8 Redningstjenestens operative organisasjon

8.1 Innledning

Utvalget har vurdert organisering av redningstjenesten ut fra et «brukerperspektiv», dvs. ut fra hvordan tjenesten bør organiseres på et skadested for at oppgaven der kan løses best mulig. Det følger av definisjonen i punkt 7.6.2 at oppgaven er å «redde mennesker fra død eller skade» eller å «avverge eller begrense skade på store materielle verdier eller alvorlig skade på miljø». Best løsning av dette kan kalles «redningseffektivitet», til forskjell fra «ressurseffektivitet». I redningstjenesten kan man ikke forkaste «dyre» løsninger hvis de gir bedret mulighet til å løse oppgaven. En annen sak er at de to typer effektivitet ikke ofte vil komme i konflikt ved valg av organisasjonsmodeller.

Overordnet aksjonsledelse og systemet for å forsterke de primære innsatsressursene kan kalles det operative annenlinjeapparat. Hvordan dette skal organiseres, må først og fremst avgjøres ut fra hva som tjener oppgaveløsningen på skadestedet best. Man må ha for øyet at annenlinjeapparatet har størst betydning ved omfattende og komplekse redningsaksjoner.

Utvalget har ikke sett det som sin oppgave å presentere detaljerte løsninger for organisering av skadested eller redningssentraler. Det betyr ikke at det ikke kan være behov for forbedringer også på detaljnivå, men selve planverket må ansvarlig myndighet vurdere i samråd med andre deltagere i redningstjenesten og med andre berørte myndigheter. Hensikten med utvalgets anbefalinger er nettopp å klargjøre hvem som har ansvaret for de forskjellige funksjoner, ikke minst ansvaret for samordning og ledelse.

Organiseringen må, i tråd med de prinsipper som det er redegjort for i kapittel 5, særlig ta hensyn til at:

• redningstjenesten er et samvirke

• organisasjonen må være fleksibel, fordi den skal håndtere oppgaver av svært ulik karakter og omfang

• organisasjonen må kunne vokse dersom oppgaven vokser mens en aksjon pågår

Utvalgets anbefalinger går ut på at hovedtrekkene i dagens operative system beholdes. Det bygger på lang erfaring og har vist seg å være hensiktsmessig når samvirkeprinsippet skal utøves i praksis. Spesielt vil utvalget peke på at så vel skadestedsledelse som redningssentraler er organisert slik at funksjonen kan tilpasses den konkrete hendelse, også slik at innsatsressurser og samordnings- og ledelsesapparat kan utfylles og forsterkes dersom det er behov for det.

Selv om prinsippet om en integrert land-, sjø- og luftredningstjeneste beholdes, er det i praksis store forskjeller mellom en redningsaksjon til sjøs og en redningsaksjon på land. Dette har gitt seg utslag i at redningsaksjoner til sjøs normalt ledes av vedkommende hovedredningssentral, mens disse sjelden leder landredningsaksjoner. Luftredningsaksjoner ledes i søksfasen av HRS. Konstateres det flyulykke på land, vil redningsaksjonen ledes av LRS, ellers av HRS.

I det følgende skilles det mellom landredning på den ene side og sjøredning og søkefasen i luftredning på den annen.

8.2 Skadested ved sjøredning

Mange redningsaksjoner til sjøs vil i en innledende fase, før innsatsressurser i form av fartøyer eller helikoptre er nådd frem til havaristedet, måtte ledes fra land. Såsnart flere enheter er kommet til unnsetning bør det om mulig også skje en koordinering på stedet av direkteinnsatsen. Redningsledelsen utpeker et fartøy eller et luftfartøy som stedlig koordinator («On Scene Coordinator» - OSC) og tildeler det særskilte oppgaver innenfor følgende områder:

• Fastsette sannsynlig posisjon for ettersøkningsobjekt og søkeområde

• Utpeke enheter som skal delta i søk, etablere leteområder og ettersøkningsmønstre

• Rapportere til redningssentral om lokale forhold, søkeresultat og ressursbehov

Et hvilket som helst fartøy eller luftfartøy kan i prinsippet være OSC. I norsk redningstjeneste har marine- og kystvaktfartøyer, redningsskøyter og Orion-fly særlig gode forutsetninger for oppgaven.

Utvalget anbefaler ingen endringer i systemet med OSC. Det er i samsvar med internasjonale forpliktelser.

Det operative konsept ved sjøredning kan uten videre overføres til aksjoner der det er akutt fare for forurensning eller for et skips sikkerhet.

8.3 Luftredning

Flyredningstjenesten i Norge er en del av den samvirkende redningstjenesten, og er organisert i samsvar med internasjonale avtaler om sivil luftfart.

Enheter i lufttrafikktjenesten ivaretar kravet til alarmtjeneste, jf. ICAO Annex 11, og bistår ved behov LRS eller HRS i søks- og redningsfasen. I tillegg deltar Luftfartsverket med personell i den kollektive redningsledelsen ved HRS og LRS.

HRS er ansvarlig for søk og lokalisering av savnede luftfartøyer. Hvis ulykkesstedet er på land overføres aksjonsledelsen til LRS, mens HRS fortsatt har ledelsen dersom ulykkeshendelsen lokaliseres til havområdene. Ved hendelser på selve lufthavnen og i dens umiddelbare nærhet vil lufthavnens brann- og havarivern umiddelbart aktiveres og gjøre førsteinnsats til LRS ev. overtar.

Luftfartsverket har etablert 16 underliggende flyredningssentraler tilknyttet lufttrafikk-tjenesten, hvor det er lokaler som er spesielt utrustet for søk etter og redning av savnede luftfartøyer.

8.4 Skadested ved landredning - funksjonsfordeling

Utvalget har tatt det for gitt at vi i fremtiden vil ha et statlig politi, kommunale brannvesen, en kommunal primærhelsetjeneste og en statlig spesialisthelsetjeneste. Spesialisthelsetjenesten vil i fremtiden også omfatte ambulansetjenesten. Det forventes at helseregionene vil få stor frihet til å organisere tjenestene som de vil.

Ansvaret for å utføre de ulike faglige funksjoner på et skadested må som nå ligge til de aktuelle fagetater. I første rekke er dette de tre nødetatene.

Det er nødvendig å ha en felles modell for skadestedsledelse for hele landet. Forskjellige, lokalt tilpassede modeller vil skape uklarheter og senke beredskapen mot ulykker som krever innsats fra andre enn lokale ressurser. Det vil dessuten gjøre det vanskelig å gi enhetlig utdannelse i funksjonene på skadested.

Utvalget mener at den ansvarsfordeling man har på skadestedet i dag, bør beholdes. I større byer, der alle nødetatene har store ressurser og høy kompetanse, ville det vært mulig å tillegge for eksempel brannvesenet det overordnete ansvaret for skadestedsledelse slik det gjøres i noen andre land. På landsbasis er imidlertid den beste modellen at politiet har skadestedsledelsen når etaten er tilstede. Det forutsetter imidlertid vaktordninger og lignende som sikrer at polititjenestemenn med operativ erfaring alltid kan tilkalles til et skadested.

Det som taler for at skadestedsledelse primært bør være politiets oppgave, er at politiet har en enhetlig utdannelse i ledelse og at annet politiarbeid gir polititjenestemenn operativ erfaring som er nyttig ved koordinering og ledelse av redningsinnsats. Videre er de egentlige politioppgavene på et skadested, som orden, trafikk og etterforskning, mer forenlig med en noe tilbaketrukket, koordinerende rolle enn andre fagoppgaver, for eksempel pasientbehandling og bekjempelse av brann. Det kan også nevnes at ved leteaksjoner, der den mest fremtredende fagoppgave er politiets ansvar, faller overordnet ledelse og koordinering sammen med den faglig ledelse.

Det samlete utvalg vil understreke at skadestedsledelse i første rekke er tilrettelegging for faginnsats og koordinering av ressurser og støttefunksjoner. Politiets skadestedsledere skal ikke lede brann- og helsevesenets faginnsats. Skadestedsledelsens organisasjon må tilpasse seg ulykkens omfang, varighet og karakter. Ved større ulykker består skadestedsledelsen foruten skadestedsleder også av fagledere for de viktigste funksjonene, som brann og helse/sanitet. Dette systemet bør beholdes.

Utvalgets medlemmer Hareide og Suhrke mener betegnelsen «skadestedsleder» bør erstattes av «skadestedskoordinator». Dette fremhever det viktigste ved funksjonen, og det vil samsvare med betegnelsen ved sjøredning, der det engelske uttrykket «On Scene Commander» er erstattet av «On Scene Coordinator», jf. ovenfor under pkt. 8.2.

Resten av utvalgets medlemmer vil beholde betegnelsen «skadestedsleder» for at det ikke skal være tvil om at også ved skadestedsledelse må det være klare kommandolinjer. Betegnelsen er dessuten godt innarbeidet.

Helsetjenestens deltagelse i skadestedsledelse synes å være et svakt punkt ved mange større redningsaksjoner. Et eksempel er Åsta-ulykken, der granskningskommisjonen peker på at det manglet faglig leder sanitet og at skadestedslederen ikke hadde totaloversikt over helseressursene.

Helsetjenestens representant i skadestedsledelsen skal etter någjeldende ordning være lege. Samtidig vil en lege være den beste til å gi pasienter behandling, og de færreste leger får systematisk opplæring i ledelse. Det er derfor reist spørsmål om funksjonen som fagleder helse/sanitet kan delegeres til annet helsepersonell. Imidlertid ser mange leger det som problematisk å delegere noe av sitt ansvar på skadestedet til underordnet personell, da prioritering på medisinsk grunnlag anses som en vesentlig del av ledelsesansvaret. Det ligger betydelige utfordringer her, og disse er det i første rekke overordnete helsemyndigheters ansvar å møte. Utvalget vil likevel peke på at det ofte kommer akuttmedisinsk ekspertise til skadestedene. En hensiktsmessig rollefordeling mellom akuttmedisiner og representant for kommunehelsetjenesten vil være at den første forestår behandling og den andre, som gjerne har kunnskap om lokale forhold, har den overordnete medisinske fagledelse. Utvalget anbefaler at helsemyndighetene klargjør hvilke roller ulike helsepersonell skal ha på skadested ved omfattende ulykker, og at rutiner og opplæring på dette felt tar hensyn til det samvirke som skjer på et skadested - mellom faginnsats og skadestedsledelse og mellom de forskjellige etater og fag.

I noen tilfelle er det behov for ledelsesnivåer under faglederne. Dette må bestemmes av skadestedsledelsen etter oppgavenes omfang og karakter. Etatene bør ikke selv markere funksjoner uten at det er avklart med skadestedsledelsen og det er klart for aktørene hva funksjonen innebærer.

8.5 Annenlinjefunksjoner ved landredning

8.5.1 Innledning

Annenlinjefunksjoner er ovenfor i dette kapitlet definert som overordnet aksjonsledelse og system for forsterkning av de primære innsatsressursene. Det omfatter også støttefunksjoner som forpleining og lignende samt andre oppgaver som ikke utføres på skadestedet. De siste kan for eksempel være innkvartering av evakuerte, varsling av og omsorg for pårørende og mediehåndtering. Svært mange slike oppgaver har vedkommende kommune ansvaret for, men det er også en overlapping mellom redningsledelsens oppgaver og kommunalt ansvar. Varsel til og oppfølging av pårørende er eksempler på oppgaver som må ses i sammenheng, men der varsling primært er redningsledelsens ansvar og oppfølging i form av omsorg og eventuell faglig bistand vil være kommunens ansvar.

8.5.2 Forsterkninger og støttefunksjoner

Det er i utgangspunktet et ansvar for fagetaten å stille med de ressurser som oppgaven krever. Det er likevel ofte behov for å forsterke de ressurser som først ble utkalt.

Forsterkninger kan deles i tre kategorier:

• Innsatsenhetens egne ressurser, for eksempel flere mannskaper og biler fra samme brannvesen

• Ressurser fra samme fagetat i andre distrikter, for eksempel brannvesenet i nabokommunen

• Ressurser utenfor fagetatene, for eksempel frivillige organisasjoner, Sivilforsvaret og Forsvaret

Etter gjeldende ordning skal forsterkninger til skadested i prinsippet rekvireres gjennom skadestedsledelse og LRS, men nye kommunikasjonsmidler og nødetatenes alarmsentraler har ført til at disse sentralene ofte fungerer som ressurssentraler for den enkelte etat. Utvalget mener at når det er avklart hvordan alarmsentralstrukturen skal være i fremtiden, jf. foran i punkt 6.5.3 er det er nødvendig å utvikle et operativt konsept som utnytter mulighetene for rask kommunikasjon mellom skadestedet og fagetatens egne ressurser, men som også ivaretar skadestedsledelsens og den overordnete redningsledelsens behov for å ha løpende oversikt over ressurstilgangen. I denne sammenheng bør det vurderes om det skal gjelde forskjellige rutiner for de forskjellige kategorier forsterkninger som er nevnt ovenfor.

I praksis henter alle nødetatene og de kommunale forurensningsmyndigheter fra tid til annen forsterkninger utenfor vedkommende ansvarlige ledd. Ved omfattende ulykker kan behovet for slike forsterkninger bli meget stort, og det er viktig at slik ressurser blir rekvirert gjennom skadestedsledelse og redningssentral.

Ved redningsaksjoner som tar lang tid er det behov for støttefunksjoner som bespisning, innkvartering og transport av innsatsmannskaper. Ved omfattende innsats vil det være hensiktsmessig at slike funksjoner ivaretas felles for flere eller alle grupper av mannskaper, og de bør ses i sammenheng med spørsmålet om faglige forsterkninger.

Utvalget mener det er viktig at redningstjenesten organiseres slik at behovet for forsterkninger og støttefunksjoner kan dekkes best mulig. Dette kommer utvalget tilbake til i kap. 10.

8.5.3 Kommunens oppgaver

Kommunene vil være involvert i enhver redningsaksjon som krever innsats fra enten primærhelsetjenesten eller brannvesen, idet dette er kommunale oppgaver. Kommunene vil imidlertid i en akuttsituasjon også ha andre oppgaver, slik som beskrevet i punkt 4.2.4.2. Etter utvalgets mening er det varierende i hvilken grad disse oppgavene blir godt ivaretatt i dag. Samarbeidet mellom redningstjenesten og det kommunale apparat i den berørte kommune bør bedres, særlig slik at kommunen varsles og holdes løpende orientert om redningsinnsatsen og hendelsens konsekvenser for kommunale tjenester og andre samfunnsfunksjoner.

Det kan spørres om ikke dette kan ivaretas ved et samspill mellom de kommunale nødetatene og det kommunale apparat for øvrig. Slik fungerer det imidlertid ikke. Nødetatenes personell må prioritere innsats på skadestedet, og varsling og kontakt med kommunen bør være en oppgave for redningsledelsen.

Redningsledelsen vil ofte befinne seg utenfor den kommune der skadestedet er. Det vil da ikke være praktisk at den berørte kommune fysisk er representert i LRS. Etter utvalgets oppfatning må det imidlertid være en del av redningsledelsens ansvar å varsle og holde løpende kontakt med vedkommende kommune, og kommunene må ha et system for å motta varsel og samordne sine egne oppgaver. Både planverk og kommunikasjonssystemer må være innrettet mot et bedre samspill mellom kommune og redningsledelse.

8.5.4 Lokal redningssentral - LRS

Det er bare sjelden at redningsaksjoner kan gjennomføres av lokal skadestedsledelse og lokale ressurser alene. Oftest vil ulykken være varslet gjennom politiets alarmsentral, og allerede gjennom dette skjer det en koordinering på overordnet nivå. Bortsett fra ved mindre og oversiktlige ulykker der eventuelle skadde raskt tas hånd om av helsevesenet, er det også behov for en overordnet ledelse.

Lokale redningssentraler er nærmere omtalt foran i punkt 4.3.1 og punkt 6.5.2.

Utvalget anbefaler at ordningen med lokale redningssentraler ved politidistriktene beholdes. Ved landredning og redning i strandsonene er det av flere grunner ønskelig med et operativt ledd mellom skadestedsledelsen og hovedredningssentralen. Planlegging og øving må skje i et samvirke mellom redningssentral og lokale aktører, og dette må for en stor del foregå desentralisert slik at hensynet til lokale forhold blir tilstrekkelig ivaretatt. Den forestående omorganisering av politiet i 27 distrikter vil gi en rimelig balanse mellom hensynet til lokal forankring og ønsket om slagkraftige enheter, også hva angår redningstjenesten.

Dovre kommune og fylkesmannen i Oppland har overfor utvalget foreslått at det opprettes en egen redningssentral for fjell-Norge på Dombås. Utvalget finner ikke å kunne støtte dette forslaget. En slik redningssentral vil kunne skape uklare ansvarsforhold og vil ikke harmonere med prinsippet om integrert redningstjeneste.

Blant LRS» viktigste oppgaver vil være å bistå og avlaste skadestedsledelsen. I situasjoner med flere skadesteder, for eksempel flere ulykker samtidig, vil LRS også måtte samordne og prioritere mellom disse.

De samme grunner som taler for at politiet har oppgaven som skadestedsleder, og som er omtalt ovenfor under pkt. 8.4, tilsier at ansvaret for LRS også er lagt til politiet. Det er ytterligere et argument at ledelsesfunksjonen på underordnet og overordnet nivå blir liggende i samme linje. I tillegg kommer at politiet har egnete operasjonsrom og lignende.

I punkt 6.5.2 er det påpekt at ledelsen av LRS i dag i prinsippet er kollektiv, men slik at politimesteren har en avgjørende myndighet. I praksis er det sjelden at hele den kollektive ledelse innkalles. Både samvirkeelementet i redningstjenesten og behovet for en redningsorganisasjon som tilpasser seg behovet i den konkrete situasjon, tilsier at man styrker det kollektive element i redningsledelsen. Sammensetningen må være fleksibel og bedre tilpasset det praktiske behov enn det organisasjonsplanen er i dag.

Utvalget har vurdert om ledelsen av lokal redningssentral bør legges til politimesteren (eller den politimesteren utpeker) alene, slik at andre viktige faggrupper er representert ved faste rådgivere. Utvalget er imidlertid blitt stående ved å anbefale at man beholder ordningen med at særskilt utpekte representanter for viktige faggrupper ved behov utgjør en del av selve redningsledelsen. Omfattende og langvarige redningsaksjoner stiller ofte redningsledelsen overfor utfordringer, prioriteringer og valg av ulik faglig karakter og slik at beslutningene blir en del av en større operativ samordning. De ulike hensyn blir best ivaretatt dersom representanter for de forskjellige fagene deltar i beslutningene.

Sammensetningen av LRS-ledelsen må således ta sikte på å gi den faglig best funderte ledelse, herunder en faglig kvalitetskontroll med operasjonene mens de pågår. Dette vil også gi en ledelse som har gode forutsetninger for å delta aktivt i evaluering av konkrete operasjoner og i styringen av redningssentralens planlegging og beredskap.

Det følger av dette at det i første rekke er faglig innsikt som må være bestemmende for sammensetningen. I LRS er det ikke hensiktsmessig å etablere noe linjeansvar fra for eksempel det brannfaglige medlem av LRS-ledelsen til brannstyrkene i den konkrete innsats. Det må også være en forutsetning at redningsledelsens medlemmer bor eller arbeider i nærhet av det sted hvor politidistriktets ledelse og dermed den lokale redningssentral er lokalisert. Dette vil i mange tilfelle være langt unna skadestedet.

LRS-ledelsens ansvar for evaluering, planlegging osv. kan tilsi at sentrale aktører på ressurssiden, for eksempel de frivillige organisasjoner, også er representert. Under en konkret aksjon vil det dessuten kunne være av verdi med særlig innsikt i organisasjonenes muligheter og begrensninger

Enkelte fagfelt vil være av stor betydning i noen politidistrikter og liten i andre.

Utvalget anbefaler følgende sammensetning:

Politimesteren. Politimesteren må som nå kunne utpeke en representant som har de samme fullmakter. Dette vil være hovedregelen i større politidistrikter. Politimesteren må fortsatt i prinsippet ha det avgjørende ord og kunne overstyre redningsledelsen for øvrig, selv om erfaringen viser at beslutninger av en kollektiv redningsledelse så å si alltid treffes ved enighet.

Brannvesenet. En representant for brannvesenet vil foruten kompetanse i brann- og teknisk redning representere kunnskap om kommunenes forurensningsberedskap dersom redningstjenesten får oppgaver vedrørende miljøulykker.

Helsevesenet. Vedkommende må foruten å inneha medisinsk kompetanse også kjenne helsevesenets ressurser, behandlingstilbud mv.

Den norske Kirke. Kirken spiller en sentral rolle i forbindelse med pårørendevarsling ved større ulykker. Vedkommende må kjenne til de systemer som brukes for dette.

De frivillige organisasjoner. Vedkommende må representere alle frivillige organisasjoner som har ressurser til rådighet i distriktet, jf. de betingelsene som er beskrevet i punkt 5.6 for at frivillige organisasjoner skal fylle sin funksjon i redningstjenesten.

Sivilforsvaret. I kap. 10 foreslår et mindretall i utvalget at Sivilforsvaret opprettholdes som en egen etat underlagt blant annet fylkesmennene og ikke integrert i politi eller brannvesen. Det samlete utvalg mener at ved en slik løsning bør Sivilforsvaret være representert i ledelsen av LRS.

Havnevesenet. Det må vurderes konkret ut fra forholdene i politidistriktet hvorvidt havnevesenet bør være representert. En forutsetning vil være at havnevesenet har tilhold nær den politistasjon der LRS er lokalisert.

Lufttrafikktjenesten. Der det er flyplass med lufttrafikktjeneste i samme by som LRS, bør en representant til LRS» ledelse alltid utpekes. Dette vil være i samsvar med internasjonale avtaler.

Forsvaret. I noen politidistrikter, særlig Troms, vil konsentrasjon av forsvarsanlegg og -personell representere både en særlig risiko og en spesiell ressurs som tilsier at forsvaret er representert i redningsledelsen.

I tråd med prinsippet om at organisasjonen skal tilpasse seg behovet i den konkrete situasjon, bør det fortsatt være politimesteren som avgjør om andre medlemmer av redningsledelsen skal tilkalles og i tilfelle hvilke. For å sikre at planverk, rutiner og lignende tar alle faglige hensyn, bør alle LRS pålegges å involvere hele ledelsen i erfaringstilbakeføring og planlegging på regelmessig basis. Dette vil trolig også stimulere til økt bruk ved konkrete aksjoner av den kompetanse som ligger hos medlemmene av ledelsen.

Redningsledelsen bør som nå kunne innkalle særskilte rådgivere etter behov.

Noe annet enn rådgivere er såkalte forbindelsesledd eller liaisoner. Dette er løpende forbindelse for nødvendig informasjonsutveksling under en pågående redningsaksjon. I de aller fleste landredningstilfelle som ikke er helt kortvarige, er det nødvendig med slik forbindelse til den kommune der skadestedet ligger, jf. det som er sagt ovenfor i pkt. 8.5.3 om samspillet mellom den berørte kommune og LRS. Utvalget anbefaler at LRS får som ansvar å inkludere alle politidistriktets kommuner i sine redningsplaner og å ha rutiner og utstyr for varsling og kommunikasjon med kommunene.

Utvalgets syn på forholdet mellom fylkesmannen og redningstjenesten fremgår av kap. 7. Det samspill som der er beskrevet, særlig ved kriser som for eksempel omfattende naturkatastrofer, må skje ved at det opprettes løpende forbindelse mellom LRS og fylkesmannsembetet. Dette forutsetter at det er rutiner både ved de lokale redningssentraler og ved fylkesmannsembetene for varsling og kommunikasjon.

Andre det vil være særlig aktuelt å etablere forbindelsesledd med, er eier av et objekt som er utsatt for ulykke og berørte operatører eller transportselskap. Ofte vil det være påkrevet at disse medvirker til redningsaksjonen, og det er da viktig at LRS har forbindelse med en representant som ikke bare har innsikt, men også de nødvendige beslutningsfullmakter i sin organisasjon.

Forbindelsesledd kan opprettes gjennom personer som er fysisk til stede i redningssentralen eller gjennom løpende telekommunikasjon.

8.6 Lokal redningsledelse ved sjøredning og luftredning?

Overordnet ledelse av sjøredning og luftredning skjer i hovedsak gjennom hovedredningssentralene. Dette har blant annet sammenheng med at ved redningstilfelle til havs er det intet kommunalt apparat som er involvert og innsatsressursene er av en annen karakter. Særskilt luftredning er i første rekke søk etter savnet luftfartøy, og søksområdet vil ofte ikke være begrenset til et bestemt politidistrikt.

LRS kan likevel bli involvert i eller bli overlatt ledelsen av konkrete redningsaksjoner fra HRS. Dette skjer særlig dersom sjøulykker inntreffer i fjorder eller nær land slik at innsatsen skjer ut fra land. Ved større ulykker til sjøs kan det være behov for et omfattende apparat også på land med for eksempel mottak av personer, forsyningstjeneste og strandsøk. Det vil da kunne være aktuelt at HRS bestemmer at vedkommende LRS overtar den direkte ledelse av hele eller deler av den aksjonen som skjer i land. Dette skjedde ved Sleipners forlis 26. november 1999.

Utvalget vil ikke anbefale at det gjøres noen endringer i denne ordningen. At redningsapparatet kan tilpasses den enkelte hendelse vil generelt føre til økt redningseffektivitet.

8.7 Hovedredningssentraler

8.7.1 Er det behov for hovedredningssentraler i tillegg til LRS?

Som nevnt ovenfor, er det i de fleste tilfelle ikke hensiktsmessig å legge ansvaret for luft- og sjøredning til LRS. Samtidig er det også for landredning ønskelig med et system som åpner for koordinering og ledelse av redningsaksjoner på et nasjonalt, overordnet nivå. Det er også behov for et overordnet nivå som kan føre redningsfaglig kvalitetskontroll med lokale redningssentraler, for eksempel hva angår planverk, øvelser og erfaringstilbakeføring.

Utvalget anbefaler at systemet med et nivå for operativ redningsledelse over LRS beholdes. Betegnelsen Hovedredningssentral er godt innarbeidet og bør beholdes.

Utvalget mener det bør vurderes om HRS bør opprettholdes som sivil instans også i en krigssituasjon. Selv om forsvarets ressurser i en slik situasjon ikke vil være like tilgjengelig for sjø- og luftredningstjeneste, vil sivile fartøyer kunne utføre redningsoppdrag der dette ikke kommer i konflikt med sjømilitære operasjoner. Det bør i denne forbindelse også vurderes om det kan sikres at redningsskøytene forblir operative. HRS' funksjoner overfor de lokale redningssentraler bør også opprettholdes.

8.7.2 Én eller to hovedredningsentraler?

Utvalget har vurdert om det er ønskelig å ha bare én hovedredningssentral i stedet for to som nå. Geografiske avstander mellom hovedredningssentral og skade- eller havaristed representerer ikke noe problem for det kommunikasjonstekniske. Én stor sentral i stedet for to mindre vil kunne gi innsparinger i investerings- og driftsutgifter foruten at en stor sentral vil være mindre sårbar for sykdom, ferieavvikling osv.

Utvalget er imidlertid blitt stående ved å anbefale at man fortsatt har to hovedredningssentraler. Systemet har fungert godt i mange år. Utvalget legger størst vekt på at et system med to fullverdige sentraler gir mulighet for at funksjonen som HRS kan opprettholdes selv om en sentral blir satt ut av spill, f.eks. ved sammenbrudd i telekommunikasjoner eller datasystemer eller ved annen ulykke som rammer en sentrals infrastruktur.

Også dersom landet skulle bli rammet av en hendelse som legger beslag på all kapasitet ved en hovedredningssentral, vil den andre sentralen kunne overta ansvaret for øvrig for hele landet. To sentraler gir dessuten bedre lokalkjennskap, noe som kan ha betydning for aksjonsledelsen.

Begge sentralene har mulighet til å overta den annens funksjoner og de har kopier av hverandres planverk og ressursoversikter.

8.7.3 Ledelse av hovedredningssentralene

Man kan tenke seg at hovedredningssentralene organiseres etter samme modell som de lokale redningssentraler, dvs. at funksjonen som HRS legges til to politidistrikter, men under en særskilt kollektiv ledelse.

Utvalget anbefaler ikke en slik modell. Hovedredningssentralene er langt mer spesialiserte enn politidistriktenes operative stab, og særlig sjø- og luftredning forutsetter spesialkompetanse blant medarbeiderne. Hovedredningssentralene skal representere norsk spisskompetanse innen redning generelt og bør fortsatt fysisk og organisatorisk holdes atskilt fra politidistriktene.

I det daglige ledes hver av hovedredningssentralene av en administrasjonssjef, med en politimester som overordnet ansvarlig. Dette er en særskilt funksjon for politimestrene i Bodø og Stavanger, atskilt fra rollen som sjef for vedkommende politidistrikt.

Utvalget har vurdert om hovedredningssentralens daglige leder også bør være sentralens øverste sjef og ha den funksjon i redningstjenesten som politimestrene i Bodø og Stavanger har i dag. Utvalget anbefaler imidlertid at dagens ordning beholdes på dette punkt, slik at vedkommende politimester fortsatt skal være hovedredningssentralenes øverste leder. Ordningen har fungert tilfredsstillende og representerer en god balanse mellom hensynet til redningstjenestens særtrekk og det forhold at politiet spiller en sentral rolle i koordinering og ledelse av de fleste redningsaksjoner ved at de lokale redningssentraler er lagt til politidistriktene.

Utvalget går dessuten inn for at ordningen med en kollektiv ledelse opprettholdes også for HRS, og politiets plass i en slik ledelse taler også for at politimesteren er sentralens øverste leder.

Begrunnelsen for å beholde kollektiv ledelse av HRS er den samme som for å beholde kollektiv ledelse av LRS, jf. pkt. 8.5.4 foran. HRS skal ha kontrollfunksjoner overfor redningstjenesten for øvrig, men det er hensynet til den operative luft- og sjøredningstjenesten som bør være avgjørende for ledelsens sammensetning. HRS bør imidlertid som i dag ha en krets av faste rådgivere der også kompetanse av betydning for landredning bør være representert. Dette gir HRS bedre grunnlag for å utøve kontrollfunksjonene overfor redningstjenesten for øvrig.

Foruten politimesteren eller den politimesteren utpeker bør følgende være representert i ledelsen:

Sjøforsvaret. Sjøforsvaret er en sentral aktør og ressurs i all sjøredningstjeneste.

Luftforsvaret. Også luftforsvaret spiller en sentral rolle sjøredningstjenesten, ikke minst gjennom 330-skvadronen.

Lufttrafikktjenesten. Lufttrafikktjenesten er pålagt oppgaver i luftredningstjenesten i samsvar med internasjonale konvensjoner.

Helsevesenet. Medisinsk kompetanse og kjennskap til helsevesenets ressurser og behandlingstilbud er enda viktigere enn for LRS, idet slik kompetanse vanligvis ikke finnes på skadestedet ved sjøredning.

I forhold til dagens ordning, er det etter utvalgets mening ikke lenger er behov for Telenor i den kollektive ledelse av HRS. Når Rogaland Radio og Bodø Radio samlokaliseres med henholdsvis HRS-S og HRS-N vil hovedredningssentralene ha både kystradiotjeneste og telefaglig kompetanse for hånden.

Dersom redningstjenestens oppgaver utvides slik et flertall i utvalget foreslår, må det inkluderes et medlem med kompetanse på bekjemping av akutt forurensing til sjøs i ledelsen av HRS. Vedkommende innkalles bare i tilfeller der det er aktuelt med slik ekspertise, på samme måte som politimesteren innkaller de øvrige medlemmer etter en konkret vurdering av behovet.

Antallet faste rådgivere bør reduseres sterkt i forhold til i dag. Rådgiverne bør representere brannfaglig kompetanse og Den norske Kirke (pårørende). I tillegg bør det vurderes om NSSR bør ha en fast rådgiver og om det bør utpekes en felles rådgiver for de øvrige frivillige organisasjoner. Dersom redningstjenesten får oppgaver i akutte forurensingstilfelle bør det utpekes en fast rådgiver for bekjempelse av forurensning på land.

Også for HRS kan det være aktuelt å etablere forbindelsesledd med berørte instanser under en konkret aksjon, herunder til berørt kommune og vedkommende fylkesmann. Normalt vil dette imidlertid være et ansvar for vedkommende LRS.

8.8 Overordnet ansvar for redningstjenesten

At funksjonen å lede og samordne redningsaksjoner blir lagt til politidistrikter og hovedredningssentraler innebærer at disse også har ansvaret for de forberedelser som må gjøres for at denne oppgaven kan blir utført etter forutsetningene og at erfaringstilbakeføring og læring skjer. Det vises til hva utvalget har uttalt om dette på prinsipielt grunnlag i pkt. 5.5.

Planverk for varsling, ledelse og samordning er således politiets og hovedredningssentralenes ansvar. Det samme er nødvendige samøvelser. Det er videre politiet og hovedredningssentralene som har ansvaret for at ledelse og samvirke ved konkrete redningsaksjoner blir evaluert og at erfaringer blir tatt hensyn til i alle ledd i redningstjenesten. Dessuten anbefaler utvalget at politiet og hovedredningssentralene blir tillagt et særlig ansvar for kontakt og samordning med de friville organisasjoner som deltar i redningstjenesten. Dette er situasjonen hva angår særlig hovedredningssentralene i dag, men det må gjelde samtlige redningssentraler og bør nedfelles i instruksverket.

For alle disse funksjoner ligger det et overordnet ansvar på redningstjenestens sentraladministrative ledd.

I dag er det administrative ansvar for redningssentralene og for samordning av redningstjenesten lagt direkte under Justisdepartementet, slik det er beskrevet i punkt 4.4.2. Dette betyr kort tjenestevei til den ansvarlige statsråd og kan bidra til at saksfeltet blir tydeliggjort når det skal foretas politiske prioriteringer.

Justisministeren bør fortsatt være konstitusjonelt ansvarlig for samordning og ledelse av redningstjenesten foruten for politiets øvrige oppgaver i redningstjenesten. Utvalget anbefaler at ansvarslinjen fra departementet til politidistriktene også på dette felt føres gjennom Politidirektoratet. Politidirektoratet vil således ha et overordnet ansvar for at politidistriktene ivaretar sine samlete oppgaver i redningstjenesten på en tilfredsstillende måte og at redningsberedskap får den riktige prioriteringen i politiets totale virksomhet. Hovedredningssentralenes roller og oppgaver vis-à-vis lokale redningssentraler tilsier at også hovedredningssentralene legges under Politidirektoratet.

Utvalget legger til grunn at etter dagens ordning har justisministeren i prinsippet instruksjonsmyndighet overfor politimesteren som formann i HRS» ledelse. Forslaget om at HRS legges under Politidirektoratet innebærer at politidirektøren også vil få slik myndighet. I praksis er det lite aktuelt at redningsledelsens operative beslutninger blir overprøvet, men utvalget ser det som viktig at ansvarslinjene er fullstendige og klart definert opp til nasjonalt nivå.

Utvalget mener at det bør vurderes om redningstjenesten bør være underlagt et tilsyn av et direktorat for samfunnssikkerhet og beredskap og fylkesmennene for å sikre samordning av den totale beredskapssituasjon, lokalt, regionalt og på landsbasis. Et slikt tilsyn vil ikke innebære noen operative oppgaver, men den vil være i samsvar med den tilsynsfunksjon som ellers er tillagt fylkesmennene og som tenkes tillagt et slikt direktorat.