1 Kommisjonens sammensetning, mandat og arbeid
1.1 Kommisjonens oppnevning og sammensetning
Domstolkommisjonen ble oppnevnt ved kongelig resolusjon 8 mars 1996. Mandatet og medlemstallet ble utvidet ved kongelig resolusjon 11 oktober 1996, og kommisjonen har etter utvidelsen hatt følgende sammensetning:
Leder:
Høyesterettsjustitiarius Carsten Smith
Medlemmer:
Ekspedisjonssjef Inge Lorange Backer
Redaktør Olav Terje Bergo
Førsteamanuensis (senere professor)
Kirsti Strøm Bull
Lagmann Arild O Eidesen
Konstituert regjeringsadvokat (senere
departementsråd)
Sven Ole Fagernæs
Sorenskriver Ingrid Røstad Fløtten
Høyesterettsadvokat Else Bugge Fougner
Fylkesmann Inger Lise Gjørv
Førstelagmann Agnes Nygaard Haug
Trygdesjef Bjørg Hermansen
Professor Johan P Olsen
Avdelingssjef (senere assisterende direktør)
Oddvar Overå
Førstekonsulent Ing-Lill Pavall
Riksadvokat (senere høyesterettsdommer)
Georg Fredrik Rieber-Mohn
Regiondirektør Tine Sundtoft
Advokat (med møterett for Høyesterett) Bjørg Ven
Medlemmene Bergo, Gjørv, Hermansen, Pavall og Sundtoft ble oppnevnt i forbindelse med kommisjonens utvidelse 11 oktober 1996, mens de øvrige medlemmer ble oppnevnt 8 mars samme år.
Høyesterettsdommer Georg Fredrik Rieber-Mohn ble etter eget ønske løst fra vervet i oktober 1998. Nytt medlem i hans sted ble ikke oppnevnt.
Lederen av Domstolavdelingen i Justisdepartementet har deltatt i kommisjones arbeid som observatør, først ekspedisjonssjef Gunnar Hanssen og senere ekspedisjonssjef Jon D Bech.
Herredsrettsdommer avdelingsleder Jens-Sveinung Wegner og fylkesnemndsleder Andreas Rinnan har vært kommisjonens sekretærer, med Wegner som leder for sekretariatet. Sekretariatet har hatt kontor i Høyesterett.
1.2 Mandatet
Kommisjonen fikk ved oppnevnelsen 8 mars 1996 følgende mandat:
«Grunnloven bygger på prinsippet om selvstendige domstoler som er uavhengige av de øvrige statsmakter i sin dømmende virksomhet. Det er bred enighet om at en slik selvstendig domsmakt er en av de viktigste garantier for rettssikkerhet i samfunnet. Prinsippet om selvstendige og uavhengige domstoler gjelder for de dømmende funksjoner og har ikke vært ansett som noe hinder for at administrasjonen av domstolene blir lagt til et organ utenfor domstolene. Den historiske tradisjonen i Norge er at regjeringen ved justisministeren har hatt ansvaret ikke bare for administrasjonen av domstolene, men for justisforvaltningen i videre forstand, som politi, påtalemyndighet, kriminalomsorg og regelverksutvikling. Samtidig er det Stortinget som etter forslag fra regjeringen fastsetter de årlige bevilgninger til domstolene. Kommisjonen skal utrede prinsipielle og faktiske fordeler og ulemper ved dagens organisering av den sentrale domstoladministrasjonen i forhold til alternative løsninger, herunder eventuelt fremme konkrete forslag til ny organisering. Kommisjonen skal under sitt arbeid blant annet vurdere de synspunkter som er fremmet under Stortingets behandling av Dokument nr. 8:67 for 1994-95. Administrasjonen og organiseringen av forliksrådene vil bli utredet som ledd i den gjennomgåelse av rettspleien på grunnplanet som Justisdepartementet vil starte opp våren 1996. Forliksrådene inngår derfor i utgangspunktet ikke i kommisjonens mandat. Avhengig av hvilket utfall den nevnte gjennomgåelse får, og hvilke løsninger kommisjonen fester seg ved, vil det imidlertid kunne vise seg å være naturlig for kommisjonen også å vurdere hvordan det administrative ansvaret for forliksrådene bør organiseres.
Utnevnelse av dommere tilligger etter Grunnloven Kongen. Dette er i tråd med ordningen i de fleste vestlige land. I Norge fungerer utnevnelsesprosessen slik at justisministeren fremmer forslag til utnevnelser etter råd fra embetsverket. I 1990 ble Det rådgivende organ for dommerutnevnelser opprettet som en ordning der domstolenes representanter avgir anbefaling i forbindelse med utnevnelse av dommere. Etter en forsøksperiode på tre år ble ordningen gjort permanent i 1993. Ordningen er ny og har ikke nødvendigvis funnet sin endelige form. Med utgangspunkt i erfaringene fra de fem årene med Det rådgivende utvalg for dommerutnevnelser skal kommisjonen vurdere hvordan utnevnelsesprosessen ved dommerutnevnelser kan videreutvikles og formaliseres.
Kravet om uavhengighet for dommere i utøvelsen av den dømmende virksomhet gjenspeiles i de eksisterende sanksjonsmuligheter overfor dommere. Dommere er vernet mot reaksjoner fra andre statsmakter ved et konstitusjonelt forbud mot alvorlige disiplinærforføyninger som oppsigelse og forflytting. Vernet er videre utbygget ved at dommere er unntatt fra ordensstraff etter tjenestemannsloven. Den disiplinærmyndighet overfor dommere Justisdepartementet har som fagdepartement for domstolene er således meget begrenset. Departementet har i tillegg være tilbakeholdent når det gjelder tilsyn og reaksjoner i samband med uhøvisk opptreden fra dommeres side i deres dømmende virksomhet. Det har vært hevdet at domstolenes uavhengighet gjør det prinsipielt betenkelig at departementet har disiplinærmyndighet overfor dommere. På den annen side kan det virke uheldig dersom uakseptabel dommeratferd ikke blir påtalt eller tatt opp på annen måte. Kommisjonen skal vurdere behovet for en endret klage- og disiplinærordning overfor dommere. Det skal utredes hvordan en slik ordning eventuelt bør reguleres og organiseres, og hvilke reaksjoner som kan være aktuelle. Det bør overveies særskilt om ordningen bør omfatte en adgang til å vurdere klager over skjønnsmessige dommeravgjørelser i enkeltsaker som det ikke kan brukes rettsmidler mot.
Kommisjonen skal vurdere sine forslag i lys av folkerettslige regler - særlig menneskerettighetskonvensjonene - og de løsninger som er valgt i andre land som det er naturlig å sammenligne oss med.
Kommisjonen skal utrede økonomiske og administrative konsekvenser av de løsninger som foreslås.»
Mandatet ble utvidet 11 oktober 1996, samtidig med at medlemstallet ble utvidet. Tilleggsmandatet lød slik:
«Et sentralt element i domstolenes uavhengige stilling er den enkelte dommers uavhengighet i forhold til forvaltningen, som er sikret ved at dommere ikke kan avskjediges, oppsies eller forflyttes mot sin vilje uten ved dom. Domstolloven gjør det i dag mulig å oppnevne, konstituere eller ansette dommere og dommerfullmektiger for en begrenset periode, uten at de får slikt vern. Kommisjonen skal kartlegge og vurdere de eksisterende ordninger og dagens praksis samt eventuelt foreslå endringer.
Et annet sentralt element i domstolenes uavhengige stilling er den enkelte dommers uavhengighet i forhold til enkeltpersoner, grupperinger, organisasjoner eller foretak. Slik uavhengighet er nødvendig for å sikre at dommeren kan utøve sin dømmende virksomhet på en upartisk måte, og at såvel parter som allmennhet har tillit til at så skjer. Dommeres adgang til å påta seg verv og andre tilleggsoppgaver faller inn under de alminnelige regler om statens tjenestemenn. Reglene skal sikre en lojal oppfyllelse av arbeidsavtalen. Slike regler innebærer bl a at dommere ikke kan påta seg oppgaver som hemmer eller sinker deres ordinære arbeid eller som er egnet til svekke deres uavhengighet og habilitet ved behandlingen av den enkelte sak. Innenfor de grenser som her er satt har norske dommere hittil kunnet påta seg lønnede og ulønnede verv av forskjellig karakter. Dommere er bl a medlemmer av forskjellige offentlige råd, nemnder og utvalg. Enkelte av disse vervene er lovpålagt. Videre har mange dommere undervisningsoppgaver og arbeid som sensorer ved universiteter og høgskoler. Enkelte påtar seg også oppdrag som dommere i voldgiftssaker. I noen tilfelle er dommere oppnevnt som medlemmer av styrer for statlig og kommunal virksomhet. Det er også kjent at dommere er medlemmer av styrer i private foretak og ellers er involvert i privat nærings-, forenings- og organisasjonsvirksomhet. Kommisjonen skal kartlegge art og omfang av slike verv og tilleggsoppgaver som dommere har, vurdere forholdet til kravet om uavhengighet og ta stilling til andre prinsipielle og praktiske spørsmål. Kommisjonen skal utrede om og i hvilken grad forskjellige typer verv og oppgaver får betydning for dommerens uavhengighet og habilitet i den dømmende virksomhet. Den skal også vurdere i hvilken grad slik tilleggsvirksomhet kan innebære en arbeidsbelastning som virker inn på dommerens arbeidskapasitet og avvikling av saker i domstolen. Mot denne bakgrunn skal kommisjonen vurdere behovet for og eventuelt komme med forslag til retningslinjer for hvilke verv m v dommere bør ha anledning til å påta seg, og om det bør innføres en offentlig registreringsordning.»
Det er ikke satt noen frist for når kommisjonens arbeid skal være avsluttet.
Det følger av mandatet at de sentrale temaer som kommisjonen skal utrede er
den sentrale domstoladministrasjon
utnevnelse av dommere
midlertidige dommere
dommeres verv, engasjementer m v utenom dommerstillingen (sidegjøremål)
disiplinærtiltak m v overfor dommere
Kommisjonen har vurdert enkelte presiseringer og avgrensninger av mandatet.
Særdomstolene er ikke uttrykkelig nevnt i mandatet, men kommisjonen mener at en naturlig forståelse av mandatet er at både de alminnelige domstoler og særdomstolene, og dommerne ved begge kategorier domstoler, inngår i det som kommisjonen skal utrede. Særdomstolene og dommerne ved disse domstolene behandles samlet i kapittel 12.
Den utredning om rettspleien på grunnplanet som omtales i mandatet, forelå 18 februar 1997. I denne utredningen behandles også det administrative ansvaret for forliksrådene.Det foreslås bl a at staten bør overta det økonomiske og administrative ansvaret for forliksrådene, sentralt og lokalt. Kommisjonen har derfor vurdert den sentrale administrasjon av disse domstolene, og også sett på den lokale administrasjon av det enkelte forliksråd, d v s organiseringen av rådets sekretariatsfunksjon.
Lekdommere -meddommere, lagrettemedlemmer, skjønnsmenn, medlemmer av forliksrådet - er ikke spesielt omtalt i mandatet. Kommisjonen har vurdert lekdommerne i forhold til temaene i mandatet, der det har vært ansett naturlig, men har ikke foretatt noen prinsipiell vurdering av lekdommerordningen. Se kapittel 11.
Det faller utenfor kommisjonens mandat å vurdere nærmere hvilke oppgaver som domstolene skal ha, både når det gjelder dømmende oppgaver og oppgaver av forvaltningsmessig karakter. Kommisjonen har imidlertid enkelte prinsipielle synspunkter på forholdet mellom alminnelige domstoler og særdomstoler, og - i noen grad - også på bruken av domstolliknende forvaltningsorganer og voldgiftsdomstoler som tvisteløsende organer utenfor domstolene. Kommisjonen viser for øvrig til at Strukturutvalget for herreds- og byrettene, oppnevnt ved kongelig resolusjon 10 oktober 1997, skal - i tillegg til å utrede domstolstrukturen - se nærmere på hvilke oppgaver som kan overføres fra domstolene til andre institusjoner, og om det eventuelt er oppgaver som kan tilføres domstolene.
Den kartlegging av dommeres sidegjøremål (biverv m v), som omtales i punkt 2 i tilleggsmandatet, er utført i form av en spørreundersøkelse, se punkt 1.3.4.
1.3 Kommisjonens arbeid
1.3.1 Møter i kommisjonen
Kommisjonen har hatt 31 møter - 15 en-dags møter, 11 to-dagers møter, tre tre-dagers møter og to fire-dagers møter, til sammen 54 møtedager. Bortsett fra to møter - som begge fant sted utenfor Oslo - har samtlige møter vært holdt i Høyesterett. Kommisjonen kom for alvor i gang med sitt arbeid først etter at etter at medlemstallet ble utvidet i oktober 1996.
1.3.2 Studiebesøk, møter og konferanser
Kommisjonens leder og sekretariat hadde i april 1996 en studiereise til København for å gjøre seg nærmere kjent med arbeidet i det danske Domstolsudvalget, som bl a hadde fått i mandat å utrede organiseringen av domstolenes sentraladministrasjon i Danmark. I mai året etter var lederen og sekretariatet på studiebesøk i Domstolsverket i Jönköping og i Justitiedepartementet i Stockholm. Domstolsverket har det daglige ansvaret for den sentrale administrasjon av de svenske domstoler. I kombinasjon med en reise for Høyesterett til USA hadde kommisjonens leder et møte i Administrative Office of the United States Courts i mars 1998. Dette organet er sekretariat for Judicial Conference of the United States, som har ansvaret for administrasjonen av USAs føderale domstoler.
Kommisjonens leder, flere av medlemmene og sekretariatet har deltatt på en del møter og konferanser og orientert om kommisjonens arbeid.
1.3.3 «Høringer»
Kommisjonen har til sammen holdt ni møter med ulike grupper av personer som på forskjellig måte har tilknytning til domstolene og administrasjonen av dem. Hensikten med møtene har vært å innhente opplysninger og synspunkter av interesse for kommisjonens arbeid. På grunn av opplegget for møtene, med forberedte innlegg fra og utspørringer av de inviterte deltakere, har kommisjonen valgt å bruke betegnelsen «høringer» på møtene. Det har vært holdt høringer med:
Representanter for advokatene, 15 april 1997
Førstelagmennene, 25 august 1997
Representanter for domstolledere i herreds- og byrettene, 20 oktober 1997
Representanter for Domstolsverket i Sverige, 17 februar 1998
Representanter for pressen, 17 mars 1998
Representanter for samene, 8 juni 1998
Representanter for jordskifterettene og Landbruksdepartementet, 12 oktober 1998
Representanter for Arbeidsretten, dens brukere og Kommunal- og regiondepartementet, 13 oktober 1998
Representanter for Riksrevisjonen, 18 januar 1999.
Lederen av det danske Domstolsudvalget, højesteretspresident Niels Pontoppidan, deltok i et møte med kommisjonens medlemmer 16 juni 1997, hvor han redegjorde for Domstolsudvalgets og Regjeringens forslag til ny administrasjonsordning m v for de danske domstoler. Journalist Olav Njåstad fra TV 2 ga i kommisjonens møte 15 februar 1999 en orientering om en undersøkelse som han hadde foretatt om lekdommere og deres bakgrunn.
1.3.4 Spørreundersøkelse blant dommere
Mandatet gir en beskrivelse av forskjellige sidegjøremål som det er kjent at dommere har. På denne bakgrunn bes kommisjonen om «å kartlegge art og omfang av slike verv og tilleggsoppgaver som dommere har». Kommisjonen har løst denne oppgaven ved å foreta en bredt anlagt spørreundersøkelse blant landets fagdommere. Undersøkelsen fant sted senvinteren 1997 og ble forberedt og gjennomført med bistand av professor Lawrence Rose og cand polit Audun Skare ved Institutt for statstvitenskap ved Universitetet i Oslo. Det har aldri tidligere vært gjennomført en tilsvarende spørreundersøkelse blant norske dommere.
1.3.5 Annet
Kommisjonens sekretariat har fått tilgang til arkivmateriale i Justisdepartementet knyttet til klagesaker mot dommere. Sekretariatet har også deltatt i et prosjekt ledet av Justisdepartementet hvor formålet var å kartlegge utviklingen og dagens situasjon når det gjelder rekruttering av dommere. I innsamlingen av opplysningene om administrasjonsordninger m v i andre land har kommisjonen hatt bistand av norske ambassader i en rekke land.