7 Bør redningstjenestens oppgaver utvides?

7.1 Problemstilling

Med redningstjeneste forstås vanligvis den offentlige organiserte virksomhet som utøves i forbindelse med øyeblikkelig innsats for å redde mennesker fra død eller skade som følge av akutte ulykkessituasjoner, og som ikke blir ivaretatt av særlige opprettede organer eller ved særlige tiltak. Denne definisjonen er ikke lovfestet, men fremgår blant annet av Justisdepartementets budsjettproposisjon og direktiv for politiet om redningstjenesten.

Kjennetegnene ved begrepet redningstjeneste er at

• redningstjeneste er øyeblikkelig innsats i akutte situasjoner

• den skal beskytte liv og helse

• den utføres av flere etater og/eller organisasjoner samtidig

• den er organisert og ledet

Utvalget skal etter mandatets punkt 4 vurdere om det er hensiktsmessig å utvide redningstjenestens oppgaver til også å omfatte innsats i hendelser som ikke innebærer fare for liv og helse. Dette kan også formuleres som et spørsmål om å utvide redningstjenestebegrepet.

7.2 Redningstjenestebegrepet i andre land

Begrepene «redningstjeneste», «redning» og lignende er definert forskjellig i ulike land. Noen land har også en særskilt definisjon av «katastrofe», og slik at katastrofene håndteres på særskilt måte.

Sverige:

«Med räddningstjenst avses i lagen de räddningsinsatser som staten eller kommunerna skall svara för vid olyckshändelser och överhängande fara för olyckshändelser för att hindra och begränsa skador på människor eller egendom eller i miljön.»

Finland:

«Räddningsverksamhet, varmed avses sådan skyndsamma åtgärder till føljd av en olycka som vidtas för att skydda och rädda människor, egendom och miljön samt för att begränsa skador och lindra följderna.»

Danmark:

«Redningsberedskabets opgave er at forebygge, begrænse og afhjæpe skader på personer, ejendom og miljøet ved ulykker og katastrofer, herunder krigshandlinger, eller overhængende fare herfor.»

Nederland:

«Preventing, limiting and fighting fires, limiting the risk of fire, preventing and limiting fire-related accidents and everything connected with these tasks. Limiting and combatting threats to the safety of people and animals in the event of accidents other than those related to fires. Limiting and managing disasters and serious accidents as referred to in the Disaster and Serious Accidents Act.»

«Disaster or serious accident is an event which seriously affects public safety, thereby posing a serious threat to or seriously damaging the life and health of many people or significant financial interests which requires the coordinated services and organisations with different disciplines to remove the threat or limit the damaging consequences.

Ungarn:

«Rescue work:

A situation of hazard produced by a disaster, damage, irregular technological process, technical trouble, escaping of a hazardous material or other action, the primary operational activity on the part of the fire-service for the protection of human life, good health and the material goods.»

«Disaster is a state or situation which threatens or damages human life, health, property, essential supplies for the population, the natural environment, natural values in a way or to a degree that the prevention or elimination of damages exceeds the protection possibilities, in an order of cooperation appointed for these tasks, and needs the introduction of specific measures and a continuous and strictly coordinated cooperation of local governments and state organs or the use of international assistance.»

Utvalget kjenner ikke til at andre land har begrenset sin redningstjenestes oppgaver til bare å omfatte innsatser for å beskytte liv og helse. Og som det fremgår av eksemplene ovenfor, har noen land også videre definisjoner i den forstand at redningstjeneste ikke bare er øyeblikkelig innsats i akuttsituasjoner.

7.3 Oppgaver for redningstjenesten i situasjoner som ikke krever koordinering eller ikke er akutte?

Utvalget finner det klart at det ikke er noen grunn til å utvide redningstjenestens oppgaver til tilfelle som krever innsats bare fra en enkelt etat. Som fremholdt i punkt 5.3 mener utvalget at samvirkeprinsippet fortsatt bør gjelde for redningstjenesten, og redningstjenestens fremste styrke er dens evne til å koordinere flere innsatsressurser. Å mobilisere redningstjenestens koordinerings- og ledelsesapparat når én etat selv kan håndtere hendelsen, vil være unødig ressursbruk og eventuelt også et hinder for effektiv innsats. Det samme gjelder dersom en kommune selv kan håndtere hendelsen, eventuelt med ressursbistand fra andre kommuner, statlige bistandsressurser eller frivillige organisasjoner.

Utvalget er også enige om at det ikke er grunn til å utvide redningstjenestens oppgaver til hendelser som ikke krever øyeblikkelig innsats i en akuttsituasjon. Det er da lagt vekt på at hendelser som ikke gjelder liv og helse og som krever koordinering, vil kunne være av høyst ulik type og omfang, og det vil lett oppstå uklare grenser for når redningstjenesten skal tre i aksjon. Dessuten vil det være lett for andre å søke å overlate egne funksjoner, herunder kriseplanlegging og beredskap, til redningstjenesten i strid med ansvarsprinsippet. Endelig vil en utvidelse i denne retning betinge et annet ledelsesapparat enn det vi har i dag.

Redningstjenestens styrke er altså dens evne til å opptre organisert i en akutt aksjon. Spørsmålet om utvidete oppgaver blir derfor i første rekke om det er behov for slik organisering og aksjonsledelse også i tilfeller som ikke gjelder liv og helse.

7.4 Hvilke verdier bør redningstjenesten ivareta?

Skal det være aktuelt å utvide redningstjenestens oppgaver til å gjelde også akuttinnsats for andre verdier enn liv og helse, må det dreie seg om verdier som er særlig viktige for samfunnet. Miljø kan etter omstendighetene være av en slik karakter, og det samme kan store materielle verdier.

Det er særlig akutt forurensning som kan representere en slik trussel mot miljøverdier at redningstjenesten vil kunne tillegges oppgaver. Som beskrevet i punkt 3.5.1, kan statlig myndighet helt eller delvis overta ledelsen av arbeidet med å bekjempe større forurensningsulykker, og i slike tilfelle vil en rekke instanser kunne pålegges bistandsplikt. Det gjelder således et samvirkeprinsipp også i disse tilfelle, og samordning av innsatsen vil være viktig.

Trusler mot rene materielle verdier vil normalt ikke kreve en akutt innsats med en sterk samordning og ledelse av mange aktører. Men det kan tenkes tilfelle der store ressurser fra mange ulike aktører må settes inn i øyeblikkelig innsats og der disse må samordnes av en ledelse som har oversikt og kan prioritere og fatte beslutninger uten forsinkelser.

Også andre hendelser kan ha omfang og konsekvenser som krever stor innsats og samordning. Som det er redegjort for flere steder i rapporten kan blant annet uvær, flom og skred berøre lokalsamfunn, kommuner og distrikter på en måte som setter viktige samfunnsfunksjoner ut av spill. Også når liv og helse ikke direkte er truet, kan det være påkrevet med hurtig og stor innsats for å begrense skadene. Ressursene som settes inn, vil i stor grad være de samme som benyttes i redningstilfelle. Utvalget vil likevel ikke foreslå at slike hendelser i seg selv faller inn under redningstjenestens oppgaver. Slike hendelser bør fortsatt være et kommunalt ansvar, slik at enhver offentlig etat har ansvar for sitt felt og ansvaret for den totale krisehåndtering innenfor den enkelte kommune tilligger kommunen som sådan. Utvalget mener de kommuner som har etablert en fornuftig kriseberedskap, vil ha de beste forutsetninger for å løse denne oppgave fordi den best kjenner de lokale forhold, ressurser og behov. Det vil også samsvare best med ansvarsprinsippet.

At kriseberedskapen kan være mangelfull i mange kommuner, tilsier at dette rettes opp og ikke at kommunens ansvar for å lede og koordinere innsatsen overføres til redningstjenesten. Utvalget er således enige om at en eventuell utvidelse av redningstjenestens oppgaver bør begrense seg til akutt innsats ved ulykker som truer miljøverdier eller materielle verdier og der en sterk og profesjonell aksjonsledelse er avgjørende. En slik utvidelse vil i tilfelle medføre at også den konkrete innsatsen vil anses som redningstjeneste, men den vil være begrunnet i behovet for aksjonsledelse.

7.5 Argumenter for og mot å utvide redningstjenestens oppgaver til å omfatte øyeblikkelig innsats som gjelder miljø eller store verdier

Det er hensyn som taler både for og mot en utvidelse av redningstjenestens oppgaver, og utvalget finner de riktig å gjøre rede for de viktigste.

For å utvide redningstjenestens oppgaver kan blant annet anføres:

Mange akutte ulykker og faresituasjoner som truer store materielle verdier, vil innebære en fare også for personers liv og helse. Særlig er dette tilfelle hvis hendelsen har en karakter og et omfang som medfører at den ordinært ansvarlige etat ikke kan håndtere den alene. Dette gjelder for eksempel industribranner og ved skipsulykker. Det samme gjelder mange tilfelle av akutt forurensning, for eksempel som følge av skipsforlis eller ved utslipp av giftige eller eksplosive stoffer. Store ulykker som rammer miljø eller store verdier, vil således også være redningstilfelle. Redningsaksjonen for å verne liv og helse vil da alltid ha første prioritet, men det vil deretter ofte være de samme innsatsstyrker som må settes inn for å berge miljøet eller verdiene. Dette taler for at ledelsesapparatet er det samme.

Redningstjenestens ledelsesapparat holder gjennomgående høy kvalitet, blant annet fordi det ofte er i virksomhet og får god erfaring med akutthendelser. Redningstjenesten er som følge av samvirkeprinsippet i stor grad løsnings- og handlingsorientert og ikke profesjonsorientert. Andre beredskapsorganisasjoner med ansvar for samordnede aksjoner holder mer ujevn kvalitet. Kommunale kriseledelser og særskilte ledelsesorganer som SFT og Sjøfartsdirektoratet er sjeldnere i aksjon og får ikke den samme erfaring og trening. Det vil heve kvaliteten på omfattende akuttaksjoner dersom de blir en oppgave for redningstjenesten, noe som vil lede til bedre resultat og bedre ressursutnyttelse.

Når innsatsressursene langt på vei er de samme i mange typer aksjoner, bør ledelsesapparatet også være det samme. Innsatsstyrkene kan da forholde seg til færre varslingsrutiner og kommunikasjonssystemer, og øvelser i samhandling, koordinering og ledelse får verdi i flere sammenhenger.

Redningssentralene har de beste og mest oppdaterte ressursoversikter, og vil trolig bruke redningsressurser som for eksempel frivillige organisasjoner i større grad.

I praksis opptrer redningstjenesten i dag i mange tilfelle som strengt tatt ikke er redningstilfelle. Dels kan det i utgangspunktet være tvil om en hendelse truer liv og helse eller bare andre verdier, og er først redningstjenesten mobilisert, vil den ofte gjennomføre aksjonen på vanlig måte uansett. Dels vil redningstjenesten fortsette sitt arbeid etter at liv og helse ikke lenger er truet, men det fortsatt er behov for en samordnet akuttinnsats. Det er heller ikke uvanlig at når politi, brannvesen og bistandsressurser opptrer i forbindelse med for eksempel en større brann, organiserer de seg på skadestedet på samme måte som ved et redningstilfelle.

Mot å gi redningstjenesten nye oppgaver taler blant annet:

Prioriteringen av liv og helse kan bli mindre klar enn i dag dersom redningstjenesten også skal ha ansvaret for andre verdier. Redningstjenesten kan komme under press for å la hensynet til andre verdier komme foran for eksempel fare for ikke livstruende personskade.

Fordi aksjoner som ikke gjelder liv og helse kan ha så forskjellig karakter, øker faren for feilprioriteringer når noe av fagmyndighetens ansvar overtas av redningstjenesten.

De instanser som i dag skal håndtere trusler mot andre verdier enn liv og helse, har etter ansvarsprinsippet et totalansvar. Å legge nye oppgaver til redningstjenesten kan frata disse incitamenter til å drive beredskapsarbeid, ikke minst hva angår samordning på lokalt nivå. Det kan også bli en sovepute for fagmyndigheter og for eiere av materielle verdier eller dem som har ansvar for forurensende eller farlige stoffer.

Grensene for redningstjenesten oppgaver blir uklare, både med hensyn til om det foreligger et redningstilfelle der redningstjenesten plikter å aksjonere og med hensyn til når redningsaksjonen er avsluttet og ansvaret for videre aksjon eller etterarbeid går over på andre. Dette reiser også spørsmål om hvem som avgjør hvor ansvaret ligger. Uklarheten vil ikke bare gjelde de utøvende og lokale ledd, men også overordnete myndigheter og i siste instans det konstitusjonelle ansvar.

Prinsippene for kostnadsdekning ved redningsaksjoner bygger på at det ikke skal stå på ressurser når liv og helse er truet. Prinsippene passer ikke når andre verdier er på spill. Da må innsats veies opp mot økonomisk gevinst. Det vil også være en risiko for overforbruk av redningsressurser.

For kystberedskap har man innført et system der både overvåking og ledelse av aksjoner som ikke gjelder liv og helse er lagt til KYBAL. Dette gir umiddelbar varsling og innsats. Overføring av aksjonsledelsesansvar til hovedredningssentralene vil bety både mulige forsinkelser og økt avstand mellom aksjonsledelse og sjøforsvarets ressurser.

7.6 Flertallsforslag: Redningstjenestens oppgaver utvides

7.6.1 Utvidelsen gjelder akuttinnsats for å berge store materielle verdier eller begrense alvorlige skader på miljøet

Utvalgets flertall, Jorkjend, Hareide, Nygaard, Suhrke, Stokstad, Laugaland og Mydske, er blitt stående ved å anbefale at redningstjenesten, i tillegg til de oppgaver den har i dag, også skal ha tilsvarende oppgaver når det kreves samordnet og øyeblikkelig innsats fra flere instanser for å berge store materielle verdier eller begrense alvorlige skader på miljøet. Flertallet understreker at redningstjenestens tradisjonelle oppgave - å redde mennesker fra død og skade - i alle tilfelle må gå foran hensynet til materielle verdier og miljøet.

Flertallet legger vekt på at redningstjenesten i atskillig utstrekning gjør en innsats for andre verdier enn liv og helse i dag. De to oppgavene er ved mange aksjoner sammenfallende, som når et fartøy berges og mannskapet ikke lenger er i fare, eller som når en brann er brakt under kontroll og faren for personskade er over. Selv om det ikke skulle være et slikt sammenfall, kan behovet for skadestedsledelse være så fremtredende at de involverte etater og organisasjoner tar i bruk redningstjenestemodellen også når liv og helse ikke er truet.

Lillestrøm-ulykken 5. april 2000 illustrerer flere sammenhenger mellom på den ene side ivaretagelse av materielle verdier og på den annen hensynet til liv og helse. For å ta vare på liv og helse måtte gasslekkasjen bekjempes. Brannen i togvognene representerte en stor fare for menneskene i nærheten, og etter at beboere var evakuert og området avsperret var slukkingen forbundet med risiko for innsatsmannskapene. Aksjonen burde foregått på samme måte - etter redningstjenestemodellen - selv om man hadde kunnet eliminere faren for personskade.

Det er først og fremst redningstjenestens ledelsesapparat som gjør det ønskelig å utvide tjenestens oppgaver. Dette apparatet har utdanning og erfaring både i å håndtere akuttsituasjoner og i å gjøre de nødvendige forberedelser i form av planverk, ressursoversikter, varslingsrutiner mv. Det har også fasiliteter som operasjonsrom og kommunikasjons- og datasystemer som er tilpasset organisert opptreden under tidspress.

Når redningstjenesten oppgaver bare knyttes til øyeblikkelig innsats i akutte ulykkes- eller faresituasjoner, er det liten risiko for at andre ansvarlige aktører lar redningstjenestens ansvar bli en sovepute med hensyn til forebygging og beredskap. Som redegjort for foran under 3.3.2.3 og 5.4 om ansvarsprinsippet, fritar ikke redningstjenestens ansvar for aksjonsledelse de enkelt andre aktører for sitt generelle ansvar, som eier, kommune eller fagmyndighet. Hva angår offentlige etater, har de dessuten plikt til å delta i redningsaksjoner.

Den nærmere avgrensing av de nye oppgaver er viktig, og man må uansett regne med at tvilstilfelle kan oppstå. Også i dag er det imidlertid hendelser der det kan være tvil eller et skjønnsspørsmål om de er redningstilfeller eller ikke. Ved en utvidelse av redningstjenestebegrepet vil de fleste slike hendelser falle innenfor.

I tillegg til mest mulig presise kriterier for hvilke oppgaver som faller inn under et utvidet begrep, er det viktig å ha mekanismer som løser spørsmålet hvis det likevel oppstår tvil eller uenighet. Flertallet mener det må være redningsledelsen som i slike tilfelle avgjør om en hendelse er av en slik karakter at det foreligger et redningsoppdrag. Dette er situasjonen i dag hva angår liv og helse, og ved utvidete oppgaver er det viktig at andre instanser ikke skal kunne rekvirere redningstjeneste. Som det vil fremgå nedenfor, foreslår utvalget at ett av kriteriene for om det foreligger et redningstilfelle som ikke gjelder liv og helse, skal være at objekteier, kommune eller fagmyndighet ikke kan løse oppgaven. Dette innebærer at redningsledelsen i tvilstilfelle må treffe sin avgjørelse i samråd med vedkommende eier, kommune eller myndighet. Særlig når det er spørsmål om å avslutte en redningsaksjon, er et slikt samråd nødvendig for å sikre at ansvaret overlates til vedkommende instans på rette tidspunkt.

7.6.2 Nytt redningsbegrep - definisjon

I Norge har vi hatt en felles forståelse - en definisjon - av redningsbegrepet, selv om den i motsetning til hva som er tilfelle i de fleste andre land, ikke er nedfelt i formell lov eller forskrift.

Definisjoner kan ikke løse alle avgrensningsspørsmål, og de må leses i lys av forhistorie og praksis. Mange av de forskjellige utrykk som er brukt i definisjonene av redningstjeneste dekker i hovedsak samme realitet.

Flertallet mener at en lov- eller forskriftsfestet definisjon av redningstjeneste likevel kan være et godt verktøy for å fremheve de viktigste avgrensningene av redningstjenestens oppgaver mot andres ansvar for innsats og samordning av innsats ved uforutsette hendelser.

Flertallet foreslår følgende definisjon:

Redningstjeneste er den organiserte og koordinerte innsats mellom offentlige etater, frivillige organisasjoner og andre som iverksettes for å redde mennesker fra død eller skade som følge av en akutt ulykkessituasjon, når situasjonen er slik at en enkelt instans ikke kan løse oppgaven.

Det er også redningstjeneste når en slik organisert og koordinert innsats iverksettes i en akuttfase for å avverge eller begrense skade på store materielle verdier eller alvorlig skade på miljø som følge av en ulykkessituasjon, så lenge situasjonen er slik at objekteier, kommune eller fagmyndighet ikke kan løse oppgaven.

Definisjonen gir rammene for redningstjenestens oppgaver. Den må suppleres både av en regel om at ved enhver redningsaksjon går hensynet til liv og helse foran hensynet til miljø og materielle verdier og av regler om at det er redningsledelsen som i samråd med berørte myndigheter og eventuelt objekteier, som avgjør om det foreligger et redningstilfelle.

7.6.3 Konsekvenser for andre beredskapsordninger av et utvidet redningstjenestebegrep

Etter flertallets syn berører den foreslåtte utvidelsen i liten grad de enkelte innsatsressursers roller og ansvar. Noen oppgaver utføres i praksis som redningstjeneste allerede i dag, og i andre nye oppgaver vil de samme etater og organisasjoner som tidligere stå for den konkrete innsats, men under redningsledelse.

Det er i forhold til samordning og ledelse at det vil bli endringer.

Ved akutt forurensning vil redningstjenesten tre inn der hendelsen ikke kan håndteres av private aktører, kommuner eller fagmyndigheter. Det samme gjelder der et skips sikkerhet er i fare uten at liv og helse er truet. Redningstjenesten vil således etter forslaget overta KYBALs, SFTs og Sjøfartsdirektoratets ansvar for akutt aksjonsledelse når flere instansers ressurser må samordnes. Det er trolig på disse områder det i første rekke vil falle reelt nye oppgaver på redningstjenesten.

Flertallet foreslår således at KYBALs ansvar for aksjonsledelse blir overført til HRS, mens ansvaret for overvåking og varsling vil bli beholdt. Sjøforsvaret vil få samme rolle og ansvar med hensyn til hendelser med fare for akutt forurensning eller for skipssikkerheten som med hensyn til hendelser som truer liv og helse. At ansvaret for den samordnede aksjonsledelse ligger hos redningssentralen, er ikke til hinder for at sjøforsvaret kan aksjonere øyeblikkelig med egne ressurser når overvåkingen viser at det er påkrevet, uansett hvilke verdier som er truet. Betegnelsen «KystBeredskap og AksjonsLedelse» blir likevel noe misvisende.

At SFT ikke skal ha aksjonsledelse i en akuttfase, betyr ikke at tilsynets beredskapsorganisasjon kan nedlegges. Det er bare i akuttfasen at ledelsesfunksjonen legges til hovedredningssentralen, eventuelt til en lokal redningssentral. Særlig dersom en redningsaksjon ikke lykkes i å forhindre større utslipp av olje eller kjemikalier, vil det være behov for samordnet innsats også utover en akuttfase. Det vil fortsatt være SFTs ansvar å samordne og lede denne innsatsen. SFT vil dessuten ha ansvaret for at det foreligger innsatsressurser til bruk i oljevernaksjoner, uansett om de utføres som redningstjeneste eller under SFTs egen aksjonsledelse.

Sjøfartsdirektoratets aksjoner mot skip som representerer en akutt fare for forurensning er beskrevet i pkt. 4.4.12. Som det fremgår der, vil en slik aksjon kunne foregå parallelt med en oljevernaksjon fra forurensningsmyndighetenes side, og man kan også tenke seg at det samtidig pågår en redningsaksjon fordi skipets mannskap eller andre er i fare. Koordinert og akutt innsats mot skip som representerer en fare for miljø eller skipssikkerhet, bør etter flertallets syn være en oppgave for redningstjenesten, og det vil falle inn under det utvidete redningstjenestebegrep. Sjøfartsdirektoratet vil likevel ha ansvaret for de aksjoner som ikke forutsetter en akutt samordning av flere ressurser, for eksempel de tilfelle der direktoratet og Kystvakten etter etablerte rutiner håndterer situasjonen uten at andre instanser er berørt.

Den interkommunale forurensningsberedskapen som er omtalt i pkt. 4.3.3 ovenfor, har som hovedsiktemål å bidra til at den kommunale forurensingsberedskap er tilfredsstillende. Regionene vil derfor i utgangspunktet ikke bli berørt av at redningstjenestens ansvar utvides. Men ressursene i den enkelte region vil tas i bruk ved aksjoner som defineres som redningstjeneste.

Redningstjenesten vil etter forslaget i prinsippet overta koordineringen av deler av kriser som nå er kommunens ansvar. Det vil kunne dreie seg om den første akuttinnsatsen ved naturkatastrofer og lignende. Dette vil trolig bare i sjeldne tilfelle innebære en reell endring i forhold til i dag, idet et kriterium på redningstjeneste, er at kommunen ikke kan løse oppgaven.

Flertallet foreslår at politilovens § 27 som regulerer politiets oppgaver i ulykkes- og katastrofesituasjoner, endres slik at politiets plikt til å iverksette redningsinnsats og plikten til å aksjonere på annen måte samsvarer med den foreslåtte definisjonen av redningstjeneste. Det vises til kap. 14 om lovforslag mv.

Når en fredstidskrise er av et slikt omfang at fylkesmannens operative samordningsfunksjon etter kgl. res. av 12. desember 1997 utløses, har fylkesmannen og fylkesberedskaprådet som oppgave å føre tilsyn med den krisehåndtering som de ordinære myndigheter utøver og å koordinere ressurstilgangen til kommunene. Koordineringen av redningsinnsats er redningsledelsens oppgave, og dette gjelder også koordineringen av ressurstilgangen.

Kommunenes, fylkesmannens og fagmyndighetenes ansvar bortfaller ikke selv om det pågår en redningsaksjon. Også flertallet mener at dagens regel om at fylkesmannen har samordningsansvar for krisehåndtering som ikke berøres av redningsaksjonen, foreslås opprettholdt. Noen hendelser som i dag utløser fylkesmannens koordineringsfunksjon, vil med den foreslåtte utvidelse av redningstjenestens oppgaver, i sin helhet kunne måtte håndteres som en redningsaksjon i akuttfasen. Ved denne typen hendelser vil det regelmessig være behov for en betydelig innsats, først og fremst under kommunenes ansvar, etter at akuttfasen er avsluttet. Den foreslåtte utvidelse av redningstjenestens oppgaver innebærer ingen begrensninger av fylkesmannen samordningsansvar i en slik etterfølgende fase.

Ved omfattende katastrofer, som flom og orkan som truer så vel liv og helse som materielle verdier i større områder, vil det kunne foregå redningsaksjoner parallelt med annen innsats for å berge materielle verdier og opprettholde eller gjenopprette viktige samfunnsfunksjoner. I slike tilfelle vil redningstjenestens ressursbehov går foran andre behov. Det er likevel nødvendig med kontakt mellom redningsledelsen på den ene side og fylkesmannen og berørte kommuner på den annen, først og fremst fordi disse må være løpende orientert om hvilken innsats og hvilke ressurser redningssituasjonen krever, men også fordi fylkesmannen kan bistå med sin oversikt over krisebildet for øvrig. Fylkesmannens apparat vil således kunne være en innsatsfaktor i redningstjenesten.

Utvalget har i punkt 3.6.2 anbefalt at den særlige ordning som er etablert for beredskap mot og håndtering av atomulykker, blir opprettholdt. Behov for koordinert akuttinnsats som følge av atomulykke vil dreie seg om liv og helse, og flertallets forslag om nye oppgaver for redningstjenesten vil i praksis bety lite for forholdet mellom redningstjeneste og atomulykkesberedskap.

7.7 Mindretallsforslag: Redningstjenestens oppgaver utvides ikke

Utvalgets medlemmer Røkke, Gran, Helgeland og Orsten støtter forslaget om en lov- eller forskriftsfestet definisjon av redningstjeneste, og mener at dette kan være et godt verktøy for å avgrense redningstjenestens oppgaver mot andre etaters ansvar for innsats og samordning ved akutte og uforutsette hendelser. Disse medlemmer støtter derfor flertallet i følgende definisjon av redningstjeneste:

«Redningstjeneste er den organiserte og koordinerte innsats mellom offentlige etater, frivillige organisasjoner og andre som iverksettes for å redde mennesker fra død eller skade som følge av en akutt ulykkessituasjon, når situasjonen er slik at en enkelt instans ikke kan løse oppgaven.»

Disse medlemmer er imidlertid ikke enig i at redningstjenestens oppgaver utvides til også å omfatte hendelser som ikke innebærer fare for liv og helse.

For det første ser ikke disse medlemmer at det er et dokumentert behov for en redningstjeneste som skal iverksettes i en akuttfase for å avverge eller begrense omfattende skade på store materielle verdier eller alvorlig skade på miljøet. Disse medlemmer vil understreke at dagens redningsbegrep med avgrensning til liv og helse skaper klare grenser for redningstjenestens oppgaver. Dette gjelder både med hensyn til spørsmålet om hvorvidt det foreligger et redningstilfelle der redningstjenesten plikter å aksjonere, og med hensyn til spørsmålet om når redningsaksjonen er avsluttet. En utvidelse av redningstjenestens oppgaver vil kunne innebære at prioriteringen av liv og helse blir mindre åpenbar, og at det skapes uklare ansvarsforhold mellom den aktuelle fagmyndighet og redningstjenesten.

For det andre legger disse medlemmer vekt på at det allerede er bygget opp en beredskap for å avverge eller begrense skade på miljøet og materielle verdier, knyttet til både politiets, Forsvarets, fylkesmannens og de aktuelle fagmyndigheters ansvar.

I henhold til politilovens § 27, tredje ledd, tilligger det politiet å iverksette de tiltak som er nødvendig for å avverge eller begrense skade. Inntil ansvaret blir overtatt av annen myndighet, skal politiet organisere og koordinere hjelpeinnsatsen. Politiet har altså allerede i dag et koordinerende ansvar for å avverge og begrense skade på miljøet og materielle verdier.

Disse medlemmer legger til grunn at det faktum at enkelte andre land har et utvidet redningsbegrep, herunder våre naboland Sverige og Danmark, ikke er en selvstendig begrunnelse for å gjøre det samme i Norge. Norge har, i motsetning til Sverige og Danmark, en integrert redningstjeneste organisert under to hovedredningssentraler. Dette gjør det enklere å få en god effekt av politiets plikter etter § 27, tredje ledd, i politiloven.

Det må imidlertid ikke være tvil om at den fagmyndighet som har ansvaret for en sektor eller funksjon til daglig, også har ansvaret for å iverksette tiltak ved en akutt ulykkeshendelse. Flertallets forslag om å utvide redningstjenestens oppgaver vil kunne undergrave og fragmentere dette fagansvaret. I tillegg vil det kunne bidra til å undergrave det totalansvar de ulike fagmyndigheter i dag har med hensyn til forebyggende arbeid for å øke samfunnssikkerheten og redusere sårbarheten.

Flertallets forslag legger opp til at redningsledelsen (politiet) skal avgjøre når den enkelte objekteier, kommune eller ansvarlig fagetat skal kunne overta krisehåndteringen av hendelser som ikke innebærer fare for liv og helse. Medlemmene Røkke, Gran, Helgeland og Orsten peker på at objekteier, kommune og ansvarlig fagetat er best til å vurdere og selv må avgjøre når de er klar til å overta ansvaret. Dette er også i samsvar med praktiseringen av politilovens § 27, tredje ledd.

En utvidelse av redningsbegrepet vil innebære at forsvarskommandoenes ansvar for å iverksette og innledningsvis lede aksjoner til sjøs for å berge miljøet og materielle verdier (KYBAL) blir overført til hovedredningssentralene. Dette vil kunne få negative konsekvenser for kystberedskapen. I kraft av sine primæroppgaver besitter Forsvaret overvåkingsressurser som medfører at forsvarskommandoene til enhver tid har en god oversikt og situasjonsforståelse av aktiviteten langs kysten. I forbindelse med kystberedskapen innehar Forsvaret således en forebyggende rolle og kan bidra til å avverge ulykkeshendelser før de oppstår. Videre har forsvarskommandoene en døgnkontinuerlig beredskap ledet av personell med god operativ kompetanse i å løse maritime oppdrag. Dette innebærer at Forsvaret raskt og effektivt kan iverksette og lede en aksjon til sjøs for å berge miljøet og materielle verdier. Kystberedskap og aksjonsledelse henger nøye sammen, da ansvar for kystberedskap i stor grad er en forutsetning for effektivt å kunne utføre aksjonsledelse. Ved å utvide redningsbegrepet og overføre ansvaret for aksjonsledelsen til Hovedredningssentralene, oppstår det et uheldig skille mellom ansvaret for forebygging og ansvaret for å aksjonere. Dette medfører en ytterligere fragmentering i organiseringen av kystberedskapen.

Det er i dag et godt samarbeid mellom forsvarskommandoene og Hovedredningssentralene, og de utfyller hverandre på en god måte i større redningsaksjoner til sjøs. Mens Hovedredningssentralene har ansvaret for redning av liv og helse, har forsvarskommandoene aksjonsledelsen for arbeidet med å begrense skade på miljøet og materielle verdier. Det faktum at disse oppgavene er delt mellom to ulike organer, bidrar til at oppgavene kan startes parallelt uten fare for feilprioritering. Dette medfører videre at man sparer verdifull tid i innledningsfasen av en større redningsaksjon.

For det tredje legger disse medlemmer til grunn at politiet og Hovedredningssentralene ved et eventuelt utvidet redningsbegrep vil måtte tilføres både økonomiske og personellmessige ressurser for å kunne utføre oppgaver som i dag primært tilligger andre myndigheter. I forbindelse med kystberedskapen innebærer dette i praksis at Hovedredningssentralene vil måtte styrke sitt ledelseselement og bygge opp et tilsvarende operasjonssenter som i dag finnes i forsvarskommandoene. Fra et samfunnsøkonomisk perspektiv er dette lite hensiktsmessig og regningssvarende.

Disse medlemmer legger også vekt på at det allerede er bygget opp et apparat for samordning ved kriser og katastrofer i fred, jamfør kongelig resolusjon av 12. desember 1997 vedrørende retningslinjer for regionalt samordningsansvar ved kriser og katastrofer i fred. Disse retningslinjene bygger på prinsippet om at eksisterende myndighetsforhold, styringslinjer og oppgavefordeling ikke endres ved kriser og katastrofer i fred, at kriser skal håndteres på lavest mulig nivå, og at ansvaret for iverksetting av tiltak tilligger kommunene, fylkeskommunene og den regionale statsforvaltning. I tillegg understrekes det at krisehåndteringen skal skje i henhold til ordinære ansvarsprinsipper, og at ansvar og organisering av redningstjenesten og politiets generelle ansvar i henhold til politilovens § 27, tredje ledd, ikke endres. Fylkesmannens sentrale rolle i forbindelse med samordningen blir understreket i retningslinjene.

Utvalgets flertall legger til grunn at samvirkeprinsippet skal videreføres også ved et eventuelt utvidet redningsbegrep. Dette innebærer blant annet at alle offentlige etater vil plikte å stille sine ressurser til disposisjon for redningstjenesten, og at de ulike etatene i hovedsak selv skal dekke sine utgifter i forbindelse med redningsaksjonen. Utvalgets medlemmer Røkke, Gran, Helgeland og Orsten understreker at Forsvaret alltid vil strekke seg langt for å kunne bistå i redningstjenesten. Plikten til deltakelse må imidlertid ikke gå på bekostning av Forsvarets evne til å løse sine primæroppgaver.

Disse medlemmer understreker videre at det ved en eventuell utvidelse av redningsbegrepet snarest må gjennomføres en konsekvensutredning med hensyn til fylkesmannens samordningsansvar, samt kommunenes og andre fagmyndigheters ansvar og oppgaver i forhold til egen krisehåndtering. Det må også utredes om redningstjenesten (politiet) ved en slik løsning må ta et større ansvar for å iverksette kompetansegivende tiltak i forhold til kommunene. Dette er i dag oppgaver som er knyttet til det ansvar og de oppgaver fylkesmannen er gitt blant annet ved kongelig resolusjon av 12. desember 1997.

7.8 Kostnadsdekning ved redningsaksjoner

Situasjonen i dag er at de utgifter som offentlige etater pådras i forbindelse med en redningsaksjon, dekkes av hver enkelt etat innenfor de ordinære budsjettrammer. De frivillige organisasjonene får dekket utgifter over redningstjenestens budsjett etter faste takster.

Det offentlige kan kreve utgifter til redningsaksjoner refundert av den som har utløst aksjonen. Luftfartsloven § 12-2 har en bestemmelse om erstatning for utgifter til ettersøkning av savnet luftfartøy, men denne benyttes så å si ikke. Vilkåret for refusjon av redningsutgifter for øvrig er at det er utvist grov uaktsomhet, og det rettslige grunnlaget er det ulovfestede erstatningsrettslige skyldansvar. Det er vedkommende redningssentral som kan reise spørsmålet om refusjon, og spørsmålet avgjøres av Justisdepartementet. Refusjon kreves sjelden, i gjennomsnitt ca. én gang pr. år.

Utvalget finner at denne ordningen fungerer tilfredsstillende og er en naturlig og rimelig konsekvens av den dugnadsinnsats som det offentlige organiserer ved en redningsaksjon som gjelder liv og helse.

Hva angår forurensning, er det detaljerte særregler i så vel forurensningsloven som i sjøloven og petroleumsloven. Reglene pålegger eier, bruker eller rettighetshaver erstatningsansvar blant annet for tap eller utgifter noen har hatt som følge av rimelige tiltak for å avverge eller begrense forurensningsskade. Disse reglene samsvarer med internasjonale konvensjoner som Norge er bundet av.

Ved et utvidet redningsbegrep, slik som utvalgets flertall anbefaler, vil krav på erstatning etter disse lover også gjelde utgifter og tap i forbindelse med redningsinnsatsen.

Offentlig akuttinnsats som ikke gjelder liv, helse eller forurensning, er normalt gratis for den som nyter godt av ytelsen. Verken brannvesen, kommunene for øvrig, politi eller Sivilforsvaret tar seg betalt for sine tjenester ved uforutsette hendelser. De frivillige organisasjonene får utgiftsdekning av oppdragsgiveren på samme måte som ved redningstjeneste.

Uavhengig av om redningstjenesten får utvidete oppgaver, anbefaler utvalget at det ikke gjøres noen endring i utenforståendes plikt til å dekke utgifter helt eller delvis. De prinsipper som i dag gjelder på dette området, bør videreføres. Reglene ved forurensningsskade er utformet slik at de vil gjelde uansett om det er den offentlige redningstjeneste eller andre som har tap eller utgifter. Andre nye oppgaver for redningstjenesten vil etter flertallets forslag gjelde materielle verdier av stor samfunnsmessig betydning. Siden det er i samfunnets interesse å verne om slike verdier, vil det ikke være urimelig at det også er samfunnet som bærer de økonomiske utgiftene ved en redningsaksjon etter det samme prinsipp som for situasjoner hvor redningsaksjonen gjelder liv og helse. Men også ved vern av materielle verdier kan forholdene unntaksvis ligge slik an at en skadevolder som har utvist grov uaktsomhet bør holdes ansvarlig for utgiftene til redningsaksjonene. Et slikt ansvar må i så fall bygge på alminnelige erstatningsrettslige regler. Dette representerer ingen endringer i det som prinsipielt gjelder i dag.

Dersom redningstjenestens oppgaver utvides, kan de innkrevingsrutiner som gjelder for refusjon av redningsutgifter i dag, brukes i alle tilfelle som ikke gjelder akutt forurensning. Ansvaret for å samordne og fremme de forskjellige krav kan for forurensningstilfellene best ligge til forurensningsmyndighetene, slik det gjør i dag. Av utgiftene som kan kreves dekket, vil redningsutgifter normalt bare utgjøre en andel.

Etter dette anbefaler utvalget at det ikke gjøres endringer i utenforståendes plikt til å refundere eller erstatte det offentliges utgifter til redningsaksjoner, i forurensningstilfelle eller ved andre uforutsette hendelser. Gjeldende regler kan imidlertid med fordel tydeliggjøres gjennom lov eller forskrift.

I tillegg til offentlige etaters egne utgifter og refusjonen til frivillige organisasjoner, vil det ofte kunne oppstå utgifter til kjøp av varer og tjenester under en akuttinnsats etter en ulykke. Det kan være utgifter til for eksempel slepebåt, anleggsmaskiner og konsulentbistand som er nødvendige i ulykkesinnsatsen. En utvidelse av redningstjenestens oppgaver som foreslått av utvalgets flertall vil kunne medføre en forskyvning offentlige etater imellom av ansvaret for denne type utgifter ved ulykker på land. Utenfor redningstilfellene vil det normalt være vedkommende kommune som står ansvarlig for slike utgifter. Ved redningsaksjoner dekkes slike utgifter av redningstjenesten, og dette bør gjelde også ved et utvidet redningstjenestebegrep. Flertallets forslag om slik utvidelse vil trolig bare medføre få nye aksjoner på land for redningstjenesten. Det vil trolig bli mindre enn én slik aksjon i året i gjennomsnitt og på landsbasis. Utgiftene vil imidlertid kunne bli betydelige ved hver slik aksjon og de er vanskelige å forhåndsberegne.

Eventuelle nye oppgaver innen sjøredning vil medføre at redningstjenesten i første omgang vil stå ansvarlig for denne typen utgifter, slik den nå gjør når det gjelder liv og helse. Som nevnt vil reglene om eier, bruker og rettighetshavers erstatningsansvar også gjelde for slike utgifter.

7.9 Behov for katastrofebegrep?

Nederland og Ungarn har definert begrepet «katastrofe». Andre land har gjort det samme, og noen har innført begrepet «unntakstilstand». Når katastrofetilstand eller unntakstilstand er erklært eller foreligger, gjelder spesielle regler som skal lette krisehåndteringen. Ansvaret for håndteringen går gjerne over til overordnet, statlig nivå, og offentlige etater og private rettssubjekter kan pålegges utvidete oppgaver og plikter.

Utvalget ser ikke noe behov for å innføre en tilsvarende ordning i Norge. Redningstjenesten samordnes og ledes av statlige myndigheter, med et fleksibelt system for økning av innsatsen og sentralisering av ledelsen. Fordi vi ikke har noen tradisjon med offisiell bruk av begrepene katastrofetilstand, vil det også kunne misforstås dersom noen alvorlige hendelser blir erklært som katastrofer og andre ikke.

Derimot kan det være ønskelig at myndighetene i helt spesielle situasjoner har utvidete fullmakter i forhold til pålegge borgerne byrder og plikter. Det vises til punkt 14.3.