14 Behov for lovendringer

14.1 Innledning

Utvalget har ikke foretatt noen fullstendig gjennomgang av lover og forskrifter som berører redningstjeneste og ulykkesberedskap, men peker nedenfor på at det er behov for endringer i lover og sentrale forskrifter, dels som følge av og dels uavhengig av utvalgets anbefalinger i de foregående kapitler. Med unntak av noen endringsforslag som har sin bakgrunn i forslaget fra utvalgets flertall om et endret redningstjenestebegrep, har ikke utvalget drøftet konkrete formuleringer.

14.2 Lovgivningen om Sivilforsvaret

Sivilforsvarsloven bygger på at Sivilforsvaret skal være brann- og redningstjeneste hva angår skade som skyldes krigshandlinger. Sivilforsvaret er også overordnet myndighet for plan- og bygningstiltak som skal forhindre slike skader i tilfelle krig.

Både utvalgets anbefalinger og den alminnelige utvikling med hensyn til beredskapsbehov og beredskapstenkning i vid forstand gjør det nødvendig med en gjennomgripende revisjon av lovgivningen om Sivilforsvaret. Utvalget har ikke tatt stilling til om loven bør erstattes av en ny samlet lov for området eller om de nødvendige bestemmelser best kan innpasses i annen lovgivning. I noen grad vil spørsmålet bero på hvilken løsning som velges med hensyn til organiseringen av Sivilforsvarets oppgaver, jf. anbefalingene i kapittel 10.

Det må vurderes nærmere om det skal gjøres et lovmessig skille mellom oppgaver i krigsberedskap og beredskap mot fredstidshendelser. Uansett bør det ikke gjelde andre formelle skranker for å anvende beredskapsressursen til fredstidsformål, enn de som følger av at de statlige forsterkningsressurser ikke skal være en erstatning for de ordinære ressurser og av at utskrevne mannskaper har begrenset tjenestetid.

Uavhengig av organiseringen av sivilforsvarsoppgaver i fremtiden, gjør utvalgets anbefalinger i kap. 11 vedrørende næringslivets egenbeskyttelse og Næringslivets sikkerhetsorganisasjons forvaltningsoppgaver det nødvendig med lovendringer.

Det vil være en fordel om en vurdering av sivilforsvarslovgivningen inngår i en generell samordnet vurdering av lovgivningen for beredskap ved katastrofer og ulykker. Utvalget vil imidlertid peke på at en tidsmessig reorganisering av Sivilforsvarets oppgaver og ressurser bør prioriteres og at endring av sivilforsvarslovgivningen er en forutsetning for en slik reorganisering. Regelverksarbeidet bør ikke bli en forsinkende faktor i denne prosessen.

14.3 Egen lov om redningstjeneste

De offentlige instanser som har særlige oppgaver i redningstjenesten, arbeider i henhold til egne lovverk som regulerer så vel faglig ansvar som organisatoriske forhold. I ulik grad regulerer slike lover vedkommende instans» forhold til redningstjenesten som helhet og til andre aktører i redningstjenesten.

Også i annen lovgivning er redningstjenesten regulert eller nevnt. Det gjelder bl.a. lov om motorferdsel i utmark og vassdrag og annen naturvernlovgivning som gjør unntak for redningstjenesten fra ferdselsforbud og lignende. Nevnes kan også folketrygdlovens § 13-9 om yrkesskadedekning for den som deltar i redningsvirksomhet, øvelser mv.

Redningstjenesten operative virksomhet reguleres av et omfattende forskrifts- og planverk som utvalget ikke har gått inn i. Det er imidlertid viktig at det av lover og overordnete forskrifter fremgår hvilken instans som har ansvaret for at det øvrige plan- og forskriftsverk er hensiktsmessig.

Utvalget anbefaler at det utarbeides en egen redningslov. Samtidig må det vurderes endringer i regelverket for annen ulykkes- og katastrofeberedskap for å sikre at det er klare ansvarsgrenser og at offentlige redningsressurser og frivillige organisasjoner også kan representere en beredskap ved hendelser som faller utenfor redningstjenestens ansvar.

Gjeldende politilov trådte i kraft 1. oktober 1995. Helselovgivningen har vært gjenstand for en gjennomgripende modernisering de senere år, blant annet har nye lover om spesialisthelsetjenesten og om helsemessig beredskap trådt i kraft i 2001. Brannvernlovgivningen er f.t. under revisjon med utgangspunkt i NOU 1999:4 og St.meld. nr. 41 (2000-2001). En redningslov kan ikke erstatte lovgivningen vedrørende politi, brannvesen og helsevesen, men må være samordnet med den.

Det samlete regelverk må bygge på ansvarsprinsippet, slik at det fremgår at offentlige instanser har det samme ansvar i krig som i fred.

Aktuelle elementer i en redningslov kan blant annet være:

• Definisjon av redningstjeneste

• Hovedprinsippene for redningstjenesten:

  • Prinsippet om integrert redningstjeneste

  • Samvirkeprinsippet, herunder frivillige organisasjoners deltagelse

  • Ansvarsprinsippet

  • Prinsippet om beredskapsansvar, erfaringstilbakeføring og læring

• Plikt for offentlige etater, organer og tjenestemenn til å yte innsats i redningstjeneste iht. samvirkeprinsippet

• Organisatoriske hovedtrekk som knesetter linjeansvaret

• Hjemmel for å fastsette de forskrifter som er nødvendige, bl.a. med hensyn til planverk osv. Selv om slike forskrifter kan fastsettes uten forankring i lov, vil uttrykkelig lovbestemmelse entydig plassere ansvaret for forskriftsverket

• Bestemmelser om tilsyn

• Ansvar for samordning og ledelse, herunder kompetanse, planverk, samøvelser osv.

• Regler om bruk eller rekvisisjon av fast eiendom, løsøre mv. i redningstilfelle, samt plikt til å bistå redningstjenesten (sml. brannvernloven kap. 3 og helseberedskapsloven kap. 3).

• Hjemmel for bruk av bedrifters brannvernressurser til redningsinnsats utenfor bedriftenes områder

• Regler om erstatning for ettersøkings- eller redningsutgifter

• Forholdet til annen lovgivning

Som det fremgår av punkt 7.9, vil utvalget ikke anbefale at det etableres en ordning med erklæring av katastrofe- eller unntakstilstand med spesielle rettslige konsekvenser. Det kan imidlertid være aktuelt at det i en redningslov bygges inn vidtgående fullmakter som bare trer i kraft ved beslutning av regjeringen. Dette er ordningen i blant annet helseberedskapsloven, jf. dens § 1-5.

14.4 Plikt for kommuner til krise- og beredskapsplanlegging

Utvalget har flere steder i rapporten understreket at kommunen spiller en viktig rolle i redningssammenheng og ved andre ulykker. Det er også påpekt at kommunene har varierende beredskap for å løse andre oppgaver ved ulykker enn de som utføres av brann- og helsevesen. Blant annet i punkt 6.3 og 7.4 fremholdes det at de kommuner som har gjennomført risiko- og sårbarhetsanalyser, tatt beredskapshensyn i det kommunale planverket og etablert en fornuftig kriseberedskap, har best forutsetninger for å møte så vel små som store kriser - innenfor og utenfor redningstjenestens ansvarsområde.

Forskrift av 23. juni 2001 til helseberedskapsloven pålegger blant annet kommunene å utarbeide beredskapsplaner på lovens område med utgangspunkt i risiko- og sårbarhetsanalyser og i utkastet i NOU 1999:4 til ny lov om brann- og eksplosjonsvern foreslås det at kommunenes brannordninger skal omfatte og baseres på slike analyser.

Utvalget anbefaler i likhet med Sårbarhetsutvalget at kommunene pålegges, for eksempel i plan- og bygningsloven, å utarbeide generelle beredskapsplaner på grunnlag av risiko- og sårbarhetsanalyser.

14.5 Lov- og forskriftsendringer dersom redningstjenesten får utvidete oppgaver

Dersom redningstjenestens oppgaver utvides i tråd med anbefalingen fra utvalgets flertall, jf. kap. 7, bør en redningslov ha en bestemmelse om at hensynet til liv og helse alltid har prioritet foran andre oppgaver.

Politilovens § 27 regulerer i første ledd politiets ansvar for å iverksette redningsinnsats, i tredje ledd politiets plikter i andre ulykkes- og katastrofesituasjoner. Annet ledd er hjemmelen for Kongen til å gi forskrifter om redningstjenesten.

Det flertall i utvalget som anbefaler at redningstjenestens oppgaver utvides, peker på at en slik utvidelse tilsier at politilovens § 27 endres i tråd med flertallets forslag til definisjon.

Hvis det ikke gis en egen lov om redningstjeneste bør de tre elementene i paragrafen beholdes. Plikten etter dagens tredje ledd kan med fordel presiseres slik at plikten til å varsle berørte fremgår. I tilfelle kan paragrafen utformes etter følgende linjer:

Det tilligger politiet å organisere og koordinere redningsinnsats mellom offentlige etater, frivillige organisasjoner og andre som iverksettes for å redde mennesker fra død eller skade som følge av en akutt ulykkessituasjon når situasjonen er slik at en enkelt instans ikke kan løse oppgaven. Politiet skal også organisere og koordinere slik redningsinnsats i en akuttfase når det er nødvendig for å avverge eller begrense skade på store materielle verdier eller alvorlig skade på miljø som følge av en ulykkessituasjon, så lenge situasjonen er slik at objekteier, kommune eller fagmyndighet ikke kan løse oppgaven.

Kongen gir nærmere bestemmelser om redningstjenestens oppgaver og organisasjon.

Ved ulykkes- og katastrofesituasjoner som ikke krever redningstjeneste skal politiet varsle vedkommende objekteier, kommune eller fagmyndighet og for øvrig iverksette de tiltak som er nødvendige for å avverge fare og begrense skade, herunder å organisere og koordinere innsatsen, inntil ansvaret blir overtatt av rette vedkommende.

Dersom det gis en egen redningslov, er annet ledd overflødig og første ledd kan i hovedsak fastsette en plikt for politiet til å organisere og lede redningsinnsatsen. Derimot vil det fortsatt være behov for en bestemmelse om politiets plikter utenfor redningstilfellene. En slik paragraf kan for eksempel lyde:

Politiet skal organisere og koordinere redningsinnsats som bestemt i lov om redningstjeneste.

Ved ulykkes- og katastrofesituasjoner som ikke krever redningstjeneste skal politiet varsle vedkommende objekteier, kommune eller fagmyndighet og for øvrig iverksette de tiltak som er påkrevet for å avverge fare og begrense skade, herunder å organisere og koordinere innsatsen, inntil ansvaret blir overtatt av rette vedkommende.

I tillegg tilsier flertallets forslag at avgrensningen av redningstjenestens oppgaver i kgl.res. av 12. desember 1997 om Retningslinjer for regionalt samordningsansvar ved kriser i fred endres. Retningslinjenes pkt. 1 fjerde ledd bør lyde:

Ved fare for liv og helse eller for skade på store materielle verdier eller alvorlig skade på miljø som følge av en ulykkessituasjon, ivaretas nødvendig samordning i akuttfasen av den offentlig organiserte redningstjenesten . . . . .

Pkt. 1 femte ledd må ha oppdaterte henvisninger.

Reglene om fylkesmennenes varsling til politiet og redningssentralene (retningslinjenes pkt. 4.2 og 4.6) kan beholdes uendret.