3 Alminnelig ulykkesberedskap og særlige beredskapsorganisasjoner

3.1 Innledning

Kommunene utgjør fundamentet i samfunnets kriseberedskap. Kommunene har ikke noen lovfestet plikt til samlet planlegging for å forebygge og begrense skader ved uønskete hendelser eller for å håndtere kriser som har oppstått, men innenfor enkelte fagområder er imidlertid slike plikter gitt i særlover. Dette gjelder blant annet innen brannvern, vern mot akutt forurensning og innen helse.

For noen typer fredtidskriser er det bestemt at særlige organisatoriske ordninger med staten som deltager skal tre i kraft. I fredstid er dette særlig redningstjenesten, atomulykkesberedskapen og beredskapen mot akutt forurensning.

Redningstjenesten trer i funksjon når det er nødvendig med øyeblikkelig innsats av flere etater for å verne liv og helse, og samordning og ledelse utøves av politiet. Dette kan gjelde små og store ulykker. Redningstjenesten er daglig i funksjon.

Atomulykkesberedskapen er organisert med en sentral, statlig ledelse, Kriseutvalget for Atomulykker. Ved større tilfelle av akutt forurensning kan Statens forurensningstilsyn overta ledelsen av arbeidet med å bekjempe ulykken.

Muligheten for at Norge kan bli utsatt for terroranslag er i løpet av utvalgets arbeid blitt aktualisert i forbindelse med flykapringene og angrepene på World Trade Center i New York og Pentagon i Washington D.C. den 11. september 2001. Bekjempelse av terror og sabotasje i fredstid tilligger politiet med bistand fra Forsvaret, men dersom slike aksjoner likevel finner sted, kommer redningstjenesten inn i bildet, eventuelt også Kriseutvalget for atomulykker. Rednings- og ulykkesberedskap må organiseres og dimensjoneres slik at man også tar hensyn til ulykker, kriser og katastrofer forårsaket av terrorvirksomhet. Risiko for og sårbarhet ved terroranslag vurderes fortløpende av sentrale myndigheter, i første rekke Politiets sikkerhetstjeneste og Forsvaret.

Redningstjenesten, Kriseutvalget for atomulykker og Statens forurensningstilsyn gjør alle bruk av flere offentlige rednings- og beredskapsressurser, kommunale, fylkeskommunale og statlige, og også frivillige organisasjoner og private ressurser. I kapittel 4 nedenfor gjennomgås de operative ressursene og deres oppgaver. For å sette bruken av disse i sammenheng, blir kommunenes generelle ansvar, redningstjenesten, atomulykkesberedskapen og beredskapen mot akutt forurensing nærmere beskrevet i dette kapittel. Det gis også en vurdering av om de organisatoriske løsningene bør opprettholdes.

3.2 Kommunal katastrofeberedskap

I dette avsnitt beskrives noen overordnete trekk ved kommunal kriseberedskap, herunder den rolle som fylkesmannen er tillagt ved katastrofer og omfattende kriser i fredstid. Slike kriser kan oppstå som følge av ulykker, uværssituasjoner eller andre påkjenninger. Enten de rammer enkeltkommuner eller større geografiske områder, kan krisesituasjonene medføre alvorlige forstyrrelser i viktige samfunnsfunksjoner og føre til omfattende materielle ødeleggelser.

Kommunale oppgaver i en krisesituasjon kan blant annet omfatte å

• opprettholde kommunale funksjoner og tjenesteytelser og sikre nødvendige forsyninger

• informere publikum og media

• bistå politiet med evakuering og innkvartering av skadde personer og ved behov for materielle ressurser og kompetanse

• gjennomføre oppryddingsaksjoner og tiltak for å beskytte miljøet

• verne kulturhistoriske verdier

• bidra til å normalisere situasjonen

Kommunenes oppgaver og operative beredskap er nærmere omtalt i pkt. 4.2.4

Med mindre kommunen har inngått samarbeidsavtaler, for eksempel med andre kommuner har den som hovedregel ikke myndighet til å rekvirere ressurser utover egen organisasjon i en katastrofesituasjon, men den kan anmode fylkesmannen om bistand til å rekvirere ressurser ved behov. Kgl. res. av 12. desember 1997, Retningslinjer for regionalt samordningsansvar ved kriser og katastrofer i fred, har som formål å beskrive hvordan fylkesmannen skal utøve sitt samordningsansvar for krisehåndteringen på regionalt nivå, for å sikre optimale og koordinerte løsninger mellom alle aktørene i krisehåndteringen.

Behovet for samordning av krisehåndteringen kan oppstå når et organ på fylkesnivå eller kommune(ne) anmoder om det eller ikke makter å håndtere situasjonen alene. Behovet for samordning vil øke jo flere kommuner, etater og nivåer som deltar i krisehåndteringen.

Før en krise er oppstått skal fylkesmannen gjennom tilrettelegging, veiledning og tilsyn medvirke til at kommunene, fylkeskommunene og statlige regionale etater gjennomfører nødvendig kriseplanlegging. Når en krise har oppstått, omfatter fylkesmannens ansvar:

• etablering av gjensidig informasjon mellom fylkesmann, politimester, regional statsforvaltning, fylkeskommune og berørte kommuner når en krise har oppstått

• sammenkalling av fylkesberedskapsrådet for å skape enighet om hvilke tiltak som bør iverksettes. Ved uenighet mellom aktørene skal fylkesmannen aktivt bidra til å oppnå én felles løsning

• å legge saker der det ikke er enighet om hvilke tiltak som bør iverksettes eller hjemmelsgrunnlaget for et tiltak er uklart, frem for Justisdepartementet

• videreformidling av ekstra ressurser til kommunene, samt avklaring av spørsmål fra/mellom kommunene, fylkeskommunen og den regionale statsforvaltningen

Fylkesmannen og myndighetene på sentralt nivå skal først og fremst ha en tilretteleggings- og støttefunksjon for den krisehåndteringen som skjer lokalt. Det er kommunenes behov som avgjør når slik samordning skal etableres. Fylkesmannens generelle ansvar i beredskapssammenheng er omtalt i punkt 4.3.4.

Om forholdet til redningstjenesten heter det følgende i retningslinjene til kgl. res. av 12. desember 1997:

Ved akutt fare for liv og helse er den nødvendige samordningen ivaretatt gjennom den offentlig organiserte redningstjenesten . . .

. . .

Redningstjenestens sentrale rolle dersom liv og helse er truet i krisesituasjoner, tilsier at fylkesmannen sørger for at aktuelle lokale redningssentraler og hovedredningssentralen blir underrettet når han har iverksatt samordningen. For alle krisesituasjoner gjelder at forhold som berører liv og helse for befolkningen har høyest prioritet.

Kommuner i områder der redningstjenesten har trådt i funksjon, må gi prioritet til redningsledelsens behov for ressurser til livbergende aksjoner. Kommunene vil imidlertid fortsatt være ansvarlig for tiltak innen egne ansvarsområder som ikke omfattes av redningsaksjonen. Kommunenes økonomiske ansvar for tiltak de iverksetter, endres ikke som følge av at redningstjenesten har trådt i funksjon.

3.3 Redningstjenesten

3.3.1 Kort beskrivelse av redningstjenesten

Med redningstjeneste forstås den offentlige organiserte virksomhet som utøves i forbindelse med øyeblikkelig innsats for å redde mennesker fra død og skader som følge av akutte ulykkes- eller faresituasjoner, og som ikke blir ivaretatt av særskilt opprettede organer eller ved særlige tiltak. Samvirkeprinsippet (se punkt 3.3.2.2) og prinsippet om en integrert redningstjeneste (se punkt 3.3.2.4) står sentralt i den norske redningstjenesten.

Norsk redningstjeneste kan sees på som en nasjonal dugnad. Alle ressurser (statlige, fylkeskommunale, kommunale, private eller frivillige) som er egnet for akuttinnsats for å redde liv registreres, organiseres, trenes og brukes ved innsats i den offentlig koordinerte redningstjeneste.

Uttrykket «redningstjeneste» i offisiell sammenheng i Norge omfatter akuttinnsats, herunder leteaksjoner, for å redde mennesker fra død eller skade. Berging av miljø, materiell eller produksjon ligger utenfor redningstjenestens ansvarsområde. Det samme gjør helsevesenets øyeblikkelig hjelp-tjeneste når det ikke kreves innsats fra andre instanser.

Kjernen i redningstjenesten til lands utgjøres av de tre nødetatene (akuttetatene) politi, brannvesen og helsetjeneste. Sammen med særlig frivillige organisasjoner og Sivilforsvaret står disse for innsatsen på skadestedet. Til sjøs skjer den konkrete innsats med redningshelikoptre, kystvakt- og marinefartøyer, samt NSSRs fartøyer. Etter sjøloven og internasjonale avtaler har også andre fartøyer plikt til å bistå fartøyer i havsnød.

Operativt forestås koordineringen av redningsaksjoner av landets to hovedredningssentraler (HRS) og 55 underordnete lokale redningssentraler (LRS). Hovedredningssentralene har det overordnete operative ansvar ved redningsaksjoner. Ved flyredning tar hovedredningssentralene vanligvis over øyeblikkelig etter varsling av savnet luftfartøy. Unntak er hendelser nær eller på flyplasser. Når det gjelder sjøredning håndterer hovedredningssentralene skipsulykker til havs, mens de lokale redningssentralene håndterer sjøulykker som inntreffer nær land. Landredning håndteres i de aller fleste tilfeller av en lokal redningssentral. Se punkt 4.3.6 for en nærmere omtale av hovedredningssentralene, og punkt 4.3.1 for en nærmere omtale av lokale redningssentraler.

Statsbudsjettet har et eget kapittel for redningstjenesten, kap. 0455 under Justisdepartementet. Kapitlet omfatter på langt nær alle utgifter til redningstjenesten, idet de offentlige etater som deltar i redningstjenesten dekker sine utgifter over egne budsjetter. Kap. 0455 dekker hovedredningssentralenes drifts- og investeringsutgifter, refusjon av frivillige organisasjoners utgifter, kjøp av varer og tjenester - som for eksempel leie av private helikoptre - under redningsaksjoner, tilskudd til frivillige organisasjoner og til Telenors kystradiotjeneste.

Redningstjenestens budsjett for 2001:

3.3.2 Grunnleggende prinsipper og trekk ved redningstjenesten

3.3.2.1 Innledning

Dagens redningstjeneste er tuftet på prinsipper om samvirke, ansvar og integrasjon av sjø-, luft- og landredningstjenestene og på deltagelse fra frivillige organisasjoner. I det følgende gis det en nærmere beskrivelse av disse grunnleggende trekk.

3.3.2.2 Samvirkeprinsippet

Samvirkeprinsippet står helt sentralt i den norske redningstjenesten. I St.meld. nr. 86 (1961-62) ble det understreket at alle offentlige etater må delta i redningsaksjoner med egnede og tilgjengelige ressurser. Da den moderne organiseringen av redningstjenesten ble etablert i 1970, sa alle aktuelle offentlige, private og frivillige institusjoner seg villige til å delta i et slikt opplegg. Samvirkemodellen ble således etablert på et konsensusgrunnlag.

I kgl. res. av 4. juli 1980 Om organisasjonsplan for redningstjenesten i Norge, heter det at redningstjenesten

utøves som et samvirke mellom offentlige og private institusjoner under ledelse av to hovedredningssentraler, femtifire underordnede lokale redningssentraler og seksten underordnede flyredningssentraler.

Hva angår offentlige etater, må det legges til grunn at disse har plikt til å stille etatens ressurser og personell til disposisjon for redningsledelsen og at deltagelse i redningsaksjoner påhviler etatens ansatte som tjenesteplikt. Det er også etablert noen få slagkraftige profesjonelle innsatsenheter med høy beredskap for å dekke spesielle behov (for eksempel Luftforsvarets redningshelikopterskvadron, 330-skvadronen).

Alle offentlige etater som deltar i redningsaksjoner dekker sine utgifter over sine alminnelige budsjetter. Kommersielle aktører får betalt etter vanlig markedspris. Frivillige aktører får dekket sine direkte utgifter i henhold til fastsatte satser.

Gjeldende samvirkeprinsipp er således både et prinsipp om plikt til å delta i redningsaksjoner og et prinsipp om kostnadsdekning.

Et alternativ til samvirkeprinsippet er at én enkelt organisasjon har som oppgave å håndtere ulykker. De to måtene å organisere redningstjeneste og krisehåndtering på, har hver sine fordeler og ulemper. I en enhetlig særskilt organisasjon vil samordning og ledelse by på færre utfordringer, slik at planlegging, varsling, samordnede øvelser osv. i prinsippet vil være lettere å få til. Klare ansvarsforhold med hensyn til økonomi er en annen fordel.

Samvirkeprinsippet har sitt største fortrinn i at det gjør alle offentlige ressurser tilgjengelig etter behov og at det åpner for og stimulerer til frivillig og privat deltagelse i redningstjenesten. I kombinasjon med ansvarsprinsippet fremmer ansvarsprinsippet også forebygging av ulykker.

Det skal nevnes at også de land som har valgt å basere sin redningstjeneste og katastrofeberedskap på en større, sentral organisasjon, gjør bruk av landets øvrige offentlige ressurser.

Samvirkeprinsippet forutsetter en særskilt samordning mellom de samvirkende aktører. I Norge har samvirkeprinsippet vært supplert ved at det er etablert et eget ledelsesapparat - redningssentralene - og at særskilte ressurser - først og fremst 330-skvadronen - er dedikert til redningstjenesten. Også andre ressurser, for eksempel NSSR og hjelpekorpsene, har deltagelse i redningstjenesten som hovedoppgave. At den norske redningstjenesten ikke er en organisasjon, men en funksjon, er således en sannhet med visse modifikasjoner.

3.3.2.3 Ansvarsprinsippet

At den myndighet som har ansvaret for en sektor eller funksjon til daglig også har ansvaret for å iverksette tiltak i kriser og i krig, kalles ansvarsprinsippet.

Sivilforsvarsloven av 17. juli 1953 bygger blant annet på at brann- og redningstjeneste skal utøves av Sivilforsvaret når faren eller skaden skyldes krigshandlinger. Dette er et unntak fra ansvarsprinsippet. For øvrig står ansvarsprinsippet sentralt i moderne beredskapsarbeid og er lagt til grunn flere steder, blant annet i St.meld. nr. 25 (1997-98) Hovedlinjer for det sivile beredskaps virksomhet og utvikling og NOU 1999:4 Utkast til ny lov om brann- og eksplosjonsvern, jf. St.meld. nr. 41 (2000-2001). Prinsippet er senest nedfelt i lov av 23. juni 2000 om helsemessig og sosial beredskap, der det i § 2-1 er formulert slik:

Den som har ansvaret for en tjeneste, har også ansvaret for nødvendige beredskapsforberedelser og for den utøvende tjeneste, herunder finansiering, under krig og ved kriser og katastrofer i fredstid, med mindre noe annet er bestemt i eller i medhold av lov. Tilsvarende skal den som fører tilsyn med en virksomhet, også føre tilsyn med virksomhetens beredskap.

Ansvarsprinsippet innebærer at særlig kommunene ut fra sine alminnelige oppgaver vil spille mange viktige roller under store ulykker og i katastrofetilstander. Kommunen må opprettholde vanlige samfunnsfunksjoner i størst mulig grad og særlig sørge for slike funksjoner som er av betydning for redningsinnsatsen. I tillegg vil vedkommende kommune ha ansvaret for velferd til personer som er berørt av hendelsen.

En annen side ved ansvarsprinsippet er at kriser skal løses på lavest mulig nivå. Dersom en funksjon utøves av et lokalt ledd, er det i utgangspunktet dette ledd som skal utøve funksjonen også som ledd i kriseløsning. Er det et overordnet ledd med linjeansvar, kan dette imidlertid måtte opptre og eventuelt selv forestå funksjonen dersom omfanget, kompleksiteten eller ressurssituasjonen tilsier det.

Hvem som skal utøve samordnings- og ledelsesfunksjoner når flere instanser er involvert, gir ansvarsprinsippet ikke svar på. Derimot tilsier prinsippet at de instanser som samordner og leder innsatsen ved hendelser av begrenset omfang, også bør ha disse oppgaver ved store ulykker og katastrofer. Men ikke minst ved slike hendelser vil kompleksitet og omfang kunne tilsi at overordnete ledd overtar samordningen og ledelsen.

3.3.2.4 Prinsippet om integrert redningstjeneste

Norsk redningstjeneste har et integrert koordineringsapparat. Det betyr at det samme apparat tar seg av styring av landredning, sjøredning og flyredning. Opplegget er unikt i internasjonal sammenheng. Noen land har i tillegg til luft- og sjøredning skilt ut andre typer redningstjeneste, for eksempel fjellredning.

Etter Organisasjonsplan for redningstjenesten i Norge er det underordnete flyredningssentraler ved i alt 16 lufttrafikktjenesteenheter (flyplasser). Disse sentralenes oppgave er å iverksette søk etter savnede luftfartøyer og varsle hovedredningssentralen. I praksis utføres dette av den ordinære lufttrafikktjenesten. Hovedredningssentralen skal selv overta ledelsen eller overføre den til en lokal redningssentral. Lufttrafikktjenesten assisterer deretter denne redningssentral og er således integrert i den øvrige redningstjeneste.

Norsk redningstjeneste samarbeider med utenlandske redningstjenester i henhold til multilaterale og bilaterale avtaler. Det operative samarbeidet skjer på norsk side gjennom hovedredningssentralene, og for landredningens vedkommende også gjennom lokale redningssentraler. Norsk redningstjeneste anses å oppfylle de krav som er stilt til henholdsvis sjøredningstjenesten og luftredningstjenesten i internasjonale konvensjoner gitt av den internasjonale maritime organisasjon (IMO) og Den internasjonale luftfartsorganisasjon (ICAO).

Prinsippet om integrert redningstjeneste betyr ikke at det ikke er en funksjonsdeling mellom hovedredningssentraler og lokale redningssentraler. Luft- og sjøredningsaksjoner ledes normalt av hovedredningssentralene, mens de aller fleste landredningsoperasjoner ledes av lokale redningssentraler.

Den integrerte redningstjenesten har ansvaret for aksjoner som kan variere svært i karakter. De samlete ressurser som i henhold til samvirkeprinsippet står til rådighet for tjenesten er derfor svært sammensatt.

3.3.2.5 Frivillige organisasjoners deltagelse i redningstjenesten

Frivillige og humanitære organisasjoner spiller tradisjonelt en viktig rolle i norsk redningstjeneste. Norges Røde Kors ble etablert i 1865. Vår første rene redningsorganisasjon, Norsk Selskab til Skibbrudnes Redning, ble organisert i 1891 som en privat, humanitær organisasjon og ikke som en del av forvaltningen. Dette var et bevisst valg fra initiativtakernes side og sto i motsetning til det som hadde skjedd i de land ideen om en sjøredningsorganisasjon var hentet fra.

Senere er andre organisasjoner kommet til. De viktigste er beskrevet i pkt. 4.2.8.

Det kan skilles mellom innsats av på den ene side frivillige medlemmer av den enkelte organisasjon og på den annen side av yrkespersonell ansatt av en ideell organisasjon. En organisasjon som Redningsselskapet yter først og fremst den siste typen innsats med ansatte mannskaper på de største fartøyene. Norge Røde Kors, Norsk Folkehjelp og noen sanitetsforeninger driver ambulansetjeneste med fast ansatt og utdannet personell. Alle de viktigste organisasjonene yter imidlertid innsats ved frivillige, ulønnede mannskaper. I rapporten brukes «frivillige organisasjoner» som en samlebetegnelse.

For de største organisasjonene er private gaver, innsamlede midler og inntektsgivende aktiviteter viktige for å finansiere virksomheten. I varierende grad mottar disse også statstilskudd til driften. For noen av de mindre og spesialiserte er innsatsen i redningstjenesten bare basert på deltagernes egen frivillige innsats og den utgiftsdekning staten gir. Det kjennetegner de fleste av organisasjonene at de også bistår offentlige myndigheter og private med andre oppgaver enn ren redningstjeneste, ikke minst gjennom arbeid for å forebygge ulykker og skader.

3.4 Atomulykkesberedskap

3.4.1 Organisering av atomulykkesberedskapen

Den nasjonale beredskapsorganisasjonen ved atomulykker, fastsatt ved kongelig resolusjon av 26.06.98 Atomulykkesberedskap. Sentral og regional organisering, er organisert på følgende måte - se figur 3.2.

Beredskapsorganisasjonen er bygget opp rundt Kriseutvalget ved atomulykker (se punkt 4.4.8 for en nærmere omtale av utvalget). Kriseutvalget ved atomulykker (KU) er en kjernegruppe med representanter fra sentrale myndigheter (Statens strålevern, Direktoratet for sivilt beredskap, Statens helsetilsyn, Politidirektoratet, Statens næringsmiddeltilsyn og Forsvarets overkommando). Statens strålevern har i tillegg til et fast medlem også lederen for Kriseutvalget. Statens strålevern fungerer som sekretariat for Kriseutvalget.

Beredskapsorganisasjonen er opprettet for å stille ekspertise til rådighet for å håndtere atomulykker i fredstid. I tillegg skal den håndtere atomulykker og virkninger av atomvåpen overfor sivilbefolkningen ved sikkerhetspolitiske kriser eller krig. Mandatet pålegger også Kriseutvalget å håndtere situasjoner og hendelser hvor «atomulykke ikke kan utelukkes».

Det departement som er ansvarlig for en sektor skal sørge for at beredskapen i sektoren er tilfredsstillende. Det er etablert en Embetsgruppe for koordinering av atomulykkesberedskapen. Gruppen er sammensatt med representanter for departementer med ansvar for ulike deler av atomulykkesberedskapen, og ledes av Sosial- og helsedepartementet.

Fylkesmennene representerer det regionale ledd i atomulykkesberedskapen. Fylkesmennene koordinerer den regionale beredskapen. Fylkesmennene kan mobilisere egne atomberedskapsutvalg (ABU) for å håndtere situasjonen best mulig på regionalt nivå. Sammensetningen i ABU gjenspeiler sammensetningen i Kriseutvalget og de faglige rådgiverne.

Atomberedskapen er basert på prinsippet om trinnvis beredskap. Organisasjonen opererer med to nivåer - «informasjonsberedskap» og «høynet atomberedskap». Høynet atomberedskap erklæres når radioaktivt nedfall eller andre radiologiske konsekvenser rammer Norge, eller at det er overveiende sannsynlig at det skjer.

Statens strålevern er Norges nasjonale og internasjonale varslings- og kontaktpunkt for varsling av en hendelse eller en atomulykke, i henhold til the International Atomic Energy Agencys (IAEA) konvensjoner om tidlig varsling og informasjon, samt bilaterale avtaler. Ved hendelser og ulykker er sekretariatet ansvarlig for å informere, varsle og innkalle Kriseutvalget, de faglige rådgivere, KU-info, berørte departementer, fylkesmennene, utenlandske samarbeidspartnere og eventuelle andre instanser.

Alle Kriseutvalgets medlemsetater er pålagt, i løpet av to timer etter at varsel er sendt ut, å kunne stille med en representant til Kriseutvalget. Representanten må inneha den nødvendige kompetanse og myndighet til å fatte beslutninger på vegne av institusjonen.

Norsk atomulykkesberedskap ble i perioden 1996-97 evaluert av konsulentfirmaet Scandpower. Som et resultat av denne evalueringen ble organisasjon og mandat justert og hjemlet i kongelig resolusjon av 26. juni 1998 Atomulykkesberedskap. Sentral og regional organisering.

3.4.2 Måling og overvåking

Det er bygget opp et landsdekkende stasjonært og automatisk måle- og overvåkingsnettverk med følsomme apparater som kontinuerlig overvåker strålenivået i lufta og på bakken. Målesystemet utløser alarm ved forhøyde nivåer. Systemet kan avdekke og følge utviklingen av eventuelle utslipp fra atomanlegg, atomdrevne fartøy og ubåter langs norskekysten. Sivilforsvaret disponerer 158 håndinstrumenter til feltmålinger av radioaktivitet. Disse måleinstrumentene er fordelt på de enkelte kretsene rundt omkring i landet, med en sterk konsentrasjon i fylkene Troms og Finnmark. Siden 1991 har Sivilforsvaret utført mer enn 1650 målinger på sine ca. 100 faste målepunkter rundt om i kretsene.

Mer avanserte målinger med måleutstyr i fly og bil er hovedsakelig knyttet til sentrale institusjoner med særlig kompetanse på dette området.

Måleressursene har et varslingsaspekt, men det viktigste er å kunne gi en god og rask situasjonsbeskrivelse som kan gi grunnlag for beslutninger om tiltak og informasjon. For å få best mulig effektiv utnyttelse av ressursene, bør det tilstrebes fleksibilitet og mobilitet i målesystemene slik at de kan settes inn raskest mulig på de mest berørte områdene. Det er også viktig at det finnes tilstrekkelig målekompetanse som raskt kan settes inn uavhengig av hvor målebehovet måtte være størst.

Embetsgruppen har gitt Kriseutvalget i oppdrag å utarbeide en helhetlig plan med hensyn på utskifting og fornying av atomulykkesberedskapens måleressurser. Planen skal ferdigstilles innen desember 2001, med sikte på å inngå i Regjeringens budsjettarbeid for 2003 og de påfølgende år.

3.4.3 Strålemedisinsk beredskap - behandling av stråleskadde

Statens strålevern er sekretariat for landets sivile strålingsberedskap og er også pålagt å bidra til koordinering av den strålemedisinske beredskap ved de akuttmedisinske enheter og primærsykehus. Ved mistanke om stråleskade skal Statens strålevern varsles umiddelbart. Strålevernet vil bidra til å koordinere videre tiltak.

Det er forskjell på en strålingsulykke og en atomulykke. Ved en strålingsulykke er et fåtall av personer bestrålt, som for eksempel ved ulykker i industri og helsevesen.

I Norge er det sjelden at mennesker utsettes for strålingsulykker. Kun helt unntaksvise ulykker med strålekilder har medført akutt personskade. I fredstid er det svært liten sannsynlighet for masseskader der ioniserende stråling er involvert. Imidlertid kan skader på et begrenset antall personer tenkes å inntreffe ved at en satellitt med atombatteri faller ned, ved ulykker i de norske forskningsreaktorene i Halden og på Kjeller, eller ved ulykke i atomdrevet fartøy i norsk havn eller indre farvann. Personskader er imidlertid mest sannsynlig ved bruk av radioaktive kilder i industri eller på sykehus.

3.4.4 Utfordringer for beredskapsorganisasjonen

De viktigste potensielle forurensningskildene ligger utenfor landet og kan resultere i forurensninger som kan ramme et hvilket som helst område, og større deler av landet kan rammes på en gang. Dette er en av årsakene til at beredskapen er organisert sentralt med Kriseutvalget som det operative organ.

Det internasjonale aspektet ved atomulykker er hva som i vesentlig grad skiller slike ulykker fra de «konvensjonelle». Norge har tiltrådt flere konvensjoner som omhandler forhold som er viktige for beredskapen, blant annet vedrørende varsling og utveksling av informasjon. Å bidra til økt kommunikasjon av informasjon landene imellom blir derfor en prioritert oppgave innenfor beredskapsarbeidet. Dette kan også bidra til at vi internasjonalt kan få en bedre og mer kostnadseffektiv beredskap ved atomulykker.

For å kunne håndtere ulykkessituasjoner er det viktig at beredskapsorganisasjonen besitter nødvendig fagkompetanse innenfor hele spekteret av fagområder. Slik kompetanse opprettholdes og videreutvikles best ved at det i de ulike medlemsinstitusjoner daglig arbeides med oppgaver som er vesentlige også i en atomulykkessituasjon, men også gjennom prosjektarbeid, øvelser, seminarer og møter.

Beredskapsorganisasjonen ved atomulykker er en kompleks organisasjon med mange forskjellige aktører som har ulike roller og derav forskjellige forutsetninger for deltakelse. I kgl. res. av 26. juni 1998 er det bestemt at «det enkelte departement er ansvarlig for at beredskapen og det økonomiske grunnlaget innen egen sektor er tilfredsstillende».

For enkelte av medlemsinstitusjonene, blant annet de som er selvstendige stiftelser, har praktiseringen av sektorprinsippet ført til problemer med finansiering av tjenester som de leverer til beredskapen. Det har vist seg at ikke alle departementer følger opp ansvaret innenfor egen sektor. Beløpene som er relativt små, gjelder drift av virksomhet og etablering av nødvendig utstyr, rutiner etc. Den finansielle situasjonen for noen etater har i enkelte tilfeller bidratt til å vanskeliggjøre samarbeidet i beredskapsorganisasjonen.

Embetsgruppen har, som anbefalt ovenfor, tatt initiativ til et opplegg for en mer koordinert budsjettprosess for etatene i atomulykkesberedskapen. En mer koordinert budsjettprosess blir særlig viktig i forhold til den nært forestående utskiftningen av atomulykkesberedskapens utstyrspark.

I Kriseutvalgets mandat ligger det ikke bare å håndtere kortsiktige effekter av en atomulykke. Også tiltak mot de langsiktige effektene skal koordineres av beredskapsorganisasjonen. Virkningene etter Tjernobylulykken merkes ennå, spesielt fordi nedfallet over Norge førte til sterkt forhøyede radioaktivitetsnivåer i norske landbruksprodukter.

Det er fortsatt nødvendig med tiltak for å redusere og overvåke radioaktiviteten i småfe, storfe og reinsdyr før omsetning til humant konsum i enkelte områder. De enkelte institusjonene i Kriseutvalget og blant Kriseutvalgets faglige rådgivere må ha selvstendige beredskapsplaner for å håndtere en ulykkessituasjon som medfører langsiktige konsekvenser innenfor de enkeltes ansvarsområder.

3.4.5 Atomulykker og hendelser

Tsjernobylulykken i 1986 viste at sivile atomulykker kan gi konsekvenser i Norge. Kort tid etter ulykken ble det dannet et Aksjonsutvalg ved atomulykker (AVA). I perioden 1986 til 1993 ble flere hendelser håndtert av AVA. Av slike kan nevnes: styrt av russisk Cosmos-satellitt i det Indiske hav i 1988, tre ulykker med russiske ubåter i Norges nærområder i 1989 (Komsomolets som sank sør for Bjørnøya er den mest kjente) og en nestenulykke ved kjernekraftverket i St. Petersburg i 1992.

Av hendelser som Kriseutvalget ved atomulykker har håndtert kan nevnes

• I 1993 forårsaket en orkan strømstans ved kjernekraftverket på Kola.

• I mai 1998 gikk en russisk atomubåt i overflateposisjon langs Kola-kysten med luken til en av rakettsiloene i åpen posisjon. Beredskapsnivået informasjonsberedskap ble erklært, men opphevet etter bekreftelser fra russiske myndigheter om at det hele dreide seg om en øvelse.

• I september 1999 oppstod en kritisk ukontrollert ulykke ved et brenselsproduksjonsanlegg i Tokaimura, Japan. Beredskapsnivået informasjonsberedskap ble erklært, men sekretariatet håndterte ulykken uten å innkalle Kriseutvalget.

• I august 2000 havarerte den russiske ubåten Kursk i Barentshavet. Hendelsen førte til omfattende aktivitet i Kriseutvalget, som prioriterte informasjonsarbeidet.

3.5 Beredskap mot akutt forurensning

3.5.1 Hovedprinsippene for forurensningsberedskap

Lov av 13. mars 1981 om vern mot forurensninger og om avfall (forurensningsloven) dekker akutt forurensning fra olje og andre kjemikalier. Hovedbestemmelsen er at ingen har lov til å forurense i strid med bestemmelsene i loven. Den som driver virksomhet som kan medføre fare for akutt forurensning skal sørge for en nødvendig beredskap for å hindre, oppdage, stanse, fjerne og begrense virkningen av forurensningen. Når det er fare for forurensning i strid med loven eller med vedtak fattet i medhold av loven, skal den ansvarlige for forurensningen sørge for tiltak for å hindre at den inntrer og varsle politi og forurensningsmyndigheter. Har forurensningen inntrådt skal vedkommende sørge for tiltak for å stanse, fjerne eller begrense virkningene av den.

Som et supplement til den private beredskapen, er det etablert kommunal og statlig beredskap. Kommunene skal sørge for nødvendig beredskap mot mindre tilfeller av akutt forurensning som kan inntreffe eller medføre skadevirkning innen kommunen, og som ikke dekkes av privat beredskap. Staten skal sørge for beredskap mot større tilfeller av akutt forurensning som ikke er dekket av kommunal eller privat beredskap. Staten er videre ansvarlig for at privat, kommunal og statlig beredskap samordnes i et nasjonalt beredskapssystem. Ansvarlig statlig myndighet er Statens Forurensningstilsyn, SFT.

Kommunene har en begrenset beredskapsplikt, men den kommunale aksjonsplikten dekker både liten og stor akutt forurensning. Kommunen skal varsle statlig forurensningsmyndighet som yter nødvendig bistand. Ved større tilfeller av akutt forurensning kan statlig myndighet helt eller delvis overta ledelsen av arbeidet med å bekjempe ulykken. Staten har således ikke den samme absolutte aksjonsplikten som den ansvarlige eller som kommunene har.

Forurensningsloven inneholder også en bestemmelse om bistandsplikt ved aksjoner mot akutt forurensning. Hovedprinsippet er at den som har plikt til å ha beredskap mot akutt forurensning kan pålegges å bistå ved aksjoner utenfor eget ansvarsområde. Alle offentlige myndigheter skal i den utstrekning det er forenlig med deres øvrige oppgaver yte bistand ved omfattende tilfeller av akutt forurensning.

Varsling av akutt forurensning er regulert i egen forskrift. Varsling av akutte hendelser skjer i de fleste tilfelle til brannvesenets alarmtelefon 110. 110-sentralene varsler innsatsstyrker i brannvesen, havnevesen og politiet. 110-sentralene har også som oppgave å varsle Statens forurensningstilsyn, for at dette skal kunne ivareta sin operative rolle og myndighetsfunksjon i henhold til forurensningsloven

De operative ressursene og apparatet for statlig ledelse av oljevernaksjoner er nærmere beskrevet i kapittel 4. I det følgende gis en kort oversikt over de tre ansvarsnivåene.

3.5.2 Privat beredskap mot akutt forurensning

Operatørene på norsk sokkel, råoljeterminalene, oljedistribusjonsselskapene og større, risikofylte virksomheter på land er pålagt å etablere beredskap mot akutt forurensing. Beredskapen skal dimensjoneres på grunnlag av miljørisikoanalyser, iverksatte sannsynlighetsreduserende tiltak i virksomheten og utfra definerte fare- og ulykkessituasjoner. Beredskapen skal dokumenteres i en beredskapsplan. Ca. 50 risikofylte bedrifter har i dag etablert beredskap basert på risikovurdering og godkjente beredskapsplaner.

Operatørselskapene på norsk kontinentalsokkel har etablert en egen, samordnet beredskapsorganisasjon. Oljeselskapene har en avtale om gjensidig assistanse og samarbeid ved uhell ved transport av oljeprodukter på land. Disse ordningene er nærmere beskrevet i kapitlet om operative ressurser, pkt. 4.2.11.2.

Ut fra forurensningslovens bestemmelser kan norske og utenlandske skip innenfor lovens virkeområde pålegges beredskapsplikt. Skipsfarten har ikke etablert noen beredskap i Norge eller blitt pålagt å gjøre det. Grunnen er at det er vanskelig å finne naturlige ansvarssubjekter for slike pålegg, samt at det da loven trådte i kraft i 1981 allerede eksisterte et omfattende offentlig beredskapsapparat som ivaretok disse oppgavene.

3.5.3 Kommunal og interkommunal beredskap mot akutt forurensning

Etter forurensningslovens kap. 6 har kommunene plikt til å ha beredskap mot akutt forurensning. I tillegg følger det av brannvernlovens § 8c at kommunale brannvesen skal bistå med innsats ved andre akutte ulykkessituasjoner enn brann. I dette ligger det blant annet innsats mot ulykker som omfatter akutt forurensning.

SFT krever å få fremlagt kommunal beredskapsplan til godkjenning. Beredskapsplanene beskriver blant annet organisasjonen, dens ansvar og oppgaver. Etablering av beredskap mot akutt forurensning medførte i varierende grad investeringer i nytt utstyr for landets kommuner. Spesielt var innsatsutstyr for andre kjemikalier enn olje mangelvare.

Fra 1992 er det i regi av SFT og DBE bygget ut en formalisert interkommunal beredskap mot forurensning både fra olje og andre kjemikalier i sjø og vassdrag og på land. I 2001 er ordningen blitt landsdekkende. Beredskapen er organisert i 34 beredskapsregioner som dekker alle landets kommuner. Hver region ledes av et interkommunalt utvalg mot akutt forurensning (IUA), som er nærmere omtalt i pkt. 4.3.3.

IUA disponerer lettere beredskaps- og saneringsutstyr, og kan rekvirere beredskapspersonell fra lokale etater og bedrifter. Noe av utstyret er plassert i de enkelte kommuner, men med hoveddepot og størst ressurstilgang hos vertskommunen.

3.5.4 Statlig beredskap mot akutt forurensning

Staten skal i henhold til forurensningsloven ta hånd om akutt forurensning som ikke er dekket av privat eller kommunal beredskap. Miljørisikoen forbundet med akutt forurensning gjør det nødvendig for staten å etablere et eget beredskapsapparat mot akutt oljeforurensning. Statens beredskap er særlig innrettet mot større tilfeller av akutt oljeforurensning fra skipstrafikken langs kysten. To myndigheter er ansvarlig for beredskapen. Sjøfartsdirektoratet er ansvarlig for at det finnes en beredskap som kan iverksette tiltak overfor skip som representerer en fare for akutt forurensning. Aktuelle tiltak er nødlossing av havarist eller sleping av havarist til nødhavn. I sin handlingsplan for økt sikkerhet og beredskap langs kysten har Regjeringen foreslått at direktoratets ansvar etter forurensningsloven overføres midlertidig til SFT i påvente av en bedre organisering og samordning av arbeidet med sikkerhet og beredskap.

SFT er ansvarlig for at det er etablert statlig beredskap for å fjerne akutt forurensning som er kommet ut i miljøet (oljevernberedskap). SFT har også ansvaret for at det ikke oppstår akutt forurensning fra vrak og vil om nødvendig sørge for tømming av olje og forurensende last fra vrak.

I tillegg til dette har Forsvaret med grunnlag i blant annet Innst.S. nr. 220 (1994-95) etablert en organisasjon for kystberedskap og aksjonsledelse (KYBAL), der Forsvarskommandoene i nord og sør er gitt i oppdrag å iverksette og lede aksjoner til sjøs for å redde vesentlige materielle og samfunnsmessige verdier når et akutt behov oppstår inntil primæretaten er klar til å overta. Dessuten har Forsvaret ansvar for å vedlikeholde en database over statlige fartøy med utrustning som kan benyttes i slike aksjoner.

Staten har ikke etablert noen egen beredskap mot større tilfeller av akutt forurensning fra andre stoffer enn olje. Grunnen er at beredskapen til kommunene og private i store trekk dekker miljørisikoen forbundet med denne typen akutt forurensning. Det er derfor ikke behov for å bygge opp en egen statlig beredskap for dette formål. SFT kan yte lovfestet bistand til kommunale aksjoner mot akutt kjemikalieforurensning i form av rådgivning, personell og utstyr.

SFT mottar årlig ca 5-600 meldinger om inntrådt akutt forurensning. Kommunene er blitt mer selvhjulpne ved uhell som skyldes normal virksomhet i området. Imidlertid er flere av forurensningstilfellene av en slik art at det kreves faglig bistand fra vertskommune og/eller SFT.

I det vesentligste aksjoneres det ved uhell som skjer under transport av farlig gods på sjø eller land, eller ved lagring av kjemikalier. I perioden 1990 til 2000 registrerte DBE ca. 450 uhell i forbindelse med landtransport av farlig gods.

SFT er den sentrale myndigheten når det gjelder landets beredskap mot akutt forurensning. Hovedoppgavene er å påse:

• at private aktører og kommunene etablerer beredskap og aksjonerer mot akutt forurensning

• at det er etablert et statlig beredskapsapparat mot akutt oljeforurensning fra skipstrafikken og ukjent kilde

• at privat, kommunal og statlig beredskap er samordnet i et nasjonalt beredskapssystem

SFT har en egen beredskapsorganisasjon som primært er bygget opp for å håndtere sjøgående innsats og kystgående innsats parallelt og under en ledelse og som er beskrevet i kap. 4. Innsats i kyst- og strandsonen er i stor grad basert på den kommunale aksjonsplikten og deres bistandsplikt til staten.

Sjøfartsdirektoratet er delegert myndighet til å rette pålegg til skip og å gripe inn overfor skip. Direktoratet er ikke delegert tilsvarende myndighet ved akutt kjemikalieforurensning fra skip. Ansvaret for denne type forurensning ligger formelt hos SFT.

3.6 Utvalgets vurdering av beredskapen mot atomulykker og akutt forurensning

3.6.1 Fragmentert ulykkesberedskap

Den beskrivelse av dagens organisering av rednings- og beredskapsområdet som ble gitt i forbindelse med oppnevningen av utvalget, jf. foran i pkt. 2.2, gir bildet av en meget fragmentert organisasjon. Dette gjenspeiles i gjennomgangen i kap. 4 av de operative ressurser og deres oppgaver.

Gjennomgangen viser imidlertid også etter utvalgets mening at i et komplekst samfunn som det norske, vil ønsket om en enhetlig ulykkesberedskap nødvendigvis komme i en viss konflikt med hensynet til at ulykker skal møtes med innsats som er tilpasset den enkelte ulykkes faglige karakter og til at forebyggende arbeid og ulykkesberedskap bør være nær knyttet sammen. Prinsippene om samvirke og ansvar som er beskrevet i pkt. 3.3.2 vedrørende redningstjenesten, gjelder langt på vei også for annen type ulykkesberedskap. Samvirkeprinsippet - at alle offentlige ressurser som egner seg, skal tas i bruk ved bekjemping av ulykker - medfører i seg selv at det blir mange aktører. Ansvarsprinsippet - at den som har ansvaret i daglig funksjon, beholder sitt ansvar i kriser og krig - innebærer at det skifter fra hendelse til hendelse hvilke aktører som sitter med fagansvar.

Prinsippet om integrert redningstjeneste - at samme organisasjon håndterer både land-, luft og sjøredning - trekker i motsatt retning hva angår redningsaksjoner. Erfaringen viser imidlertid at også redningstjenesten er blitt funksjonsdelt på grunn av oppgavenes forskjellige karakter. I hovedsak leder hovedredningssentralene sjørednings- og luftredningsaksjonene, mens de lokale redningssentraler leder landredningsaksjonene.

I kapittel 5 drøfter utvalget disse prinsippene nærmere, særlig med henblikk på redningstjenesten. Kommunenes og fylkenes ansvar ved naturkatastrofer og andre store ulykker, er som nevnt flere steder et utslag av kommunenes alminnelig ansvar for forholdene i kommunen. Det er etter utvalgets mening ikke aktuelt å frita kommunen for hovedansvaret for dette felt, og fylkesmennenes samordningsansvar bør beholdes.

Utvalget mener at det er saklig gode grunner for å opprettholde de særlige organisatoriske løsninger for atomulykkesberedskap og beredskap mot akutt forurensning. Dette gjøres det noe nærmere rede for nedenfor i dette kapittel.

Utvalget vil etter dette ikke foreslå en gjennomgripende forenkling av hvordan de operative oppgaver og ressurser skal organiseres. Utvalget vil derimot forsøke å trekke klare ansvarslinjer for de ulike funksjoner og fastlegge prinsipper for hva et fag- eller funksjonsansvar innebærer. Ut fra utvalgets mandat og sammensetning er det behandlet særlig i tilknytning til redningstjenesten, men prinsippene har gyldighet utover dette.

3.6.2 Organisering av atomulykkesberedskapen

Atomulykkesberedskapen ble vurdert av Sårbarhetsutvalget, som blant annet pekte på risikoen for atomhendelser som kan føre til nedfall over store områder. Det kjennetegner denne typen hendelser at de ikke oppstår lokalt i Norge og at konsekvensene kan ramme store områder. Dette tilsier at denne beredskap og aksjonsledelse er sentralisert. Det samme gjør det forhold at håndteringen av atomulykker krever spesiell kompetanse og at slike ulykker vil være et viktig nasjonalt anliggende.

I motsetning til brannvesenet, helsevesenets akuttberedskap, redningstjeneste og beredskap mot akutt forurensing som tar utgangspunkt i hendelser på et lokalt skade- eller havaristed, er atomulykkesberedskapen derfor organisert med utgangspunkt i at en atomulykke kan ramme store områder. Det sentrale ledd, Kriseutvalget for atomulykker og apparatet rundt dette, vil alltid tre i funksjon, selv om viktige oppgaver må utføres av regionale og lokale ledd.

Utvalget foreslår ingen endring i organisering av atomulykkesberedskapen. Sårbarhetsutvalget anbefalte flere beredskapstiltak som vil gjøre organisasjonen bedre rustet til å møte utfordringen, jf. NOU 2000:24 s. 138-139. Utvalget slutter seg til disse anbefalingene.

Utvalget peker også på at flere ordinære beredskapsressurser har viktige oppgaver å utføre i tilfelle alvorlige atomulykker. Dette må det tas hensyn til ved den nærmere organisering av disse. Ikke minst gjelder dette ved vurderingen av hvem som skal utføre Sivilforsvarets oppgaver i fremtiden.

Forankringen av Kriseutvalget og Statens strålevern på direktorat- og departementsnivå er under vurdering i annen sammenheng, og utvalget gir ingen anbefaling med hensyn til dette.

3.6.3 Organiseringen av beredskap mot akutt forurensning

Som beskrevet foran i punkt 3.5 er beredskap mot akutt forurensning bygget opp nedenfra med ansvar lagt på den virksomhet som er ansvarlig for forurensningen, på kommunalt nivå og på statlig nivå. Selv om SFT er avhengig av mange forskjellige ressurser til konkret innsats ved store forurensningsulykker, er bekjempelsen et utpreget fagansvar og i hovedsak forankret i Miljøverndepartementet.

Utvalget peker også på at man oppnår god ressursutnyttelse gjennom den interkommunale beredskap mot akutt forurensning, både ved at ordningen er interkommunal og ved at den omfatter så vel oljeforurensning som annen kjemikalieforurensing.

Det samlete utvalg mener det fortsatt er behov for en særlig organisert beredskap mot akutt forurensning, men et flertall i utvalget mener oppgaven å lede akutte aksjoner ved forurensning og andre ulykker bør overføres redningstjenesten, jf. nedenfor kap. 7. Dette har en side til SFT, Sjøfartsdirektoratet og Sjøforsvarets funksjoner. Utover dette har ikke utvalget forslag til endringer av ansvarsforholdene.