12 Særdomstoler

Ved siden av de alminnelige domstoler finnes flere særdomstoler, d v s egne domstoler med dømmende oppgaver innenfor avgrensede rettsområder. Prinsipielt sett går kommisjonen inn for at dømmende oppgaver bør tilligge de alminnelige domstoler, at eventuelle særdomstoler bør administreres sammen med de alminnelige domstoler, og at regelverket om utnevnelsesordning, midlertidige dommere, sidegjøremål, stillingsvern og disiplinærtiltak bør være det samme for dommere ved alle domstoler - eventuelt med nødvendige tilpasningsregler.Når det gjelder de eksisterende særdomstoler, foreslår kommisjonen at jordskifterettenes stilling og funksjoner blir utredet. Flertallet foreslår at spørsmålet om overføring av administrasjonen av jordskifterettene fra Landbruksdepartementet til den nye Domstoladministrasjonen blir vurdert separat og uten å avvente utredningen om jordskifterettenes stilling og funksjoner. Flertallet foreslår videre at spørsmålet om tilpasning av reglene om utnevnelsesordning m v blir vurdert samtidig med vurderingen av administrasjonsordningen. Mindretallet foreslår at utredningen av jordskifterettenes stilling og funksjoner, av administrasjonsordningen og av utnevnelsesordningen og de øvrige dommerrelaterte spørsmål, skjer samlet.

Hele kommisjonen går inn for at administrasjonsordningen og utnevnelsesordningen m v for dommere ved Arbeidsretten blir utredet i lys av kommisjonens prinsipielle syn, og at spørsmål som gjelder utnevnelsesordning m v for dommere ved de andre særdomstolene blir vurdert når utredningen for Arbeidsrettens vedkommende foreligger.

For øvrig mener kommisjonen at administrasjonen av konsulrettene fortsatt bør være i Utenriksdepartementet, og at alle de øvrige særdomstoler bør administreres av den sentrale domstoladministrasjon, jf kapittel 6.

12.1 Innledning

Ved siden av de alminnelige domstoler eksisterer det enkelte særdomstoler for behandling av spesielle typer av saker, jf kapittel 3.3. En særdomstol kan defineres som en institusjon utenom de alminnelige domstoler - forliksrådene, herreds- og byrettene, lagmannsrettene og Høyesterett - som er tillagt dømmende funksjoner på et avgrenset rettsområde, og som i domstolloven eller i annen lov er betegnet som domstol. Det eksisterer i dag følgende særdomstoler eller hjemmel for å opprette slike: Vergemålsretter, jordskifteretter, skjønnsretter etter plan- og bygningsloven, konsulrettene i utlandet, Riksretten, Arbeidsretten og Utmarkskommisjonen. Særdomstolene administreres dels av Justisdepartementet (vergemålsrettene og Utmarkskommisjonen) og dels av de fagdepartementer som vedkommende domstols saksfelt hører inn under. Det kjennetegner særdomstolene at innslaget av lekdommere gjennomgående er stort. Forskjellige regler gjelder for oppnevning/utnevning av fagdommere, dels anses de ikke som embetsmenn (i motsetning til dommere ved de alminnelige domstoler), dels har de dommerfunksjonen som bistilling, og dels oppnevnes de for et bestemt tidsrom. Det er i liten eller ingen utstrekning fastsatt særlige lovregler om sidegjøremål eller disiplinærtiltak.

En nærmere oversikt over de enkelte særdomstoler er gitt i punkt 12.2.1.1 - 12.2.1.8. Oversikten er mest utførlig for Arbeidsrettens og jordskifterettenes vedkommende, idet det er disse som er de mest sentrale blant særdomstolene ut fra en praktisk bedømmelse. Riksretten er en særdomstol etter domstolloven § 2 nr 8. Men på grunn av Riksrettens helt spesielle konstitusjonelle karakter, finner kommisjonen ikke grunn til å vurdere denne domstolen nærmere. Av den grunn holdes Riksretten utenfor det som uttales om særdomstoler i dette kapitlet.

I kommisjonens mandat uttales det ikke noe eksplisitt om særdomstolene. Kommisjonen har likevel funnet grunn til å omtale dem, se punkt 12.5.1.

Kommisjonens oppgave vil være å vurdere særdomstolene i forhold til de temaer som kommisjonen skal utrede - den sentrale administrasjonsordning for domstolene, utnevnelse av dommere, midlertidige dommere, dommeres sidegjøremål og disiplinærtiltak mot dommere. Som et bakteppe eller grunnlag for kommisjonens vurderinger med hensyn til disse temaene, har kommisjonen funnet det naturlig å gi uttrykk for noen prinsipielle synspunkter når det gjelder spørsmålet om å ha særdomstoler for behandling av bestemte typer av saker framfor å legge sakene til de alminnelige domstoler, se punkt 12.5.2. Kommisjonen gir i denne forbindelse også uttrykk for enkelte synspunkter av betydning for vurderingen av de eksisterende særdomstolers framtid.

Hovedspørsmålet for kommisjonen er om den sentrale administrasjonsordningfor de alminnelige domstoler og særdomstolene bør være felles, eller om det prinsipielt og praktisk er mest hensiktsmessig at administrasjonsordningen for særdomstolene i hovedsak er som den er i dag, eventuelt at det innføres felles administrative løsninger for særdomstolene alene, jf punkt 12.5.4.

Kravene og forventningene til dommerne i særdomstolene vil i det alt vesentlige være de samme som til dommerne ved de alminnelige domstoler. Sentralt her står uavhengighetsprinsippet, som vil gjelde med samme tyngde for alle dommere ved pådømmelse av de enkelte saker - uansett hvilken domstol eller type domstol som dommeren er tilknyttet. Av den grunn kan det være nærliggende å la de løsninger som kommisjonen har valgt for dommere ved de alminnelige domstoler med hensyn til utnevnelse/tilsetting, midlertidighet, sidegjøremål og disiplinærtiltak m v, gjelde tilsvarende - så langt de passer - for særdomstolenes fagdommere. På den annen side kan den enkelte særdomstols spesielle karakter tilsi at det er behov for å ha andre ordninger enn de som velges for dommere ved de alminnelige domstoler. Disse spørsmålene drøftes i punkt 12.5.5.

Lekdommere er et vanlig innslag i særdomstolene, og spørsmålet er om det som kommisjonen har uttalt om lekdommere ved de alminnelige domstoler i kapittel 11, bør gjelde tilsvarende, se punkt 12.5.5.

I tillegg til de egentlige særdomstolene eksisterer det enkelte særordninger med hensyn til dømmende funksjoner. Sysselmannen på Svalbard er - blant sine mange funksjoner - også hjelpedommer, og har i den egenskap en viss dømmende funksjon i rettslige konflikter som knytter seg til Svalbard. Lensmenn er etter skjønnsloven tillagt dømmende myndighet i forbindelse med enkelte saker om skjønn. - Disse særordningene vil i korte trekk bli beskrevet i punkt 12.2.2.1 og 12.2.2.2, men kommisjonen har ikke funnet grunn til å vurdere dem nærmere.

Enkelte forvaltningsorganer har en nokså rendyrket tvisteløsende funksjon. De har en del likhetstrekk med domstolene, og det er av den grunn vanlig å betegne dem som domstolliknende forvaltningsorganer, se punkt 12.2.2.3. Kommisjonen foretar ingen grundig analyse av disse forvaltningsorganene, men berører deres forhold til domstolene i punkt 12.5.3.

12.2 Oversikt over de eksisterende særdomstoler. Spesielle ordninger

12.2.1 Eksisterende særdomstoler

12.2.1.1 Noen generelle trekk

Innledning

Som nevnt innledningsvis foreligger det ingen alminnelig lovbestemmelse som sier noe om når en særdomstol skal eller kan opprettes. Det eksisterer imidlertid visse særregler i domstolloven § 29, jf § 30, og i Grunnloven § 37, se nærmere nedenfor. Om en egen domstol bør opprettes for å behandle saker på bestemte rettsområder, beror i alminnelighet på en helt konkret vurdering fra lovgivers side om hva som er hensiktsmessig og forsvarlig. De fleste særdomstoler er listet opp i domstolloven § 2, og for alle disse er det gitt nærmere bestemmelser i egne lover. At de er nevnt i domstolloven § 2, innebærer at lovens regler gjelder for dem i likhet med de alminnelige domstoler, hvis ikke noe annet er kommet til uttrykk eller er klart forutsatt i domstolloven eller i vedkommende særlov. For andre særdomstoler gjelder domstolloven bare i den utstrekning det er bestemt eller framstår som naturlig å anvende dens bestemmelser analogisk.

Særdomstolenes funksjoner er meget forskjellige, og det er lite eller intet ved deres funksjoner som binder dem sammen. Bortsett fra Arbeidsretten og jordskifterettene spiller særdomstolene gjennomgående en meget beskjeden rolle.

Administrasjonsordningen

De sentraladministrative funksjoner for særdomstolene er ikke samlet i ett enkelt departement,

i Justisdepartementet eller et annet departement, men er fordelt på flere departementer. F eks hører jordskifterettene administrativt inn under Landbruksdepartementet, konsulretten under Utenriksdepartementet, Arbeidsretten - og også skjønnsretter etter plan- og bygningsloven - under Kommunaldepartementet. Justisdepartementet ivaretar den sentraladministrative funksjonen for vergemålsretten, som en del av by- og herredsretten, og for Utmarkskommisjonen for Nordland og Troms. Justisdepartementet har også en viss administrativ funksjon i forhold til skjønnsretter etter plan- og bygningsloven § 60, i og med at dette departementet oppnevner lederen for skjønnsretten og hennes/hans personlige vararepresentent.

Utnevnelse/oppnevnelse m v. Midlertidige dommere

Dommerne i særdomstolene utnevnes/oppnevnes enten av Kongen eller vedkommende departement. I enkelte tilfelle er det forutsatt i loven at vedkommende er embetsmann. Siden lederen for vergemålsretten samtidig skal være herreds- eller byrettsdommer, ligger det implisitt i dette at hun/han er embetsmann. I den nylig opphevede husleieloven § 52 var det fastsatt uttrykkelig at rettens leder skulle være embetsmann. Noen tilsvarende funksjonskombinasjon som for vergemålsretten fantes ikke her; stillingen som leder av husleieretten var en egen, selvstendig funksjon.

Typisk for særdomstolene er det sterke innslag av lekdommere. Det gjelder bl a vergemålsretten, jordskifterettene og Arbeidsretten. Særdomstolene har vanligvis en jurist som leder, med unntak av lederen for jordskifteretten, som skal være jordskiftekandidat fra Norges Landbrukshøgskole og med en fagkrets som er fastsatt av Landbruksdepartementet. Det stilles heller ikke noe alminnelig krav om at lederen av konsulretten skal være jurist.

Enkelte av fagdommerne i særdomstolene har dommerfunksjonen som en bistilling. Det gjelder bl a fagdommerne i Utmarkskommisjonen. For så vidt kan man også si at lederen av vergemålsretten har dette som bistilling, i og med hun/han i det daglige er herreds- eller byrettsdommer. Noen fagdommere er tilsatt for et nærmere angitt tidsrom. Ledere av Arbeidsretten har denne funksjonen som sin hovedstilling, men er tilsatt på åremål for tre år om gangen. Lederen for skjønnsretten etter plan- og bygningsloven § 60 oppnevnes for fire år om gangen.

De leke dommerne i særdomstolene oppnevnes - som i de ordinære domstoler - for en begrenset tidsperiode, oftest fire år. En slik begrensning av funksjonsperioden eksisterer ikke for lekdommerne i Utmarkskommisjonen for Nordland og Troms. Disse er i utgangspunktet oppnevnt for den tid kommisjonen fungerer, d v s inntil den måtte bli nedlagt eller de selv frasier seg vervet. Lekdommerne er i noen utstrekning faste i den forstand at de fungerer i alle saker som behandles av retten innenfor den periode lekdommerne er oppnevnt for. Dette gjelder f eks Arbeidsretten og Utmarkskommisjonen. I jordskifterettene er ordningen den samme som i de ordinære domstoler; de leke dommere oppnevnes særskilt for hver enkelt sak blant medlemmene av et lekdommerutvalg.

Stillingsvern, disiplinærtiltak og sidegjøremål

Rettsstillingen for lekdommerei særdomstolene er i det alt vesentlige den samme som for lekdommere i de alminnelige domstoler.

Fagdommerne har ikke det samme formelle vern mot å bli fjernet fra sin stilling som fagdommerne i de alminnelige domstoler har i medhold av Grunnloven § 22. Det ses da bort fra lederen av vergemålsretten, som nyter godt av grunnlovsvernet som herreds- eller byrettsdommer. Det kan være tvilsomt om Arbeidsrettens leder nyter godt av noe grunnlovsvern i sin åremålsperiode, men det må likevel antas at dette neppe vil bli av betydning i praksis. For øvrig vil fagdommernes rent strafferettslige stilling, og også erstatningsrettslige stilling, i utgangspunktet være den samme, enten de er tilknyttet en særdomstol eller de alminnelige domstoler. Fagdommere i særdomstolene som ikke er embetsmenn, vil i prinsippet kunne bli i lagt ordensstraff etter tjenestemannslovens regler. Noen særregler om disiplinærtiltak er ikke fastsatt. Det er heller ikke fastsatt særskilte regler om adgangen til å inneha sidegjøremål.

Utviklingslinjer

Det var tidligere langt flere særdomstoler enn i dag. Før domstolloven trådte i kraft, eksisterte det f eks særlige sjøretter, handelsretter og håndverksretter. En del særdomstoler forsvant ved innføringen av domstolloven, men mange ble beholdt. De særdomstoler som eksisterte etter at vi fikk domstolloven, var dels hjemlet i lovens § 2, dels i § 2 jf § 29 («overordentlige domstoler», d v s ekstraordinære domstoler) og dels i andre lover.

Etter siste krig er ordningen med fiskeridomstoler, som var omfattet av særdomstolene i domstolloven § 2, opphevet. Det samme gjelder boikottdomstolene, opprettet i medhold av arbeidstvistloven, og tjenestemannsretten for tvister mellom staten og og tjenestemannsorganisasjonene, jf den tidligere tjenestemannslov av 6 juli 1933. Eldre lovgivning hadde en rekke eksempler på «overordentlige domstoler», som ikke eksisterer i dag. Slike domstoler var bl a hjemlet i skogloven av 1863, lov om deling av bygdealmenninger av 1894 og lov om ordning av jordforholdene i Finmark av 1894. Den eneste «overordentlige» domstol som vi har i dag, er Utmarkskommisjonen for Nordland og Troms, hjemlet i lov av 7 juni 1985 nr 1. Tidligere hadde vi en tilsvarende lovhjemlet kommisjon for høyfjellsområdene i Sør-Norge.

Ordningen med egne militære domstoler i krigstid ble opphevet ved lov av 24 juni 1994 nr 36 og trådte i kraft 1 juli 1997. Den tidligere husleieloven av 16 juni 1939 nr 6 hadde i § 52 en bestemmelse om etablering av særskilte husleieretter etter nærmere bestemmelse av Kongen. Siden 1989, da husleieretten i Oslo ble nedlagt, har det ikke vært noen husleierett i funksjon. Og da Stortinget nylig vedtok ny husleielov, ble det ikke tatt inn noen bestemmelse om etablering av særdomstol for behandling av husleiesaker. Det er også foreslått at det ikke lenger skal være adgang til å opprette særskilte skjønnsretter etter plan- og bygningsloven § 60, jf NOU 1993:35 Lov om skjønnsprosess.

Sammenliknet med tidligere tider eksisterer det i dag få særdomstoler. Spørsmålet om å opprette nye særdomstoler er imidlertid ikke uaktuelt.

Regjeringen oppnevnte 3 oktober 1997 Barnefordelingsutvalget, som bl a fikk i oppdrag å utrede «om det bør opprettes en særdomstol eller en annen form for særskilt organ for barnefordelingssaker, det vil si saker etter lov av 8 april 1981 nr 7 om barn og foreldre, om foreldreansvar, samværsrett og om hvor barnet eller barna skal bo» (uthevet her). Utvalget avga sin utredning 6 november 1998. Utvalgets flertall gikk inn for å opprettholde den nåværende ordning, som innebærer at barnefordelingssaker behandles av de alminnelige domstoler, men med forslag til en rekke endringer i saksbehandlingsreglene. Mindretallet foreslo at barnefordelingssakene legges til fylkesnemndene for sosiale saker, og slik at disse forvaltningsorganene gjøres om til særdomstoler for både barnefordelingssaker og barnevernssaker. Det vises for øvrig til punkt 12.3. Strukturutvalget for herreds- og byrettene,som ble oppnevnt av Regjeringen 10 oktober 1997, skal i følge mandatet «utrede behovet for en ny domstol i indre Finnmark, ut fra hensynet om å ivareta samiske interesser på dette området». Det faller også innenfor utvalgets mandat å vurdere om oppgaver bør overføres fra særdomstoler til de alminnelige domstoler.

Nedleggingen av særdomstoler og fraværet av nyetableringer har imidlertid ikke vært til hinder for at vi i etterkrigstidens lovgivning, også i de senere år, har fått en rekke lover som etablerer mer eller mindre domstolsliknende forvaltningsorganer. Et stykke på vei fungerer disse som en slags erstatning for særdomstoler.

12.2.1.2 Vergemålsretter

Vergemålsretten er en særdomstol etter domstolloven § 2 nr 1.

Vergemålsrettens oppgave er å vurdere og ta stilling til om en person skal settes under vergemål - umyndiggjøres -etter umyndiggjørelsesloven. Vergemålsrettens myndighet omfatter også oppheving av en umyndiggjøring. Den alminneligste årsaken til at en person blir umyndiggjort er, at hun/han mangler evne til å ta omsorg for seg selv eller det som hun/han eier, f eks på grunn av sinnssykdom eller tungt rusmiddelmisbruk, jf lovens § 1. Det foreligger ingen statistikk som viser hvor mange vergemålssaker som årlig behandles av vergemålsrettene.

Vergemålsretten består av den lokale herreds- eller byrettsdommer som leder og to medlemmer av forliksrådet, jf § 2. Har herreds- eller byretten flere dommere, funger en av dem som leder.

Administrasjonen av vergemålsretten inngår i Justisdepartementets administrasjon av de alminnelige domstoler. Det er ikke fastsatt særskilte regler om sidegjøremål eller disiplinærtiltak.

12.2.1.3 Jordskifteretter

Jordskifterettene er særdomstoler etter domstolloven § 2 nr 2.

Hovedformålet med jordskifte er å komme fram til tjenlige løsninger på uhensiktsmessige eiendoms- og bruksforhold i et område, se jordskifteloven § 1, jf § 2. Jordskifte kan f eks bestå i oppløsning av et sameie, arrondere eiendommer ved bytte av grunnarealer, avløse bruksrettigheter, se nærmere § 2. Det er et alminnelig prinsipp at jordskifte skal være privatøkonomisk lønnsomt. Jordskifte kan kreves av grunneiere og personer som har en evigvarende bruksrettighet, men også av Landbruksdepartementet og andre statlige myndigheter i nærmere angitte tilfelle, se § 5.

Det er nylig foretatt en del endringer i jordskifteloven. De nye reglene representerer ingen grunnleggende forandring i jordskifterettens stilling, selv om rettens myndighet utvides, i første rekke ved at retten får myndighet til å holde skjønn som egen sak i visse tilfelle. Det er også foretatt enkelte endringer av prosessuell karakter, bl a med sikte på å gi partene økt rettssikkerhet. - Beskrivelsen av jordskifterettene her er basert på de nye bestemmelsene, selv om de ikke er trådt ikraft. Jordskifte er dels dømmende virksomhet, men en stor del av virksomheten må karakteriseres som forvaltning. Den dømmende virksomhet består i avgjørelse av forskjellige tvister, i første rekke tvister om grenser, eiendomsrett og bruksrettigheter, jf §§ 17 og 70. Forvaltningsoppgavene er særlig knyttet til planlegging, se kapittel 6 og § 20. Tvister etter § 20 avgjøres ved «dom», mens alle andre avgjørelser om materielle rettsspørsmål fastsettes i form av «vedtak». Vedtaksformen nyttes også i forbindelse med den skifteplanen som jordskifteretten skal utarbeide i forbindelse med et jordskifte. En skifteplan kan være en arealplan, en investeringsplan eller en plan for organiseringen av framtidige bruk. Utkast til skifteplan skal legges fram for partene og drøftes med disse. Retten har også en plikt til å samrå seg med kommunale, fylkeskommunale eller statlige forvaltningsorganer, når deres virksomhet berøres av skifteplanen eller planen forutsetter vedtak av slike organer, f eks konsesjon.

De alminnelige regler og prinsipper for saksbehandlingen ved de ordinære domstoler gjelder langt på vei tilsvarende for behandling av saker etter jordskifteloven, jf bl a lovens § 97. Dommer som jordskifteretten avsier etter § 17, kan påankes til lagmannsretten. Det samme gjelder rettsfastsettende vedtak etter § 17a, visse andre vedtak og rettsforlik, jf § 62. For øvrig kan en rekke avgjørelser, fortrinnsvis av prosessledende karakter, påkjæres til lagmannsretten. I alle andre tilfelle hvor det er adgang til overprøving, er rettsmidlet anke til jordskifteoverretten.

Jordskifterettene og jordskifteoverrettene ferdigbehandlet henholdsvis 1049 og 53 saker i 1997, i alt 1102 saker. Av de saker som jordskifterettene ferdigbehandlet, var 909 tvistesaker. Saksbehandlingstiden var gjennomsnittlig 2,6 år. Sakstilgangen og saksavviklingen har i de senere år jevnt over vært stabil. Jordskifterettene avgjorde imidlertid betydelig flere tvistesaker i 1997 enn i 1996.

Det synes vanlig å inndele jordskifterettens oppgaver i fire hovedgrupper. I tillegg til å avgjøre rettstvister og utarbeide skifteplaner består virksomheten i verdsetting, f eks verdsetting av arealer, og teknisk arbeid, f eks oppmåling og stikking av grenser.

I St prp nr 1 for 1996-97 framgår det at hovedmålene for jordskifteverket (det vil i praksis si jordskifterettene) er følgende:

• «Jordskifteverket skal legge til rette for betre berekraft i landbruket og anna arealbasert næring

• Jordskifteverket skal styrke eksisterende næringsgrunnlag og legge til rette for vekst i alternative næringar

• Jordskifteverket skal greie ut og fastsette uklåre rettstilhøve»

Som andre mål nevnes reduksjon i restanser og økt kostnadseffektivitet i etaten.

Antall jordskifteretter er 41, mens antall jordskifteoverretter er 5. Jordskifteretten består i den enkelte sak av en jordskiftedommer og to jordskiftemeddommere (lekdommere). Dersom en av partene krever det, og ingen andre parter har innsigelser, kan retten - hvis jordskiftedommeren finner det ubetenkelig - settes uten meddommere. Jordskifteoverretten består av en jordskifteoverdommer og som hovedregel fire jordskiftemeddommere, unntaksvis to meddommere.

Jordskiftedommere må ha eksamen fra Norges Landbrukshøgskole og med en fagkrets som er fastsatt av Landbruksdepartementet. De utnevnes av Kongen, men anses ikke som embetsmenn. Landbruksdepartementet kan tilsette jordskiftedommer for en kortere, tidsavgrenset periode eller for en bestemt sak. Det eksisterer også en slags «dommerfullmektigordning» ved jordskifterettene. Denne ordningen består i at departementet kan gi en jordskiftekandidat fra Landbrukshøgskolen bemyndigelse til å administrere jordskiftesaker og enkelte rettsmøter. Departementet kan fastsette nærmere regler om jordskiftedommernes og jordskiftekandidatenes tjenestevilkår m v.

Jordskiftemeddommerne oppnevnes av jordskifterettens leder blant medlemmene av meddommerutvalget. Dette utvalget opprettes for hver kommune, og skal bestå av personer som er «kunnige i saker som jordskifteretten til vanleg har i kommunen», jf § 8. Valg av medlemmer til dette utvalget skjer etter de vanlige regler som gjelder for valg av meddommerutvalg etter domstolloven.

Reglene om krav til utdannelse og om utnevnelse av jordskiftedommere gjelder tilsvarende for jordskifteoverdommere. Reglene om oppnevning av meddommere for den enkelte sak er også de samme.

Spørsmålet om jordskiftesaker burde behandles av et forvaltningsorgan eller av en særdomstol ble drøftet i forbindelse med innføringen av den någjeldende jordskiftelov, se særlig Ot prp nr 56 (1978-79) Om lov om jordskifte o.a. (s 42 - 44). Departementet fant det vanskelig å erstatte jordskifteretten med et forvaltningsorgan, bl a fordi det var lang tradisjon for domstolsordningen - en ordning som på mange måte hadde vist å være et «effektivt, praktisk, hendig og nødvendig apparat». Stortingets landbrukskomité uttalte i tilknytning til behandlingen av St meld nr 40 (1990-92) Frå sektoretatar til samfunnsetatar følgende: «Komitén er av den oppfatning at jordskifteverket bør organiseres som nå også i framtiden.» (s 26). Landbruksdepartementet la dette til grunn ved utformingen av Ot prp nr 57 (1997-98) om endringer i jordskifteloven. Departementet drøftet likevel spørsmålet om jordskifterettenes status og rolle som uavhengig domstol, bl a med utgangspunkt i jordskifterettenes forvaltningsoppgaver, deres forhold til Landbruksdepartementet og til kommunale myndigheter og til deres rolle som gjennomføringsorgan i landbrukspolitikken. Departementet konkluderte med at jordskiftesaker fortsatt burde behandles av en særdomstol, og syntes å legge stor vekt på følgende sitat fra rapporten «Jordskifteverkets utenrettslige oppgaver», utarbeidet av en arbeidsgruppe nedsatt av departementet: «Fordelen med en særdomstol er særlig at en har mulighet for en samlet løsning av alle nødvendige oppgaver i forbindelse med en jordskiftesak. (...) Andre fordeler ved en slik organisering er at domstolens autoritet i seg selv kan gi en mer effektiv planprosess, og at beslutningenes status som dom kan gi en mer effektiv gjennomføring av den vedtatte plan» (proposisjonen s 30). Næringskomitéen i Stortinget uttalte i Innst nr 15 (1998-99) at forslaget i proposisjonen om utvidelse av jordskifterettens myndighet «synast som ein naturleg følgje av samfunnsutviklinga, forutsett at ein framleis har det systemet vi har i dag med med ein eigen jordskifterett» (s 4). Men komitéen hadde samtidig merket seg innvendingene fra både Den norske Dommerforening og Den Norske Advokatforening, som ifølge komitéen var «særs betenkt over rolla til jordskifteretten i høve til prinsippet om domstolane si uavhengigheit. Einingane er særleg betenkt over det ein opplever som ei binding mellom jordskifteretten og den aktuelle planmyndigheita.» Komitéen viste i denne forbindelse til «alle dei høyringsinstansane som har stilt seg positive til korleis jordskifteretten sitt arbeid verkar i praksis. Desse utsegnene kjem både frå organisasjonar som representerer eit stort tal grunneigarar, og frå fleire fylkesmannsembete. Desse utsegnene viser at systemet i tilknytning til jordskifteretten fungerer bra ut frå brukarane sitt perspektiv. Komiteenser difor fram til å få vurderingane frå Domstolkommisjonen og Domstolstrukturutvalget når det gjeld desse prinsipielle sidene av jordskifteretten»(uthevet her). - Kommisjonen viser her til punkt 12.5.2.

Lagmann Ola Rygg har i en artikkel i Kart og Plan nr 1 1996 gitt følgende karakteristikk av jordskifteretten: «Det spesielle ved jordskifteretten samanlikna med dei andre særdomstolane som domstollova § 2 rekner opp, er at jordskifteretten si primæroppgåve er av forvaltningsmessig karakter og domsmakta i prinsippet berre eit hjelpemiddel. Vi har rett nok etter kvart fått ei del sakstyper der primæroppgåva er tvisteløysing - typisk § 2 h)-saker og grensegang. Men i fleirtalet av sakene, og i dei sakene som tradisjonelt har vore kalla jordskifte, utfører altså jordskifteretten som domstol oppgåver som etter alle definisjonar er forvaltningsverksemd. Akkurat dette trur eg ikkje vi har nokon parallell til; det er ein heilt spesiell kombinasjon av status og arbeidsoppgåver som jordskifteretten er åleine om.» Rygg siterer videre professor Torgeir Austenå, som i en artikkel om jordskifterettens judisielle kompetanse i Festskrift til Rolv Ryssdal (1984) uttaler følgende på s 212 - 213: «Det er videre et faktum at det er retts- og tvangskraftvirkningene av jordskifterettens vedtak som gjør jordskifteretten særlig velegnet til å fremme den landbrukspolitikk som er ønskelig i tiden. Det faktum at man utvider jordskifterettens judisielle kompetanse og samtidig gjør den samme retten til et sentral virkemiddel i landbrukspolitikken, er ikke uten prinsipielle betenkeligheter».

Jordskifterettene administreres av Landbruksdepartementet. Til denne administrasjonen medgår det ca seks årsverk. En større del av administrasjonen av jordskifterettene er desentralisert til fylkesjordskiftesjefene, og utgjør ca ni årsverk. Det vil si at det samlet medgår ca 15 årsverk til administrasjonen av jordskifterettene.

Det er ikke fastsatt særlige regler om disiplinærtiltak overfor jordskiftedommere eller om deres sidegjøremål.

12.2.1.4 Skjønnsretter

Etter søknad fra en kommune kan Kommunaldepartementet opprette en særskilt skjønnsrett i vedkommende kommune i medhold av plan- og bygningsloven, jf domstolloven § 2 nr 3. Departementet kan bestemme at skjønnsrettens stedlige virkeområde skal omfatte flere kommuner. Virkeområdet for denne særskilte skjønnsretten er i første rekke skjønn etter plan- og bygningsloven, det vil vanligvis si skjønn i forbindelse med ekspropriasjon av fast eiendom, jf lovens kap VIII. Virkeområdet omfatter dessuten skjønn i forbindelse med «frivillig erverv av grunn og rettigheter som kunne vært ekspropriert av erververen etter bestemmelser i denne lov», jf § 60 første ledd.

De regler som gjelder for rettslige skjønn etter den alminnelige skjønnsloven av 1 juni 1917 nr 1, gjelder tilsvarende for skjønn som behandles av skjønnsretten etter plan- og bygningsloven, med noen få modifikasjoner - se nærmere plan- og bygningsloven §§ 41 om forsøkstakst og § 61 om saksomkostninger.

Skjønnsrett etter plan- og bygningsloven § 60 skal bare opprettes når det foreligger «særlige» grunner. Praksis synes å ha lagt spesiell vekt på at det - med bakgrunn i antakelser om stor saksmengde og et større antall antall rettsdager - har fortont seg nødvendig eller hensiktsmessig å etablere en skjønnsrett. Før Kommunaldepartementet har truffet avgjørelse i slike saker, har dette departementet alltid pleid å innhente uttalelse fra Justisdepartementet. Uttalelsen fra Justisdepartementet har vært tillagt meget stor vekt for den endelige avgjørelse. Det er i dag bare opprettet skjønnsretter etter plan- og bygningsloven § 60 i noen av de største byene.

Skjønnsretten består av fem medlemmer. Oppnevningen gjelder for fire år. Leder og nestleder oppnevnes av Justisdepartementet. De skal ha de samme kvalifikasjoner som en herreds- eller byrettsdommer, se domstolloven § 54. Vanligvis oppnevnes advokater som leder/nestleder og har dette som deltidsoppdrag. De øvrige fire medlemmer oppnevnes av den lokale herreds- eller byrett, eventuelt den rett som departementet bestemmer. Det siste gjelder i de tilfelle der skjønnsrettens stedlige virkeområde omfatter flere kommuner, og når disse kommunene ikke hører under en og samme by- eller herredsrett. Medlemmene av skjønnsretten skal ha godtgjøring for vervet, fastsatt av fylkesmannen. Godtgjøringen betales av vedkommende kommune/kommuner.

Kommunaldepartementet har det administrative ansvaret for skjønnsrettene. Det er ikke fastsatt særskilte regler om sidegjøremål eller disiplinærtiltak.

I NOU 1993:35 Lov om skjønnsprosess foreslås det at det ikke lenger skal være adgang til å opprette denne type særdomstoler. Begrunnelsen er bl a at det ikke anses å være saklig behov for å ha særskilte skjønnsretter innenfor plan- og bygningslovens område, og forslaget i NOUen går ut på at de særskilte skjønnsretters oppgaver skal overtas av de alminnelige domstoler. Forslaget er foreløpig ikke fulgt opp.

12.2.1.5 Overordentlige (ekstraordinære) domstoler

Generelt

Domstolloven § 2 nr 5 fastsetter at som særdomstoler skal også regnes de «overordentlige» - d v s ekstraordinære - domstoler som opprettes etter lovens § 29, jf § 30. Slike domstoler kan som utgangspunkt bare opprettes når det er bestemt ved lov. Det følger imidlertid av § 29 annet ledd at Kongen kan opprette ekstraordinære domstoler for andre saker enn straffesaker, forutsatt at partene i den enkelte sak er enige om det. Med straffesaker menes saker som skal behandles etter reglene i straffeprosesslovgivningen.

For tiden er det bare én domstol av det slag som nevnes i lovens § 2 nr 5 - Utmarkskommisjonen for Nordland og Troms. Denne domstolen er opprettet ved lov av 7 juni 1985 nr 51, se nærmere nedenfor.

En særskilt hjemmel for opprettelse av ekstraordinær domstol finnes i Grunnloven § 37. Etter denne bestemmelse er ikke prinser og prinsesser ansvarlige overfor andre enn kongen som person, når det gjelder saker som er knyttet til «deres personer». Med det siste forstås i alminnelighet straffesaker samt personrettslige og familierettslige saker. Kongen - det vil her si Kongen i statsråd - kan i denne forbindelse i stedet opprette en egen domstol til å behandle slike saker.

Utmarkskommisjonen for Nordland og Troms

Formålet med etableringen av Utmarkskommisjonen for Nordland og Troms er «å ordne rettsforholdene mellom staten og andre vedrørende høyfjellsområder » i de to fylkene, jf § 1 i loven om Utmarkskommisjonen. Kommisjonen kan ved dom fastslå om staten er eier av arealer i området, fastsette eiendomsgrenser mellom statlig og annen eiendom og avgjøre om noen har bruksrettigheter på statens grunn. Saker som faller innenfor kommisjonens myndighetsområde, kan ikke bringes inn for de ordinære domstoler eller for jordskifteretten som førsteinstans, med mindre Utmarkskommisjonen har avvist saken. For saksbehandlingen i og for Utmarkskommisjonen er utgangspunktet at tvistemålsloven får tilsvarende anvendelse - så langt denne loven passer og ikke annet er bestemt i loven om Utmarkskommisjonen. Det kan bl a nevnes at sistnevnte fastsetter at kommisjonen skal ha et særlig ansvar for sakens opplysning, jf § 13. Det foretas ingen mekling i forliksrådet; et søksmål iverksettes ved stevning til kommisjonen. Kommisjonens avgjørelser kan overprøves, men den vanlige instansrekkefølgen gjelder ikke. Dommer kan påankes direkte til Høyesterett, mens kjæremål går direkte til Høyesteretts kjæremålsutvalg. Som hovedregel dekker staten de utgifter som private parter har hatt i anledning sak for kommisjonen.

Utmarkskommisjonen består av fem faste medlemmer, og samtlige av de faste medlemmene deltar i behandlingen av de enkelte saker. Tre av medlemmene skal ha de samme kvalifikasjoner som høyesterettsdommere, jf domstolloven § 54. En av de tre skal være leder for kommisjonen. De to øvrige medlemmene - lekdommerne - må oppfylle kravene for å være lagrettemenn og domsmenn, jf domstolloven § 76. Funksjonen som medlem av kommisjonen er ingen hovedstilling. Dette gjelder også for kommisjonens leder.

Samtlige av kommisjonens medlemmer oppnevnes etter loven av Kongen. Denne myndigheten er ved kgl res av 17 januar 1986 nr 37 delegert til Justisdepartementet.

Justisdepartementet er tillagt det administrative ansvaret for Utmarkskommisjonen. Det er ikke fastsatt særskilte regler om sidegjøremål eller disiplinærtiltak.

12.2.1.6 Konsulretter

Konsulrett er en norsk domstol som er plassert i utlandet, jf domstolloven § 2 nr 7.

Det spesielle ved konsulretten er at den ikke har noen regulær dømmende funksjon. Konsulrettens viktigste funksjon i praksis er å holde sjøforklaringer i utlandet for norske skip, jf sjøloven §§ 476 og 472. Hovedregelen er at sjøforklaringer som holdes utenfor Norge, skal administreres av konsulretten. Unntak gjelder bl a for sjøforklaringer som finner sted i de skandinaviske land samt i Finland. I disse landene administreres sjøforklaringer av vedkommende lands domstol som har kompetanse til det. Konsulrettene holder ca 20 sjøforklaringer i året. Den andre funksjonen som konsulretten har, er å foreta ordinære bevisopptak i utlandet, i sivile saker og - i begrenset utstrekning - i straffesaker, jf domstolloven § 50 og straffeprosessloven § 238, i den utstrekning det er adgang til det i forhold til vedkommende fremmede stat. Slike bevisopptak er likestilt med bevisopptak ved ordinær domstol i Norge. I tillegg kan konsulretten foreta utenrettslige bevisopptak. Konsulretten foretar en del utenrettslige bevisopptak i straffesaker, mens antall rettslige bevisopptak i straffesaker utgjør 4-5 i året. Tallet er omtrent det samme for rettslige bevisopptak i sivile saker. - Reglene om sjøforklaringer er for tiden under utredning i sjølovkomitéen.

Konsulretten og dens funksjoner er dels regulert i domstollovens § 51, jf § 50, dels i straffeprosessloven og sjøloven. Kongen kan etter domstolloven gi nærmere regler om konsulretten, se § 50 annet ledd og § 51 tredje ledd. Denne myndigheten er delegert til Utenriksdepartementet. Nærmere regler om organiseringen m v av konsulretten er gitt i Instruks for utenrikstjenesten (Utenriksinstruksen) av 17 desember 1976 med senere endringer.

Konsulretten ledes av en norsk utenrikstjenestemann, jf domstolloven § 51 første ledd. Denne utenrikstjenestemannen skal som hovedregel være utenriks fagtjenestemann, men kan også være annen utenrikstjenestemann. Konsulrett settes ved de utenriksstasjoner som Utenriksdepartementet bestemmer. Dette departementet fastsetter også konsulretten stedlige virkeområde. I alminnelighet settes konsulrett bare ved de utenrikske fagstasjoner.

Konsulretten administreres av Utenriksdepartementet. Det er ikke fastsatt særskilte regler om sidegjøremål eller disiplinærtiltak.

12.2.1.7 Arbeidsretten

Arbeidsretten er ingen særdomstol etter domstolloven. Hjemmel for å opprette en særskilt arbeidsrett finnes i arbeidstvistloven. Arbeidsrettens saklige virkeområdet omfatter tvister som er knyttet til tariffavtaler, jf arbeidstvistloven § 7 nr 2 med henvisninger. Tariffavtale er i denne loven definert som «en avtale mellom en fagforening og en arbeidsgiver eller arbeidsgiverforening om arbeids- og lønnsvilkår eller andre arbeidsforhold», jf lovens § 1 nr 8. Mer konkret omfatter omfatter virkeområdet hovedsakelig følgende sakstyper:

• Tvister om en tariffavtales gyldighet, forståelse eller eksistens, jf § 6 nr 1

• Tvister om brudd på fredsplikten i arbeidslivet, jf § 6 nr 1 og nr 3

• Tvister om erstatningsansvar i forbindelse med tariffbrudd og ulovlig arbeidsstans, jf § 4

I visse tilfelle skal - og dels kan - tarifftvister behandles av vedkommende lokale herreds- eller byrett i første instans. Partene kan for øvrig avtale at tarifftvister skal avgjøres ved private voldgift, altså uten mellomkomst av noen domstol. Det er etter tjenestetvistloven fastsatt særbestemmelser om behandling av tarifftvister som gjelder statlige arbeidsforhold, men Arbeidsrettens virkeområde er i utgangspunktet det samme etter denne lov som etter arbeidstvistloven, og sentrale bestemmelser arbeidstvistloven er gitt tilsvarende anvendelse for behandling av tarifftvister i staten.

Saksbehandlingsreglene i Arbeidsretten er i hovedsak de samme som gjelder for de alminnelige domstoler, men retten har et særlig ansvar for sakens opplysning. Spesielt for Arbeidsretten er at rettens dommer som hovedregel ikke kan påankes. De er «endelige og kan fullbyrdes etter reglene for høyesterettsdommer», jf arbeidstvistloven § 26 nr 4. Det er ett unntak fra dette. En dom av Arbeidsretten kan ankes inn for Høyesterett til oppheving, så fremt grunnlaget er at saken ikke hører under Arbeidsrettens domsmyndighet. For øvrig kan kjennelser av Arbeidsretten som avviser en sak og visse prosessledende kjennelser, påkjæres til Høyesteretts kjæremålsutvalg, § 26 nr 2 og 3.

Det innkom 35 saker til Arbeidsretten i 1998, mens gjennomsnittet for de fem foregående år var 45 saker. Saksbehandlingstiden i 1998 var i gjennomsnitt 6 måneder og 14 dager. Dette er til dels vesentlig lavere enn for de to foregående år.

Arbeidsretten består av en leder og seks andre dommere, § 10. I en viss utstrekning er de generelle kvalifikasjonskravene de samme som gjelder for dommere etter domstolloven § 53. Dette innebærer at man for å være dommer i Arbeidsretten må være vederheftig og ikke fradømt stemmeretten. I tillegg gjelder som absolutt krav at medlemmene må være norske statsborgere, ha fylt 30 år, ikke være fradømt retten til å gjøre verneplikt, og ikke være straffedømt for brudd på taushetsplikten etter lovens § 42. Videre gjelder at ingen av dommerne kan være medlem av styret i en fagforening eller arbeidsgiverforening. De kan heller ikke være tilsatt i en slik forening. Ved behandling av tvister etter tjenestetvistloven gjelder visse særregler: Medlemmer av Regjeringen, stortingsrepresentanter, tjenestemann i det departement som statens lønnssaker hører inn under, medlem av hovedsammenslutnings- eller tjenestemannsorganisasjons styre og fast tilsatte i slike organisasjoner, er alle utelukket fra å bli oppnevnt som dommer i Arbeidsretten, jf tjenestetvistloven § 25 tredje ledd. Særlige kvalifikasjonskrav gjelder for rettens leder og ett av de øvrige medlemmene. For disse to krever loven at de må inneha de samme kvalifikasjoner som høyesterettsdommere, d v s at de må ha juridisk embetseksamen med laud.

Samtlige dommere oppnevnes av Kongen. Fire av dommerne - lekdommerne - oppnevnes etter innstilling fra organisasjonene på arbeidstakersiden og arbeidsgiversiden, etter nærmere regler fastsatt i arbeidstvistloven §§ 10 og 11 og tjenestetvistloven § 25. Det oppnevnes fire lekdommere i medhold av hver av de to lovene, slik at retten settes med lekdommere etter henholdsvis arbeidstvistloven og tjenestetvistloven i saker som behandles etter de respektive lover. Den tredje av rettens dommere som ikke oppnevnes etter innstilling fra organisasjonene i arbeidslivet, har - i likhet med de to andre - også pleid å være jurist, selv om loven ikke stiller noe krav om det. - Rettens sammensetning innebærer at representanter for arbeidslivet utgjør Arbeidsrettens flertall, uavhengig av om tvisten behandles etter arbeidstvistloven eller tjenestetvistlovens regler.

Alle medlemmer og varamedlemmer oppnevnes for tre år. Dette gjelder også lederen. For lederens vedkommende dreier det seg om en åremålstilsetting fordi lederstillingen er en hovedstilling. I motsetning til hva som gjelder for ordinære dommerstillinger, hvor åremålstilsetting er forbudt etter Grunnloven, kan altså lederen av Arbeidsretten tilsettes på åremål. Gjenoppnevning har imidlertid vært vanlig. Før 1954 var lederstillingen en bistilling, knyttet til embetet som dommer i Høyesterett. Omgjøringen til hovedstilling skjedde i samband med at daværende leder av Arbeidsretten, Emil Stang, gikk av som høyesterettsjustitiarius. Lederens lønnsplassering har siden omgjøringen i 1954 vært den samme som for høyesterettsdommere, men lederen har ikke den samme pensjonsordning som høyesterettsdommere.

De som oppnevnes som dommere, må avgi en skriftlig forsikring om at de «samvittighetsfullt vil oppfylle sine plikter».

Arbeidsretten sorterer administrativt inn under Kommunaldepartementet. I tillegg til rettens leder er også rettens nestleder tilsatt i hovedstilling. Antall tilsatte er fem, iberegnet en deltidsstilling. Det er ikke fastsatt særskilte regler om sidegjøremål eller om disiplinærtiltak for dommerne i Arbeidsretten.

12.2.2 Spesielle ordninger

12.2.2.1 Sysselmannen på Svalbard

Til stillingen som sysselmann på Svalbard er det knyttet flere forskjellige funksjoner. Sysselmannen har etter Svalbardloven samme myndighet som en fylkesmann og er samtidig både politimester og notarius publicus. I tillegg er sysselmannen bl a bidragsfogd og foretar mekling mellom ektefeller. Sysselmannen kombinerer alle disse funksjonene med å være hjelpedommer ved Nord-Troms herredsrett, og har i den egenskap en dømmende funksjon på Svalbard. De lovbestemte oppgaver som hjelpedommer består først og fremst i å behandle forhørsrettssaker, farskapsaker, saker om private rettsforhold og «andre saker om formuesverdier», jf Svalbardloven § 8. Av andre domstoloppgaver kan nevnes at sysselmannen styrer skjønn og treffer foreløpige avgjørelser i saker om umyndiggjøring.

Sysselmannsinstitusjonen er ingen særdomstol, men sysselmannen er altså tillagt en dømmende funksjon. Det er et særfenomen i rettspleien at en dommer samtidig er politi/påtalemyndighet - og har samme myndighet som en fylkesmann. Men også lensmannen har en viss dømmende funksjon, se nedenfor.

12.2.2.2 Lensmannen - særlig om lensmannskjønn

Lensmennene har - i tillegg til sine politimessige oppgaver - flere sivile oppgaver med tilknytning til domstolenes virksomhet. Lensmannen er hovedstevnevitne i sitt distrikt, forestår i egenskap av namsmann tvangsfullbyrdelse av andre krav enn straff, har en hovedoppgave i forbindelse med gjeldsordningssaker og er mange steder sekretær for forliksrådet, se kapittel 11.2.4. I tillegg foretar lensmannen registreringer og forseglinger i boer etter oppdrag fra skifteretten og opptar veksel- og sjekkprotester.

Lensmannen har en dømmende funksjon knyttet til skjønn, idet skjønn som ikke styres av en dommer - rettslige skjønn - styres av lensmannen. Slike skjønn kalles lensmannskjønn, og holdes i de tilfelle hvor det er bestemt i lov. De alminnelige regler i skjønnsloven gjelder også for lensmannskjønn, hvor ikke annet er bestemt. Lensmannskjønn settes vanligvis med to skjønnsmenn i tillegg til lensmannen som styrer av skjønnet. Skjønnsmennene hentes fra det samme utvalget av skjønnsmenn som rekrutterer skjønnsmenn til rettslige skjønn. Overskjønn over lensmannskjønn hører under herreds- eller byretten.

12.2.2.3 Domstolliknende forvaltningsorganer

Enkelte forvaltningsorganer har - sammenliknet med andre forvaltningsorganer - en mer utpreget konfliktløsende funksjon av rettslig karakter. Disse forvaltningsorganene består i hovedsak av tre kategorier etter arten av deres oppgaver. Noen har som sin eneste eller vesentligste oppgave å behandle klager over vedtak som treffes av andre forvaltningsorganer, andre avgjør tvister mellom private personer, mens den tredje kategorien består av forvaltningsorganer som treffer vedtak i saker om anvendelse av tvang (i andre saker enn straffesaker). Kombinasjoner forekommer, f eks at at ett og samme organ både fungerer som klageorgan og behandler tvangssaker. Formålet med å legge visse typer forvaltningssaker til særskilte forvaltningsorganer vil være å fremme rettssikkerheten ved å sikre at disse sakene får en særlig betryggende behandling.

Viktige særtrekk er at de domstolliknende forvaltningsorganer gjennomgående er nokså selvstendige i sin faglige virksomhet, og at de er organisert utenfor det ordinære forvaltningshierarkiet. Selvstendigheten kommer til uttrykk ved at disse forvaltningsorganene i sin faglige virksomhet bare i mer begrenset utstrekning kan instrueres av andre (overordende) forvaltningsorganer, og at deres avgjørelser i alminnelighet ikke er gjenstand for forvaltningsklage, men bare kan overprøves av de alminnelige domstoler. Særtrekkene har gjort det vanlig å rubrisere dem under fellesbetegnelsen domstolliknende forvaltningsorganer, selv om de innbyrdes kan være ganske forskjellige både med hensyn til oppbygging, funksjoner og saksbehandlingsregler. - Ordningen med domstolliknende organer er ikke ny. Slike organer har eksistert siden slutten av forrige århundre.

Det mest framtredende av de domstolliknende forvaltningsorganene er Trygderetten, som - til tross for navnet - er et forvaltningsorgan, opprettet i medhold av lov om anke til Trygderetten. Trygderetten er et typisk klageorgan. Av andre slike organer kan bl a nevnes fylkesnemndene for sosiale saker og Forbrukertvistutvalget. Hovedoppgaven for de førstnevnte er å treffe vedtak i saker om anvendelse av tvang, særlig i forbindelse med overtakelse av omsorgen for barn, mens de sistnevnte avgjør tvister mellom private personer i forbrukersaker. Også takstnemnda etter den nye husleieloven har som oppgave å løse visse tvister mellom private personer, nærmere bestemt når partene i et leieforhold ikke blir enige om hva som etter loven er «markedsleie», «gjengs leie» m v. Husleieloven åpner videre for at Kommunaldepartementet som forsøksordning kan opprette partssammensatte husleietvistutvalg i en eller flere kommuner, med meget vid myndighet til å avgjøre ulike tvister, og slik at utvalgets avgjørelser får samme virkning som en dom.

Selv om det er betydelige likhetstrekk mellom de domstolliknende organene og domstolene, er det viktig å presisere at forskjellene er vesentlige. Som tidligere nevnt kan de førstnevntes avgjørelser bringes inn for og overprøves av de alminnelige domstoler, og slik at herreds-og byretten er førsteinstans. Trygderetten representerer her et unntak, idet lagmannsretten er førsteinstans for den rettslige overprøving. Mens domstolenes saksbehandling er regulert gjernnom prosesslovgivningen, er utgangspunktet for de domstolliknende forvaltningsorganer at forvaltningsloven kommer til anvendelse. For de sistnevntes vedkommende er også lekmannsinnslaget atskillig mer omfattende enn i domstolene. Det stillingsvern som fagdommerne nyter godt av etter Grunnloven § 22, eksisterer ikke for noen av medlemmene i de domstolliknende organene.

I en viss utstrekning kan opprettelse av domstolliknende forvaltningsorganer sies å ha fungert som alternativ til å legge et sakskompleks til domstolene. Begrunnelsen for å opprette slike forvaltningsorganer i stedet for å legge de aktuelle oppgaver til de alminnelige domstolene, kan i hovedsak tilskrives tre faktorer: For det første hensynet til rask saksbehandling, for det andre de langt høyere kostnader for partene ved domstolbehandling sammenliknet med behandlingen i et forvaltningsorgan, og for det tredje behovet for særlig fagkyndighet. I praksis har ikke disse hensynene slått til fullt ut.

Spørsmålet om å legge et saksfelt til domstolliknende organer eller til domstolene - enten til de alminnelige domstoler eller til en særdomstol - har vært drøftet i flere konkrete sammenhenger. Justisdepartementet foretok i Ot prp nr 59 (1984-85) om Utmarkskommisjonen for Nordland og Troms en drøftelse av om de aktuelle saker burde håndteres av en særdomstol eller av et eget forvaltningsorgan. Hovedårsaken til at departementet landet på den førstnevnte modellen, var at avgjørelsesorganets myndighet skulle være begrenset til å gjelde avgjørelser om bestående rettsforhold. Dersom organet også skulle ha myndighet til å endre bestående rettsforhold, ville det derimot ha vært mest nærliggende å opprette et uavhengig forvaltningsorgan. Ved opprettelsen av fylkesnemndene for sosiale saker mente Sosialdepartementet at særlig tidsfaktoren tilsa at saker om bruk av tvang overfor rusmisbrukere burde behandles av et domstolliknende forvaltningsorgan framfor å legge sakene til de alminnelige domstoler, jf Ot prp nr 29 (1990-91) om ny sosiallov. Barne- og familiedepartementet sluttet seg i Ot prp nr 44 (1991-92) til Sosialdepartementets vurdering om bruk av forvaltningsorgan contra domstol i tvangssaker etter den nye barnevernloven, slik at også disse sakene ble lagt til fylkesnemndene. Derimot har Barnefordelingsutvalget i NOU 1998:17 avvist å legge behandlingen av barnefordelingssaker til et forvaltningsorgan, idet utvalget mener at verken tidsfaktoren, hensynet til sakkyndighet eller andre hensyn tilsier at disse sakene bør behandles av organer utenom domstolene, se nærmere punkt 12.3.

12.3 Debatten om særdomstoler kontra alminnelige domstoler

Utviklingen har - hittil - gått i retning av at særdomstolene er blitt stadig færre i antall, og med unntak av Utmarkskommisjonen for Nordland og Troms er alle de øvrige særdomstoler hjemlet i lover som ble vedtatt før siste verdenskrig. På den annen side har vi stadig fått nye domstolliknende forvaltningsorganer.

Den tradisjonelle oppfatning har vært at det beste er å ha alminnelige domstoler som kan behandle alle typer rettslige spørsmål, og at det må foreligge helt spesielle omstendigheter for å kunne begrunne etablering av særdomstoler. Viktigheten av å ha allsidige domstoler og allsidige dommere har vært framhevet som et sentralt prinsipp. Spesialiserte domstoler kan føre til ensidighet hos dommerne, og det kan oppstå en viss fare for at rettsspørsmålene ikke blir grundig nok vurdert i forhold til de ulike faktiske omstendigheter i de enkelte saker.

Den kanskje største innvendingen av mer praktisk karakter som har vært framført mot særdomstoler, er at det kan oppstå problemer i grenselandet mellom særdomstolenes og de alminnelige domstolers kompetanseområde. Det har også vært pekt på at særdomstolene som regel vil være landsdekkende eller ha atskillig større stedlige virkeområder enn herreds- og byrettene, slik at umiddelbar bevisføring og muntlighet vanskeligere lar seg gjennomføre. Reduserte muligheter for avgivelse av vitneprov direkte for den dømmende rett er nok det viktigste i denne forbindelse. På den annen side har de stadig bedrete kommunikasjoner svekket innvendingene mot store stedlige virkeområder. Det samme gjelder de utvidete muligheter for fjernavhør av vitner. En tredje innvending som framføres, er det at det vil være meget vanskelig, i realiteten umulig, å opprette egne ankeinstanser. I praksis har man imidlertid et stykke på vei løst dette problemet ved å la de ordinære domstoler gå inn som ankeinstanser. F eks er lagmannsretten ankeinstans for de dommer som avsies av jordskifterettene. Et problem av en annen karakter som har vært påpekt, er problemet med å rekruttere kvalifiserte dommere til særdomstoler. Dette bygger på en antakelse om at potensielle dommere anser det som mer interessant, faglig og på annen måte, å være dommer ved en av de alminnelige domstoler enn ved en særdomstol. Det er imidlertid vanskelig å påvise et reelt rekrutteringsproblem til de eksisterende særdomstoler, eller at dette har vært større enn de problemer som er påvist med hensyn til rekrutteringen til en en del av de alminnelige domstoler.

Justisdepartementet har inntatt en klar prinsipiell holdning for alminnelige domstoler og imot særdomstoler. Dette er bl a kommet til uttrykk i lovproposisjonen om Utmarkskommisjonen for Nordland og Troms, hvor departementet mente at man generelt burde være «ytterst tilbakeholden» med å etablere særdomstoler, og at det - hvis det likevel skulle være aktuelt - måte foreligge «særlig tungtveiende grunner» for en slik løsning, jf Ot prp nr. 59 (1984-85) (s 13). Dette var likevel ikke til hinder for at departementet foreslo å opprette Utmarkskommisjonen som en særdomstol, se nedenfor. Justisdepartementets grunnleggende skepsis til særdomstoler framgår også av Ot prp nr 35 (1967-68) om endringer i husleieloven m v, hvor departementet uttaler følgende (s 48): «Justisdepartementet anser det prinsipielt viktig å hevde de vanlige domstolers autoritet og allsidighet og mener det er uheldig å opprettholde særdomstoler som begrenser de vanlige domstolers kompetanse der dette ikke er tvingende nødvendig. Man er fortsatt av den oppfatning at det ikke er tilstrekkelig grunn til å ha en særdomstol for husleiesaker.» Videre kan det vises til departementets uttalelse i forbindelse med etableringen av Trygderetten, se Ot prp nr 5 (1966-67) hvor departementet bl a uttaler at «Man bør tilstrebe en mest mulig enhetlig behandling ved domstolene, og det er viktig for folks tillit til domstolene og for domstolenes kvalitet at de samme dommere stort sett behandler alle slags saker og får bred og variert innsikt i de forhold som er undergitt domstolbehandling» (s 18).

De argumenter som har vært anført til fordel for særdomstoler, er i første rekke hensynet til rask saksbehandling, hensynet til sakkyndighet - først og fremst ved at man får dommere med spesiell innsikt og erfaring på det saksfelt som hører inn under domstolen - og hensynet til sakenes spesielle karakter. Det siste vil ha sammenheng med behovet for sakkyndighet. Disse hensynene ble f eks vektlagt i forbindelse med etableringen av Utmarkskommisjonen for Nordland og Troms. Justisdepartementet la bl a vekt på behovet for sakkyndig behandling, og at de aktuelle sakene ville være spesielt kompliserte og store i omfang. Departementet pekte her på at det ville kunne føre til en «alvorlig belastning» for de ordinære domstoler, dersom disse skulle behandle utmarkssakene. Tidsmomentet var derfor også et moment av betydning. For øvrig innebar etablering av en utmarkskommisjon for Nordland og Troms at man fikk den samme ordning som hadde gjeldt for behandling av liknende spørsmål for utmaksområder i Sør-Norge. (Høyfjellkommisjonen for Sør-Norge ble opprettet i 1908 i medhold av en egen lov samme år. Kommisjonen ble oppløst i 1953, og loven om kommisjonen ble opphevet i 1954.)

Som argument imot særdomstolenes fortrinn med hensyn til sakkyndighet, har det vært hevdet at de alminnelige domstolers sakkyndighet kan styrkes ved mer omfattende bruk av eksterne sakkyndige, og/eller at retten oftere settes med sakkyndige meddommere. Et annet alternativ er at behandling av saker på visse rettsområder legges til bestemte domstoler, slik det f eks er gjort ved behandling av lokale arbeidsrettssaker, jf arbeidsmiljøloven § 61B. Dette gjør at disse domstolene lettere vil kunne utvikle en særlig ekspertise på disse rettsområdene og kanskje også sikre en raskere og mer rasjonell saksbehandling. Når det ellers gjelder hensynet til rask saksbehandling, kan det pekes på at behandlingstiden ved de alminnelige domstoler gjennomgående har gått kraftig ned, særlig for førsteinstansenes vedkommende. For øvrig vil spørsmålet om saksbehandlingstid dels være et spørsmål om i noen grad å prioritere enkelte sakstyper sterkere ved den enkelte domstol, dels et spørsmål om mulighet for ytterligere å kunne rasjonalisere saksbehandlingen, og dels et alminnelig ressursspørsmål.

Den grunnleggende innstillingen fra Forvaltningskomitéen i 1958 tok opp spørsmålet om etablering av særdomstoler i tilknytning til domstolskontrollen med forvaltningen. Komitéen gikk imot etablering av alminnelige forvaltningsdomstoler, men hadde et annet syn på etablering av spesielle forvaltningsdomstoler: «En annen sak er at det av hensyn til en rasjonell og effektiv forvaltning på begrensende forvaltningsområder, hvor teknisk, vitenskapelig eller annen faglig kyndighet har særlig betydning, vil kunne være en fordel - og endog nødvendig - at den rettslige kontroll blir utøvet av forvaltningsdomstoler, som på vedkommende område sitter inne med en spesiell innsikt og erfaring.» Også i de senere år har det på generelt grunnlag vært tatt til orde for å opprette spesielle forvaltningsdomstoler.

Spørsmålet om etablering av særdomstoler har som nevnt fått ny aktualitet i tilknytning til flere offentlige utredninger, jf punkt 12.2.1.1. Barnefordelingsutvalget foretar i NOU 1998:17 en bred drøftelse av spørsmålet om barnefordelingssaker bør behandles av andre organer enn de alminnelige domstoler for å kunne oppnå korterer saksbehandlingstid, bedret rettssikkerhet og mer sakkyndige avgjørelser enn det som er tilfelle i dag. Hele utvalget er enig at barnefordelingssaker ikke bør behandles av et forvaltningsorgan som førsteinstans, men utvalget deler seg i synet på om sakene skal behandles av de alminnelige domstoler eller av en særdomstol. Utvalgets flertall- seks av utvalgets ni medlemmer - går inn for å beholde dagens ordning, d v s at de alminnelige domstoler fortsatt skal behandle barnefordelingssakene. Flertallet viser for det første til at det må forventes kortere saksbehandlingstid som følge av utvalgets forslag til endringer i de prosessuelle regler, bl a ved nye regler om mekling, som tar sikte tar sikte på å hjelpe foreldrene til å komme fram til avtaleløsninger og unngå hovedforhandling. Flertallet mener at rettssikkerheten ikke kan bedres ved å overføre sakene til særdomstoler, sett på bakgrunn av de prosessuelle endringer som foreslås og som vil være aktuelle uavhengig av valg av domstolalternativ. Utvalget foreslår en annen og mer målrettet bruk av sakkyndige, bl a ved at sakkyndige trekkes direkte inn for å hjelpe foreldrene til å samarbeide. Også på dette punktet er forslagene uavhengige av domstolalternativ, og flertallet kan ikke se at det vil være noe å vinne ved å velge særdomstoler framfor de alminnelige domstoler. Mindretallet legger større vekt enn flertallet på likhetene mellom barnefordelingssaker og barnevernsaker. Mindretallet viser bl a til at hensynet til barnets beste står sentralt i begge lover, og at det etter begge lover skal foretas en framtidsvurdering i den enkelte sak. Fylkesnemndene for sosiale saker - som i dag behandler barnevernsaker - har en sammensetning og en ekspertise som gjør dem kvalifiserte for å behandle også barnefordelingssaker, og det vil derfor være naturlig at fylkesnemndene får ansvaret for begge saktypene. Siden mindretallet er enig med flertallet i at barnefordelingssaker bør domstolbehandles, foreslår mindretallet at fylkesnemndene omgjøres til særdomstoler for både barnevern- og barnefordelingsaker - «med samme status som by- og herredsrettene» (s 72).

Som tidligere nevnt har Stortinget nylig vedtatt en ny husleielov, uten den gamle husleielovs bestemmelse om etablering av særskilte husleieretter. Dette spørsmålet ble drøftet ganske inngående i Ot prp nr 82 (1997-98) Om lov om husleieavtaler (husleieloven), og departementet uttalte her bl a følgende (se 132): «En fordel med særdomstoler er at saksbehandlingen trolig vil bli noe raskere, i og med at dommerne er mer erfarne med rettsområdet. Likevel har opprettelsen av av flere særdomstoler den ulempen at det ikke sjelden vil kunne oppstå vanskelig avgrensningsspørsmål - hvilke spørsmål skal behandles av særdomstolen, og hvilke saker skal behandles av de ordinære domstolene. Spesialiseringen kan også forhindre hensiktsmessig forening av flere tvistepunkter og saker som naturlig hører sammen. Etter departementets skjønn er det heller ikke noe ved husleiesaker, som sakskompleks, som tilsier at disse bør behandles av særskilte domstoler. Heller ikke vil det være realistisk å opprette egne ankedomstoler. Departementet vil derfor ikke tilrå at det etableres egne særdomstoler til å behandle tvistemål i husleiesaker.»

12.4 Internasjonale og utenlandske ordninger

Det er vanlig med særdomstoler i andre land, men variasjonsbredden er stor. Særdomstolene spiller en betydelig rolle i de land som har et system med alminnelige forvaltningsdomstoler, som f eks i Sverige og Finland og i Frankrike. Man har her to sideordnede, hierarkisk oppbygde domstolssystemer - de alminnelige domstoler og de alminnelige forvaltningsdomstoler - under ledelse av hver sin høyesterett. Tyskland har et spesielt system med fire vertikale domstolsystemer, i tillegg til alminnelige domstoler, med hver sin høyesterett. Utenom alminnelige forvaltningsdomstoler er det visse typer av særdomstoler som går igjen i en del land. F eks har alle de nordiske land en egen Arbeidsrett. Men bortsett fra Tyskland har ingen andre europeiske land tilsvarende domstoler.

Internasjonale konvensjoner m vom domstoler og dommere er i utgangspunktet generelle, i den forstand at de vil gjelde for alle domstoler og alle dommere, med mindre annet er sagt eller forutsatt, se nærmere kapittel 4.2. Det grunnleggende og folkerettslig bindende uavhengighetskravet i artikkel 6 i Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen omfatter således også særdomstolene og de dommere som er tilknyttet disse. Det samme gjelder anbefalinger og henstillinger i internasjonale dokumenter når det gjelder den sentrale administrasjon av domstolene og - særlig - dommeres uavhengighet, sidegjøremål og stillingsvern, jf FNs Basic Principles og Europarådets Rekommendasjon nr R (94) 12.

Med hensyn til ordninger i andre land er det et fellestrekk at ofte gjelder de samme ordninger for særdomstolene som for de alminnelige domstolene. Dette gjelder i første rekke i de land som har alminnelige forvaltningsdomstoler. Hvor det er andre særdomstoler, er variasjonsmønsteret til dels betydelig større.

Den/de institusjoner som står for den sentrale administrasjon av de alminnelige domstoler, administrerer vanligvis også særdomstolene. Domstolsverket i Sverige administrerer både de alminnelige domstoler og de alminnelige særdomstoler, men ikke Arbetsdomstolen eller Marknadsdomstolen. Arbetsdomstolen administreres f eks av Arbeidsmarknadsdepartementet. Ordningen er en annen i Tyskland, hvor de føderale domstoler administreres av det departement som de saksmessig har tilknytning til. F eks er det Justisdepartementet som administrerer Bundesgerichthof (den alminnelige høyesterett), mens Finansdepartementet står for administrasjonen av Bundesfinanzhof (høyesterett for skatte- og avgiftssaker). En tilsvarende administrasjonsordning gjenfinnes på delstatnivå, men i enkelte delstater er administrasjonen av alle domstoler lagt til delstatens justisdepartement. I Danmark vil både de alminnelige domstoler og særdomstolene bli administrert av den nye Domstolsstyrelsen med virkning fra 1 juli 1999.

Fagdommere ved alminnelige forvaltningsdomstoler utnevnes i alminnelighet av det samme organ som utnevner fagdommere ved de alminnelige domstoler. Det vil si at det som oftest er statsoverhodet som formelt utnevner, men at dommere eller dommerpregede organer i disse tilfellene ofte har sterk innflytelse på hvem som utnevnes. Generelle ordninger med midlertidige dommere forekommer ved enkelte særdomstoler. F eks er det ikke bare i Norge at lederen for Arbeidsretten utnevnes for en bestemt periode. Både i Sverige, Finland og Island utnevnes fagdommerne ved disse domstolene for tre år. I Danmark har man ingen tilsvarende tidsmessig begrenset utnevnelse, men fagdommerne har dommerstillingen som bistilling.

Også når det gjelder sidegjøremål, stillingsvern m v synes det vanlig at de samme ordninger gjelder for dommere ved både de alminnelige domstoler og de alminnelige forvaltningsdomstolene. For de øvrige særdomstolene varierer ordningene mer.

12.5 Kommisjonens vurderinger og forslag

12.5.1 Generelt

Det er ikke uttalt noe om særdomstolene i kommisjonens mandat, men en rimelig tolkning av formuleringene i mandatet og hele formålet med utredningsarbeidet tilsier at særdomstolene må omtales i forhold til de temaer som kommisjonen skal utrede. Temaene - problemstillingene i mandatet - er meget relevante også for særdomstolene, slik at det foreligger grunnlag for å se alle domstoler under ett; alminnelige domstoler og særdomstoler

I utgangspunktet vil de samme prinsipielle og generelle hensyn gjøre seg gjeldende for særdomstolene som for de alminnelige domstolene, se kapittel 5. F eks er domstolenes uavhengighet et sentralt utgangspunkt for hovedspørsmålet i mandatet - organiseringen av den sentrale administrasjon av domstolene - og er av vesentlig betydning også for de øvrige spørsmål som kommisjonen skal utrede. Denne uavhengigheten gjelder for alle institusjoner som har status som domstoler, således også for særdomstolene. Dette er fastslått i Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen artikkel 6, se punkt 12.4. Grunnloven er ikke til hinder for det etableres særdomstoler, idet Grunnloven § 88 bare forutsetter at Høyesterett skal dømme «i sidste Instans».

12.5.2 Særdomstoler eller alminnelige domstoler?

12.5.2.1 Generelle og prinsipielle synspunkter

Kommisjonen finner for sitt vedkommende ikke grunn til å foreta noen inngående drøftelse av behovet for å ha særdomstoler ved siden av de alminnelige domstoler, men vil likevel gi uttrykk for noen synspunkter av fortrinnsvis generell karakter. Kommisjonen vil først vurdere spørsmålet på et mer prinsipielt grunnlag, særlig med tanke på etablering av nye særdomstoler, og deretter si noe om de eksisterende domstoler.

Etter kommisjonens oppfatning tilsier prinsipielle hensyn at dømmende oppgaver som utgangspunkt bør legges til de alminnelige domstoler. For kommisjonen er hensynet til størst mulig rettsenhet av vesentlig betydning, og kommisjonen ser det slik at en forutsetning for dette er en mest mulig enhetlig domstolstruktur - ved et hierarkisk oppbygd system med alminnelige domstoler og allsidige dommere. Faren er til stede for at det ved særdomstolene kan utvikles isolerte rettskulturer og en rettskildebruk som bryter med det som er vanlig ved de alminnelige domstoler og i samsvar med hevdvunne prinsipper. Og gjennomgående vil det være lettere å ivareta dommernes uavhengighet ved de alminnelige domstoler enn ved særdomstolene, bl a fordi avstanden til brukerne i alminnelighet vil være større.

Kommisjonen viser videre til det som er uttalt foran i punkt 12.3 om de praktiske problemer med hensyn til avgrensning av særdomstolenes myndighet i forhold til de alminnelige domstolers myndighet. Det som er uttalt der, viser dessuten at verken hensynet til rask saksbehandling eller behovet for særlig sakkyndighet trenger å være noe avgjørende argument mot å satse på de alminnelige domstoler framfor særdomstoler. Etablering og drift av særdomstoler kan også vise seg å være et mer ressurskrevende alternativ enn å la de alminnelige domstoler skjøtte oppgavene.

Kommisjonen vil imidlertid ikke se bort fra at det i visse situasjoner kan foreligge forhold som tilsier at det bør opprettes en særdomstol framfor å bruke de alminnelige domstoler. Men kommisjonen mener at særdomstoler bare bør etableres når det foreligger et klart dokumentert behov - som prinsipielt og praktisk viser hvorfor de alminnelige domstoler ikke bør behandle de aktuelle saker, og hvorfor en særdomstol er å foretrekke. Et annet viktig aspekt er at begrepet særdomstol bør reserveres for institusjoner som oppfyller alle anerkjente kriterier for å være en domstol, bl a at institusjonen i det alt vesentlige skal ha en dømmende funksjon, og at institusjonen i denne sammenheng skal være uavhengig. Det er f eks lite heldig dersom en særdomstol har betydelige forvaltningsoppgaver, og i denne forbindelse er underlagt en statlig forvaltningsenhets instruksjonsmyndighet og overprøving, mens vedkommende særdomstol skal være helt selvstendig og uavhengig av den samme statlige forvaltningsenhet i sin dømmende virksomhet. Å legge forvaltningsoppgaver i større omfang til en domstol vil for øvrig kunne være i strid med Grunnloven.

I tråd med det som er uttalt om rettsenhet, bør utgangspunktet være at de saksbehandlingsregler som gjelder for de alminnelige domstoler, skal gjelde tilsvarende, så langt råd er, når det etableres nye særdomstoler. Overprøving av de avgjørelser som særdomstoler treffer, bør overprøves av de alminnelige domstoler, ikke av egne ankedomstoler. De regler som fastsettes med hensyn til utnevnelse/oppnevnelse av fagdommere og lekdommere, deres stillingsvern m v bør ligge så tett som mulig opp til de regler som gjelder for dommere ved de alminnelige domstoler, se nærmere punkt 12.5.5.

12.5.2.2 Eksisterende særdomstoler

Kommisjonen ser det ikke som sin oppgave å foreta en nærmere vurdering av de eksisterendesærdomstolers berettigelse; det vil først og fremst si om de bør nedlegges og oppgavene overføres til de alminnelige domstoler. Kommisjonen vil imidlertid gi en mer utførlig uttalelse om jordskifterettene, se punkt 12.5.2.3. Om de øvrige særdomstoler begrenser kommisjonen seg til å uttale følgende:

Etter kommisjonens mening er det behov for en viss opprydding i domstolloven § 2. Som tidligere nevnt synes det ikke naturlig å karakterisere vergemålsrettenesom egne domstoler, slik at domstolloven § 2 nr 1 bør kunne oppheves. Det samme bør gjelde lovens § 2 nr 7 om konsulrettene,idet kommisjonen mener at det er prinsipielt uheldig å lovfeste at en institusjon er en domstol, når den ikke har direkte dømmende funksjoner og ikke ledes av en person med kvalifikasjoner som fagdommer. Når det gjelder adgangen til å opprette særskilte skjønnsretteretter plan- og bygningsloven § 60, jf domstolloven § 2 nr 3, har kommisjonen for sin del ikke noe å bemerke til at denne adgangen oppheves - slik det foreslås i NOU 1993:35..

Arbeidsretten har et saksområde av stor samfunnsmessig betydning. Den er en særdomstol med lange tradisjoner og synes å ha en sterk og rotfestet posisjon blant sine brukere. Kommisjonen har ingen spesiell foranledning til å vurdere spørsmålet om tarifftvister fortsatt skal behandles av en egen domstol, eller om de disse sakene bør legges til de alminnelige domstoler. Kommisjonen finner derfor ikke grunn til å drøfte grunnleggende spørsmål som gjelder Arbeidsretten, utover det som tas opp i punktene 12.5.4. og 12.5.5. Heller ikke for Utmarkskommisjonensvedkommende er det aktuelt for kommisjonen å drøfte andre spørsmål enn de som har forbindelse med kommisjonens mandat.

12.5.2.3 Særskilt om jordskifterettene

I likhet med Arbeidsretten har jordskifterettene et saksområde av stor samfunnsmessig betydning. Ingen av de øvrige særdomstoler er organisert i så mange enheter, ingen av dem er organisert i to instanser, og ingen har så lange tradisjoner som jordskifterettene - de skriver seg helt tilbake til 1859. Dette stiller jordskiftettene i en spesiell stilling blant særdomstolene. Et annet - og i denne sammenheng enda viktigere særtrekk - er de omfattende forvaltningsoppgaver som jordskifterettene er tillagt. Forvaltningsoppgavene er særlig framtredende i forbindelse med plansakene og håndteringen av dem. Som lagdommer Ola Rygg påpeker er «jordskifteretten si primæroppgave (...) av forvaltningsmessig karakter og domsmakta i prinsippet berre eit hjelpemiddel», se punkt 12.2.1.3. Jordskifterettenes dømmende oppgaver og dens forvaltningsoppgaver er vevd sammen til et hele, og i en vanlig skiftesak leverer retten et samlet produkt. Dette innebærer at de «gamle» eiendommers grenser fastsettes og rettigheter i tilknytning til disse eiendommene avklares som grunnlag for skiftet, deretter foretas selve skiftet som gjennomføres ved at nye grenser fastsettes og grensemerker settes opp. Det er grunn til å tro at det er først og fremst denne integrerte funksjonen som har skapt den tilfredshet med jordskifterettene blant brukerne som næringskomitéen i Stortinget konstaterer i Innst O nr 15 (1998-99) om endringer i jordskifteloven, se punkt 12.2.1.3. På den annen side er det nettopp forvaltningsoppgavene, spesielt kombinasjonen av forvaltningsoppgavene og de dømmende oppgavene, som framtrer som problematiske ut fra prinsipielle hensyn, forankret i prinsippet om domstolenes og dommernes uavhengighet.

Den Norske Advokatforening og Den norske Dommerforening har i sitt felles brev av 28 september 1998 til Stortingets næringskomité grepet fatt i de generelle og prinsipielle spørsmål som jordskifterettenes egenart reiser, og det er på grunnlag av dette brevet at næringskomitéen i sin innstilling uttaler at den «ser fram til å få vurderingane frå Domstolkommisjonen og Domstolstrukturutvalget når det gjeld desse prinsipielle sidene av jordskiftesakene» (uthevet her). De to foreningene peker bl a på at jordskifterettene som plandomstol vedtar planløsninger som er bestemt av andre, d v s av planmyndighetene, «og hvor tiltak som inngår må stadfestes i ettertid av disse organene, før partene kan gjennomføre dem». Dette gjør at jordskifteretten blir et forberedende og tilretteleggende organ, noe som etter foreningenes mening ikke er noen domstoloppgave. Foreningene er også betenkte over jordskifterettens rolle som ekspropriasjonsdomstol, og som gjør at kommunene vil bli parter i mange saker om såkalt «oreigningsjordskifte» etter lovens § 6. Særlig er de skeptiske til at samme kommune i en sak «opptrer som rettsmiddelinstans over jordskifterettens planvedtak, og i neste sak som saksøker i en § 6-sak». Videre trekker foreningene inn jordskifteverkets stigende betydning som gjennomføringsorgan for offentlige tiltak, og reiser spørsmål om «en så integrert etat er i posisjon til å dømme i tvister hvor det offentlige har partsinteresser ». Dette leder foreningene over til Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen, og de mener at «Kommunenes overprøvingsadgang i skifteplanprosessen og deres dobbeltrolle i ekspropriasjonssaker som behandles av jordskifteretten må (.....) antas å være særlig problematisk i forhold til art. 6 nr. 1».

Kommisjonen finner for sin del ikke tilstrekkelig grunn til å foreta en nærmere vurdering av spørsmålet om domstolorganisering av jordskiftesaker, bl a fordi kommisjonen ikke er sammensatt med sikte på å kunne foreta en slik vurdering. Men kommisjonen er av den oppfatning at dette spørsmålet er av en så vesentlig og prinsipiell karakter at det bør utredes særskilt - bl a ut fra de innsigelser som Den Norske Advokatforening og Den norske Dommerforening gjør gjeldende i sin uttalelse til næringskomitéen i Stortinget. Kommisjonen vil derfor foreslå at det nedsettes et bredt sammensatt utvalg til å foreta denne utredningen. En slik utredning bør bl a ta for seg arten og omfanget av de forvaltningsoppgaver som jordskifterettene har, forholdet til landbruksmyndighetene, kommunale myndigheter og andre berørte offentlige myndigheter, og - på bakgrunn av dette - drøfte forholdet mellom jordskifterettenes dømmende funksjoner og forvaltningsfunksjoner. Det bør videre utredes hvilke organisatoriske alternativer som foreligger til jordskifterettenes nåværende stilling og funksjoner, herunder spørsmålet om overføring av funksjoner til ordinære forvaltningsorganer og til de alminnelige domstoler. En grunnleggende premiss for utredningen må være hensynet til domstolenes og dommernes uavhengighet og upartiskhet.

12.5.3 Domstolliknende forvaltningsorganer

De domstolliknende forvaltningsorganer er ikke konkret omtalt i kommisjonens mandat, og kommisjonen har ingen særlig foranledning til å foreta en nærmere vurdering av disse organene. Kommisjonen vil likevel gi uttrykk for enkelte generelle synspunkter.

Å la domstolliknende forvaltningsorganer behandle og avgjøre forvaltningssaker om enkeltvedtak kan etter kommisjonens oppfatning være fordelaktig, siden det kan bidra til å styrke rettssikkerheten i den offentlige forvaltning. De domstolliknende organer kan også ha sin betydning ved at de avlaster de alminnelige domstoler. På den annen side kan mange av de betenkeligheter som kommisjonen har gitt uttrykk for i forbindelse med særdomstolene, gjøre seg gjeldende også i forhold til de domstolliknende organer, bl a at de kan utvikle isolerte rettskulturer og en uheldig rettskildebruk. Enkelte organer kan i realiteten fungere som et første ledd i domstolkjeden, og uten at rettssikkerheten er så betryggende som den er ved domstolene. Saksbehandlingstiden er for flere organers vedkommende lang.

Dette leder til at det ved etablering av domstolliknende forvaltningsorganer nøye bør vurderes om ikke oppgavene like godt eller bedre kan legges til de alminnelige domstoler, som samfunnets fremste institusjoner for rettslig konfliktløsning. Etter kommisjonens oppfatning vil dette særlig gjelde for de forvaltningsorganer som behandler tvister mellom private personer.

Kommisjonen mener for øvrig at de domstolliknende forvaltningsorganer spiller en så vesentlig rolle på mange samfunnsområder, at kommisjonen vil foreslå at det foretas en nærmere analyse av deres omfang og betydning, og at man på grunnlag av en slik analyse vurderer forsvarligheten og hensiktsmessigheten av å operere med denne type organer ved siden av de alminnelige domstoler. En slik analyse bør videre omfatte forholdet mellom domstolliknende forvaltningsorganer og særdomstoler. Dette forholdet framstår i dag som nokså uryddig og uoversiktlig, bl a fordi det som tidligere påpekt kan synes som om domstolliknende forvaltningsorganer i noen grad har fungert som en slags erstatning for særdomstoler.

12.5.4 Administrasjonsordningen for særdomstolene

12.5.4.1 Innledning

Organiseringen av administrasjonen av særdomstolene kan i første rekke tenkes løst ved følgende modeller:

• Felles administrasjon for særdomstoler og alminnelige domstoler

• Felles administrasjon av alle særdomstolene

• Særskilt administrasjon for en eller flere særdomstoler

Den siste modellen er den som gjelder for de særdomstoler vi har i dag, se pkt 12.2.1 foran. Dette er ikke noe særnorsk fenomen. Liknende løsninger gjenfinnes i andre land, f eks i Tyskland.

Hovedspørsmålet er om det bør etableres en felles administrasjonsordning for alle domstoler, organisert i ett forvaltningsorgan, eller om den eksisterende ordning med særadministrasjoner bør fortsette. Mellomalternativet - felles administrasjon av særdomstolene - synes lite aktuelt. Dersom man kommer til at særdomstolene bør administreres samlet, er det prinsipielt sett vanskelig å se at det bør skje på annen måte enn ved å etablere én administrasjonsordning som omfatter samtlige domstoler, alminnelige domstoler og særdomstoler. Begrunnelsen er særlig det urasjonelle i å ha to parallelle fellesordninger for den sentrale administrasjon av landets domstoler, siden det i høy grad vil gjøre seg gjeldende de samme spørsmål av budsjettmessig og annen karakter.

Når det særskilt gjelder de eksisterende særdomstoler, vil kommisjonen peke på at disse er få og uensartede. Det synes av den grunn å være lite vunnet ved å lage en integrert administrativ løsning for dem alene. Mellomalternativet framstår derfor som uaktuelt, enten det er tale om nye eller eksisterende særdomstoler.

12.5.4.2 Felles administrasjonsordning for alminnelige domstoler og særdomstoler?

Denne problemstillingen aktualiserer to spørsmål. Det ene er om generelle og prinsipielle hensyn i seg selv tilsier at vi bør få én felles administrasjon for alle domstoler, inkludert særdomstoler. Det andre er om de eksisterendesærdomstoler bør inngå i en felles administrasjonsordning med de alminnelige domstolene.

Generelle og prinsipielle hensyn

Flere generelle og prinsipielle hensyn kan tale for at det etableres én felles administrasjon for alle domstoler. Ved en felles administrativ løsning vil forholdene ligge bedre til rette for å kunne ivareta helheten i domstolssystemet, herunder å løse felles spørsmål av mer prinsipiell karakter. Bl a burde mulighetene være større for å kunne ivareta særdomstolenes uavhengighet på en betryggende måte. Det samme gjelder uavhengigheten for dommerne ved disse domstolene og deres stillingsvern. Videre vil det kunne være enklere å finne felles løsninger av likeartede spørsmål som er knyttet til utnevnelse av dommere, disiplinærtiltak og dommeres adgang til å inneha sidegjøremål. Som påpekt i punkt 12.5.5 er det vanskelig å se at dommernes stillingsvern m v bør være prinsipielt forskjellig, avhengig av om vedkommende dommer er tilknyttet en særdomstol eller en av de alminnelige domstoler.

Ikke minst viktig er det at rent rasjonelle hensyn kan aktualisere en felles administrativ løsning, i og med at det er svært mye av de samme spørsmål av budsjettmessig og annen rent administrativ karakter som melder seg - tildeling av budsjettmidler, løsning av lokalspørsmål, personalpolitikk/personaladministrasjon, IT-teknologi, regnskap. Sannsynligheten er således til stede for at felles administrasjon kan føre til bedre ressursutnyttelse og mer hensiktsmessige administrative løsninger. Det er imidlertid viktig å hensynta de særlige behov av budsjettmessig og annen art som særdomstolene har.

Et av de hensyn som kan tale imot en felles administrativ løsning, gjelder lovgivningsansvaret. Det kan by på problemer å overføre lovgivningsansvaret for særdomstolens saksfelt til det felles administrative organ, men en slik overføring er heller ingen nødvendighet. I flertallets forslag til en ny Domstoladministrasjon i kapittel 6 er det f eks ikke forutsatt at ansvaret for prosesslovgivningen skal overføres til Domstoladministrasjonen. Flertallet har lagt til grunn at dette ansvaret fortsatt skal ligge i Justisdepartementet. I den utstrekning det er påkrevd, bør det derfor la seg gjøre å skape rasjonelle samhandlingsmønstre på lovgivningsområdet, bl a at administrasjonsorganet gjøres til en sentral høringsinstans.

Et annet hensyn som kan tale imot fellesløsning og for egenadministrasjon, er hvor særdomstolen og administrasjonen av den inngår som et naturlig del av forvaltningen av samfunnsinteressene på bestemte områder, f eks når situasjonen er slik den er i dag for konsulrettene. Et tredje hensyn er tapet av et bredere faglig fellesskap, tilknyttet det samfunnsområde som særdomstolen virker innenfor. Ved en felles domstoladministrasjon vil miljøet være preget av det spesifikt domstolsfaglige og de generelle rammevilkårene for domstolene.

Kommisjonen vil ikke se bort fra at det i enkelte tilfelle kan være mest hensiktsmessig at domstolens administrasjon ikke integreres i en felles sentraladministrasjonen for domstolene. Utgangspunktet bør imidlertid være at det må foreligge spesielle grunner for at en separat administrasjonsordning skal kunne godtas. For øvrig bør det ikke være avgjørende for integreringen av administrasjonen av særdomstolene om den sentrale domstoladministrasjon organiseres i form av en egen Domstoladministrasjon eller om Justisdepartementet forestår administrasjonen av domstolene.

Eksisterende særdomstoler

Det ovenstående vil være særlig aktuelt i forbindelse med etablering av eventuelle nye domstoler.

Et annet spørsmål er om administrasjonen av de eksisterendesærdomstoler bør overføres til den sentrale administrasjon for de alminnelige domstoler. De generelle og prinsipielle hensyn som er nevnt ovenfor, vil være viktige argumenter i favør av en slik løsning, men det er et spørsmål om disse er tilstrekkelige, veid opp mot mothensynene, som bl a vil være forankret i en praktisk behovsvurdering.

Dersom administrasjonen av de alminnelige domstoler løsrives fra Justisdepartementet og legges til en ny Domstoladministrasjon, slik flertallet foreslår i kapittel 6, vil det være naturlig at administrasjonen av vergemålsrettenog av Utmarkskommisjonenlegges til det samme organ. Disse særdomstolene administreres i fellesskap med de alminnelige domstoler i dag, og det må også kunne gjøres det i et mer frittstående organ.

Hvis skjønnsretteneetter plan- og bygningsloven opprettholdes, synes det å være nokså uproblematisk å la disse inngå i den sentrale administrasjon for domstolene, uavhengig av hvordan denne blir organisert, bl a fordi deres oppgaver vil ligge nær opp til de oppgaver som de alminnelige domstoler har i skjønnssaker. Den sentrale domstoladministrasjon har som tidligere påvist allerede i dag viktige oppgaver i forhold til de spesielle skjønnsrettene, både når det gjelder spørsmålet om slike domstoler bør opprettes og ved tilsetting av dommere.

Kommisjonen tror derimot ikke at det vil være hensiktsmessig å trekke administrasjonen av konsulrettene ut av Utenriksdepartementet. Konsulrettene er så vidt spesielle, og så nært knyttet til utenrikstjenesten for øvrig, at verken prinsipielle eller praktiske hensyn i særlig grad tilsier at de bør administreres sammen med de øvrige domstoler. Kommisjonen viser her også til det som er uttalt om konsulrettene i punkt 12.2.1.6 foran; konsulrettene kan vanskelig sies å være domstoler i egentlig forstand.

Arbeidsrettener den av særdomstolene som generelt har de mest framtredende likhetstrekk med de alminnelige domstoler. Arbeidsretten er en liten, veletablert institusjon med få tilsatte. Og på bakgrunn av det som framkom under høringen om Arbeidsretten, synes de sentraladministrative oppgaver som Kommunaldepartementet utfører å være enkle, oversiktlige og ikke særlig arbeidskrevende. Forholdene burde således kunne ligge til rette for en felles administrativ løsning for Arbeidsretten og de alminnelige domstoler, uavhengig av hvorledes den sentrale domstoladministrasjon blir organisert. Kommisjonen vil imidlertid foreslå at dette spørsmålet blir nærmere utredet i samråd med bl a representanter for Arbeidsretten og for domstolens brukere.

- Særskilt om jordskifterettene

Kommisjonen har delt seg i et flertallog et mindretall,når det gjelder administrasjonsordningen for jordskifterettene.

Kommisjonens flertall (lederen og medlemmene Bergo, Eidesen, Hermansen, Overå, Pavall, Røstad Fløtten, Strøm Bull og Sundtoft) mener at jordskifterettene med jordskifteoverrettene utgjør en så viktig del av det norske domstolsystem at det vil være uheldig om denne sektor skulle bli liggende utenfor de reformer som nå blir foreslått.

Flertallet er enig i at det bør foretas en utredning av jordskifterettenes framtidige stilling og funksjoner, og at det bør skje i det brede perspektiv som kommisjonen foreslår. Men en slik større utredning vil antakelig bli omfattende og ta atskillig tid. Flertallet mener at spørsmålet om inkorporering i Domstoladministrasjonen er så sterkt prinsipielt begrunnet at det bør behandles som en særskilt sak og ikke avvente denne større utredning som kommisjonen foreslår.

Flertallet vil i den anledning peke på følgende:

Flertallet kjenner Landbruksdepartementets lange tradisjoner som sentraladministrativt organ for jordskifterettene, og som ansvarlig organ for alt lovarbeid som direkte gjelder jordskifterettene. Nøkkelpersoner i sentraladministrasjonen har samme faglige bakgrunn som dommerne i jordskifterettene, og de har ofte også egenerfaring som jordskiftedommere. Det kan hevdes at dette gir sentraladministrasjonen en særlig innsikt i arbeidet i jordskifterettene og særlige forutsetninger for å kunne kommunisere med de enkelte domstoler, ikke minst når det ses på bakgrunn av jordskifterettenes landbruksfaglige preg og den tette sammenheng mellom deres dømmende virksomhet og forvaltningsvirksomheten. Videre kan det hevdes at jordskifterettenes integrering i jordskifteverket skaper egne bånd og understreker deres rolle som organer for gjennomføring av landbrukspolitikken og samfunnets arealdisponering.

Flertallet er likevel kommet til at de sterkeste grunner taler for - så langt flertallet kjenner spørsmålene - at administrasjonen av jordskifterettene bør overføres fra Landbruksdepartementet til den sentrale domstoladministrasjonen, slik at man får en felles administrasjonsordning for jordskifterettene og de alminnelige domstoler. De prinsipielle synspunkter som flertallet i kapittel 6 anfører for en mer frittstående sentral domstoladministrasjon, gjør seg gjeldende med samme styrke også for jordskifterettene.

Den primære begrunnelse for større uavhengighet i administrativ henseende er at dette vil støtte opp om uavhengigheten i den dømmende virksomhet. Flertallet påpeker foran i sin prinsipielle begrunnelse at uavhengighet i den dømmende virksomhet ikke lar seg gjennomføre bare ved formelle regler om myndighet. «Det er spørsmål om en holdning i dommerarbeidet som skapes og videreføres - svekkes eller forsterkes - over tid. Denne uavhengigheten som dommer kan være et vanskelig ideal å leve opp til på en fullgod måte. En atskillelse av administrasjonen fra regjeringskontorene vil etter vår oppfatning være et viktig element i det løpende holdningsarbeidet», se punkt 6.6.1.1.

Det som her sies, er ikke mindre viktig for særdomstolene. Skal man fortsatt - etter opprettelsen av en egen domstoladministrasjon - la administrasjonen av jordskifterettene ligge i Landbruksdepartementet, kan det gi inntrykk av at uavhengigheten i den dømmende virksomhet betyr mindre for disse domstolene enn for de alminnelige domstoler.

Det har vært anført at jordskifterettenes forvaltningsmessige oppgaver taler mot å legge administrasjonen til en mer frittstående domstoladministrasjon. Flertallet vil imidlertid vise til at også de alminnelige domstoler har oppgaver av mer forvaltningsmessig karakter. Det gjelder således bl a for de ordinære skifterettenes forvaltning av dødsbo, konkursbo og felleseiebo.

Jordskifterettene har de siste tiårene fått utvidet kompetanse i saker som gjelder tvisteløsning. Som domstol i tingsrettsaker har de i dag betydelige oppgaver. Dette taler etter flertallets oppfatning meget sterkt for at administrasjonen av jordskifterettene bør være den samme som for de alminnelige domstoler.

Flertallet ser at det er en rekke organisatoriske spørsmål som må løses før jordskifterettene kan inkorporeres i Domstoladministrasjonen. Flertallet vil framheve at opprettelse av Domstoladministrasjonen bør starte snarest mulig med de alminnelige domstoler, og ikke bli forsinket i forhold til særdomstolene.

Når Domstoladministrasjonen er vedtatt, bør arbeidet med å vurdere en innpasning av særdomstolene tas opp. Man må i denne sammenheng vurdere spørsmålet om hvilken representasjon som jordskifterettene bør ha i Domstoladministrasjonen, herunder ved behandlingen av dommerutnevnelser.

Mindretallet (medlemmene Bugge Fougner, Fagernæs, Gjørv, Lorange Backer, Nygaard Haug, Olsen og Ven) finner at spørsmålet om den sentrale administrasjon av jordskifterettene ligger i utkanten av mandatet. Kommisjonen har ikke en sammensetting som er ønskelig for å kunne undergi dette spørsmålet en grundig vurdering. Således har kommisjonen ingen representasjon fra de nærmere 50 domstolenhetene som utgjør jordskifterettene, eller fra dagens sentrale administrasjon av jordskifterettene og jordskifteverket.

Som en følge av dette, har kommisjonen ikke kunnet gjennomgå spørsmålene omkring jordskifterettenes administrasjon på en forsvarlig måte. Kommisjonen har dessuten ikke hatt anledning til å samle inn det materiale av faktisk art som er nødvendig for å gjennomføre en grundig vurdering.

Mindretallet har derfor ikke grunnlag for å ta standpunkt til om ansvaret for jordskifterettenes sentrale administrasjon bør overføres til det organ som har ansvaret for administrasjon av de alminnelige domstolene. Men mindretallet vil understreke at spørsmålet er av stor viktighet. Mindretallet vil gi uttrykk for at prinsipielle og generelle hensyn kan tale for en felles administrasjonsordning, selv om den administrasjonsløsning for de alminnelige domstoler som flertallet har foreslått i kapittel 6, ikke kan ses velegnet til å overta ansvaret for administrasjon av jordskifterettene. Et endelig standpunkt til spørsmålet om jordskifterettenes sentrale administrasjon kan likevel ikke tas før jordskifterettenes framtidige status og funksjoner er tilstrekkelig utredet - og konsekvensene av en felles administrasjonsordning både for jordskifterettene og de alminnelige domstolene er kartlagt og vurdert.

12.5.5 Dommerne ved særdomstolene - stillingsvern, utnevnelser m v

12.5.5.1 Generelle og prinsipielle synspunkter

Innledning

Kommisjonen har fremmet forslag til nye regler om utnevnelse av dommere ved de alminnelige domstoler i kapittel 7, om midlertidige dommere i kapittel 8, om dommeres sidegjøremål i kapittel 9 og om disiplinærtiltak mot dommere i kapittel 10. Etter kommisjonens mening bør utgangspunktet være at disse reglene også skal omfatte dommere ved særdomstolene. Særlig viktig er at uavhengighetsprinsippet gjelder fullt ut for dommere ved særdomstoler, og særdomstolenes legitimitet er betinget av at dommerne nyter alminnelig tillit. Disse hensynene er så vesentlige at det ikke bør være avgjørende hvilken administrativ tilknytning som velges for særdomstoler.

Kommisjonen mener således at forskjeller mellom dommere ved de alminnelige domstoler og ved særdomstoler - og også mellom de enkelte særdomstoler - krever særskilt begrunnelse. Men hensynet til systemlikhet må ikke stå i veien for nødvendige tilpasningsregler; det er viktig at at systemet gis en viss fleksibilitet.

Det som kommisjonen her - og i det følgende - uttaler, vil ha særlig betydning for nye særdomstoler som måtte bli opprettet. I hvilken utstrekning det bør gjelde for eksisterende særdomstoler vil bli nærmere behandlet nedenfor i punkt 12.5.5.2.

Stillingsvern og disiplinærtiltak

Et helt sentralt utslag av domstolenes uavhengighet er det grunnlovsbeskyttede stillingsvern som de faste dommerne ved de alminnelige domstoler nyter godt av. Disse dommerne kan - i motsetning til dommere ved særdomstolene - ikke fjernes fra sin stilling ved administrativ beslutning, de kan bare avskjediges etter rettergang og dom.

Det er vanskelig å begrunne hvorfor de faste dommerne ved særdomstoler ikke skal ha et tilsvarende stillingsvern, særlig på bakgrunn av det som er uttalt ovenfor om betydningen av disse dommeres uavhengighet. Kommisjonen går derfor inn for at fagdommere skal ha det samme stillingsvernet, uavhengig av om de er knyttet til de alminnelige domstoler eller til særdomstoler.

Forhold som kan resultere i mildere disiplinærtiltak overfor dommere ved de alminnelige domstoler, vil gjelde klanderverdige handlinger eller unnlatelser som også dommere ved særdomstoler kan gjøre seg skyldige i. De hensyn som ligger grunn for innføring av en klage- og disiplinærordning, vil være felles. Det er derfor viktig at man - også for særdomstolenes vedkommende - synliggjør utad at man tar dommeres kritikkverdige atferd på alvor, og viser at slik atferd vil bli fanget opp og møtt med passende reaksjoner.

Det vurderingstema som disiplinærorganet står overfor når det gjelder kommisjonens forslag til klage- og disiplinærordning for dommere ved de alminnelige domstoler, vil kunne være det samme, d v s om dommerens atferd kan sies å være i strid med «god dommerskikk».

Den disiplinærordning som foreslås for dommere ved de alminnelige domstoler, bør etter dette få tilsvarende anvendelse for kollegene ved særdomstoler. Det synes både prinsipielt uheldig og praktisk urasjonelt å operere med flere systemer.

Utnevnelser

En viktig garanti for at de fagdommere som tilsettes, enten det er tale om faste eller midlertidige dommere, er uavhengige og i besittelse av de nødvendige faglige og personlige kvalifikasjoner for øvrig, er at utnevnelsesprosessen er godt organisert og fungerer etter hensikten. Dette gjelder like fullt for dommere ved særdomstoler som for dommere ved alminnelige domstoler. Det nye system som kommisjonen foreslår for tilsetting av de sistnevnte, tar nettopp sikte på å gjøre utnevnelsesprosessen så velorganisert og hensiktsmessig som mulig for å få tilsatt de best kvalifiserte kandidater. Også her synes det mindre rasjonelt å bygge opp et tilsvarende, eget system - eller flere tilsvarende systemer - for tilsetting av dommere ved særdomstoler. Det bør imidlertid gis et visst rom for fleksible løsninger, f eks at innstillingsorganets sammensetning kan variere noe, avhengig av om det gjelder tilsetting ved en særdomstol eller ved en alminnelig domstol.

Midlertidige dommere

I likhet med hva tilfelle er for de alminnelige domstoler, vil det også for særdomstolers vedkommende være nødvendig å ha en viss mulighet for å kunne gjøre bruk av midlertidige fagdommere. Men på tilsvarende måte vil de hensyn som taler mot å tilsette midlertidige dommere ved de alminnelige domstoler, være gyldige for særdomstoler, se kapittel 8.4.1. Kommisjonen mener derfor at bruk av midlertidige dommere ved særdomstoler i utgangspunktet bør løses etter de samme retningslinjer som kommisjonen har trukket opp for bruk av midlertidige dommere ved de alminnelige domstoler. På den annen side er det viktig å ta i betraktning at særdomstoler kan ha en karakter som gjør det naturlig eller nødvendig at dommerstillingene blir midlertidige, f eks slik tilfellet er for Utmarkskommisjonen for Nordland og Troms.

Likheten i de grunnleggende hensyn som gjør seg gjeldende, tilsier at det styrkede stillingsvern som kommisjonen foreslår for midlertidige dommere ved de alminnelige domstolene, bør gjelde tilsvarende for midlertidige dommere ved særdomstolene, jf kapittel 8.4.5.

Sidegjøremål

De hensyn som taler for regulering av sidegjøremål for dommere ved de alminnelige domstoler, se kapittel 9.7.3, vil i utgangspunktet være de samme for dommere ved særdomstolene. På bakgrunn av dette bør regelverket gjelde likt for alle dommere, uavhengig av hvilken domstol som de er tilknyttet. På den annen side kan det vise seg naturlig å ha noen spesialregler for dommere ved særdomstolene, tilpasset den enkelte særdomstols saksfelt og brukere.

Kommisjonen vil på dette grunnlag gå inn for at reglene om sidegjøremål skal være felles for alle dommere, enten de er tilsatt ved en alminnelig domstol eller en særdomstol. Dette vil således både gjelde forbud, godkjenning og registrering av sidegjøremål.

Særskilt om lekdommere

Kommisjonen mener at lekdommere ved særdomstoler som utgangspunkt bør vurderes på lik linje med lekdommere ved de alminnelige domstoler, jf kapittel 11.3. Dersom særdomstolene skal administreres sammen med de alminnelige domstoler, innebærer dette at også administrasjonen av lekdommersystemet følger med. Ved valg/oppnevnelse av lekdommere til særdomstoler må det imidlertid gis rom for særlige ordninger, tilpasset vedkommende særdomstols egenart og saksområde.

Kommisjonen konkluderer i kapittel 11.3.3. med at det ikke er naturlig, og heller ikke noe behov for, at det fastsettes nærmere regler om sidegjøremål for lekdommere ved de alminnelige domstoler. Kommisjonens syn er at man her bør nøye seg med domstollovens habilitetsregler. Etter kommisjonens syn står ikke lekdommerne ved særdomstolene i noen annen stilling, også for disse bør man kunne nøye seg med habilitetsregler. Derimot bør disse lekdommerne inngå i den generelle disiplinærordningen som kommisjonen foreslår, og med den samme begrunnelse som er anført for lekdommerne ved de alminnelige domstoler, se kapittel 11.3.4.

12.5.5.2 Eksisterende særdomstoler

For de eksisterende særdomstoler vil det nedenstående i første rekke være av betydning for Arbeidsretten og jordskifterettene.

Det er kommisjonens oppfatning at de synspunkter som er gjort gjeldende i det foregående punkt, bør veie tungt, også når det gjelder en tilpasning av regelverket om utnevnelse av dommere, om midlertidige dommere, om sidegjøremål og disiplinærtiltak for dommere ved de alminnelige domstoler, til dommere ved de eksisterendesærdomstolene. Det er de samme grunnleggende hensyn som gjør seg gjeldende, særlig hensynet til dommernes uavhengighet og folks alminnelige tillit til dommerne.

Når det gjelder Arbeidsretten, har kommisjonen foreslått at administrasjonsordningen blir utredet særskilt, se punkt 12.5.4.2. Etter kommisjonens mening vil det være naturlig at spørsmålet om tilpasning av reglene om utnevnelse av dommere m v, blir nærmere vurdert samtidig med vurderingen av administrasjonsordningen og inngår som en del av dette utredningsarbeidet. Det er ingen nødvendig sammenheng mellom felles administrasjonsordning og felles utnevnelsesordning m v, men disse spørsmålene er likevel så vidt nært knyttet til hverandre at det vil være hensiktsmessig å vurdere dem samlet. Kommisjonen viser også til sin tilråding om at administrasjonsordningen utredes i samråd med representanter for Arbeidsretten og dens brukere.

For dommere ved øvrige særdomstoler - med unntak av jordskifterettene - vil tilpasningsspørsmålet være av mindre betydning, og det er ikke noe behov for at dette skal finne sin løsning før det tilsvarende spørsmål er vurdert for dommerne ved Arbeidsretten. Kommisjonen vil derfor foreslå at man for de øvrige dommeres vedkommende avventer utredningen om Arbeidsretten. Kommisjonen forutsetter for øvrig at dette utredningsarbeidet vil kunne skje forholdsvis raskt.

Kommisjonen er delt i synet på hvorledes tilpasningsspørsmålet skal løses for dommerne ved jordskifterettene

Flertallet (som er identisk med flertallet i punkt 12.5.4.2) viser til sitt forslag om at inkorporasjon av jordskifterettene i den nye Domstoladministrasjonen bør behandles som særskilt sak - uten å avvente en mer omfattende utredning om jordskifterettene. En tilpasning av reglene om de øvrige dommerrelaterte forhold bør kunne skje samtidig med at jordskifterettene blir vurdert tatt med i en felles administrasjonsordning med de alminnelige domstoler. Flertallet antar at dommerne ved jordskifterettene i utgangspunktet bør ha det samme stillingsvern og de samme dommerplikter som dommerne ved de alminnelige domstoler.

Mindretallet (som er identisk med mindretallet i punkt 12.5.4.2) viser til kommisjonens tilråding om at så vel jordskifterettenes stilling og funksjoner som deres sentraladministrative tilknytning blir utredet av et bredt sammensatt utvalg. Når så vesentlige forhold foreslås utredet, og som vil kunne få betydning for de spørsmål som gjelder utnevnelse m v, vil det være uheldig at det gjennomføres en separat tilpasning på det nåværende tidspunkt til regelverket om utnevnelser m v for dommere ved de alminnelige domstoler. Av den grunn vil mindretallet gå inn for at utredningen i tillegg skal omfatte disse dommerrelaterte spørsmål, slik at man får en samlet vurdering av alle relevante spørsmål som gjelder jordskifterettene og deres dommere.