvirkning av prioriteringer i domstolene. Selv om det ikke er noen nødvendig sammenheng mellom tidsforbruk og kvalitet i den dømmende virksomheten, vil det i en del situasjoner være nærliggende å frykte at kortere saksbehandlingstid kan medføre at avgjørelsene - og særlig domsgrunnene - innholdsmessig blir svakere. Dette er ikke alltid en negativ utvikling, i mange situasjoner er rask avslutning av saken av meget stor betydning for partene. Men det er ønskelig at domstolene og en egen Domstoladministrasjon i samarbeid foretar denne prioriteringen innenfor de tilgjengelige ressurser, tilpasset den enkelte sakstype og den konkrete saken.

Flertallet legger til grunn at domstolene vil være undergitt krav om målformulering og rapportering til Stortinget uansett om man følger dagens budsjettordning eller går over til ordninger med større budsjettfrihet. Men domstolenes særstilling vil komme klarere frem dersom domstolenes eget budsjettforslag og synspunkter på mål og resultater kan komme frem for Stortinget ved siden av det som fremgår direkte av Regjeringens samlede forslag til statsbudsjett.

Flertallet mener at Regjeringen fortsatt skal være fullt ansvarlig for budsjettforslaget for domstolene. Regjeringen har det samlede ansvar for landets økonomiske utvikling. Den offentlige sektors budsjettutvikling og det offentlige forbruk generelt har stor betydning. Riktignok var Regjeringens budsjettforslag for domstolene for 1999 på ca 1 milliard kroner, hvilket utgjør ca 10 % av Justisdepartementets samlede budsjettforslag og ca 0,2 % av statbudsjettets samlede utgifter. Men selv for en såvidt liten virksomhet vil det kunne være problematisk om budsjettet for virksomheten unndras Regjeringens økonomiske styring. Dersom de ressursmessige rammebetingelser for én sektor utvikler seg svært forskjellig fra andre sektorer, kan det skape problemer for styringen av andre sektorer.

Flertallet mener at de beste grunner taler for en løsning etter følgende linjer, jf § 33 i kommisjonens lovskisse i kapittel 14:

• Domstoladministrasjonens forslag kan bearbeides under Regjeringens budsjettarbeid, og inngår i det samlede budsjettfremlegg fra Regjeringen, eventuelt redigeringsmessig skilt ut som eget programområde

• Stortinget skal gjøres kjent også med underlagsmaterialet, d v s at Domstoladministrasjonens budsjettforslag og eventuelt vurderinger av målsettinger og resultatoppnåelse skal følge med statsbudsjettet som trykt vedlegg

6.7.4 Forholdet til Stortinget, Riksrevisjonen og sivilombudsmannen

Flertallets forslag inneholder ikke noe ansvar for styret direkte overfor Stortinget. Det er Kongen som kan avsette styret. Hvis Stortingets ikke er tilfreds med styrets arbeid, kan det gi seg utslag i reaksjon mot en regjering som i en alvorlig situasjon ikke går til avsettelse av styret. Også i relasjon til styret for Domstoladministrasjonen bør prinsippet om at «Stortinget kjenner bare statsråden» legges til grunn.

I Domstoladministrasjonens forhold til Stortinget står Riksrevisjonensentralt. Riksrevisjonen er et organ for Stortinget. Etter revisjonsloven omfatter Riksrevisjonens myndighet også domstolene og domstolenes administrasjon, både hva angår tradisjonell regnskapsrevisjon og den såkalte forvaltningsrevisjon, se punkt 6.2.5.

Flertallet ser ingen prinsipielle problemer knyttet til Riksrevisjonens myndighet til å drive regnskapsrevisjon overfor domstolene og Domstoladministrasjonen. Derimot reiser forvaltningsrevisjonen noen prinsipielle spørsmål. Men dette er spørsmål som foreligger allerede i dag, og som ikke følger av etableringen av en egen Domstoladministrasjon. Flertallet vil likevel omtale disse spørsmålene.

Etter flertallets vurdering gir forvaltningsrevisjon av domstolene Stortinget en effektiv etterfølgende kontrollmulighet overfor domstolenes virksomhet; hvordan ressursene utnyttes, i hvilken grad målsettinger om god service og rask saksbehandling nås m v. En ordning hvor Stortingets eget organ kan drive denne form for kontroll med domstolene, er foran fremhevet som en viktig forutsetning for å etablere en egen Domstoladministrasjon, som bare er undergitt et minimum av instruksjonsmyndighet fra den utøvende makt. Forvaltningsrevisjonen er egnet til å ivareta det grunnleggende demokratihensynet. Det må imidlertid settes visse grenser for en forvaltningsrevisjon av domstolene, p g a prinsippet om domstolenes dømmende uavhengighet. Det er uakseptabelt om Riksrevisjonen går inn og kvalitetsvurderer den enkelte dom og kjennelse, og det samme kan etter omstendighetene gjelde andre dommeravgjørelser enn dommer og kjennelser. Det er også problematisk om Riksrevisjonen vurderer domstolers prioriteringer av hvilke ressurser som skal settes inn i den enkelte sak, og likeledes om Riksrevisjonen vurderer rettsmøter og domskonferanser i forhold til krav om effektiv utnyttelse av ressursene. En vurdering av om saksbehandlingstiden er tilfredsstillende, kan også være problematisk, selv om det foreligger omforente målsettinger for saksbehandlingstid.

Disse grensedragningsproblemene for forvaltningsrevisjon av domstolene er ikke knyttet spesielt til flertallets forslag til organisering av en Domstoladministrasjon. Tilsvarende spørsmål må stilles med dagens administrasjonsordning. Et eksempel er Riksrevisjonens antegnelser til statsregnskapet for 1993, etter en undersøkelse av domstolenes behandling av døds- og konkursboer, lønnsgarantiordningen og bostyrernes salærer. Når Riksrevisjonen vurderte dommernes salærfastsettelser, beveget man seg i en vanskelig gråsone.

Flertallet finner det imidlertid vanskelig å utforme noe forslag til lovbestemte avgrensninger av Riksrevisjonens forvaltningsrevisjon av domstolene. En praktisk løsning kan være at revisjonsloven tar et forbehold om begrensninger i forvaltningsrevisjon i domstolene, og at Stortinget i sin instruks for Riksrevisjonen søker å gi noen nærmere retningslinjer på grunnlag av forslag som kan utarbeides av Riksrevisjonen og Domstoladministrasjonen i fellesskap.

Flertallet viser for øvrig til punkt 6.7.2 hvor det foreslås at Kongen, eventuelt justisministeren, gis myndighet til å instruere Domstoladministrasjonen om å følge opp Riksrevisjonens påpekninger av kritikkverdige forhold, og at manglende oppfølgning kan gi grunnlag for å avsette styret. Det forutsettes at det, etter Stortingets vurdering i det enkelte tilfelle, knyttes parlamentarisk ansvar til den instruksjonsmyndighet som justisministeren her gis.

Endelig nevnes Domstoladministrasjonens forhold til det annet organ som ligger direkte under Stortinget, Stortingets ombudsmann for forvaltningen. I fastsettelsen av sivilombudsmannens arbeidsområde er det gjort unntak for domstolenes virksomhet, men inn under dette unntaket regnes ikke Justisdepartementets administrasjon av domstolene. En tilsvarende tolkning av ombudsmannsloven vil etter flertallets mening være riktig i forhold til den nye Domstoladministrasjonen, slik at ombudsmannsloven i utgangspunktet kommer til anvendelse på Domstoladministrasjonens virksomhet. Det samme må gjelde forvaltningsloven og offentlighetsloven som har tilsvarende regler om lovenes anvendelsesområde.

Ved den danske lovforberedelse var forholdet mellom sivilombudsmannen (Folketingets Ombudsmand) og den nye domstoladministrasjon (Domstolsstyrelsen) gjenstand for diskusjon. I det sakkyndige utvalg (Domstolsudvalget) mente et flertall at ombudsmannen ikke skulle ha kompetanse i relasjon til domstoladministrasjonen. Det ble lagt vekt på at det ved opprettelsen av den nye domstoladministrasjonen skjedde en atskillelse av denne administrasjonen fra den utøvende makt. Det harmonerte da ikke med den generelle avgrensning av ombudsmannens kompetanse såfremt ombudsmannen skulle ha myndighet overfor domstoladministrasjonen. Dette standpunkt ble fulgt av regjering og lovgiver.

Etter flertallets mening (i vår kommisjon) bør det legges vekt på at oppgavene knyttet til administrasjonen av domstolene ikke endrer karakter av å bli flyttet fra Justisdepartementet til en egen Domstoladministrasjon. Det vil fortsatt i realiteten være tale om en form for forvaltningsvirksomhet. Men det viktigste i reell henseende er at sivilombudsmannen er en instans som folk - såvel utenfor som innenfor domstolsvesenet - kan rette henvendelse til hvis de er utilfreds med Domstoladministrasjonens handlemåte.

6.7.5 Forholdet til domstolene

Domstoladministrasjonen vil ha ulike roller i forhold til domstolene:

• Styringsfunksjonen gjennom budsjettmyndigheten

• Tilsyn med oppfyllelsen av omforente målsettinger og målsettinger oppstilt av Stortinget

• Utøvelse av den administrative myndighet som ikke legges til den enkelte domstolleder

• Samarbeidspartner f eks i utvikling av målsettinger for domstolenes virksomhet,

• Formidler av synspunkter og behov i forhold til Regjering og Storting

• Pådriver i domstolenes utviklingsarbeid

• Serviceyter og kompetansesentrum i forhold til informasjonsteknologi, regnskapsarbeid, arkivarbeid o s v

• Koordinator for felles utspill fra domstolene

Domstoladministrasjonen vil langt på vei komme i en tilsvarende stilling i forhold til domstolene som Justisdepartementet gjør i dag. Men situasjonen vil bli preget av at Domstoladministrasjonen skal ha en høy grad av uavhengighet i forhold til departement og Regjering. Myndighetsutøvelse fra Domstoladministrasjonen vil derfor oppfattes som mindre problematisk fra domstolenes side enn dagens domstoladministrasjon i Justisdepartementet. Det er likevel viktig å presisere at domstolenes uavhengighet i sin dømmende virksomhet må ligge fast; dette er en grense som heller ikke den nye Domstoladministrasjonen kan overskride.

6.7.6 Domstoladministrasjonens organisering

Flertallet finner det ikke riktig å gå inn i en mer detaljert drøftelse av hvordan Domstoladministrasjonen bør bygges opp og organiseres. Etter at Stortinget har vedtatt nye lovbestemmelser, må den videre prosess koble inn spesialkompetanse i organisasjonsutvikling, samtidig som tjenestemannsorganisasjonene har rettigheter og plikter i prosessen. Flertallet vil imidlertid understreke den avgjørende betydning det har at man får rekruttert inn en meget dyktig leder og godt kvalifiserte medarbeidere på en rekke områder. Det er nødvendig for å kunne drive en profesjonell og utviklingsrettet administrasjon av domstolene, jf punkt 6.7.9.

6.7.7 Justisdepartementets, justisministerens og Regjeringens ansvar for domstolenes administrasjon

Det følger av flertallets forslag til en Domstoladministrasjon ledet av et styre at justisministerens funksjoner og ansvar vil være meget begrenset. Funksjonene vil hovedsakelig være begrenset til følgende punkter når det gjelder domstolenes administrasjon:

• Å saksforberede og gi tilråding til Regjeringen når det gjelder oppnevning av styre for Domstoladministrasjonen

• Å ta stilling til Domstoladministrasjonens budsjettforslag og innarbeide det i statsbudsjettet

• Å holde seg orientert om domstoladministrasjonen i store trekk og sette seg inn i kritikk eller antegnelser fra Riksrevisjonen

• Eventuelt å gi instruksjon om oppfølgning av Riksrevisjonens kritikk eller ta skritt til å avsette styret i ekstraordinære tilfeller

• Å be om orientering fra Domstoladministrasjonen i tilknytning til spørsmål fra Stortinget vedr domstolene eller Domstoladministrasjonen

• Å saksforberede og gi tilråding til Regjeringen når det gjelder endringer i domstolenes ytre organisering og prosessordning og når det gjelder lovgivning av betydning for domstolene.

For oversiktens skyld nevnes også de funksjonene som justisministeren vil ha med dommerutnevnelser og disiplinærordning:

• Å saksforberede og gi tilråding til Regjeringen når det gjelder oppnevning av Tilsynsutvalg for dommere

• Å motta den enkelte utnevnelsessak fra Domstoladministrasjonen med innstilling fra styret og med redegjørelse for referanseinnhenting og intervjuer m v, å foreta supplerende saksforberedelse og utforme tilråding til Regjeringen

• Å ta stilling til saksanlegg for avskjed av dommer eller avgjøre suspensjon

Funksjonen m h t saksforberedelse og tilråding i saker om embetsreguleringer og lovsaker av betydning for domstolene vil også omfatte funksjoner utover det som må regnes som administrasjon av domstolene. I domstolloven, tvistemålsloven og straffeprosessloven er Kongen i dag tillagt atskillig myndighet i grenseområdet mellom domstolenes administrasjon, arbeidsrutiner og prosessordninger - utover de oppnevninger, konstitusjoner m v av dommere som er behandlet i kapittel 8 om midlertidige dommere. Denne myndighet er konsentrert om fire hovedområder:

• Domstolenes ytre organisering (rettskretsinndeling, opprettelse av spesialdomstoler, domsmyndighet på kontinentalsokkel m v), domstolloven §§ 16, 20, 22 og 26a

• Domstolenes indre organisering og rutiner (loddtrekningskretser, avdelingsinndeling, saksfordeling, dommerforsikring, autorisasjon av dommere og forsvarere, bruk av rettskapper, tekniske metoder for lyd- og bildeopptak i retten, fjernavhør, utvalg av faste sakkyndige, rettsanmodninger til/fra utlandet, forkynningsordning m v), domstolloven §§ 4, 11, 19, 28, 46, 48, 49, 50, 51, 60, 63, 86a, 91, 142, 146, 163, 164, 188, 189, tvistemålsloven §§ 130, 199a, 240 og straffeprosessloven §§ 23, 102 og 109 a

• Prosessordninger (rettsmekling, vitneplikt, forliksmekling, dommeravhør, lekdommere, utenlandske juristers likestilling med norske jurister, utenlandske advokaters adgang til å være prosessfullmektig, faste sakkyndige, innføring av militær rettergang), domstolloven §§ 57, 59, 67, 84, 84a, 89, 235, tvistemålsloven §§ 44, 95, 99a, 204, 274, 480 og straffeprosessloven §§ 117, 146, 239, 463 og 468

• Salærsatser, statens ansvar for utgifter til rettstolker, erstatning for kostnader ved forliksrådsbehandling m v, domstolloven § 27 og tvistemålsloven §§ 169 og 176

Samlet gir disse bestemmelsene en omfattende myndighet både til å gi forskrifter og fatte enkeltvedtak. Uten å gå inn i en detaljvurdering, mener flertallet at denne myndigheten for en vesentlig del bør kunne legges til Domstoladministrasjonen, ved endring i domstolloven, tvistemålsloven og straffeprosessloven, selv om det på enkelte punkter kan være aktuelt å la loven gi noe snevrere fullmakter eller mer utfyllende retningslinjer for skjønnsutøvelsen.

Derimot finner flertallet at de politiske myndigheter fortsatt bør ha myndigheten til å bestemme rettskretsinndelingen, altså sammenslåinger og delinger av domstoler, og opprettelse/nedleggelse av spesialdomstoler og overordentlige domstoler. Dette vil normalt være avgjørelser som berører lokaliseringsspørsmål av stor politisk interesse. Det samme gjelder regulering av viktige elementer i prosessordningen, som dommeravhør utenfor rettsmøte, rettsmekling og forkynningsordningen.

Flertallet vil understreke at avstanden mellom den utøvende makt og Domstoladministrasjonen - og Domstoladministrasjonens reelle selvstendighet - ikke bare avhenger av formelle regler om organisering og styrets kompetanse, men også av hva slags domstolenhet som bygges opp i Justisdepartementet. Den indre organiseringen i et departement anser man å ligge utenfor det Stortinget kan regulere ved lov. Men jo større denne enheten blir og jo mer domstolfaglig kompetanse som samles i Justisdepartementet, desto mer omfattende vil departementets kontakt og tilsyn med domstoladministrasjonen bli.

Selv om justisministerens funksjoner overfor domstolene begrenses til det som er nevnt foran, kan justisministeren gjøres parlamentarisk ansvarlig for domstolsadministrative forhold. I praksis vil dette antakelig være knyttet til manglende oppfølgning av Riksrevisjonens kritikk av Domstoladministrasjonen eller domstolene, mangelfulle svar på spørsmål stillet i Stortinget eller i ekstraordinære tilfeller også mangelfull vurdering av om styret eller et styremedlem skal avsettes. Det innebærer at samtidig som domstolene oppnår en tilfredsstillende uavhengighet i forhold til den utøvende makt, kan man basere seg på den parlamentariske ansvarsordning som er grunnleggende for vår statsskikk.

6.7.8 Offentlighetens innsyn i administrasjonen av domstolene

Flertallet legger som nevnt foran til grunn at offentlighetsloven kommer til anvendelse på de vesentlige deler av Domstoladministrasjonens virksomhet på samme måte som den kommer til anvendelse på det meste av Justisdepartementets og Regjeringens administrasjon og tilsyn med domstolene etter dagens ordning. Lovens § 1 gjør riktignok unntak for saker som behandles etter rettspleielovene, og unntaket får anvendelse også på departementets saksbehandling. Men etter forarbeidene (Ot prp nr 4 (1981-82) s 46) tar dette først og fremst sikte på dokumenter i rettssaker, f eks slik at et prosesskriv som sendes et forvaltningsorgan, kan unntas fra offentlighet. Det er mer tvilsomt om rene administrative saker som i dag er regulert i f eks domstolloven, omfattes av unntaket i § 1. Og under enhver omstendighet vil den vesentlige del av vanlig administrasjon av domstoler følge andre regelverk enn rettspleielovene.

Gjennom opprettelsen av en egen Domstoladministrasjon og gjennom sammensettingen av styret ønsker flertallet å sikre administrasjonens legitimitet og tillit. Men ønsket om legitimitet og tillit begrunner også en utvidet offentlighet knyttet til styrets virksomhet.

Det er vanlig oppfatning at et statlig forvaltningsorgans styre og administrasjon er ett og samme organ etter offentlighetsloven slik den lyder i dag, slik at administrasjonens saksforberedelse for styret og den skriftlige kontakten mellom styre og administrasjon er å anse som «et organs interne saksforberedelse» og dermed kan unntas fra offentlighet, offentlighetsloven § 5 første ledd. P g a de særlige forhold som nevnes foran, ønsker flertallet en større grad av åpenhet og offentlighet rundt styrets virksomhet sammenlignet med det som gjelder for intern saksbehandling i vanlige forvaltningsvirksomheter.

Administrasjonens saksforberedelse (det skriftlige materiale som legges frem for styret før hvert styremøte) bør på vanlig måte være unntatt fra offentlighet som «intern saksforberedelse» etter lovens § 5 første ledd. På den annen side er det like klart at styrets vedtak utadoverfor domstolene vedr administrasjon av domstolene, ikke er unntatt offentlighet; dette vil være ordinære beslutninger fra Domstoladministrasjonen som ett «organ» etter offentlighetsloven. (Men vedtaket kan gå inn under andre unntaksbestemmelser, f eks unntak pga innholdet i dokumentet.)

I den grad dissenser i et styre vanligvis ikke undergis offentlighet, bør det gjelde en spesialordning for Domstoladministrasjonens styre. Dissenser i styrets vedtak bør inngå i det som gjøres offentlig tilgjengelig. Særlig er det av betydning at dissens mellom de domstolsinterne styremedlemmer og allmennhetens representanter samt advokatene kan være tilgjengelige. Allmennhetens representanter og advokatene vil ha en særlig funksjon når det gjelder demokratisk kontroll med administrasjonen av domstolene.

Dernest foreslår flertallet unntak fra offentlighetsloven § 5 første ledd når det gjelder de skriftlige styrevedtak som er rettet innad, til administrasjonen/direktøren. Slike skriftlige vedtak regnes som interne dokumenter og kan unntas fra offentlighet etter offentlighetsloven § 5 første ledd. Forslaget fremgår av lovskissen i kapittel 14, i § 34 tredje ledd. De beslutninger som bør være offentlige, vil særlig dreie seg om policybeslutninger knyttet til tilsettingspolitikk og budsjettprioriteringer. Offentlighet vil gi mulighet for offentlig debatt om de mer langsiktige beslutninger og ikke bare om de enkeltstående utslag av en ikke-offentlig policy som administrasjonen setter i verk. Offentlighet vil også gi mulighet til å sette søkelys på eventuell manglende oppfølgning av styrevedtak. - En slik utvidet offentlighet kan imidlertid ikke være uten unntak; de vanlige begrensninger i offentligheten p g a budsjettprosedyren i staten, hensyn til pågående lønnsforhandlinger o s v, må gjelde også her.

6.7.9 Synspunkter på de praktiske konsekvensene av organiseringen av Domstoladministrasjonen

Kommisjonen har ikke hatt mulighet til å foreta noen systematisk kartlegging og evaluering av hvordan den sentrale domstoladministrasjon fungerer i dag. Kommisjonen har imidlertid som nevnt i kapittel 1 gjennomført en rekke høringer med ulike grupper og myndigheter og har gjennom dette også fått en del opplysninger og vurderinger knyttet til domstoladministrasjonen. I tillegg har kommisjonen trukket veksler på kommisjonsmedlemmers erfaring med Justisdepartementets administrative funksjoner overfor domstolene.

Flertallet har ingen grunn til å tro at Justisdepartementets administrasjon av domstolene er kvalitetsmessig særlig annerledes enn det som er vanlig ellers i staten. Justisdepartementet har på noen felter og i noen perioder ligget langt fremme, bl a når det gjelder ledelsesutvikling og teknologiutvikling - i nært samarbeid med domstolene og de ansattes organisasjoner.

En alminnelig evaluering av domstoladministrasjonen i Justisdepartementet ligger ikke innenfor mandatet. Det er tilstrekkelig for flertallet å vurdere om det foreligger spesielle problemer med domstoladministrasjonens generelle kvalitet som har sammenheng med at enheten i dag er en del av Justisdepartementet. Med generell kvalitet siktes det til hvor godt man oppfyller de krav og kriterier som vanligvis legges til grunn i vurderinger av statlige, administrative enheter - så som egen kostnadseffektivitet, egen endringsvillighet, servicegrad, påvirkning av underlagte organers måloppnåelse, utviklingsarbeid m v. Flertallet har ikke funnet grunnlag for å anta at det er knyttet slike kvalitetsproblemer til Justisdepartementets domstoladministrasjon med årsakssammenheng til at administrasjonen er en del av Justisdepartementet. Men Domstoladministrasjonen vil etter flertallets forslag kunne oppnå større legitimitet overfor domstolene og dommerne, og det kan ha en positiv effekt på administrasjonens påvirkning av domstolenes måloppnåelse og på deler av utviklingsarbeidet.

Flertallet må anta at etablering og drift av Domstoladministrasjonen vil kreve noe mer ressurser. Det er ikke lett å foreta presise beregninger, men i kapittel 13 om økonomiske og administrative konsekvenser er det inntatt noen vurderinger. For ordens skyld nevnes at flertallet ikke har sett grunn til å vurdere hvilke virkninger det ville hatt om dagens domstoladministrasjon i Justisdepartementet ble tilført en tilsvarende økt ressursinnsats. Hovedbegrunnelsen for den nye Domstoladministrasjonen gjelder forhold som ikke påvirkes nevneverdig ved tilførsel av mer penger eller flere stillinger til Domstolavdelingen.

Det må antakelig være uproblematisk å rekruttere saksbehandlere og ledere med tilstrekkelig høy domstolkompetanse til Domstoladministrasjonen. Men også når det gjelder rekruttering av godt kvalifiserte fagfolk innenfor administrasjon og organisasjonsutvikling, mener flertallet at Domstoladministrasjonen kan bli et attraktivt sted å arbeide for slike fagfolk. Løsrivelse fra Justisdepartementet behøver ikke bety at det nye organet isolerer seg fra statlige og private fagmiljøer for administrasjon og organisasjonsutvikling. Fordi organets oppgaver vil være begrenset til administrasjon, vil man dessuten unngå den vanlige konkurransen om ressurser og oppmerksomhet mellom grupper og personer som driver med henholdsvis administrasjon og faglige spørsmål. Interesserte fagpersoner vil finne det utfordrende å administrere et høyt antall enheter spredt over hele landet og med stor variasjon i enhetenes egen administrative kompetanse.

Flertallet understreker viktigheten av at det nye organet får en god bemanning, gode hjelpetjenester, gode lokalforhold, tilstrekkelig driftsbevilgning som bl a gir rom for nødvendig reisevirksomhet - samt normeringer av stillinger som gjør dem konkurransedyktige i forhold til tilsvarende stillinger i departementer og direktorater. Dette er ønskelig for å ha sikkerhet for at Domstoladministrasjonen kan fungere godt etter kort tid. Domstolapparatet er sårbart for svikt i den sentrale domstoladministrasjon og dens servicetilbud. Dagens domstolapparat er karakterisert ved et stort antall driftsenheter, dels av liten størrelse og med til dels begrenset administrativ kompetanse. Virksomheten er avhengig av en rekke spesialutformede EDB-systemer, og den lokale EDB-kompetansen er begrenset.

Når Domstoladministrasjonen får en økt legitimitet overfor domstolene, vil det ha en positiv virkning for effektiviteten.

6.8 Mindretallets prinsipielle basis for valg av hovedløsning for den sentrale domstoladministrasjon

Et mindretall, som består av medlemmene Bugge Fougner, Fagernæs, Gjørv, Lorange Backer, Nygaard Haug, Olsen og Ven, foreslår at den sentrale domstoladministrasjon organiseres som en del av Justisdepartementet.

Nedenfor fremstilles den prinsipielle basis for mindretallets valg. I punkt 6.9 gis en nærmere beskrivelse av den praktiske utforming av forslaget til sentral domstoladministrasjon.

6.8.1 Mindretallets perspektiv og forslag til organisering av den sentrale domstoladministrasjon

Organisasjonsutformingen for den sentrale domstoladministrasjon innenfor et demokratisk styresett må ivareta flere hensyn som tildels er motstridende. Administrasjonsordningen må bidra til å sikre uavhengighet, upartiskhet, rettferdighet, likebehandling og godt skjønn i den dømmende virksomheten. Samtidig må ordningen ivareta hensynet til demokratisk innsyn, debatt, styring og kontroll når det gjelder de institusjonelle rammene rundt domstolene og rettsvesenet generelt. I tillegg må den fremme administrativ produktivitet, effektivitet og samordning, såvel som evnen til fornying og omstilling i domstolene. Oppgaven er å finne en rimelig balanse mellom ulike hensyn, ikke å rendyrke ett enkelt hensyn. Tilliten til domstolene i befolkningen vil være avhengig av at en slik balanse oppnås og opprettholdes.

Domstolene skal være den grunnleggende institusjon for løsning av rettslige konflikter i det norske samfunnet. I selve konfliktløsningen - den dømmende virksomhet - skal domstolene treffe sine avgjørelser på grunnlag av loven og andre anerkjente rettsregler og ut fra det faktiske materiale som blir lagt frem for retten på den måten som prosesslovgivningens regler foreskriver. Ut over dette skal domstolene i sin dømmende virksomhet være uavhengige både av de andre statsmakter og av andre interesserte grupper og personer.

Skillet mellom dømmende og ikke-dømmende virksomhet er av sentral betydning for mindretallets vurderinger og løsningsforslag. Hvordan domstolene organiseres og administreres, reiser andre spørsmål og aktiviserer andre hensyn og prinsipper enn det som gjelder den dømmende virksomhet.

Hvilke domstoler landet skal ha, hvor de skal lokaliseres og hvordan de skal finansieres, utstyres og bemannes, er spørsmål av allmennpolitisk karakter. De dreier seg om styrings- og fordelingsprinsipper og om utformingen av, og forholdet mellom, samfunnets grunnleggende institusjoner for konfliktløsning og rettshåndhevelse. Dette er spørsmål som i siste instans bør behandles og avgjøres av Regjeringen og Stortinget i tråd med norsk statsskikk.

Mindretallet mener at en ordning hvor den sentrale administrasjonen av domstolene legges inn under en parlamentarisk og konstitusjonelt ansvarlig statsråd, er best egnet til å balansere de forskjellige hensynene og sikre god oppgaveløsning. Det må understrekes at forslaget representerer en videreutvikling og forbedring av den sentrale domstoladministrasjon innenfor en departementsmodell, og dermed innenfor rammen av ministeransvaret. Det dreier seg således ikke om en status quo-løsning.

Når den sentrale domstoladministrasjon knyttes til et departement, hører det under Regjeringen å avgjøre hvilket departement oppgaven skal legges til (jf Grunnloven § 12). Men både domstolene og det norske samfunn forøvrig vil være best tjent med at domstoladministrasjonen beholdes i Justisdepartementet.

Mindretallet foreslår at det blir knyttet en rådsstruktur til departementet. Det bør opprettes et innstillingsråd og et tilsynsråd, som tilsammen skal utgjøre et uavhengig domstolråd for departementet.

Innstillingsrådet skal innstille når det gjelder utnevning av dommere, og avgjøre saker om konstitusjon, slik en samlet kommisjon foreslår i kapitel 8. Tilsynsrådetskal avgjøre saker om disiplinærforføyninger mot dommere og klager over dommeratferd, slik kommisjonen foreslår i kapitel 10. De gjenværende administrative oppgaver bør ligge i Justisdepartementet med bistand fra Domstolrådet, som skal være sammensatt av medlemmene av Innstillingsrådet og Tilsynsrådet.

Ønsket om å styrke dommernes og domstolenes uavhengighet i sin dømmende virksomhet kommer til uttrykk i de felles forslagene om endringer når det gjelder dommerutnevnelse, klage- og disiplinærordning, begrensninger i visse sidegjøremål og en gradvis reduksjon av antallet midlertidige dommere, men også i forslaget om grunnlovfesting av dommernes og domstolenes uavhengighet i den dømmende virksomhet. I dag fremgår denne uavhengigheten bare indirekte av lovverket. Hvis det blir uttrykkelig slått fast i Grunnloven, tydeliggjør man de faktiske forhold. I tillegg til dette kommer mindretallets forslag om at det skal opprettes et Domstolråd som bl a skal ha en kontroll- eller kvalitetssikringsfunksjon også når det gjelder å sikre domstolenes dømmende uavhengighet. Mindretallet går dessuten inn for lovfesting av de rådene som foreslås og deres funksjoner.

Mindretallet minner for oversiktens skyld om at en organisasjonsløsning som ligger relativt nær den departementsløsningen som her forslås, nemlig direktoratsmodellen, inngår i den gjennomgangen av alle aktuelle løsningsalternativer som kommisjonen foretar i punkt 6.5. Men denne avvises likevel som løsning av den samlede kommisjon. Flertallet og mindretallet legger vekt på delvis forskjellige hensyn i begrunnelsen for at direktoratsmodellen ikke velges. Selv om oppgavene er av en slik karakter at de kunne egne seg for en direktoratsmodell, er det for mindretallet sentralt at departementsløsningen i større grad enn direktoratsløsningen markerer domstolenes og domstoladministrasjonens viktighet. Ved en direktoratsløsning vil man også miste de positive konsekvensene av nærhet til de politiske beslutningstakere. Man kan videre frykte at rekrutteringssituasjonen kan være noe vanskeligere, og det kan være fare for ressurskrevende dobbeltarbeid. Mindretallet har ikke funnet at direktoratsløsningen har noen fortrinnfremfor departementsløsningen.

6.8.2 Generelle hensyn og prinsipper

Prinsippet om dommernes og domstolenes uavhengighet i den dømmende virksomheten er ett grunnleggende prinsipp i demokratiske rettssamfunn. Uavhengighetsprinsippet er solid forankret blant annet i det konstitusjonelle demokratiets vektlegging av lovstyre, maktdeling, statsborgerlige rettigheter og menneskerettigheter. Ethvert forslag til sentral domstoladministrasjon må bygge på at domstolene i en rettsstat har en særstilling som den tredje statsmakt. Domstolene har en egenart og integritet som må ivaretas dersom rettssikkerheten skal bevares. Tilknytningsformen til de andre statsmaktene bør ikke være den samme som for departementenes underliggende forvaltningsetater.

Men samtidig finnes det andre og delvis konkurrerende prinsipper som er relevante for vurderingen av hvordan domstolene skal organiseres og administreres. Dette er prinsipper som må dras inn i vurderingen av hvilken tilknytningsform domstolene skal ha til de andre statsorganene og hvilken innflytelse Justisdepartementet skal ha over organiseringen og administreringen av domstolene.

Et demokratisk statsstyre er basert på prinsippet om folkesuverenitet. Det vil si at folkeviljen er øverste norm for statsstyret. I Norge er statsstyret, og dermed forholdet mellom statsinstitusjonene, dessuten basert på det parlamentariske prinsipp. Storsamfunnets forventninger om hvordan de grunnleggende institusjonene skal organiseres forutsettes å bli formet gjennom fri, offentlig debatt og kanalisert fra befolkningen gjennom Stortinget og Regjering.

Generelt kan det sies at demokratier som det norske bygger på historiske lag av delvis konkurrerende prinsipper arvet fra ulike idétradisjoner. 1 Det meste av tiden fungerer samfunnene med uavklarte spenninger mellom slike prinsipper, for eksempel mellom prinsippet om domstolenes uavhengighet, maktfordelingsprinsippet, folkesuverenitetsprinsippet og det parlamentariske prinsipp. De lever med uløste spenninger om hvordan forholdet mellom prinsippene skal være og dermed om hva som er fornuftige og rettferdige løsninger. Det kan være uklarhet eller strid om hva som ligger i prinsippene, hvordan de bør tolkes og hva som gjør dem verdifulle. Det samme kan være tilfelle for oppfatningene om hvilke konsekvenser prinsipper bør ha i praksis, hvor langt de skal rekke og hvordan skal avveies.

Variasjoner i andre lands organisering av forholdet mellom demokratisk politikk og domstolene

Denne kompleksiteten i underliggende hensyn og prinsipper har ført til at organiseringen av forholdet mellom demokratisk politikk og domstolenes uavhengighet i praksis har vært sammensatt og skiftende. Organiseringen varierer fra land til land, også mellom demokratier som slutter opp om de samme grunnprinsippene for statsstyret. 2

Dette kommer blant annet til uttrykk i at det er store variasjoner når det gjelder:

• Hvilke spørsmål som kan bringes, og faktisk bringes, inn for domstolene, og særlig hvilken kompetanse domstolene har til å kontrollere og overprøve de andre statsmaktene

• I hvilken grad ulike grupper i befolkningen bruker domstolene, og ikke minst bruker domstolene til å vinne fram i politiske stridsspørsmål

• Om domstolene selv kan avgjøre hvilke saker de skal behandle

• Hvor presist lover er formulert og hvor mye dommerskjønn de tillater

• Hvordan domstolene blir finansiert, administrert og kontrollert

• Hvor dommerne rekrutteres fra, hvordan de velges ut og hva som påvirker deres karrierer

• Hvordan dommerne utdannes og hvilke grunnleggende verdier de sosialiseres til og preges av

• I hvilken grad, og på hvilke måter, dommerne deltar i andre samfunnssfærer

Legitim og ikke-legitim påvirkning av domstolene

Generell oppslutning om prinsippet om at domstolene skal være «selvstendige» eller «uavhengige» dekker derfor over at det i praksis er mange og store variasjoner i hvilke avhengighetsforhold, kontakter, bånd og påvirkninger som finnes mellom domstolene/dommerne, de andre statsmaktene og ulike samfunnsinstitusjoner og sosiale grupper. I moderne demokratier er ingen av de grunnleggende institusjoner «uavhengige», og det foregår stadige forsøk på å justere grenser og balanseforholdet mellom konkurrerende prinsipper og institusjoner. Det er grunn til å tro at tilliten til de ulike institusjonene er avhengig av hvordan grensene mellom dem trekkes og balanseforholdet utvikles, og ikke av rendyrking av uavhengighet for den enkelte institusjon. 3

Den utfordring man står overfor er derfor å skille mellom legitime og ikke-legitime, ønskelige og uønskede påvirkninger. Spesielt er det viktig å skille mellom påvirkninger som kan true domstolenes institusjonelle egenart og integritet, og påvirkninger som ikke gjør det. Det må klargjøres hvem og hva domstolene bør være uavhengige eller avhengige av, hvilke sider ved domstolenes virksomhet som må vernes, hvilke som legitimt kan påvirkes, og i hvilke former legitim påvirkning kan forekomme. De viktigste skillene går mellom inngripen i dømmende og ikke-dømmende virksomhet, og mellom inngripen i enkeltsaker og påvirkning av domstolenes rammebetingelser i form av generelle regler, finansielle og administrative ordninger. Mindretallet nøyer seg her med å slå fast at plasseringen av den sentrale domstoladministrasjon dreier seg om ikke-dømmende virksomhet og generelle rammebetingelser, og ikke om de enkelte dømmende avgjørelser.

Kommisjonens oppgave er dermed ikke å foreslå en løsning for organiseringen av den sentrale domstoladministrasjon som alene gir mest mulig uavhengighet eller makt for domstolene, men en institusjonell ordning som på en balansert måte ivaretar de hensyn, verdier og interesser som er relevante og legitime i demokratier som det norske. Som professor Torstein Eckhoff en gang uttrykte det: «Det vil selvsagt ikke være noen fordel om domstoler og dommere var helt immune for all slags påvirkning» ... «Idealet er m a o ikke maksimal uavhengighet, men en passende kombinasjon av uavhengighet og avhengighet». 4

Den begrensede overføringsverdien av andre lands ordninger for domstolsuavhengighet

Det finnes ulike nasjonale tradisjoner med betydelige forskjeller når det gjelder institusjonelle grenser og balanseforhold. Disse gjenspeiler i sin tur blant annet ulike erfaringer med hvordan institusjonene har fungert i ulike land. Det gjelder ikke minst i hvilken grad institusjonene har utført sine oppgaver med dyktighet og integritet, og om institusjonelle eliter har utøvd selvkontroll og akseptert grenser for egen utfoldelse.

Ordninger og reformforslag fra land med helt andre erfaringer og tradisjoner har derfor begrenset relevans og overføringsverdi. Fra flertallets side er nevnt de føderale domstoler i USA, som administreres av en frittstående domstoladministrasjon uavhengig av den utøvende makt. Det dreier seg imidlertid her om politisk sterke domstoler, med en helt annen selvstendig makt og vilje enn det man anser ønskelig i vår del av verden. Dommere i føderale domstoler i USA utnevnes - eller velges - på politisk grunnlag. Også dette gjør en sammenligning med norske forhold og norske tradisjoner lite naturlig. 5

Flertallet har også fremhevet «uavhengighetstrenden» i Sentral- og Øst-Europa. Når de nye demokratiene der så sterkt har understreket domstolenes uavhengighet, og når de har valgt å organisere domstoladministrasjonen uavhengig av regjeringen, må dette ses på bakgrunn av deres historiske erfaringer med regjeringer som både direkte og indirekte har øvd press på domstolene i deres dømmende virksomhet. De norske erfaringene er annerledes.

Etter mindretallets mening er det langt mer naturlig å trekke sammenligninger med domstoladministrasjonene i våre naboland og i Vest-Europa for øvrig. Langt de fleste land i Vest-Europa har hatt - og har - sin domstoladministrasjon knyttet opp mot den utøvende makt (fortrinnsvis et justisdepartement), kombinert med et parlamentarisk ansvar for vedkommende statsråd. Slik er forholdet også i Sverige, selv om man der har hatt Domstolsverket som et «administrativt mellomledd» gjennom de siste mer enn 25 år. Det er imidlertid verdt å merke seg at kontakten og forbindelseslinjen har vært og er meget tett og kort mellom Justitiedepartementet i Stockholm, Domstolsverket i Jönköping og de enkelte domstoler og deres administrasjoner. Svenske dommere arbeider innenfor et lukket karrieremønster (se nærmere om dette i kapittel 7.4). Denne lukkede karriere omfatter såvel Justitiedepartementet som Domstolsverket, og det er ikke uvanlig at svenske dommere arbeider i kortere eller lengre perioder i alle disse sentrale institusjoner eller organisasjoner.

De danske forhold har av naturlige grunner stått sentralt under Domstolkommisjonens arbeid. Men de danske reformene har funnet sted med utgangspunkt i erfaringer og problemer som adskiller seg i betydelig grad fra de norske. Selv om Danmark ikke har hatt en lukket dommerkarriere, har bredden i rekrutteringen av dommere i Norge tradisjonelt vært vesentlig større enn i Danmark. I Danmark har det - på samme måte som i Sverige - vært vanlig å flytte frem og tilbake mellom Justitsministeriet og domstolene i løpet av en dommerkarriere. I tillegg kan nevnes at den løsningen som til slutt ble valgt i Danmark, hvor Riksrevisjonen får en sentral rolle som kontrollinstans, synes vanskelig å forene med den rollen den norske Riksrevisjonen hittil har hatt.

Ingen folkerettslige hindringer for domstoladministrasjon i et departement

Den europeiske menneskerettighetskonvensjon og andre internasjonale konvensjoner fastslår prinsippet om domstolenes uavhengighet. Dette innebærer et krav om at domstolene skal være uavhengige i sin dømmende virksomhet. Folkerettslige regler gir imidlertid ingen veiledning når det gjelder om domstoladministrative oppgaver skal legges innenfor eller utenfor Regjeringen og departementene.

Generelt sier de ulike internasjonale regelverk lite om hvordan domstolene skal administreres. Historisk har ikke tilknytningen til Justisdepartementet vært sett som noe vesentlig problem for domstolenes uavhengighet. Internasjonalt har man har heller ikke trukket den konklusjon at «uavhengige domstoler» forutsetter at domstolene bevilgningsmessig og administrativt skal skilles fra Regjeringen. 6

Både den administrasjonsordning Norge hittil har hatt - hvor Justisdepartmentet har hatt ansvar for administrasjonen av domstolene og justisforvaltningen forøvrig - og den som mindretallet foreslår, er helt i overensstemmelse med internasjonale idealer og folkerettslige forpliktelser. Mindretallet vil også understreke at Norge, når det gjelder administrasjonsordning, er på linje med det som er det dominerende mønster i Vest-Europa. Dette vil fortsatt være situasjonen dersom mindretallets forslag følges.

Den internasjonale debatten om balansen mellom domstolene og de andre statsmaktene

Selv om kommisjonen først og fremst skal analysere alternative administrasjonsformer, bør slike avveininger etter mindretallets mening foretas i et større perspektiv. Valget av administrasjonsordning og tilknytningsform er viktig. Men av minst like stor betydning er den debatten som foregår både på europeisk nivå og i flere land, om den institusjonelle balansen mellom domstolene og de øvrige statsmaktene. Dette er en debatt som direkte berører domstolenes kjerneområde - den dømmende virksomheten. Det kan for eksempel observeres en generell internasjonal tendens de senere år til økt vektlegging av individenes rettigheter mot statsmakten og en understrekning av domstolenes rolle i å forsvare disse rettighetene. For eksempel har Den europeiske menneskerettighetsdomstol i Strasbourg utvidet sitt virkefelt. I tillegg har EF-domstolen spilt en viktig integrasjonspolitisk rolle gjennom på egen hånd å utvide sin kompetanse. Noen mener også at det har skjedd en generell «judisialisering av politikken». 7 I dette ligger at domstolene setter strammere grenser for flertallsstyre, men også at tenkemåter og prosedyrer fra domstolene får økt innpass i det politiske liv i mange land.

En rekke, tildels motstridende, tendenser gjør seg gjeldende og skaper en situasjon som ikke fanges opp av forestillinger om en klar arbeids-, makt- og ansvarsfordeling mellom statsmaktene. Mindretallet nøyer seg imidlertid med å observere at når domstoler har markert seg sterkere på områder det står politisk strid om, så har dette i flere tilfelle ført til offentlig diskusjon om hva som er domstolenes rettsmessige rolle innenfor et demokratisk styresett. Ett eksempel er EF-domstolen. En periode med integrasjonsaktivisme på 1990-tallet førte til betydelig kritikk. Etterhvert har domstolen inntatt en mer forsiktig rolle. 8 Eksemplet viser hvordan forsøk på å endre grunnleggende institusjonelle maktbalanser gjerne skaper motreaksjoner, også når utviklingen går i retning av mer autonomi og makt for domstolene. 9

Domstoladministrasjonen må ses i sammenheng med forslagene om å redusere Regjeringens myndighet eller innflytelse på dommerutnevnelser, disiplinærspørsmål m v

Når valget av administrasjonsform ses i dette større perspektivet, vil en samtidig overføring av myndighet over dommerutnevnelser, klage- og disiplinærspørsmål og forvaltningen av domstolene representere en betydelig endring. Når man skal ta stilling til om en slik maktoverføring bør skje til et organ med en løs kobling til den parlamentariske styrings- og ansvarskjeden, må endringene vurderes ikke bare ut fra rettsstatsprinsipper, men også ut fra demokratiske prinsipper mer generelt.

6.8.3 Valg av administrasjonsformer

Mindretallet vil i sine vurderinger skille mellom:

1. De direkte effekter ulike administrasjons- og organisasjonsformer har på virksomheten i domstolene. Det gjelder særlig de dommer som avsies, de prioriteringer som foretas og i hvilken grad ordningene bidrar til effektiv drift og økonomisering med ressursene, og

2. De effekter administrasjons- og organisasjonsformer har på folks oppfatninger av domstolene og rettssystemet, uavhengig av hvordan formene faktisk (og direkte) påvirker den interne virksomheten i domstolene.

Administrasjonsformen, statsrådsansvaret og tilliten til domstolene

Forskning om organisasjoner og institusjoner har vist at trekk ved formelle organisasjonsstrukturer, prosesser og formålsparagrafer, sammen med trekk ved personalet, sender signaler til omgivelsene om hvilke hensyn og prinsipper som gis prioritet. Slike trekk kan ha en sterk symboleffekt som bidrar til økt eller redusert legitimitet, særlig i tilfelle hvor det er vanskelig å fastlegge nøyaktig hvordan de ulike formelle trekkene direkte påvirker den faktiske virksomheten i organisasjonen og dermed hvordan organisasjonen løser sine oppgaver. 10 Dette må også antas å gjelde for domstolene, og en samlet kommisjon understreker at det er grunnleggende viktig for tilliten til domstolene at deres uavhengighet er synlig utad.

For begge typene effekter er imidlertid de formelle administrasjons- og organisasjonsordningene bare ett av flere sett av faktorer som påvirker tillitsforhold, beslutninger, prioriteringer og daglig drift. En samlet kommisjon mener da også at den administrative tilknytningsformen ikke er blant de elementer som er mest avgjørende for publikums tillit til domstolene.

Befolkningens tillit til domstolene er avhengig av en rekke faktorer. Blant de viktigste er: dommenes faglige kvalitet, om dommene er i overensstemmelse med folks rettsoppfatning, dommernes integritet og upartiskhet, om dommerne oppfører seg på en hensynsfull og høvisk måte, omkostningene ved å føre en sak for domstolene og den tiden sakene tar.

Mindretallet finner ikke at det er grunnlag for å hevde at folks tillit til domstolene vil øke dess mer domstoladministrasjonen formelt løsrives fra demokratiske prosesser og administrativt oppsyn og innflytelse. Som allerede nevnt: Hvilke domstoler landet skal ha, hvor de skal lokaliseres, hvilke forventninger som skal stilles til dem, hvordan ressurstilgangen til domstolene skal prioriteres i forhold til utgifter til andre samfunnsmessige formål, og hvordan domstolene skal finansieres, utstyres og bemannes er spørsmål av allmennpolitisk karakter. Dette er avgjørelser av en slik karakter at de i et representativt demokrati oppfattes som mest legitime når de i siste instans foretas av Regjeringen og Stortinget ut fra en helhetsvurdering.

Snarere er det grunn til å tro at befolkningens tillit til domstolene vil bli redusert dersom de formelle styrings- og administrasjonsformene signaliserer at domstolene er blitt «en stat i staten», eller at dommernes egeninteresser (for eksempel hensynet til deres økonomiske og sosiale status) synes å ha fått en dominerende plass. Det samme vil skje dersom de formelle ordningene gir inntrykk av at styringsordningen favoriserer spesielle interesser og grupper i samfunnet. Etter mindretallets mening er det viktig at domstoladministrasjonen organiseres slik at man unngår (inntrykket av) laugsstyre, korporativt styre eller rent fagstyre. 11

Konklusjonen er derfor at statsrådsansvaret for utviklingen av domstolene og det samlede rettsvesen ikke bør overlates til et «uavhengig» organ. Erfaringen viser at et statsrådsansvar har kunnet kombineres med en desentralisering av administrativt ansvar til den enkelte domstol. Mindretallet ønsker en videreføring av en slik utvikling fra detaljstyring til rammestyring når det gjelder domstoladministrasjonen.

Departement med administrasjonsansvar er bare én av mange grupperinger og krefter som påvirker domstolene

Mindretallet er generelt skeptisk til betegnelsen «en uavhengig domstoladministrasjon». Det at et styre får en fri stilling i forhold til departement og Regjering betyr selvsagt ikke at det ikke påvirkes av ulike grupperinger og krefter når det foretar vurderinger og prioriteringer og treffer vedtak.

Forestillingen om at administreringen av domstolene bør overlates til «uavhengige» enkeltpersoner og organer synes dels å gjenspeile en tiltro til at det kan trekkes et klart skille mellom faglige og politiske aspekter når det gjelder administrative og organisatoriske spørsmål. Til en viss grad synes forestillingen om «uavhengighet» også å bygge på det forrige århundres ideal om et statsstyre basert på at uavhengige og sterke personligheter skal ta avgjørelser ut fra sine egne vurderinger av hva som er riktige løsninger og uavhengig av ytre påvirkninger. Dette er et styringssyn som generelt har tapt oppslutning som følge av allmenne demokratiseringsprosesser.

Sammensetningen av et styre for domstoladministrasjonen

Mindretallet stiller seg tvilende til at to «representanter for allmennheten» i styringen av domstolene skal være i stand til å fange opp, formidle og forsvare befolkningens syn på hvordan domstolene og rettsvesenet bør fungere. Disse to styremedlemmene vil bli utpregede «deltidsdeltakere». Dersom de ikke skal representere noen organisert gruppe, vil de også ha begrenset institusjonell eller organisasjonsmessig støtte i sin virksomhet. Begge disse forholdene gjør det vanskelig å legge til grunn at de to representantene vil kunne få avgjørende innflytelse.

En økning av antallet «legfolk» i styret 12 ville kunne påvirke maktforhold og organets prioriteringer. Men en slik løsning ville trolig også bidra til å svekke administrasjonens faglige legitimitet utad, noe som blant annet kan gi administrative tiltak overfor domstolene mindre legitimitet blant dommerne. Generelt viser kommisjonens spørreundersøkelse at dommerne legger stor vekt på dommeruavhengighet, ikke bare uavhengighet for domstolene. Det er derfor grunn til å tro at dommerne vil stille seg skeptiske også til inngrep fra en «uavhengig domstoladministrasjon» dersom de mener inngrepene begrenser deres individuelle autonomi.

Styret for Domstoladministrasjonen skal etter flertallets forslag «samlet sett representere innsikt og engasjement i samfunnsmessige problemstillinger såvel som domstolsfaglig kompetanse. Styret skal også representere slik erfaring og slike egenskaper på det personlige plan som er nødvendig for å ivareta en overordnet ledelsesfunksjon». Tre av de syv medlemmer skal etter forslaget være dommere. De øvrige domstolstilsatte skal ikke være representert i styret. Dette vil si at flertallet i styret skal rekrutteres utenfor domstolene. Dette er en annen løsning enn den som er valgt i Danmark, der åtte av Domstolsbestyrelsens elleve medlemmer skal komme fra domstolene selv.

Styret for Domstoladministrasjonen vil etter flertallets forslag få et svært tungt innslag av jurister. Ansvaret for administrasjonen av domstolene foreslås lagt til et kollegialt organ der fem av syv er jurister, og der det i utgangspunktet ikke stilles krav om annen særlig faglig innsikt eller kompetanse, eller om «særlig ledelsesmæssig og samfunnsmæssig indsigt» slik det kreves etter de danske regler.

Hva enten man etter dette fester seg ved den manglende «representativitet» og organisasjonsmessige støtte, eller ved faren for «laugsstyre», føler mindretallet seg ikke overbevist om at man her har funnet frem til den beste løsningen for samfunnet og for domstolene.

Flertallet har i kapittel 7.5.3.1 foreslått at styret for Domstoladministrasjonen også skal ha funksjonen som innstillingsorgan for dommerutnevnelser. Med flertallets forslag om at begge juristmedlemmene utenfor domstolene skal være advokater, får styret som innstillingsorgan en lite heldig sammensetting. Som mindretallet påpeker i kapittel 7.5.3.1, bør et innstillingsorgan ha bredest mulig kontaktflate mot søkergruppene og god kjennskap til de kvalifikasjonene som ulike juridiske yrkesroller kan gi. Det oppnås best ved at ett av disse juristmedlemmene har bakgrunn i offentlig sektor.

Styrkeforholdet mellom styre og stab

I tillegg er mindretallet opptatt av styrkeforholdet mellom styre og stab i en «uavhengig administrasjon». En ordning hvor administrasjonen, ved direktøren, gis vide fullmakter i den daglige virksomheten kan føre til at makten overføres til de ansatte, slik at man får administrasjonsstyre. Dersom kontaktbehovet mellom departement og domstoladministrasjon skal ivaretas gjennom uformell kontakt mellom domstolenes administrasjon og departement, kan det, etter mindretallets mening, lett føre til utydelige makt- og ansvarsforhold, samtidig som en slik ordning er lite transparent.

Tilgang på ressurser og kompetanse

Domstolenes stilling, herunder ressurstilgangen, kan bli svekket dersom man velger en administrasjonsløsning som reduserer det parlamentariske ansvaret. Dersom ingen statsråd står ansvarlig for domstoladministrasjonen, vil domstolene miste en talskvinne/mann som kjemper for domstolene i Regjeringen og i Stortinget. Prioriteringen av sektorer avhenger av politisk styrke og interesse. Hvis det parlamentariske ansvaret i hovedsak tas bort, vil statsråden bare i liten grad høste politisk gevinst selv om sektoren gis høyeste prioritet. 13

En svekket, eller til og med en konstant, ressurstilgang vil kunne få stor betydning fordi en «uavhengig administrasjon» vil bli mer kostbar enn en modifisert departementsmodell vil være. Dette skyldes at det vil trenges en større stab enn det man har i Justisdepartementet idag, samtidig som man vil måtte opprettholde en administrasjon av en viss størrelse i departementet. Mindretallet minner her om at antallet årsverk i domstoladministrasjonen i Justisdepartementet har vært tilnærmet konstant det siste tiåret.

I tillegg vil en løsning innenfor departementet gjøre det fortsatt mulig å dra fordeler av statens generelle kompetanse når det gjelder informasjonsteknologi, personaladministrasjon og organisasjonsutvikling. Endelig mener mindretallet at en modifisert departementsløsning med et bredt og sterkt fagmiljø, gjør det lettere å rekruttere gode fagfolk slik at kvaliteten på domstoladministrasjonen kan opprettholdes og forbedres. Det er fare for at en uavhengig enhet vil kunne oppfattes som en bakevje i et større karrieresystem.

Administrasjon i departementet gir ingen fare for irregulær påvirkning

Det er viktig å unngå «overslag» fra administrative ordninger til den dømmende virksomheten. Det gjelder enten domstoladministrasjonen legges til et departement eller til et organ uavhengig av Regjeringen. En samlet kommisjon ønsker da også å redusere sjansene for «overslag» gjennom forslagene om endringer når det gjelder dommerutnevnelse, klage- og disiplinærordning og en reduksjon av innslaget av midlertidige dommere. Dette er avgjørelser som på en nokså direkte måte kan knyttes til den enkelte dommer, og som dermed kan tenkes å skape et potensiale for ikke-legitim påvirkning.

Når det derimot gjelder administrative og organisatoriske virkemidler, er disse i hovedsak av en generell karakter. Dette gjør det vanskelig å tenke seg at Justisdepartementet skulle kunne bruke dem til illegitim påvirkning av den enkelte dommer eller domstol for å oppnå et ønsket domsresultat, eller at de skal kunne brukes på andre måter som kan true domstolenes institusjonelle egenart og integritet. Det ville også være i strid med grunnfestet dommeretikk om dommeren skulle ta hensyn til slike forhold.

Generelt finnes det lite sikker kunnskap om hvilke faktorer som eventuelt bidrar til å endre holdningene til domstolenes uavhengighet blant departementsansatte. Det er imidlertid ingen grunn til å tro at et økende innslag av folk med andre utdanningstyper enn den juridiske i Justisdepartementet, vil svekke den embetsmannspraksis og de uskrevne tradisjoner som noen mener hittil har hindret illegitime inngrep i domstolenes virksomhet. For det første synes det å være enighet i kommisjonen om at også en «uavhengig domstoladministrasjon» skal rekruttere folk med annen utdanning enn den juridiske. For det andre har svekkelsen av juristenes monopol foregått over mange år uten at det foreligger noen dokumentasjon for at folk med annen utdanning enn jus, ikke respekterer uavhengighetsprinsippet.

Mindretallet kan ikke se at det under samfunnsforhold som de nåværende er større reell fare for overslag fra Justisdepartementet til domstolene enn det vil være fra et selvstendig organ til domstolene. Under helt andre samfunnsforhold vil det overhodet være vanskelig å gi garantier for domstolenes uavhengighet. Skulle det være noen forskjell, må det etter mindretallets mening være at domstoladministrasjon i Justisdepartementet ville fremstå som mer robust enn et selvstendig administrasjonsorgan, med en justisminister som er direkte ansvarlig overfor Stortinget.

Departementsløsningens betydning for samordningsmulighetene m v

Effektene av administrasjonsordningen på domstolene er selvsagt av avgjørende betydning. Mindretallet legger imidlertid vekt på at domstoladministrasjonens plassering, og administrasjon av og ressurstildeling til domstolene mer generelt, ikke kan ses løsrevet fra virkningene for andre samfunnsinstitusjoner. Det gjelder effekter på de andre statsmaktenes innflytelse og ansvar i samfunnsstyringen. Det gjelder også virkninger for konkret oppgaveløsning. Ett eksempel er behovet for å sikre en viss samordning i den såkalte straffesakskjeden (politi/påtalemyndighet - domstoler - kriminalomsorg). For å nå generelt aksepterte mål om rettssikker og effektiv bekjempelse av kriminalitet vil det her være nødvendig å se innsatsen i domstolene i sammenheng med den ressursinnsats som gjøres i politi/påtalemyndighet og kriminalomsorgen.

Et annet eksempel er behovet for å få en viss samordning mellom de informasjonsteknologiske løsninger som velges innenfor ulike deler av rettsvesenet. Dersom slik samordning ikke finner sted, vil det både føre til ekstra omkostninger og redusere mulighetene for samarbeid og effektiv oppgaveløsning. Riksrevisjonen har i Dokument nr 3:5 (1998-99) understreket at det er nødvendig med samordning av IT-virksomhet i justissektoren. Det er ikke sjelden uenighet mellom institusjonene om valg av IT- løsninger. Et frittstående organ vil ikke i forhold som dette kunne instrueres av Justisdepartementet om å velge felles løsninger. Slike fellesløsninger - som ikke alltid er populære i den enkelte sektor - kan være nødvendige for reduksjon av behandlingstiden og omkostningene.

Et tredje eksempel er at administrative, bevilgningsmessige og lovgivningsmessige tiltak og konsekvenser bør ses i sammenheng ved reformer i rettspleien. For å gjøre det billigere å føre en sivil sak kan både administrative effektiviseringstiltak og reformer i tvistemålsloven være aktuelle. En lovreform kan på den annen side ha betydelige stillings- og budsjettmessige konsekvenser, noe toinstans-reformen i straffeprosessen illustrerer.

Tilknytning til Justisdepartementet vil bidra til at Regjeringen stadig er seg mer bevisst domstolene og de verdier som domstolene står for, enn den vil være med en ordning med en «uavhengig domstoladministrasjon». Særlig kan det være av betydning at rettssikkerhetsverdier står klart fremme for ledelsen av det departement som politi og fengselsvesen hører under. Det vil være en positiv sideeffekt av å beholde den sentrale domstoladministrasjonen i Justisdepartementet at sjansene for, og inntrykket av, at departementet får karakter av et rent politi- eller innenriksdepartement, blir redusert.

Justisdepartementet, andre forvaltningsorganer og påtalemyndigheten som part i rettssaker

Ved valget av administrasjonsordning har flertallet lagt vesentlig vekt på at staten - og særlig Justisdepartementet - er part i mange rettssaker for domstolene. Mindretallet vil understreke at selv når staten er part, er det et grunnleggende krav i dommeretikken at dommeren skal være upartisk. Det er ikke dokumentert at norske dommere i sine avgjørelser legger vekt på hvem som er part, enten det er staten eller noen annen. Mindretallet er ikke enig i at det at staten er part i en del rettssaker, kan tillegges betydning for hvilken tilknytning administrasjonsordningen skal ha til Regjeringen.

Mindretallet kan ikke på samme måte som flertallet se «staten» som en enhetlig aktør. «Staten» omfatter en rekke institusjoner, medregnet både Stortinget og domstolene selv. Flertallet er særlig opptatt av forholdet til den utøvende makt eller Regjeringen og regjeringskontorene. Nyere samfunnsforskning fremstiller forvaltningen som segmentert og sektorisert, mer enn enhetlig og samordnet. Ofte er problemet nettopp en for velutviklet institusjonsegoisme eller sektoregoisme hvor beslutningstakerne er lite interessert i hvordan deres handlemåte og valg påvirker andre institusjoner og omgivelsene for øvrig. Den omstendighet at andre forvaltningsgrener har saker for domstolene, kan ikke være et argument mot at administrasjonsordningen ligger i Justisdepartementet. Også Justisdepartementet er part i saker for domstolene. Men i de siste ti årene har Høyesterett etter ankeforhandling bare avsagt dom i ca 20 saker hvor Justisdepartementet har vært part. Med noen få unntak faller sakene i to grupper, utlendingssaker og militærnektersaker. I og med at det nå vil bli opprettet en frittstående utlendingsnemnd som ikke kan instrueres av Justisdepartementet i enkeltsaker, vil Justisdepartementet ikke lenger bli part i disse sakene. Det er videre vedtatt en lovendring om egenerklæring som vil innebære at det sannsynligvis ikke vil bli mange militærnektersaker for domstolene, og det er lite sannsynlig at det vil bli noen saker for Høyesterett. Etter disse endringene vil Justisdepartementet være part i et svært lite antall saker for domstolene.

Flertallet har også vist til at staten er part i straffesakene, og at dette må tillegges betydning. Når det gjelder straffesakene, er det ikke staten v/Justisdepartementet som er part, men den offentlige påtalemyndighet. Justisdepartementet har ingen instruksjons- eller omgjøringskompetanse overfor påtalemyndigheten. Dette er annerledes i Danmark hvor Justitsministeriet kan instruere Rigsadvokaten. I straffesaker har staten forskjellige roller eller interesser å ivareta: Å sikre at skyldige blir dømt, å forhindre at uskyldige blir dømt og å beskytte fornærmete i straffesaken. Dette kan oppsummeres slik at Justisdepartementet eller «staten» ikke har noen interesse i utfallet av den enkelte sak utover at resultatet skal være rettferdig og riktig i samsvar med de lovregler og rettferdsprinsipper som gjelder for straffesakene.

Domstolene i Norge har mange oppgaver og funksjoner, og vanlige borgere i dag er minst like opptatt av domstolenes bidrag til å finne akseptable løsninger på konflikter borgere imellom, at saker avgjøres innenfor akseptable omkostnings- og tidsrammer og av domstolenes bidrag til å bekjempe kriminaliteten i samfunnet, som av deres evne til å beskytte dem mot overgrep fra offentlige myndigheter. På spørsmål om hvilke tiltak man vil satse på for å få domstolene til å virke bedre i fremtiden, er for eksempel et representativt utvalg av befolkningen særlig opptatt av «tiltak som skal sikre at publikum får sakene sine behandlet innen et visst tidsrom», «enklere regler og rutiner» og «bedre informasjon, service og veiledning til publikum». 14 Fremveksten av organisert kriminalitet med store økonomiske ressurser, effektiv organisasjon og omfattende internasjonale nettverk understreker ytterligere statens rolle som forsvarer av befolkningen, og ikke ensidig som en motpart i saker for domstolene.

Parlamentarisk ansvar og demokratisk påvirkning ved etablering av en «uavhengig domstoladministrasjon»

Også en «uavhengig domstoladministrasjon» vil i likhet med departementene og domstolene være en del av «staten». Men den vil ha en svakere tilknytning til folkevalgte organer og svekke den etablerte kanal for demokratisk innflytelse over hvordan domstolene skal utformes og hvilke arbeidsvilkår de bør ha. Statsråden møter i, og kan holdes ansvarlig av Stortinget, så langt statsrådens instruksjonsmyndighet rekker. Legges domstolsadministrative spørsmål til et selvstendig organ, vil ansvar for statsråden være utelukket så langt organets uavhengighet av Regjeringen rekker. At lederen for domstoladministrasjonen skulle rapportere direkte til Stortinget og møte i og holdes ansvarlig av Stortinget, ville representere et klart brudd med den konstitusjonelle ordning som Norge hittil har bygd på.

Mindretallet vil også advare mot en situasjon hvor Justisdepartementets og Regjeringens innflytelse reduseres til et minimum, samtidig som domstoladministrasjonen gjøres til gjenstand for offentlig kritikk. En utvikling hvor ikke bare Regjeringen, men også de folkevalgte, fratas muligheter til å påvirke de institusjonelle rammene rundt domstolene og justisforvaltningen generelt, kan føre til en avmaktssituasjon. Det kan for eksempel gjelde i forhold til offentlig kritikk mot saksbehandlingstiden eller omkostningene ved å føre en sak for domstolene. Dette kan i sin tur medvirke til å svekke tiltroen til politikerne og dermed til et demokratisk styresett.

En svekkelse av det parlamentariske ansvar vil dessuten bety en ytterligere svekkelse av befolkningens allerede begrensede muligheter til å påvirke de institusjonelle rammene for rettsvesenet. Ansvarskjeden mellom administrasjon og befolkningen blir både lang og svak. Reaksjonsmulighetene overfor styre og administrasjon blir få, og de vil bare kunne brukes i ekstreme tilfelle. En svekkelse av det parlamentariske ansvaret vil også redusere sjansene for offentlig debatt om den administrative og organisatoriske utviklingen i domstolene, noe som ytterligere vil svekke folks innsyn og deres evne til å gjøre seg opp en selvstendig mening. 15 Dette skyldes blant annet at den offentlige oppmerksomheten mot ulike saksområder i betydelig grad påvirkes av at det oppstår uenighet og markeres opposisjon i skjæringsflaten mellom Regjering og Storting.

Betydningen av gode erfaringer med domstoladministrasjon i Justisdepartementet

Endelig vil mindretallet understreke verdien av å videreutvikle et system som virker godt i praksis. Dette gjelder ikke minst fordi det finnes relativt lite kunnskap og erfaringer som gjør det mulig å forutsi hvordan nye formelle administrasjonsordninger vil virke i praksis. Det vil være betydelig usikkerhet om i hvilken grad nye organisasjons- og tilknytningsformer vil være egnet til å styrke dommernes og domstolenes selvstendighet i den dømmende virksomheten, og i hvilken grad de er egnet til å ivareta de kryssende hensyn og prinsipper mindretallet ønsker ivaretatt.

Mindretallet mener derfor at man på grunnlag av så usikker kunnskap bør være varsom med å foreta grunnleggende endringer i en administrasjonsordning som i internasjonalt perspektiv har ført til meget gode resultater. I norsk domstoladministrasjon har det i de senere år, anført av Justisdepartementet, vært lagt stor vekt på å få ned behandlingstiden ved domstolene. Dette har ført til at Norge skiller seg ut internasjonalt når det gjelder kort saksbehandlingstid, med vår gjennomsnittlige behandlingstid på f eks ca seks måneder for sivile saker og tre og en måneder for straffesaker for henholdsvis meddomsrett og forhørsrett. Justisdepartementet har ikke benyttet sin administrative myndighet og sitt ansvar til å foreta inngrep overfor domstolene som har svekket deres uavhengige stilling i den dømmende virksomheten. Det er ikke grunnlag for å si at den norske administrasjonsordning har ført til at domstolenes dømmende myndighet er blitt utilbørlig påvirket fra den utøvende makts side.

6.9 Nærmere om mindretallets forslag til organisering av den sentrale domstoladministrasjon

6.9.1 Innledning

Med basis i de avveininger og prioriteringer som fremkommer foran, har mindretallet samlet seg om en løsing hvor flere elementer ses samlet. Ansvaret for domstolenes administrasjon legges til departementet (Justisdepartementet), men med en særordning i form av et eksternt råd, Domstolrådet. Den reelle innflytelse på utvelgelse av dommere deles mellom Regjeringen og et eksternt innstillingsråd, og et annet frittstående råd får det fulle ansvaret for disiplinærtiltak mot dommere.

6.9.2 Justisministeren får innspill fra et råd

Ett sentralt element som skiller mindretallets modell fra dagens ordning, er opprettelse av et råd for domstoladministrasjonen. Et slikt råd vil ha hele domstolområdet som sitt ansvarsområde, men begrenset til administrasjonen av domstolene. En rådsordning finner man i ulike varianter i mange andre land. Mindretallet mener at opprettelsen av et slikt råd vil kunne ha betydelige positive virkninger.

For det første ønsker mindretallet at rådet skal innebære en domstolfaglig kvalitetssikring for den sentrale administrasjon av domstolene, fordi flere medlemmer i rådet skal ha domstolkompetanse. Kvalitetssikringen kan ligge i faglige innspill og råd på de ulike områder i domstolene. Departementet har allerede i dag gode erfaringer med slike innspill fra flere utvalg og råd innenfor domstolenes fagområder, jf foran i punkt 6.2.2. Kvalitetssikringen skal også gå på at rådet må kunne føre oppsyn med at departementets administrasjon av domstolene - og samarbeidet mellom de ulike enheter i Justisdepartementet - ikke er problematisk for domstolenes dømmende uavhengighet.

For det andre kan et råd bidra til økt oppmerksomhet og interesse fra allmennheten når det gjelder domstolene og domstoladministrasjon generelt og uavhengighetsproblematikken spesielt. Det kan i seg selv bidra til økt tillit til uavhengige og upartiske domstoler.

For det tredje er domstolråd et styringselement som er vanlig i mange andre europeiske land, jf punkt 6.3. Mindretallet har foran understreket at organiseringen av domstoladministrasjonen varierer fra land til land, også mellom demokratier som slutter opp om de samme grunnprinsipper for statsstyret som oss. Men det er likevel grunn til å merke seg at mange land har funnet at kombinasjonen av en departementsstyrt domstoladministrasjon og et eksternt råd gir en god balanse mellom de forskjellige hensyn og prinsipper for statsstyret.

For det fjerde kan et råd slik det nedenfor foreslås satt sammen, bidra til klargjøring av grensen mellom domstolenes dømmende virksomhet og den rene administrasjon av domstolene også i den forstand at den sentrale domstoladministrasjonen lar være å innta en unødvendig forsiktig holdning i arbeidet for effektivisering og bedre ressursutnyttelse.

Etter mindretallets vurdering får Domstolrådet oppgaver og påvirkningsmuligheter som skiller det fra en del andre statlige råd. Et råd for domstoladministrasjonen vil få til behandling de viktige og de generelle sakene innenfor alle felter av sentral administrasjon av domstolene, så som domstolenes og domstoladministrasjonens budsjett; virksomhetsplan; strategiske planer; større prosjektplaner; større investeringer; analyser og kursendringer i personalpolitikk, opplæringspolitikk m v. Konkrete temaer kan også være saksbehandlingstiden i domstolene og reformer i rettspleien. Det vil hvert år være faste møter, f eks for behandling av budsjettet, men rådet vil også selv kunne ta initiativ til møter. Man har eksempler på statlige råd hvis arbeid har få synlige virkninger utad. Det foreslåtte Domstolrådet vil ha helt andre forutsetninger for å oppnå positive resultater, dersom departementets domstoladministrasjon følger opp innspill, råd og kritikk på en fruktbar måte.

Domstolrådet skal ikke ha avgjørelsesmyndighet i forhold til domstoladministrasjonen i Justisdepartementet. Men rådet må ha tyngde, både domstolfaglig og samfunnsmessig. Mindretallet forutsetter at rådet både skal ha bred domstolkompetanse, erfaring og innsikt i domstoladministrative spørsmål og representere samfunnsinnsikt og -engasjement. Rådets sentrale stilling vil i seg selv gjøre det attraktivt å sitte i rådet. Mindretallet legger stor vekt på at rådet skal settes sammen av to selvstendige råd som hver for seg har viktige funksjoner, også av besluttende art, nemlig Innstillingsrådet og Tilsynsutvalget. Arbeidet med innstillingssaker, konstitusjoner av dommere og tilsyns- og disiplinærsaker mot dommere vil gi medlemmene en verdifull oversikt over domstolenes situasjon, funksjon og administrasjon. Samtidig vil arbeidet i Domstolrådet gi medlemmene erfaring og innsikt som vil være til nytte i arbeidet i henholdsvis Innstillingsrådet og Tilsynsutvalget.

Domstolrådet vil bestå av fire medlemmer valgt av Stortinget, fem dommere og tre jurister utenfor domstolene, med bred kontaktflate, jf kommisjonens forslag i kapittel 7.5.3.1. Med tolv medlemmer vil dette bli et forholdsvis stort kollegialt organ. Men for et rent rådgivende organ må man vanligvis kunne akseptere et høyere antall medlemmer enn for et organ med forvaltningsmyndighet eller annen myndighet. Det vil ofte være en sammenheng mellom kvaliteten på råd og innspill og bredden i erfaring og innsikt som er representert i det rådgivende organet. Dessuten vil det alltid være mulig å organisere arbeidet i et stort organ på en måte som reduserer ulempene ved størrelsen.

Et råds uttalelser og anbefalinger vil vanligvis ikke være undergitt offentlighet, jf offentlighetsloven § 5 første eller annet ledd. Mindretallet foreslår at denne begrensningen i offentlighetsprinsippet ikke gis anvendelse for Domstolrådets skriftlige uttalelser. Dersom uttalelsene og anbefalingene gjøres offentlig tilgjengelige, vil Domstolrådet bli kjent og få økt innflytelse. Det har da mindre betydning at en del av uttalelsene og anbefalingene kan bli unndratt offentlighet med hjemmel i andre unntaksbestemmelsene i offentlighetsloven, f eks p g a hensynet til en forsvarlig personal-, økonomi- og lønnsforvaltning.

Mindretallet anser det klart at et domstolråd etter de foreslåtte linjer ikke vil støte på konstitusjonelle betenkeligheter. Det er lang praksis for at et departement kan ha lovfestet plikt til å innhente uttalelse fra et særskilt råd før departementet avgjør en sak. Når kommisjonen legger til grunn at det ikke vil stride mot Grunnloven å opprette et innstillingsråd for saker om utnevning av dommere etter Grunnloven § 21, er det enda klarere at det kan opprettes et slikt råd for alminnelige administrative oppgaver på domstolområdet.

6.9.3 Organisering av domstolenheten innenfor Justisdepartementet

Departementenes organisering er Kongens suverene myndighet, som et av Kongens prerogativer, selv om organiseringen er avhengig av Stortingets bevilgninger. Mindretallet går derfor ikke nærmere inn på hvordan domstoladministrasjonen i Justisdepartementet skal organiseres, f eks om oppgavene skal legges til en ren Domstolavdeling eller om organisatoriske forhold i departementet tilsier at man bør kombinere domstoladministrasjon med andre departementsfunksjoner. Mindretallet går heller ikke inn på en vurdering av dagens struktur med en rekke råd, se punkt 6.2.2, og hvordan man skal tilpasse dette til en situasjon med et Domstolråd i tillegg til et nytt Innstillingsråd og et nytt Tilsynsutvalg.

I de senere år har Justisdepartementet organisatorisk vært preget av utvikling og dynamikk, jf foran i punkt 6.2.2, og domstoladministrasjonen må i likhet med de øvrige områder i departementet fortsatt være tilpassingsdyktig.

6.9.4 Behandlingen av domstolenes budsjett

Når mindretallet foreslår at Justisdepartementet skal ha ansvaret for den sentrale domstoladministrasjon, ligger det implisitt at departementets eller en fagavdelings forslag til domstolbudsjett ikke kan fremlegges for Stortinget som korrektiv eller supplement til Regjeringens samordnede budsjettforslag. Dette følger av formelle regler, men også sterke reelle hensyn - samordningshensyn - taler mot å legge et slikt internt sektorforslag frem for Stortinget. Til illustrasjon nevnes ett viktig område for samordning, nemlig kriminalpolitikken. Regjeringen er ansvarlig for en effektiv kriminalitetsbekjempelse, og da er det nødvendig til enhver tid å sette inn ressursene i straffesakkjedens ulike ledd med en balansert fordeling mellom politi, påtalemyndighet, domstoler og kriminalomsorg i frihet og anstalt. Man må ikke overdimensjonere ett ledd i kjeden dersom det finnes flaskehalser i de etterfølgende ledd. Regjeringen må fremme budsjettforslag som er basert på et helhetssyn, og det kan skape problemer for bevilgningsprosessen dersom Stortinget får seg presentert interne sektorforslag for enkelte ledd i straffesakkjeden.

Mindretallet går heller ikke inn for noen annen form for budsjettmessig særstilling for domstolene. Budsjettprosessen er i det hele ikke et område hvor den utøvende makt vil kunne øve noen irregulær påvirkning på domstolenes dømmende myndighet og dermed er det heller ingen grunn til noen skjerming eller beskyttelse av domstolenes budsjett.

Mindretallet foreslår imidlertid at Domstolrådets uttalelse om domstolbudsjettet fremlegges for Stortinget, eventuelt etter anmodning fra Stortinget. Når mindretallet forutsetter at Domstolrådet skal ha tyngde og gjennomslagskraft, vil det ytterligere understreke betydning av arbeidet i rådet om dets budsjettuttalelse rutinemessig legges frem for Stortinget.

Mindretallet nevner avslutningsvis spørsmålene omkring målstyring av domstolene. Den overordnede målstyring skjer først og fremst gjennom Stortingets behandling av de årlige budsjetter, hvor virksomhetenes mål for neste termin presenteres i de årlige budsjettfremleggene og sammenholdes med ressursbehovet, og hvor resultatoppnåelsen fra forrige termin legges frem. Det er en selvfølge at domstolenes budsjett må følge det samme behandlingsopplegg i Stortinget.

Mindretallet ser heller ikke noen avgjørende problemer knyttet til Justisdepartementets forberedende rolle i målstyringen av domstolene. Justisdepartementet kommer frem til forslag til resultatkrav i nært samarbeid med domstolene og dommernes tillitsvalgte, og til grunn for arbeidet ligger vanligvis en bred innhenting av statistikk og andre opplysninger. Heller ikke Justisdepartementets rolle i kontrollen med at domstolene oppfyller resultatmålene, synes problematisk. Det er uaktuelt å la målstyringen gå inn på det materielle resultat i rettssakene.

Mindretallet mener at Domstolrådet bør spille en aktiv rolle i arbeidet med målstyring. Domstolrådet vil både være en støtte for Justisdepartementet og vurdere målstyringen i et domstols- og brukerperspektiv. Dersom f eks initiativ til effektivitetsundersøkelser blir tatt av Domstolrådet, kan det påvirke legitimiteten i forhold til domstolene på en positiv måte. Samtidig vil Domstolrådet kunne presentere domstolenes eventuelle særbehov og deres spesielle situasjon.

Målstyring av domstolene vil bare gjelde saksavvikling, saksbehandlingstid, servicenivå og liknende kriterier. Dermed berøres bare slike spørsmål av allmennpolitisk karakter hvor det er Regjering og Stortinget som må ha den avgjørende myndighet også når det gjelder domstolene, altså spørsmål om hvordan domstolene skal finansieres, utstyres og bemannes i forhold til arbeidsmengde.

6.9.5 Spesielt om utnevnelsessaker og disiplinærsaker

Når mindretallet fremmer forslag om at Innstillingsrådet og Tilsynsutvalget sammen skal utgjøre Domstolrådet, bygger det på forslaget om at det skal opprettes separate, kollegiale organer for innstillingssakene og disiplinærsakene. Den samlede kommisjon har drøftet denne organiseringen i to organer og har både sett argumenter i favør av denne løsningen og i favør av ett samlet organ. Men verken flertallet eller mindretallet ser noen grunn til noen særuttalelse eller dissens på dette punkt i forbindelse med utformingen av forslag til ny utnevnelsesordning eller ny disiplinærordning. Dette skyldes først og fremst at både etter flertallets og mindretallets forslag, vil man få en form for samvirke mellom organene. Etter flertallets forslag vil styret for Domstoladministrasjonen også få innstillingsfunksjonen. Etter mindretallets forslag vil de to organene bestå som separate organer, men vil ha et samvirke i egenskap av Domstolråd.

6.9.6 Synspunkter på de praktiske konsekvenser av organisering av sentral domstoladministrasjon i Justisdepartementet

Mindretallet understreker betydningen av at man får en godt fungerende administrasjon av domstolene. Den sentrale domstoladminstrasjon i Justisdepartementet har fungert på en tilfredsstillende måte. Det betyr ikke at det ikke periodevis har vært misnøye fra enkeltdomstoler og fra Den norske Dommerforening med ressursnivået i domstolene, med saksbehandlingstiden i departementet, med kontakten mellom departementet og domstolene og med domstolkompetansen i departementet. Men etter mindretallets vurdering er dette i stor grad misnøye som man må regne med i enhver sentral administrasjon av en omfattende statlig virksomhet. Det er ikke sannsynliggjort at forholdene vil være vesentlig annerledes om man løsriver domstoladministrasjonen fra Justisdepartementet.

At dagens ordning har fungert tilfredsstillende er desto viktigere når man ser at det er stor usikkerhet knyttet til hvordan alternativet, en frittstående domstoladministrasjon, vil fungere i praksis. Ikke minst rekrutteringen og kompetanseutviklingen vil kunne være problematisk med et slikt lite organ, uten nær organisatorisk tilknytning til det vanlige statlige forvaltningsapparatet. Mindretallets forslag vil også falle langt rimeligere enn å etablere et nytt, frittstående organ.

Statlig administrasjon har i de senere år møtt stadig større utfordringer bl a når det gjelder strategisk planlegging og når det gjelder å få sterkere fokus på målstyring og utvikling. Det stilles også helt andre krav til personalpolitikk og arbeidsmiljø og til utnyttelse av informasjonsteknologi. Budsjettsituasjonen i staten har gjort det nødvendig med sterkere fokusering på kostnadseffektivitet. Disse utfordringene krever medarbeidere med høy kompetanse på en rekke felter. Juristene er ikke lenger enerådende. Man trenger både statsvitere, siviløkonomer, sosialøkonomer, sivilingeniører, folk med spesialkompetanse innen statistikk m v. Det kreves ulik bakgrunn for å arbeide med så forskjellige oppgaver som utvikling av kontorlokaler, system- og programutvikling, support av EDB-utstyr og -applikasjoner, store anskaffelser og andre kontraktsinngåelser, lønnsforhandlinger, opplæring og veiledning innen de «mykere» deler av personalforvaltning, økonomiforvaltning, budsjettarbeid og langtidsplanlegging.

Justisdepartementet og de andre departementene utgjør et stort og attraktivt fagmiljø innenfor administrasjon. Domstoladministrasjonen vil måtte bli en ganske liten enhet. Når noe av hensikten med løsrivelsen er å skape avstand til og redusere den faglige kontakten med statlig forvaltningsvirksomhet og administrasjon, vil en slik enhet lett kunne bli isolert som administrativ enhet selv om den fra en dommers ståsted kan fremstå som en sentral og viktig enhet. En effekt vil også være at som medarbeider i en enhet utenfor departementet vil man ikke befinne seg i det politiske feltet som er særpreget for departementene. Mindretallet frykter at det kan bli vanskelig å rekruttere og holde på dyktige fagfolk. En indikasjon på dette finner man i en spørreundesøkelse blant dem som i dag arbeider med domstoladministrasjon i Justisdepartementet. Et meget begrenset antall saksbehandlere og ledere tror i dag at de ville søke seg over til en ny Domstoladministrasjon etter flertallets forslag, se tabell 6.2.

Mindretallet frykter også at Domstoladministrasjonen vil ha problemer med å rekruttere nye medarbeidere på høyt nivå. I så fall vil det kunne være vanskelig å drive den videreutvikling av administrasjonsorganet som er nødvendig for å kunne være et effektivt serviceorgan overfor domstolene og en aktiv samarbeidspartner for domstolene i videreutviklingen av domstolene. Rekrutteringen har også en side til Domstoladministrasjonens legitimitet i domstolene. Når det stilles store faglige krav til dommere, må dommerne i sin kontakt med Domstoladministrasjonen møte tung faglig kompetanse både innen juss og andre fag.

6.10 Lovfesting av hovedprinsippene for domstoladministrasjon

Hovedtrekkene i organiseringen av den sentrale domstoladministrasjon bør lovfestes. I relasjon til flertallets forslag om en Domstoladministrasjon ledet av et styre, er en lovfesting bl a ønskelig for å markere at domstoladministrasjonen ikke er en ordinær del av den utøvende makt og dermed ikke underlagt Kongens myndighet til å bestemme organisering og bemanning. Under enhver omstendighet er lovfesting nødvendig for reguleringen av Regjeringens og Justisdepartementets instruksjonsmyndighet. I relasjon til mindretallets forslag om en departementsløsning vil Kongens myndighet til å bestemme organisering og bemanning være mer omfattende ettersom administrasjonsenheten vil være en del av Justisdepartementet. Det er likevel ønskelig å lovfeste etablering av et råd for domstoladministrasjonen og dets mandat og sammensetting, slik at det ikke er fritt opp til Regjeringen å fjerne ordningen.

For øvrig vises til lovskissen i kapittel 14.