11 Lekdommere. Særskilt om forliksrådene

Kommisjonen går inn for at hele lekdommerordningen - som omfatter forliksrådene og medlemmene av disse, meddommere, lagrettemedlemmer og skjønnsmenn - skal administreres av den sentrale domstoladministrasjon, d v s av den nye Domstoladministrasjonen (flertallets forslag) eller av Justisdepartementet (mindretallets forslag). Organiseringen av sekretariatsfunksjonen for de enkelte forliksrådene foreslås nærmere vurdert, med en felles særmerknad fra tre av kommisjonens medlemmer.

Kommisjonen fremmer ikke forslag til konkrete endringer i de gjeldende regler om valg/oppnevning av lekdommere, og foretar ingen prinsipiell vurdering av lekdommerordningen, men anbefaler at enkelte spørsmål blir utredet nærmere - bl a hva som kan gjøres for å sikre at lekdommerne har de kvalifikasjoner som er fastsatt i loven. Det anses ikke aktuelt å foreta noen rettslig regulering av lekdommeres sidegjøremål. Kommisjonen går derimot inn for at de foreslåtte regler om disiplinærtiltak overfor fagdommere skal gjelde tilsvarende for lekdommere, jf kapittel 10.

11.1 Innledning

De alminnelige domstoler har - ved siden av de juridisk utdannede fagdommerne - et stort innslag av lekdommere; medlemmer av forliksrådene, meddommere, lagrettemedlemmer og skjønnsmenn. Lagrettemedlemmer anses i denne utredningen også som lekdommere, selv om de ikke formelt har vært ansett som lekdommere etter domstolloven § 52.

Forliksrådet, som bare behandler sivile saker, består utelukkende av lekdommere. Meddommere deltar alltid i behandlingen av vanlige straffesaker i herreds- og byretten, og meddommere eller lagrettemedlemmer deltar i de aller fleste straffesaker i lagmannsretten. Bruk av meddommere i sivile saker forekommer i mindre utstrekning, men er obligatorisk i f eks saker om oppsigelse i arbeidsforhold, både i herreds- og byretten og i lagmannsretten. Lekdommere - skjønnsmenn - skal også delta i alle skjønn som holdes av herreds- og byretten og av lagmannsretten. Innslag av lekdommere - eller lekfolk i det hele tatt - finnes ikke lenger i Høyesterett, bare i herreds- og byretten og i lagmannsretten. Høyesteretts kjæremålsutvalg hadde tidligere et visst innslag av meddommere. Ved behandling av enkelte saker etter konkurslovgivningen skulle utvalget tiltres av to forretningskyndige medlemmer, oppnevnt av Kongen. Ordningen ble opphevet i 1984. - Se nærmere om dagens system kapittel 3.5.3 og punkt 11.2 nedenfor.

I kommisjonens mandatuttales følgende om forliksrådene:

«Administrasjonen og organiseringen av forliksrådene vil bli utredet som ledd i den gjennomgåelse av rettspleien på grunnplanet som Justisdepartementet vil starte opp våren 1996. Forliksrådene inngår derfor i utgangspunktet ikke i kommisjonens mandat. Avhengig av hvilket utfall den nevnte gjennomgåelse får, og hvilke løsninger kommisjonen fester seg ved, vil det imidlertid kunne vise seg å være naturlig for kommisjonen også å vurdere hvordan det administrative ansvaret for forliksrådene bør organisereres.»

Den utredningen som omtales i mandatet, forelå i februar 1997 og er en enmannsutredning, utarbeidet av lovrådgiver Knut Helge Reinskou i Justisdepartementets lovavdeling - heretter kalt Reinskou-utredningen. I utredningen foreslås det at staten v/Justisdepartementet skal ha det fulle ansvaret for den sivile rettspleien på grunnplanet, inkludert forliksrådene, sentralt og lokalt. Den lokale administrasjon av forliksrådet - d v s sekretariatsfunksjonen for det enkelte forliksråd - skal ivaretas av politiet, og som hovedregel av lensmannen. En viktig følge av forslaget er at kommunenes lovbestemte plikt til å dekke forliksrådenes utgifter opphører.

Med den sivile rettspleie på grunnplanet siktes det i Reinskou-utredningen til nivået under herreds- og byrettene. I tillegg til forliksrådene omfatter dette i første rekke namsmannsfunksjonen og stevnevitnefunksjonen, som de fleste steder i dag innehas av lensmannen. Reinskou-utredningen har vært på høring, men Justisdepartementet har ikke tatt stilling til oppfølgningen av utredningen.

Utover det som er gjengitt ovenfor, sies det ikke noe eksplisitt i kommisjonens mandat, verken om forliksrådene og deres medlemmer eller om de øvrige lekdommere. Det legges derfor til grunn at mandatet ikke omfatter en alminnelig utredning av lekdommerordningen. Kommisjonen har heller ikke en sammensetning som gjør det naturlig å foreta en slik utredning. Kommisjonen ser det likevel slik at mandatet ikke er til hinder for at kommisjonen behandler spørsmål som gjelder lekdommere sett i forhold til de temaer som kommisjonen skal utrede, i den utstrekning dette anses relevant.

Forliksrådet er en av de alminnelig domstoler og det første leddet i domstolkjeden. Reinskou-utredningen behandler viktige spørsmål av betydning for organiseringen av den framtidige sentrale og lokale administrasjon av forliksrådene, og kommisjonen finner det derfor naturlig uttale seg om de forslag som fremmes i utredningen om dette, jf punkt 11.3.1.2. Kommisjonen vil i denne forbindelse også vurdere spørsmålet om den sentrale administrasjonen av den øvrige del av lekdommersystemet - meddommere, lagrettemedlemmer og skjønnsmenn, jf punkt 11.3.1.1. Et annet spørsmål som tas opp til vurdering, er om administrasjonen av lekdommersystemet vil ha noen innvirkning på hvorledes den sentrale domstoladministrasjon bør organiseres.

Som nevnt ovenfor sies det ikke noe eksplisitt i mandatet om valg/oppnevning av lekdommere, om deres midlertidighet, om deres sidegjøremål eller om anvendelse av disiplinærtiltak mot dem. Etter domstolloven anses lekdommere som dommere på lik linje med fagdommerne. Prinsippet om at dommere skal være uavhengige og upartiske gjelder også for alle lekdommere, og folks tillit til lekdommersystemet og de enkelte lekdommere er av vesentlig betydning for tilliten til domstolene og dommerne mer allment. Man kan stille spørsmål om parallelliteten i krav og forventninger bør få betydning for valg/oppnevning m v av lekdommere, sett på bakgrunn av de forslag som kommisjonen fremmer for fagdommernes vedkommende.

En grunnleggende forskjell mellom fagdommere og lekdommere er at de førstnevnte er tilsatte (arbeidstakere), mens de sistnevnte er valgt eller oppnevnt uten noe tilsettingsforhold, og - med et visst unntak for medlemmene av forliksrådet - opptrer den enkelte lekdommer bare rent sporadisk i retten. Dette gjør at f eks spørsmålet om en nærmere rettslig regulering av deres adgang til å inneha sidegjøremål kan stå i en annen stilling enn for fagdommere, jf punkt 11.3.3. Det er heller ikke gitt at de samme regler om disiplinærtiltak m v bør gjelde for de to kategorier dommere, selv om det kan hevdes at kritikkverdig atferd fra en dommers side må unngås og bør slås ned på - uavhengig av om det gjelder en fagdommer eller en lekdommer, jf punkt 11.3.4.

Medlemmer av forliksrådet og andre lekdommere er valgt/oppnevnt for en bestemt periode og kan fritt skiftes ut når valgperioden er omme, mens de faste fagdommerne i prinsippet er uavsettelige. Dette berører spørsmålet om lekdommerne bør være midlertidige, men hvis det skal foretas endringer i valgordningen, vil man raskt måtte ta stilling til helt grunnleggende spørsmål ved lekdommersystemet.

Det framstår ikke som noen naturlig oppgave for kommisjonen å foreta en nærmere utredning av forliksrådsordningen som sådan. En slik vurdering vil kunne berøre hele domstolsstrukturen, i tillegg til selve grunnlaget for den sterkt tradisjons- og demokratiforankrede forliksrådsordningen. Kommisjonen legger derfor den gjeldende forliksrådsordning til grunn for sine vurderinger. Dette innebærer også at kommisjonen ikke tar stilling til om forliksrådsordningen er i samsvar med artikkel 6 Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen. Dette spørsmålet er reist av universitetsstipendiat Line Ravlo ved Unversitetet i Tromsø i en artikkel i Juristkontakt nr 3/1999. - Etter det kommisjonen er kjent med, vil Strukturutvalget for herreds- og byrettene, som ble oppnevnt i 1997, vurdere sentrale aspekter ved forliksrådenes virksomhet.

Kommisjonen har heller ikke sett det som en naturlig oppgave å skulle utrede de grunnleggende trekk ved lekdommersystemet i herreds- og byrettene og i lagmannsrettene. Også på dette punktet legges det gjeldende systemet til grunn, se nærmere om dette punkt 11.3.2.

Det leke innslag i de alminnelige domstoler består - i tillegg til lekdommerne - av rettsvitner. Rettsvitnene har ingen dømmende funksjon. Deres oppgave er å være et kontrollelement i saker hvor fagdommeren er enedommer, først og fremst i straffesaker i herreds- og byretten (forhørsrettssaker). Som det framgår av loven, skal rettsvitnet «nøye følge forhandlingene og gjøre oppmerksom på misforståelser eller feil i oppfatningen eller nedtegningen av det som foregår», jf domstolloven § 103. Rettsvitner oppnevnes av vedkommende domstol blant de personer som er oppført i «det seneste manntall for kommunale valg i domssognet», jf domstolloven § 101. - Siden rettsvitnene ikke har noen dømmende funksjon, vil kommisjonen ikke foreta noen nærmere vurdering av dem i forhold til de temaer som kommisjonen skal utrede.

Når det gjelder lekdommereved særdomstolene, vises det til kapittel 12.5.5.

11.2 Lekdommere etter dagens system. Forliksrådet

11.2.1 Meddommere

11.2.1.1 Utvalg av meddommere

Domstollovens regler

Meddommere etter domstolloven utgjør to forskjellige kategorier. Den ene kategori utgjøres av ordinære meddommere og den annen av sakkyndige meddommere. De sistnevnte skal - som navnet tilsier - ha «særlig kyndighet» innenfor ett eller flere av de områder som er regnet opp i domstolloven § 72, se også § 76 annet ledd. Begge kategorier meddommere har et demokratisk fundament, i og med at de som hovedregel skal velges av kommunestyret, jf domstolloven § 75.

Det skal opprettes «alminnelige utvalg» - d v s utvalg av ordinære meddommere - i hvert lagsokn for lagmannsrettssaker, jf § 70, og i hvert domssokn for herreds- og byrettsaker, jf § 71. I de respektive sokn skal det opprettes to alminnelige utvalg; ett for kvinner og ett for menn. Utvalgene er felles for sivile saker og straffesaker. Domstolleder i vedkommende domstol fastsetter medlemstallet i utvalgene, fordelt mellom kommunene i lagsoknet etter folketallet. Særskilt utvalg av sakkyndige medlemmer kan opprettes i de kommuner som Justisdepartementet bestemmer.

Valgbarhetsvilkårene er de samme for både ordinære og sakkyndige meddommere, med det ene unntak at de sistnevnte skal besitte særlig fagkunnskap på ett område. Felles er at det bare bør velges meddommere som på grunn av «sin retsindighet, dyktighet og selvstændighet» må anses «særlig skikket til hvervet», jf § 76. Den som velges som meddommer, har i utgangspunktet både rett og plikt til å påta seg vervet; det er et ombud. Men her gjelder det viktige unntak. For det første er en del persongrupper utelukket fra valg, bl a dommere, tjenestemenn innen politi og påtalemyndighet, og praktiserende advokater, jf § 66. I tillegg er visse straffedømte personer utelukket fra valg, § 66a. For det andre har enkelte persongrupper rett til å kreve seg fritatt for valg, bl a yrkesgrupper som leger og jordmødre, visse tjenestemenn i samferdselssektoren etter Kongens nærmere bestemmelse og videre personer som har fylt 65 år, jf § 67, se også § 68. Alle som ikke er utelukket er valgbare, forutsatt at de har fylt 18 år, er vederheftige og valgbare ved valg til «kommunale valg», jf §§ 53 og 65 og valgloven § 11.

Meddommernes funksjonsperiode er fire år, regnet fra 1 mai året etter at det er holdt valg av kommunestyre, jf domstolloven § 64.

Særlovgivningen har flere eksempler på at det skal opprettes egne meddommerutvalg for behandling av spesielle typer av saker ved de alminnelige domstoler. Fra disse utvalgene oppnevner retten de meddommere som skal delta i den enkelte sak. Et eksempel er arbeidsmiljøloven. Etter lovens § 61B skal det i forbindelse med behandling av oppsigelsessaker m v opprettes et «arbeidslivskyndig meddommerutvalg» i hvert fylke. Minimum 2/5 av medlemmene skal være arbeidsgivere og minimum 2/5 arbeidstakere. Medlemmene oppnevnes av Kommunaldepartementet.

11.2.1.2 Oppnevning i den enkelte sak

Reglene er her forskjellige, avhengig av om det gjelder sivile saker eller straffesaker. Det er også forskjeller mellom herreds- eller byretten på den ene side og lagmannsretten på den annen.

Når skal retten settes med meddommere?

- Herreds- og byretten

Hovedregelen er at retten settes med to meddommere i sivilesaker, «dersom noen av partene krever det eller retten finner det ønskelig», jf tvistemålsloven § 323. At retten settes med meddommere i medhold av denne bestemmelse, forekommer ikke særlig ofte i praksis. Når meddommere oppnevnes, vil disse vanligvis være hentet fra det sakkyndige utvalg etter lovens § 72. Retten kan for øvrig gå utenfor det sakkyndige utvalg, hvis det er behov for særlig sakkyndighet som ingen utvalgsmedlemmer besitter, jf domstolloven § 88.

Ved behandling av enkelte typer av saker er hovedregelen at retten skal settes med meddommere. Dette gjelder bl a saker om oppsigelse m v av arbeidstakere etter arbeidsmiljøloven.

Når det holdes hovedforhandling i straffesaker, skal herreds- og byretten alltid settes med meddommere, jf straffeprosessloven § 276 første ledd. Hovedregelen er at retten under hovedforhandling settes med to meddommere. Utenom hovedforhandling, d v s når saken behandles i forhørsretten, settes retten bare med fagdommer.

- Lagmannsretten

Etter tvistemålsloven § 324 er hovedregelen at retten i sivilesaker settes med meddommere, når en av partene krever det. Antall meddommere er i så fall fire, med mindre partene er enige om at det er tilstrekkelig med to. Lagmannsretten kan imidlertid - selv om ingen av partene har krevd det - bestemme at retten skal settes med meddommere, forutsatt at retten finner at det er nødvendig av hensyn til sakens art. Antall meddommere er i slike tilfelle to. Særregler gjelder i forbindelse med behandling av visse typer av saker. F eks skal lagmannsretten som utgangspunkt alltid settes med meddommere i saker om oppsigelse m v av arbeidstakere etter arbeidsmiljøloven. Antallet er fire, med mindre partene er enige om at to er tilstrekkelig.

Lagmannsretten skal settes med meddommere i straffesaker, hvor det foreligger anke over by- eller herredsrettens avgjørelse av skyldspørsmålet (hvis ikke saken er av en slik karakter at lagmannsretten skal settes med lagrette, se straffeprosessloven § 352), eller det er anket over straffutmålingen for forbrytelse som etter loven kan medføre fengsel i mer enn seks år, jf straffeprosessloven § 332. Antall meddommere er her - som vanlig i sivile saker - fire.

Om prosedyren for oppnevning av meddommere

Meddommere oppnevnes for den enkelte sak. Først fra det tidspunkt oppnevningen har funnet sted, anses den oppnevnte som «dommer» i domstollovens forstand, og de rettsvirkninger som følger av denne posisjonen, inntrer med virkning fra dette tidspunktet.

Domstolloven har inngående prosedyreregler for oppnevning av meddommere etter denne loven, jf lovens kapittel 5. Disse reglene er forskjellige, avhengig av om det gjelder ordinære meddommere eller sakkyndige meddommere. De førstnevnte tas ut ved loddtrekning fra de to alminnelige utvalg av henholdsvis kvinner og menn, for å sikre at oppnevningen skjer etter et tilfeldighetsprinsipp. Oppnevningen av de sakkyndige meddommere er basert på at de - så vidt mulig - skal oppnevnes etter tur fra det særlige utvalg, men i praksis oppnevner retten de medlemmer som i de enkelte tilfelle finnes best kvalifisert. I spesielle tilfelle kan retten som nevnt oppnevne meddommere utenfor utvalgene, jf § 88.

En oppnevnt meddommer har plikt til å møte, hvis hun/han ikke har gyldig forfall. Som gyldig forfallsgrunn anses bl a sykdom og tungtveiende velferdshensyn, jf domstolloven § 105.

11.2.1.3 Rettslig stilling m v

Generelt

Habilitetsreglenei domstolloven kapittel 6 gjelder i alminnelighet både for fagdommere og for meddommere. Reglene om taushetsplikt er også de samme. I likhet med fagdommere skal meddommere avgi forsikring, jf § 100, men forsikringen avgis muntlig - ikke skriftlig som for fagdommere - og har et litt annet innhold.

Forskjellene mellom meddommere og fagdommere er dels av funksjonsmessig karakter og dels av arbeidsrettslig karakter. Funksjonsmessig framgår forskjellene bl a ved at det er fagdommeren som leder saksforberedelsen, og kan - når retten ikke er samlet til møte - treffe de nødvendige avgjørelser som ikke hører til hovedforhandlingen eller pådømmelsen, jf tvistemålsloven § 166 og straffeprosessloven § 54. Det er videre en fagdommer som leder hovedforhandlingen (er rettens administrator) og forestår protokollasjonen, med mindre dette er overlatt til andre - i praksis en fra rettens kontorpersonale. En fagdommer lager også utkast til dom eller andre avgjørelser som den samlede rett treffer, og administrerer det som måtte komme i kjølvannet av en dom eller kjennelse - f eks anke/kjæremål over avgjørelsen. I arbeidsrettslig henseende går det et viktig skille mellom fagdommerne som tilsatte (arbeidstakere) og meddommerne som valgte/oppnevnte personer. Fagdommerne går i utgangspunktet inn under all generell lovgivning som gjelder arbeidstakere, bl a arbeidsmiljøloven og ferieloven, og spesiell lovgivning som gjelder statstilsatte, f eks tjenestemannsloven, selv om det her er viktige unntak, se kapittel 10.2.1. Disse reglene gjelder ikke for meddommere, med mindre annet er uttrykkelig fastsatt eller forutsatt.

Straff

Meddommere kan - i likhet med fagdommere - straffes for lovbrudd som de begår som sådanne. Meddommerne omfattes således både av den alminnelige straffelovgivning og av de spesielle bestemmelser som gjelder for forbrytelser og forseelser i den offentlige tjeneste, jf straffeloven kap 11 og 33, i den grad disse bestemmelsene passer på meddommere. Den spesielle regelen i domstolloven § 200 om rettergangsstraff kommer likeledes til anvendelse. De aktuelle straffereaksjoner vil være bøter eller fengselsstraff.

Vervets opphør

Den ordinære opphørsmåte for en meddommers verv etter reglene i domstollovener at den fire-årige funksjonsperioden utløper, og at hun/han ikke gjenvelges for en ny periode. Men vervet kan opphøre også i funksjonsperioden, forutsatt at en del særlige forhold forligger. Utgangspunktet er som nevnt at en meddommer ikke bare har plikt til å fungere i vervet for den periode hun/han er valgt for, men at vedkommende også har rett til å fungere.

En meddommer kan - i likhet med en fagdommer - bli fradømt sitt verv, jf straffeloven § 29. På bakgrunn av de regler som eksisterer om slettelse av meddommere fra utvalgene, er det ikke særlig praktisk å gå veien om § 29, bl a skal en meddommer slettes dersom hun/han er idømt frihetsstraff, se nærmere nedenfor. En meddommer kan - i motsetning til en fagdommer - ikke avskjediges ved sivil sak. Hun/han kan heller ikke sies opp eller selv si opp vervet.

Ved siden av fradømmelse av vervet ved straffedom er den mulige opphørsmåte i funksjonsperioden at meddommeren slettesi fortegnelsen over meddommere på de nærmere vilkår som framgår av domstolloven § 81. Slettelsen foretas av kommunens administrasjonssjef eller av retten av eget tiltak. Slettelse skal bl a skje når vedkommende meddommer flytter fra henholdsvis lagsoknet eller domssoknet. Den meddommer som blir slettet i registeret, kan påklage slettelsen til vedkommende domstol. En meddommer har også selv en viss adgang til å kreve seg slettet i registeret.

Erstatning

Meddommere står i prinsippet i samme posisjon som fagdommere erstatningsrettslig sett. Også meddommere kan derfor gjøres erstatningsansvarlige for handlinger/unnlatelser som de foretar i egenskap av meddommere, forutsatt at de alminnelige erstatningsrettslige vilkår foreligger. De særlige regler om erstatningsansvar i domstolloven §§ 200 og 201 gjelder tilsvarende.

Disiplinærtiltak

Det er ikke lovhjemmel for at en meddommer kan ilegges ordensstraff. For øvrig vil den tilsynsmyndighet som Justisdepartementet har overfor domstolene (og fagdommerne), også omfatte meddommere. Domstolleder har en viss tilsynsfunksjon i forhold til meddommere, og må i den sammenheng kunne tilrettevise dem, men har ingen formell disiplinærmyndighet. Også den dommer som administrerer retten i en sak som settes med meddommere, må antas å ha en tilsvarende myndighet til å tilrettevise meddommere. Det vil imidlertid være en flytende overgang mellom tilrettevisning og veiledning. Det siste er en oppgave som i praksis først og fremst vil falle på rettens administrator.

11.2.2 Skjønnsmenn

Skjønnsmennene er - i likhet med meddommere - å anse som «dommere» i domstollovens forstand, jf lovens § 52.

Skjønnsmenn innehar en sentral posisjon i forbindelse med rettslige skjønn, d v s skjønn styrt av en fagdommer. Etter skjønnsloven §§ 11 og 34 skal skjønnsmenn delta i alle skjønn, og de skal alltid utgjøre flertallet i avgjørelsesorganet. Skjønnsmennene kan langt på vei karakteriseres som en type sakkyndige meddommere. Skjønn som ikke er rettslige, skal etter skjønnsloven styres av den stedlige lensmann. Også ved disse skjønn skal det alltid delta skjønnsmenn.

I det følgende omhandles primært rettslige skjønn, særlig fordi de styres av en fagdommer. Man får dermed det naturlige sammenlikningsgrunnlag i forhold til meddommere.

Det skal være et utvalg av skjønnsmenn i hvert fylke, jf skjønnsloven § 14. I likhet med meddommere skal skjønnsmenn velges av folkevalgt organ. Men i motsetning til meddommere velges skjønnsmenn av fylkestinget - ikke av kommunestyret. Valget av skjønnsmenn skjer for fire år om gangen. Reglene i domstolloven §§ 64 - 69 om valgbarhetsvilkår m v for meddommere gjelder tilsvarende. I tillegg fastsetter skjønnsloven § 14 annet ledd at det skal «tas sikte på at utvalget får en allsidig sammensetning, og at de som oppnevnes har kyndighet på ett eller flere områder som vanligvis berøres ved skjønn». Det følger av henvisningen i skjønnsloven § 14 til domstolloven §§ 64 - 69 at personer som velges som skjønnsmenn, har rett og plikt til å ta imot valget, så fremt de ikke er utelukket fra valg eller kan søke seg fritatt.

Skjønnsretten skal i den enkelte sak som hovedregel settes med fire skjønnsmenn, unntaksvis med to eller seks, jf § 11. Ved overskjønn er hovedregelen at skjønnsretten settes med det samme antall skjønnsmenn som ved underskjønnet. Antallet kan økes til fire, der underskjønnet hadde to, og til seks, der underskjønnet hadde fire. Ved overskjønn som hører inn under lagmannsretten, kan retten settes med tre fagdommere, hvis førstelagmannen finner at særlige grunner taler for det.

Skjønnsmennene i den enkelte sak oppnevnes av rettens administrator, og hentes fra det ovennevnte utvalget av skjønnsmenn. Oppnevningen skjer på bakgrunn av en ren behovsvurdering, d v s ut fra hvilken type sakkyndighet det er ønskelig at skjønnsmennene i den enkelte konkrete saken besitter.

Den rettslige stillingfor skjønnsmenn er i det alt vesentlige den samme som for meddommere som velges etter domstollovens regler.

11.2.3 Lagrettemedlemmer (jurymedlemmer)

Lagrettemedlemmer har en noe annen funksjon enn andre lekdommere. De deltar utelukkende under hovedforhandlingen i en del straffesaker i lagmannsretten, og i utgangspunktet bare i tilknytning til avgjørelsen av skyldspørsmålet. Til gjengjeld avgjør lagretten (juryen) alene skyldspørsmålet, men retten - de tre fagdommerne - kan etter omstendighetene sette lagrettens avgjørelse til side, jf straffeprosessloven §§ 376 a - c. Dersom lagretten har erklært tiltalte skyldig, og retten ikke setter lagrettens avgjørelse til side, skal tre av lagrettemedlemmene - som uttas ved loddtrekning - sammen med lagrettens ordfører, tiltre retten ved avgjørelse av hva slags straff m v domfelte skal få, jf § 376 e. I denne sammeheng fungerer de tre lagrettemedlemmene som ordinære meddommere.

Lagmannsretten settes bare med lagrette i visse alvorlige straffesaker. Etter straffeprosessloven § 352 er hovedregelen at lagretten skal tre i funksjon «når det er anket over bevisbedømmelsen under skyldspørsmålet og anken gjelder straff for forbrytelse som etter loven kan medføre fengsel i mer enn 6 år».

De to alminnelige utvalg av meddommere i lagsoknet etter domstolloven § 70 omfatter også lagrettemedlemmer, i den forstand at de personer som er valgt som meddommere samtidig er valgt som lagrettemedlemmer. Her er det m a o tale om personidentitet.

Lagretten består av ti medlemmer. I vidløftige saker kan antallet økes til 11 eller 12. Uttaket av lagrettemedlemmer skjer ved loddtrekning, og etter de samme regler som gjelder for uttak av ordinære meddommere, jf domstolloven § 85. Det skal uttas syv medlemmer fra hvert av utvalgene, til sammen fjorten medlemmer. De overtallige skytes ut etter nærmere regler i straffeprosessloven § 356. Utgangspunktet er at tiltalte og påtalemyndigheten etter tur skyter ut ett medlem hver, inntil man når det antall medlemmer som lagretten skal ha.

Den rettslige stilling for lagrettemedlemmer vil i hovedsak være den samme som for meddommere. Det er udiskutabelt at prinsippet om dommeres uavhengighet gjelder tilsvarende for lagrettemedlemmer. Og som for meddommere og skjønnsmenn er vervet et ombud, med de rettigheter og plikter dette innebærer.

Lagrettemedlemmers strafferettslige posisjon er den samme som meddommeres, også i forhold til domstollovens regler om rettergangsbot. De måter som vervet kan opphøre på, er likeartede for meddommere og lagrettemedlemmer. Reglene om sletting er således de samme, inklusive retten til å klage. Klager sendes til og avgjøres av lagmannsretten. Sletting vil automatisk gjelde både vervet som meddommer og som lagrettemedlem. For øvrig vil det som er uttalt i punkt 11.2.1 om meddommeres erstatningsplikt m v, gjelde tilsvarende for lagrettemedlemmer.

11.2.4 Forliksrådets funksjoner, sammensetning og sekretariat

Funksjoner

Forliksrådet er en domstol i domstollovens forstand, jf lovens § 1, og inngår som en viktig del av den sivilerettspleie. Forliksrådet har to hovedfunksjoner. Den ene er å foreta mekling mellom partene i saker som bringes inn for rådet. Den andre er å avsi dom i saker hvor det ikke oppnås forlik, når lovens forutsetninger er oppfylt, se nærmere tvistemålsloven kap 21. Forliksrådet har ingen funksjoner innenfor strafferettspleien, og behandling i forliksrådet foretas ikke i sivile saker som reises mot staten eller en kommune eller fylkeskommune.

I 1995 innkom det i alt 101 500 klager til forliksrådene. Til sammenlikning kan nevnes at herreds- og byrettene samme år mottok 11 900 tvistemål, mens lagmannsrettene og Høyesterett mottok henholdsvis 1 800 og 375 anker i sivile saker. (Tallene er hentet fra Reinskou-utredningen.)

Resultatet av behandlingen av de 101 500 klager som forliksrådene mottok i 1995, var følgende:

(Tallene er hentet fra Reinskou-utredningen. Sammenliknbare tall foreligger ikke for senere år.)

I NOU 1992:35 Effektivisering av betalingsinnfordring m v er det fremmet forslag om enklere regler for tvangsinnfordring, som vil bety en vesentlig reduksjon av det antall saker som forliksrådene har til behandling i dag. Forslaget innebærer at behandling i forliksrådet ikke vil være nødvendig som grunnlag for tvangsinnfordring i de tilfeller hvor debitor ikke har innsigelser mot et krav som er forfalt til betaling. Når et krav er presentert skriftlig for debitor, og debitor senere har mottatt varsel om tvangsinnfordring, kan kravet fremmes direkte for tvangsmyndighetene ved begjæring om utlegg. Slike krav anses som særlig tvangsgrunnlag etter tvangsfullbyrdelseslovens regler. Hvis ikke debitor har innsigelser, vil utleggsforretning bli avholdt og utlegg tatt. Men har debitor innsigelser, vil saken bli overført direkte til forliksrådet, så fremt kreditor har bedt om slik overføring. - I NOUen anslås det at de saker hvor debitor ikke har innsigelser, utgjør mer enn 80 % av de saker som behandles i forliksrådet i dag.

De forslag til lovendringer som foreslås i NOU 1992:35 er ikke gjennomført, men i Reinskou-utredningen videreføres forslagene med enkelte endringer.

Organisering, sammensetning, sekretariat

Det skal være et forliksråd i hver kommune, jf domstolloven § 27. Dersom kommunestyret bestemmer det, og kommunestyrets vedtak godkjennes av fylkesmannen, kan det opprettes forliksråd for bestemte geografiske deler av kommunen. Rådet består av tre personer med varamedlemmer, alle valgt av kommunestyret. Forliksrådet er således en ren lekmannsdomstol. Medlemmene velges for fire år om gangen, regnet fra 1 mai året etter at kommunevalget har funnet sted.

Det følger av § 52 at medlemmer av forliksrådet er dommere i domstollovens forstand, i og med at forliksrådet er en domstol, og rådets medlemmer kan treffe «dømmende avgjørelser».

Kommunen skal dekke utgiftene til kontorhold for forliksrådet, d v s både til husleie, inventar, forbruksmateriell m v, jf § 27. Kommunen dekker også utgiftene til medlemmenes arbeids-, skyss- og kostgodtgjøring. De utgifter som kommunen har, finansieres helt eller delvis gjennom det gebyr som skal betales for behandling av saker i forliksrådet (rettsgebyr), jf rettsgebyrloven av 17 desember 1982 nr 86 § 7. I mange kommuner ivaretas sekretariatsfunksjonen for forliksrådet av kommunale tjenestemenn. I 1997 var dette ordningen i 152 kommuner. I de øvrige kommuner var ordningen denne: 137 kommuner - lensmannen eller en annen som var tilsatt ved det stedlige lensmannskontoret, 130 kommuner - forliksrådets leder eller et av rådets medlemmer og 16 kommuner - andre løsninger. Å skjøtte sekretariatsfunksjonen krevde i 1995 til sammen 99 årsverk. Av disse stod kommunale tjenestemenn for 67 årsverk, d v s nokså nøyaktig 2/3. (Alle tallene er hentet fra Reinskou-utredningen.)

Selv om kommunen har viktige funksjoner i forhold til forliksrådet, særlig gjennom valg av dets medlemmer, forhindrer ikke det at forliksrådet som domstol er en statlig institusjon - et integrert ledd i den statlige rettspleie.

Valg av medlemmer til forliksrådet. Vervets opphør

Grunnvilkårene for å bli valgt som medlem av forliksrådet, er de samme som kreves for å bli fagdommer, jf domstolloven § 53, d v s at vedkommende er norsk statsborger, er vederheftig og ikke er fradømt stemmeretten. Tilleggsvilkårene er at vedkommende har fylt 25 år og ikke er utnevnt dommer i statsråd eller dommerfullmektig, jf § 56. Selv om det ikke uttrykkelig framgår av loven, må det antas at også andre midlertidige dommere er utelukket fra å sitte i forliksrådet. Det kan velges personer som ikke er bosatt i kommunen, men de som tilhører denne personkategorien, kan kreve fritak fra vervet. Fritaksretten gjelder også for de personer som har fylt 65 år, eller som har vært medlem av forliksrådet de siste åtte årene. Loven stiller ikke opp særskilte kvalifikasjonskrav for å kunne bli valgt som medlem, verken av generell art (f eks slik som for meddommere) eller spesiell art (f eks krav til kyndighet i jus.) Det er likevel ikke noe til hinder for at en jurist velges som medlem av forliksrådet, forutsatt at vedkommende ikke er dommer - se ovenfor.

Fylkesmannen skal etter § 58 prøve lovligheten av valget av medlemmer til forliksrådet. Hun/han skal også føre tilsyn med virksomheten i forliksrådet.

Hvis en person ikke er utelukket fra valg, og heller ikke har krevd seg fritatt fra vervet, har hun/han rett og plikt til å ta imot valget. Dette plasserer forliksrådets medlemmer i samme stilling som meddommere/lagrettemedlemmer etter domstollovens alminnelige regler og skjønnsmenn; disse vervene er alle å anse som ombud. Heller ikke forliksrådets medlemmer kan derfor uten videre frasi seg vervet. Vervet opphører normalt ved utløpet av den fireårige funksjonsperioden. Skal vedkommende kunne fortsette i vervet utover denne perioden, forutsetter det at hun/han blir gjenvalgt. I perioden bringes vervet til opphør - selv om medlemmet selv skulle ønske å fortsette - hvis medlemmet flytter fra kommunen, eller ikke lenger oppfyller valgbarhetsvilkårene i §§ 53 og 56 (medlemmet er f eks blitt utenlandsk statsborger), eller medlemmet er blitt «varig forhindret fra å gjøre tjeneste», jf § 59, eller fradømt vervet ved straffedom. Det skal da velges et nytt medlem i det tidligere medlems sted. En særregel som gjelder for medlemmer av forliksrådet - i motsetning til meddommere og skjønnsmenn - er at kommunestyret har en skjønnsmessig adgang til å frita et medlem fra vervet, når medlemmet fremmer ønske om det.

Nærmere om den rettslige stilling for medlemmer av forliksrådet

Uavhengighetsprinsippet gjelder for forliksrådet og medlemmene av dette. I prinsippet er det her ingen forskjell sammenliknet med de øvrige domstoler i domstolskjeden og dommerne ved disse domstolene. Habilitetsreglene i domstolloven §§ 106 - 108 gjelder for alle «dommere», d v s også for medlemmer av forliksrådet. Den plikt som etter § 60 påhviler fagdommere til å gi skriftlig forsikring om at de «samvittighetsfullt vil oppfylle sine plikter», gjelder tilsvarende for medlemmer av forliksrådet. Meddommeres forsikring gis muntlig, og har et noe annet innhold, jf § 100. De regler som gjelder meddommeres strafferettslige posisjon, vil i utgangspunktet gjelde tilsvarende for medlemmer av forliksrådet. Reglene om opphør av vervet har også klare likhetspunkter, se ovenfor. I tillegg kommer at medlemmer av forliksrådet - i likhet med meddommere - kan fradømmes vervet etter reglene i straffeloven § 29 nr 1. Videre vil deres erstatningsrettslige posisisjon tilsvare den som meddommere har.

11.3 Kommisjonens vurderinger og forslag

11.3.1 Administrasjonsordningen

11.3.1.1 Meddommere, lagrettemedlemmer og skjønnsmenn

Ordningen med meddommere og skjønnsmenn ved herreds- og byrettene og ved lagmannsrettene er en integrert del av disse domstolene. Det samme gjelder for ordningen med lagrettemedlemmer ved lagmannsrettene. Det er ikke aktuelt for kommisjonen å foreslå endringer i disse ordningene, se nærmere punkt 11.3.2. Den sentrale administrasjonen av lekdommersystemet må derfor ses i direkte sammenheng med den sentrale administrasjon av domstolene. Hvorvidt den sentrale domstoladministrasjon fortsatt skal tilligge Justisdepartementet eller en ny Domstoladministrasjon, vil ikke ha noen betydning i denne sammenheng.

Kommisjonen kan ikke se at administrasjonen av ordningen med meddommere/lagrettemedlemmer/skjønnsmenn isolert sett bør få noen innvirkning på valg av hovedmodell for organiseringen av den sentrale domstoladministrasjon. Her er helt andre hensyn avgjørende, se nærmere kapittel 6.

11.3.1.2 Administrasjonen av forliksrådene, sentralt og lokalt

Kommisjonen vil innledningsvis gi en orientering om Reinskou-utredningen og de forslag som fremmes der vedrørende forliksrådene, siden denne utredningen er spesielt nevnt i mandatet, og siden forslagene berører administrasjonen av domstolene direkte. Kommisjonen vil deretter foreta en vurdering av de forslag som fremmes i utredningen.

I Reinskou-utredningen inngår forliksrådene i det som defineres som den sivile rettspleie på grunnplanet. Ved siden av forliksrådene inngår i første rekke namsmannsfunksjonen (tvangsfullbyrdelse av andre krav enn straff) og stevnevitnefunksjonen (forkynnelse av stevninger, vitneinnkallinger m v). I lensmannsdistrikter er lensmannen namsmann, og lensmannen har i tillegg ansvaret for stevnevitnefunksjonen. Reinskou-utredningen legger til grunn at forliksrådsordningen skal bestå, også dersom forslagene i NOU 1992:35 om effektivisering av betalingsinnfordring m v blir gjennomført. Det foreslås imidlertid at staten skal overta det økonomiske og administrative ansvaret for forliksrådene, og ha hele ansvaret for den sivile rettspleien på grunnplanet. Konsekvensen er at det ansvar som kommunene har i dag for å dekke forliksrådets utgifter, overføres til staten. Til gjengjeld mister kommunen inntektene fra det rettsgebyr som skal betales for å få en sak behandlet ved forliksrådet, jf rettsgebyrloven. På det sentrale plan foreslås administrasjonen av forliksrådene lagt til Justisdepartementet.

Utredningen bygger på at det er nødvendig for det enkelte forliksråd å ha et sekretariat å støtte seg til. Forslaget om at staten - Justisdepartementet - skal ha ansvaret for administrasjonen av forliksrådene innebærer også at staten skal ha ansvaret for sekretariatsfunksjonen. Denne funksjonen forankres i den institusjon som etter forslaget får det samlede ansvaret for namsmannsfunksjonen - det lokale politi. I de mindre folkerike kommuner innebærer dette at lensmannen blir forliksrådets sekretær. I de største og mest folkerike kommuner - d v s kommuner med mer enn ca 40 000 innbyggere - foreslås en ordning med underfogdersom «funksjonsbasert driftsenhet» innenfor politiet. Det forutsettes at både lensmannen og underfogden skal være underlagt den stedlige politimesters styringsrett. Som alternativ foreslås det opprettet en helt ny etat - «herreds» - eller «byfogdkontorer». Mens underfogdene skal være tilknyttet politiet, skal de sistnevnte ha en direkte forbindelse til Justisdepartementet, løsrevet fra politiet og politimesterens styringsrett. Underfogdkontorer foreslås under tvil som en bedre løsning enn herreds- og byfogdkontorer.

På s 28 i utredningen uttales det at «Kombinasjonen forliksrådssekretariat - namsmann reiser ikke habilitetsprobemer.» Når det gjelder en annen mulig funksjonskombinasjon, nemlig kombinasjonen medlem av forliksrådet - namsmann, vises det til følgende uttalelse fra Justisdepartementet i Ot prp nr 47 (1985-86) Om lov om endringer i rettergangslovgivningen (s 46): «Domstolenes habilitetsregler er i alminnelighet ikke til hinder for at en person opptrer som stevnevitne, forliksrådsmedlem og senere namsmann i samme tvist. Departementet kan ikke se at kombinasjonen forliksrådsmedlem - namsmann er prinsipielt eller praktisk uheldig.»

På s 28 i utredningen omtales også forholdet til Domstolkommisjonen. Her uttales følgende: «Plasseringen av det overordnede, administrative ansvaret for forliksrådene drøftes i punkt 6.6 nedenfor. På det punkt kan det ikke utelukkes at at det vil være naturlig eller nødvendig å vurdere endringer når Domstolkommisjonens utredning foreligger. Når det gjelder forliksrådets tilknytning til stat og kommune og forliksrådenes behov for et fast sekretariat, er det neppe grunn til å vente at Domstolkommisjonen vil ta til orde for endringer i andre retninger enn som det foreslås i utredningen her.»

Kommisjonen vil uttale følgende i tilknytning til forslagene i Reinskou-utredningen:

Å sørge for at landet har velfungerende domstoler, er en nasjonal oppgave og bør derfor være et statlig ansvar. Når Reinskou-utredningen uttaler at administrasjonen av forliksrådene - som er en av de alminnelige, statlige domstoler - fullt ut bør være et statlig ansvar, er dette i tråd med etablerte prinsipper for funksjons- og utgiftsfordelingen mellom staten, fylkeskommunene og kommunene. En fullstendig statliggjøring vil skape klarere ansvarsforhold og legge et bedre grunnlag for en videreutvikling av forliksrådsordningen gjennom bl a opplæring, bedre saksbehandlingsrutiner og en nødvendig styrking av sekretariatsfunksjonen for det enkelte forliksråd. Med dette som bakgrunn vil kommisjonen gi sin støtte til forslaget i Reinskou-utredningen om at staten overtar det hele og fulle ansvar for administrasjonen av forliksrådene. Etter kommisjonens oppfatning bør dette gjelde uavhengig av om forslagene i NOU 1992:35 blir gjennomført.

Administrasjonen av forliksrådene reiser to sentrale spørsmål av organisatorisk karakter. Det ene spørsmålet gjelder organiseringen av den sentrale administrasjon av forliksrådene, og det andre knytter seg til den lokaleadministrasjon av forliksrådene eller - mer presist - til organiseringen av sekretariatsfunksjonen for det enkelte forliksråd. Kommisjonen vil først se på spørsmålet om den sentrale administrasjonsordningen.

Utgangspunktet for kommisjonen er at det sentraladministrative organ som har ansvaret for herreds- og byrettene, lagmannsrettene, Høyesterett - og eventuelt særdomstolene, se kapittel 12.5.4 - også bør ha ansvaret for forliksrådene. Synspunktet er at hovedansvaret for administrasjonen av alle (alminnelige) domstoler så vidt mulig bør være samlet hos ett og samme forvaltningsorgan. Dette er dels begrunnet i prinsipielle hensyn, men også i praktisk-administrative hensyn, ikke minst med sikte på ressursutnyttelse. Etter kommisjonens mening er det for øvrig av vesentlig betydning at administrasjonen av hele lekdommersystemet, inklusive forliksrådene, legges til det samme sentraladministrative organet, se punkt 11.3.1.1.

Om det organ som skal stå for den sentrale, felles administrasjon er Justisdepartementet eller en ny Domstoladministrasjon, vil i prinsippet ikke være avgjørende.

Å la en eventuell Domstoladministrasjon administrere forliksrådene kan imidlertid bli problematisk hvis sekretariatsfunksjonen for forliksrådene skal tilligge politiet, slik det foreslås i Reinskou-utredningen, siden Justisdepartementet fortsatt vil ha funksjonen som sentraladministrasjon for politiet. Organiseringen av sekretariatsfunksjonen bør på den annen side ikke få avgjørende innflytelse på hvorledes den sentraleadministrasjon av forliksrådene bør være. Det er heller ikke noe særsyn at en ytre statsetat eller statstjenestemann er underordnet flere sentraladministrative enheter i faglig henseende - f eks gjelder dette for fylkesmannen. Og selv om det ikke framstår som noen ideell løsning, bør det etter kommisjonens mening la seg gjøre å etablere egnede samarbeidsformer mellom en eventuell ny Domstoladministrasjon - med ansvar også for den sentrale administrasjon av forliksrådene - og Justisdepartementet, med henblikk på å få sekretariatsfunksjonen etter Reinskou-utredningens modell til å fungere i praksis.

Men det er ikke uten videre gitt at sekretariatsfunksjonen for forliksrådene bør tilligge politiet, eventuelt politiet og en ordning med herreds- og byfogder i de aller største kommunene.

Spørsmålet om hvordan de lokale sekretariater for forliksrådene skal organiseres, har både prinsipielle og praktisk-administrative sider.

Som domstol er det prinsipielt viktig at forliksrådet framtrer som et uavhengig organ. I dette perspektiv kan det reises innvendinger mot at sekretariatet er knyttet til enheter innenfor politiet. Slike prinsipielle innvendinger får større tyngde jo sterkere sekretariatet for forliksrådet blir integrert i den ordinære politiorganisasjonen. Det er en bærebjelke i forliksrådenes virksomhet at de skal ha lokal tilknytning. Det er ønskelig med et mest mulig ensartet organisasjonsmønster for å bøte på den uoversiktlige situasjonen som foreligger i dag. Sekretariatsfunksjonen er de fleste steder ikke så omfattende at den berettiger mer enn en bistilling. Rendyrking av roller kan da gå på tvers av ønsket om lokal tilknytning også for sekretariatet.

Lensmannen har tradisjonelt ivaretatt en rekke forskjellige roller innenfor den sivile rettspleie - som stevnevitne, som sekretær for eller undertiden medlem av forliksrådet, namsmann, styrer av lensmannsskjønn. Samlet har dette gitt lensmannen en omfattende innsikt i lokale forhold av betydning for rettspleien. Dette har gjort det mulig for lensmannen å spille en rolle som lokalt «servicekontor», men det kan også skape problemer.

Når lensmannen mange steder har vært sekretær for forliksrådet, har det vært med på å gi lensmannsetaten et sivilt preg som den tradisjonelt har hatt. Lensmannens politigjøremål overlapper ikke gjøremålene som sekretær for forliksrådet. Forliksrådet behandler bare sivile tvister, ikke straffesaker, og heller ikke tvister reist mot det offentlige eller saker om sivil verneplikt.

Lensmannsetaten er i de senere år blitt integrert i politiet, og omfanget av sivile oppgaver er generelt redusert. Å opprettholde lensmannen som sekretær for forliksrådet kan medføre at skillet mellom politi og rettspleie ikke framstår klart. Det er fare for at skillet kan bli mer utvisket jo sterkere lensmannen blir integrert i den ordinære politiorganisasjon. Særskilte avdelinger for forliksrådssekretariater ved politistasjonen i de større byene kan virke i samme retning. Blir ressursinnsatsen i forliksrådene avhengig av politimesterens prioritering av budsjettmidler eller arbeidsinnsats, kan det gjøre den sivile rettspleie på grunnplanet avhengig av en løpende vurdering i forhold til behovet for å bekjempe kriminalitet. Det kan også bli en tendens til at forliksrådet holder møte der sekretariatet holder til, og det virker uheldig om partene skal møte på politistasjonen for mekling i sine sivile tvister.

På denne bakgrunn bør det overveies nærmere hvilke sekretariatsløsninger som best kan tilfredsstille de ulike hensyn. I disse overveielsene bør man ta med et alternativ med lokalt baserte, felles sekretariater for forliksrådet og andre meklingsinstitusjoner. En løsning som kommisjonen finner særlig interessant å få vurdert, er at forliksrådet får felles sekretariat med konfliktrådet.

Kommisjonens medlemmer Bergo, Eidesen og Pavall har følgende særmerknad: Disse medlemmene ønsker i tillegg sterkere å betone de prinsipielle innvendinger mot å legge den lokale administrasjon av forliksrådene til lensmenn. Forliksrådene er alminnelige domstoler, jf domstolloven § 1 nr 5. Dette bør av hensyn til domstolenes og dommernes uavhengighet og upartiskhet, og folks tillit til domstolene, komme til uttrykk også i valg av lokal administrasjonsform.

Kommisjonen har merket seg at fylkesmannen ifølge domstolloven § 58 annet ledd skal føre alminnelig tilsyn med forliksrådets virksomhet. I Reinskou-utredningen foreslås denne tilsynsfunksjonen opphevet. Det pekes på at det neppe er behov for noe slikt tilsyn, og at «ordningen har vært egnet til å skape uklare ansvarsforhold». Kommisjonen er enig i dette. Hvordan tilsynet med forliksrådene skal organisereres, bør det som utgangspunkt kunne overlates til den sentrale domstoladministrasjon å vurdere. I den grad det er behov for regionale tilsynsorganer, bør disse være direkte underlagt den sentrale domstoladministrasjon - uavhengig av hvilken hovedmodell som velges for administrasjonen av domstolene.

Reinskou-utredningen går inn for å opprettholde bestemmelsen i domstolloven § 58 første ledd om at fylkesmannen skal føre kontroll med selve valget av medlemmer til forliksrådet. Noen nærmere begrunnelse for dette gis ikke. Kommisjonen kan vanskelig se at det foreligger særlige hensyn som skulle tilsi at det er nødvendig å opprettholde denne bestemmelsen, og den bør derfor vurderes opphevet. Fylkesmannen har f eks ikke noen tilsvarende kontrollfunksjon etter domstolloven når det gjelder kommunestyrets valg av meddommere og lagrettemenn. Kommuneloven har dessuten generelle bestemmelser om departementets (fylkesmannens) lovlighetskontroll i forbindelse med kommunale avgjørelser, som også vil kunne omfatte kontroll med kommunestyrets valg av medlemmer til forliksrådet, jf kommuneloven § 59.

11.3.2 Valg, oppnevning m v

Lekdommerne spiller en sentral rolle i vårt rettssamfunn. Det er i denne forbindelse tilstrekkelig å peke på at forliksrådene utelukkende består av lekdommere, og at lekdommere ellers har viktige funksjoner som meddommere og lagrettemedlemmer i straffesaker, som meddommere i sivile saker og som skjønnsmenn i skjønnssaker. Av den grunn er det av stor betydning at man har et system for valg og oppnevning/uttrekning av lekdommere som sikrer at man har lekdommere som er skikket for vervet, og som har de lovbestemte kvalifikasjoner.

Rettsreglene for valg og uttrekning/oppnevning av lekdommere reiser imidlertid spørsmål som ikke er nevnt i kommisjonens mandat, og som i vesentlig grad ligger på siden av de problemstillinger kommisjonen ellers skal utrede. Det har vært reist spørsmål om kommisjonen skulle få et tilleggsmandat knyttet til valg og oppnevning/uttrekning av lekdommere. Men fordi kommisjonen på dette tidspunktet var i sluttfasen av sitt arbeid, og fordi den ikke har en sammensetning som er tilpasset en slik oppgave, har kommisjonen for sin del ikke funnet tilstrekkelig grunn til å gå inn i et videre utredningsarbeid om de spørsmål det her gjelder. - Dette er akseptert av Justisdepartementet. Kommisjonen har tidligere fått utvidet sitt mandat én gang.

Kommisjonen går derfor ikke nærmere inn på en vurdering av fremgangsmåten for valg og uttrekning/oppnevning av lekdommere. Kommisjonen har forutsatt at selve grunnlaget for lekdommerordningen ligger fast.

Kommisjonen finner likevel grunn til å uttale følgende:

Ulike sider av lekdommerordningen har i den senere tid vært under offentlig debatt. Denne debatten ble utløst av en undersøkelse om jurymedlemmer i lagmannsretten som ble framlagt 1 mars 1999 i TV 2. Undersøkelsen var foretatt under ledelse av journalist Olav Njåstad, og den påviser bl a at det er et meget stort innslag av politikere blant jurymedlemmene. Deler av dette materialet ble presentert for kommisjonen før offentliggjøring fant sted.

Lekdommerordningen ble drøftet i Stortinget 13 april 1999 i tilknytning til en interpellasjon fra representanten Harald Hove (V), hvor søkelyset bl a ble rettet mot de forhold som ble tatt opp i TV 2s program. Stortinget traff i forbindelse med denne interpellasjonen følgende vedtak:

«Stortinget ber Regjeringen foreta en gjennomgang av dagens praksis ved utvelging av lekdommere til by-, herreds - og lagmannsrettene, herunder å fremme forslag om endring av domstolsloven med sikte på å utelukke stortingsrepresentanter fra å bli valgt som lagrettemedlemmer, meddommere og skjønnsmenn.»

Kommisjonen ser positivt på at framgangsmåten ved valg av lekdommere nå vil bli nærmere utredet, og kommisjonen vil peke på enkelte spørsmål i denne sammenheng.

Kommisjonen vil for sin del gi uttrykk for at utredningen i tillegg til meddommere, lagrettemedlemmer og skjønnsmenn bør omfatte medlemmer til forliksrådet. Også dette valget foretas av de enkelte kommunestyrer og følger som utgangspunkt de alminnelige regler for valg etter kapittel 6 i kommuneloven, noe som bl a innebærer at valget skal skje som forholdsvalg hvis et medlem av kommunestyret krever det.

Etter det kommisjonen erfarer og den nevnte undersøkelsen bestyrker, er det et problem at det velges meddommere, og herunder lagrettemedlemmer, som ikke oppfyller kravene i domstolloven § 76. Lovens krav er som tidligere nevnt at det bare bør velges personer «som paa grund av sin retsindighet, dygtighet, selvstændighet ansees for særlig skikket til hvervet» (uthevet her). Det framgår videre at det ikke bør velges personer som «paa grund av utilstrækkelig kjendskap til det norske sprog eller av andre aarsaker vil ha vanskelig for at opfylde de pligter som hvervet fører med sig». En viktig problemstilling blir hvordan man best kan sikre seg at lovens krav blir oppfylt. Et konkret spørsmål i denne sammenheng er om det bør innføres aldersgrenser for lekdommere. Dette reiser imidlertid prinsipielle problemstillinger som kommisjonen ikke finner grunn til å gå nærmere inn på. Kommisjonen viser også til at Justisdepartementet vil sende ut på høring et forslag om innføring av en øvre aldersgrense for lekdommere. - Det kan for øvrig være grunn til å peke på at loven ikke stiller opp særlige kvalifikasjonskrav for å kunne bli valgt som medlem av forliksrådet - i motsetning til det som gjelder for meddommere og lagrettemedlemmer.

Etter domstolloven skal det velges et stort antall meddommere/lagrettemedlemmer. Loven forutsetter at det til hvert av de to alminnelige utvalg av meddommere og lagrettemedlemmer i lagsoknet skal velges «fire ganger så mange medlemmer som det i løpet av et år antas å falle rettsdager med lagrettemedlemmer eller meddommere fra disse utvalgene», jf § 70. Til de alminnelige utvalgene i domssoknet skal velges meddommere tilsvarende to ganger antall rettsdager, jf § 71. Kommisjonen mener at det er grunn til å vurdere om det foreligger et reelt behov for å velge så mange personer til de alminnelige utvalgene.

Lekdommernes midlertidighet reiser også enkelte problemstillinger. Bl a kan det være grunn til vurdere om lekdommere bør velges på ubestemt tid, ut fra hensynet til deres uavhengighet, eller om det bør innføres lovbestemte grenser for adgangen til å gjenvelge lekdommere etter domstolloven, bl a for å kunne sikre seg bedre mot automatikk i valgene.

TV 2s undersøkelse og den etterfølgende debatt, herunder interpellasjonsdebatten i Stortinget, har fokusert på at andelen av politikere blant lekdommere er meget høy. Kommisjonen er enig i - slik det også synes å framgå av interpellasjonsdebatten - at dette er et spørsmål for nærmere undersøkelse og vurdering, men vil peke på at de gjeldende regler ikke er til hinder for at politikere velges.

Videre vil kommisjonen framheve behovet for opplæring av de lekdommere som blir valgt eller oppnevnt. Det gis i dag liten eller ingen opplæring av lekdommere, selv om bildet varierer noe fra domstol til domstol. Lengst synes man å være kommet når det gjelder opplæring av forliksrådenes medlemmer. Kommisjonen mener det er av betydning at opplæringsbehovet nå blir analysert, og at det på grunnlag av en slik analyse iverksettes et målrettet arbeid for opplæring av lekdommere.

11.3.3 Sidegjøremål

Kommisjonen har i kapittel 9 fremmet forslag til et samlet opplegg for regulering av fagdommeres sidegjøremål. Spørsmålet er om dette opplegget - helt eller delvis - bør gjelde tilsvarende for lekdommere, eventuelt om det er behov for særlige regler. Det foreligger i dag ingen regler om lekdommeres adgang til å påta seg sidegjøremål.

Lekdommere har - i motsetning til fagdommere - dommerarbeidet som deltidsbeskjeftigelse. Sin hovedbeskjeftigelse har de utenom dommerarbeidet. Med unntak av forliksrådets medlemmer opptrer den enkelte lekdommer sporadisk i domstolene, som oftest bare noen få ganger i løpet av den periode som hun/han er valgt eller oppnevnt for. Det kan derfor ikke sies å foreligge noen problematikk i tilknytning til sidegjøremål for dem på samme måte som for fagdommerne. Det vises også til at fagdommerne i by- og herredsretten og i lagmannsretten har langt mer omfattende funksjoner enn lekdommerne, siden det er de førstnevnte som i kraft av sin stilling har ansvaret for saksforberedelsen, administrerer hovedforhandlingen, leder rettens interne rådslagninger og har det praktiske ansvaret for utformingen av rettens avgjørelser.

Dersom lekdommerne har gjøremål som kan være uforenlig med funksjonen som dommer, vil det etter kommisjonens oppfatning være tilstrekkelig å løse denne type problemer gjennom habilitetsreglene- slik det også gjøres i dag, jf domstolloven kapittel 6. F eks gjelder plikten til å melde fra om mulig inhabiliserende forhold så snart som råd er, se domstolloven § 113, også for lekdommere. I tillegg vil kommisjonen peke på at det for meddommernes vedkommende er fastsatt regler i domstolloven § 66 om at visse stillinger er uforenlige med vervet som meddommer/lagrettemedlem, f eks å være polititjenestemann. Personer i slike stillinger er utelukket fra å bli valgt som medlemmer av meddommerutvalgene. Kommisjonen viser videre til de regler som gjelder for slettelse av meddommere/lagrettemedlemmer fra de alminnelige utvalg i lagsoknet og i domssoknet, jf domstolloven § 81. Domstolloven §§ 66 og 81 gjelder tilsvarende for skjønnsmenn.

Regulering av sidegjøremål kan framstå som noe mer aktuelt for medlemmer av forliksrådet enn for andre lekdommere, i og med at de opptrer som dommere i svært mange flere saker enn de øvrige lekdommere gjør. Men også forliksrådets medlemmer har dommerarbeidet som deltidsbeskjeftigelse. Av den grunn kan det i praksis være meget vanskelig å trekke opp grenser for hva forliksrådsmedlemmer skal kunne tillate seg av sidegjøremål. Man vil f eks relativt raskt kunne stå overfor spørsmålet om en rettslig begrensning innebærer et slags yrkesforbud eller liknende. Avgjørende for kommisjonen er at de ordinære habilitetsreglene bør være tilstrekkelige for medlemmene av forliksrådet.

Kommisjonens konklusjon er etter dette at lekdommeres sidegjøremål ikke gjøres til gjenstand for rettslig regulering. Dette gjelder også for medlemmer av forliksrådet.

Et særlig spørsmål som melder seg for meddommere, er kombinasjonen av vervet som meddommer med vervet som folkevalgt. Det vises her til det som kommisjonen uttaler i punkt 11.3.2.

11.3.4 Disiplinærtiltak m v

Kommisjonen finner ikke grunn til å gå nærmere inn på de regler som gjelder for lekdommeres strafferettslige og erstatningsrettslige stilling, og foreslår ingen endringer i disse. Det samme gjelder reglene om vervets opphør.

Kommisjonen har i kapittel 10 fremmet forslag til et samlet opplegg for en klage- og disiplinærordning for fagdommere. Spørsmålet er - som for sidegjøremåls vedkommende - om denne ordningen, helt eller delvis, bør omfatte også lekdommere - eventuelt at det utformes visse særregler for disse dommerne.

Kritikkverdig atferd fra lekdommeres side kan forekomme, selv om dette sjelden blir påpekt eller gjort til gjenstand for debatt. I praksis vil kritikkverdig atferd fra lekdommere - utenom medlemmer av forliksrådet - hovedsaklig finne sted i tilknytning til hovedforhandlingen, siden de ikke har noe ansvar for saksforberedelsen og sjelden vil kunne bebreides for sendrektighet med hensyn til domsskriving. Den kritikkverdige atferden vil f eks kunne bestå i at lekdommeren uten gyldig grunn uteblir fra hovedforhandlingen eller kommer for sent til denne. Eksempler på slik atferd under hovedforhandlingen kan være insinuerende spørsmål fra lekdommerens side og markering av standpunkttaken til realiteten i saken. Liknende atferd vil kunne forekomme blant medlemmer av forliksrådet. Man kan heller ikke se bort fra at partene i en sak for forliksrådet kan bli utsatt for utilbørlig påvirkning fra rådets medlemmer med sikte på å oppnå forlik i saken.

Etter kommisjonens oppfatning kan det spørres om det er behov for at lekdommere skal omfattes av en disiplinærordning.

Kommisjonen viser for det første til at det kan reageres med ordinær straff overfor lekdommere, herunder rettergangsstraff, og erstatningsansvar. For det andre er det grunn til å anta at det sjeldnere vil bli aktuelt med regulære disiplinærtiltak overfor lekdommere enn overfor fagdommere. Årsaken er bl a at lekdommere sjeldnere enn fagdommere vil være i en slik posisjon at de vil kunne opptre kritikkverdig, se ovenfor, og at det kan være vanskelig å bebreide lekdommeren for hennes/hans atferd - særlig på grunn av manglende kunnskap om hva som er korrekt atferd - og dermed påvise skyld hos vedkommende. Det er i denne sammenheng også viktig å peke på at den enkelte lekdommer - bortsett fra medlemmene av forliksrådet - oppnevnes for den enkelte sak og fungerer bare i et sterkt begrenset antall saker i løpet av sin fireårige funksjonsperiode. Kommisjonen vil framheve at det i dag gis liten eller ingen organisert opplæring av lekdommere. Når de møter i retten første gang, har de som oftest liten innsikt i hvordan det forventes at de skal opptre. Det kan da virke urimelig at de skal kunne risikere å bli møtt med disiplinærtiltak, uten egentlig å vite hva dommerrollen krever av dem. Kommisjonen vil peke på at rettens administrator i herreds- og byrettene og i lagmannsrettene har rett og plikt til å informere, veilede og eventuelt korrigere, lekdommere. Det kan hevdes at dette er av større betydning for å hindre kritikkverdig atferd fra lekdommere, enn at de skal omfattes av en klage- og disiplinærordning som også gjelder fagdommere.

På den annen side kan det med styrke sies at en dommers kritikkverdige atferd er beklagelig, uavhengig av hvilken dommer det er som opptrer på denne måten. For den som rammes vil det som utgangspunkt være uten betydning om dommeren er fagdommer eller lekdommer. Av den grunn kan det være like nærliggende å reagere overfor en lekdommer som overfor en fagdommer. Hensynet til domstolenes legitimitet kan tilsi at det reageres overfor enhver dommers kritikkverdige atferd, og at dette synliggjøres gjennom et felles disiplinærsystem for alle dommere. Man får da gitt et generelt uttrykk for at kritikkverdig atferd fra dommeres side ikke tolereres.

Som for fagdommere vil vurderingstemaet for Tilsynsutvalget være om atferden er i strid med «god dommerskikk», med bakgrunn i den stilling og funksjon som lekdommere har. Og man vil gjennom Tilsynsutvalgets praksis etter hvert kunne få utviklet retningslinjer for hva som anses som akseptabel atferd fra lekdommeres side.

Kommisjonen vil etter dette foreslå at lekdommerne inngår i den disiplinærordning som er utviklet for fagdommere, og at lovreglene skal gjelde tilsvarende - så langt de passer. I utgangspunktet bør det samme gjelde for lekdommere ved særdomstolene, se kapittel 12.5.5.1 og 12.5.5.2.

11.3.5 Lovregulering

Kommisjonen legger til grunn den forliksrådsordning som gjelder i dag, og foreslår ingen endringer i denne. Dette innebærer at de gjeldende regler om valg/oppnevning av medlemmer til forliksrådet opprettholdes. Kommisjonen foreslår heller ikke noen endringer i reglene om valg/oppnevning av andre lekdommere - meddommere, lagrettemedlemmer og skjønnsmenn. Kommisjonen viser imidlertid til det som uttales i punkt 11.3.2 om forhold som Justisdepartementet bør vurdere nærmere.

Kommisjonen ser ikke noe behov for å ha lovregler om lekdommeres sidegjøremål. Derimot går kommisjonen inn for at de lovregler som foreslås om disiplinærtiltak overfor fagdommere, skal gjelde tilsvarende for lekdommere - så langt de passer. Den sentrale administrasjon av domstolene vil - etter kommisjonens tilslutning til forslaget i Reinskou-utredningen - omfatte forliksrådene, uavhengig av om administrasjonen fortsatt skal ligge i Justisdepartementet eller legges til en ny Domstoladministrasjon. Det samme gjelder administrasjonen av lekdommesystemet for øvrig. Kommisjonen finner det ikke nødvendig å lovfeste dette særskilt. Det er heller ikke aktuelt å foreslå lovfesting i forbindelse med sekretariatsfunksjonen for forliksrådet, siden kommisjonen går inn for at sekretariatsfunksjonen bør vurderes nærmere.