9 Politiets opplæring, rutiner og praksis ved innbringelser, pågripelser og bruk av politiarrest

9.1 Utvalgets oppgave og metode

Politiets rutiner og praksis ved innbringelser, pågripelser og bruk av politiarrest er i særlig grad områder der tjenestefeil, sviktende rutiner og ikke fullgod praksis risikerer å føre til alvorlig skade, død og annen betydelig helserisiko for innbrakte og pågrepne. Innbringelser og pågripelser representerer videre en del av politiets tjenesteutøvelse som kan innebære de største rettighetstap.

Temaet for dette kapitlet er viet spesiell oppmerksomhet i utvalgets mandat med følgende begrunnelse:

«Med bakgrunn i den senere tids kritikk av politiet i forbindelse med pågripelser/innbringelser, ser regjeringen i tillegg et behov for en nærmere gjennomgang og vurdering av politiets rutiner og praksis».

Mandatets punkt 6 er formulert slik:

«Utvalget skal vurdere om politiets rutiner og praksis ved pågripelser, innbringelser og bruk av politiarrest er tilfredsstillende, og om polititjenestemennene får hensiktsmessig og tilstrekkelig opplæring. Disse vurderingene skal gjøres i lys av erfaringer fra andre land. Det skal i tillegg vurderes hvorvidt kontrollmekanismene for politiet evner å fange opp eventuelle lovbrudd eller kritikkverdige forhold knyttet til pågripelser, innbringelser og politiarrest.

Utvalget kan engasjere uavhengige eksperter for å gjennomføre de undersøkelser som er nødvendige og for å innhente og bearbeide informasjon fra andre land».

Det er ingen tvil om at utvalgets mandat, også på dette området, er omfattende. Det utvalget derfor har sett det som mulig å kunne undersøke innenfor tidsrammen, er to hovedspørsmål:

• Hva fanges opp i kontrollmekanismene klagespor, straffespor og arresttilsyn? Utvalget vil bruke dette materialet som utgangspunkt for å drøfte ulike eksempler på svikt og grunner til mulig svikt og hva som kan være aktuelle tiltak.

• Hvilke systemer og ordninger har politiet for at alvorlige og uønskete hendelser ved innbringelser, pågripelser og bruk av politiarrest skal bli erfaringer som får betydning for praksis? Dette handler om utdanning og opplæring, men også om arresttilsynenes rolle.

«Rutiner» forstås som pålagte og anbefalte framgangsmåter som er fastsatt i lov- og instruksverk, mens «praksis» forstås som den faktiske tjenesteutøvelsen.

Til grunn for vurderingene ligger særlig gjennomgang av et representativt utvalg anmeldelser og klagesaker, samt rapporter fra arresttilsyn. I tillegg kommer samtaler og møter med representanter for politi og tjenestemannsorganisasjoner. Utvalget har besøkt to politistasjoner og sentralarrester, og hatt møter med sentrale politiansatte i den forbindelse. Sekretariatet har dessuten besøkt ytterligere en arrest, samt observert gjennomføring av et sentralt arresttilsynsbesøk. Ulike skriv fra Politidirektoratet, riksadvokaten, sivilombudsmannen og Spesialenheten vil også bli benyttet i redegjørelsen, samt rapporter fra FNs torturkomité (CAT) og Europarådets torturovervåkingskomité (CPT), se kapittel 5.

Det har vært utfordrende å skaffe annet erfaringsmateriale om politiets praksis ved innbringelser, pågripelser og bruk av politiarrest. Det finnes for eksempel ingen dokumentbase å hente dette ut fra annet enn klager, anmeldelser og tilsynsrapporter. Politiets operasjonssentraler loggfører innbringelser og pågripelser i PO-logg, og i journaler for arrestene føres bl.a. navneliste, tid og sted og hjemmel. Dette er imidlertid spinkelt informasjonsmateriale for utvalgets formål. Politiet protokollerer heller ikke all maktbruk, men skriver rapport der maktanvendelsen har vært av et visst omfang og særlig i tilfeller der det kan komme klage. At politiet ikke dokumenterer all maktbruk, er ikke spesielt for Norge. For å få en bedre oversikt over politiets faktiske maktbruk, har det derfor blitt foreslått at politiet må dokumentere maktbruk oftere (Walker 2005: 41–70). Det vil i en slik sammenheng oppstå avveininger når det gjelder hva slags maktbruk som skal dokumenteres.

Utvalget diskuterte derfor på et tidlig tidspunkt om det var mulig å gjennomføre en kvalitativ studie av politiets praksis ut over det ovennevnte kilder gir. Mandatets omfang og tidsfrist gjorde at utvalget valgte ikke å gjennomføre en egen kvalitativ studie spesielt om innbringelser, pågripelser og bruk av politiarrest. Utvalget har imidlertid sett hen til problemområder som trekkes fram i nyere norsk forsk­ningslitteratur som framstår som spesielt relevant for temaene i dette kapitlet (Finstad 2000, Høigård 2002 og Sollund 2007, jf. også kapittel 3).

Når det gjelder hvordan spørsmålet om polititjenestemennene får hensiktsmessig og tilstrekkelig opplæring kan besvares, har ikke utvalget tolket mandatet dit hen at hele opplærings- og utdanningssystemet skal evalueres. Utvalgets gjennomgang vil konsentrere seg om den opplæringen som har direkte betydning for kapitlets temaer, som grunnutdanningen ved Politihøgskolen, opplæringen i politidistriktene samt opplæring av arrestforvarere.

9.1.1 Erfaringer fra andre land

Også i dette kapitlet ligger menneskerettskommissærens uttalelse om kontroll av politiet til grunn for problemfokusering og drøfting. Utvalget har gjort seg kjent med det arbeid som andre lands uavhengige kontrollorganer gjør når det gjelder innbringelser, pågripelser og bruk av politiarrest. Ut over dette har utvalget ikke tatt initiativ til egne undersøkelser om erfaringer fra andre land. Begrunnelsen er at Politihøgskolen, etter initiativ og økonomisk støtte fra Politidirektoratet, allerede var i gang med et prosjekt om maktbruk og arrestasjonsteknikker i internasjonalt perspektiv da utvalget startet sitt arbeid.

Prosjektet ved Politihøgskolen er et forsknings- og utviklingsprosjekt om politiets holdninger til og ferdigheter i bruk av fysisk makt. Prosjektet skal bl.a. evaluere de teknikker Politihøgskolen benytter i sine utdanninger, også i forhold til mulig helsemessig risiko og fremme begrunnete forslag til endringer av teknikker, kontrollmekanismer og generell kontroll med innbrakte/pågrepne. Prosjektet skal også skaffe oversikt over relevant forsk­ningslitteratur om innbringelser og pågripelser med dødelig utgang foretatt av politi i Norden og andre europeiske land som har tilnærmet samme lovmessige krav til maktbruk som norsk politi. Relevante kunnskaper og ferdigheter hos et representativt utvalg i norsk politi som daglig utfører ordenstjeneste skal undersøkes og testes.

Prosjektet ferdigstilles i løpet av våren 2009, og det har derfor ikke være mulig å innarbeide resultatene i utvalgets evalueringsrapport. Utvalget legger til grunn at også rapporten fra Politihøgskolen vil være et viktig bidrag om rutiner, praksis og opplæringsbehov når det gjelder innbringelser og pågripelser.

9.2 Når konflikter ender i arrest

Arrestasjon kan inngå i en prosess som starter med stopp og sjekk av person og som til slutt leder til en tiltale (Waddington 2003:156). Politi og publikum kan oppleve situasjonen på svært forskjellig måte ut fra partenes ulike ståsted, og selv en triviell situasjon kan eskalere og ende i arresten. I Sollunds (2007) studie av relasjonen mellom etniske minoriteter og politiet er bl.a. stopp og sjekk som ender i arrest et tema. Arrestasjon og håndjernene som brukes i forbindelse med arrestasjonen er maktmidler politiet har til sin rådighet på bakgrunn av lovgivning som fastsetter rammer for den legale myndighetsutøvelsen. Den som stoppes og sjekkes, får påsatt håndjern og plasseres i arresten, kan oppleve dette som krenkelse, umyndiggjøring og innesperring.

Politietaten er tildelt rollen som statens maktapparat overfor borgeren i fredstid. Dette innebærer at politiet ikke bare har en rett, men også en plikt til å anvende makt overfor borgerne i ordenshåndhevende og kriminalitetsbekjempende øyemed i den grad det er nødvendig og forsvarlig, jf. «maktstigen» som ble beskrevet i kapittel 3.

Legalitetsprinsippet setter skranker for statens myndighetsutøvelse overfor borgerne. Prinsippet innebærer et krav om at det offentlige må ha hjemmel i lov for å kunne gripe inn i borgernes rettssfære eller pålegge borgerne byrder eller plikter. Ved at politiets myndighetsutøvelse skjer innenfor de rammer som lovgivningen til enhver tid setter, avspeiler politiet den rollen samfunnet ønsker at politietaten skal ha (Nilstad og Nilsen 2004). De oppgaver og funksjoner politietaten er gitt, er dermed med på å forme et bilde av hvilken samfunnsrolle staten har tiltenkt politiet.

Den som er arrestert er enten innbrakt eller pågrepet. Det er forskjell mellom å være innbrakt eller pågrepet med hensyn til de rettigheter politi/påtalemyndighet og arrestant har. Innbringelse reguleres av politiloven § 8. I tillegg kan berusede personer innbringes etter § 9 i politiloven. I følge straffeprosessloven § 175 besluttes pågripelse av påtalemyndigheten, men polititjenestemenn kan også selv ta avgjørelse om pågripelse, for eksempel hvis noen tas på fersk gjerning for et lovbrudd som kan medføre mer enn seks måneders fengsel (§ 171). Hvis noen pågripes uten beslutning av retten eller påtalemyndigheten, skal vurdering av opprettholdelse av pågripelsen snarest mulig forelegges en av påtalemyndighetens tjenestemenn (§ 179). Ifølge Forskrift for bruk av politiarrest (arrestforskriften) § 3 – 1 skal pågrepne overføres fra politiarrest til fengsel innen to døgn, med mindre dette av praktiske grunner ikke er mulig. Den som er pågrepet skal i samsvar med straffeprosessloven framstilles for retten innen tre dager. Informantene i Sollunds (2007:123) studie som hadde blitt satt i arrest, hevdet alle at de var blitt holdt i mer enn fire timer. Selv om innbringelse har en maksimumsgrense på fire timer, beskriver Finstad (2000:141) at praksis i en del tilfeller er at «(I) ordenstjeneste kan regelen bli praktisert som en politirettighet heller enn en maksimallengde». I sistnevnte studie drøftes skjønnets betydning i politiets forvaltning av tvangsmidler (som ved pågripelse, ransaking og beslag) og andre politiinngrep (som innbringelse), og det kommer fram at det både skjer urettmessige innbringelser og at innbringelse brukes som en lærepenge. Det Finstad kaller «politipedagogiske lærepenger» betegner Høigård (2002:265) som «gatestraffer» i spenningsfeltet mellom jussens formelle krav og langsomme prosedyrer mot gatelivets uformelle preg av raske her-og-nå-hendelser (jf. også kapittel 3).

Sollund (2007) skriver om hva som skjer i arresten og at noen av informantene opplever den undersøkelsen politiet gjør ved å kle dem nakne for å avdekke om de innbrakte/pågrepne har narkotika når de settes på glattcelle, som rasisme. Hun nevner eksempler på tilfeller hvor det kan være vanskelig å se hva slags hjemmel politiet kan ha for å strippe vedkommende, og stiller spørsmålstegn ved hvor legitimt det er at personer som bringes inn for ordensforstyrrelse rutinemessig skal måtte kle seg nakne. Sollund (2007:128ff) hevder at det dermed er trolig at politiet tøyer § 10 i politiloven når den som innbringes rutinemessig strippes uavhengig av årsaken til innbringelsen. Den som får avsluttet en tur på byen med arrestasjon, kroppsvisitasjon og natten på glattcelle, kan oppleve dette som et overgrep. For politiet derimot, har dette sannsynligvis vært et ordinært ordensoppdrag, hvor to blir innbrakt en lørdagskveld som følge av et slagsmål. Situasjoner som for politiet kan oppleves som dagligdagse hendelser, kan framstå som dramatiske for publikum, og beskrivelsene av hendelsesforløpet kan være motstridende.

Temaet innbringelser, pågripelser og bruk av politiarrest berører mange ulike typer hendelser, der ytterpunktet på den ene siden er de dagligdagse hendelser uten at konflikter oppstår, dagligdagse hendelser som utvikler seg til konflikt og til det andre ytterpunktet i form av de mest frihetsberøvende og helserisikable aspekter ved politiets tjenesteutøvelse. Opplæring og «god politiskikk» framstår som spesielt viktig, samtidig som det kan være vanskelig å forestille seg at feil og svikt ikke vil skje. Kontrollmekanismene må derfor være tilrettelagt for å avdekke og å lære av feil og svikt i størst mulig grad.

9.3 Hvorfor oppstår svikt mellom rutiner og praksis?

Et problematisk forhold mellom rutiner og praksis ved innbringelser, pågripelser og bruk av politiarrest kan oppstå av flere grunner. Med problematisk i denne sammenheng mener utvalget hele spekteret fra de uheldige hendelsene til de mest alvorlige og dødbringende. Tiltak vil også være forskjellige avhengig av hva slags svikt eller tjenestefeil det handler om. Generelt kan mulig svikt inndeles i flere ulike forhold:

• Rutinemangel: En hendelse kan skyldes mangel på rutiner, som at det ikke finnes regler på området som presiserer skjønnsutøvelsens begrensninger.

• Rutineuklarhet: En hendelse kan skyldes uklare rutiner eller rutiner som ikke er tilstrekkelig kjent av dem som skal håndtere rutinene.

• Rutineavvik: En hendelse kan skyldes mer eller mindre bevisste avvik fra rutiner. Bakgrunnen kan være arbeidspress, uklare ansvarsforhold, «slurvefeil» og lignende. Rutineavvik kan også forekomme hvis det er utviklet handlemåter som oppfattes som hensiktsmessige og effektive for tjenesteutøvelsen, men som likevel representerer en uheldig tjenesteutøvelse.

• Kunnskapsmangel: En hendelse kan skyldes at politiet ikke har kunnskap om bestemte risikoforløp, som kan gi utslag i både rutinemangel, rutineuklarhet og rutineavvik.

Slike ulike eksempler på svikt kan også henge sammen. På slutten av kapitlet vil utvalget oppsummere hvilke tiltak som kan være aktuelle i forhold til ulike typer svikt.

Tjenestefeil eller svikt av ulike grunner kan også vurderes som straffbar, noe Spesialenhetens positive påtaleavgjørelser illustrerer.

Når det gjelder innbringelser, pågripelser og bruk av politiarrest, kan man dessuten stå overfor at det verken handler om kritikkverdig eller straffbar tjenesteutøvelse, men hendelser der politiet og dem politiet skal kontrollere opplever situasjonen fra to helt ulike ståsteder, slik at vanlig og lovlig tjenesteutøvelse oppleves som en krenkelse eller overgrep av den andre parten.

Videre skal det gis en nærmere beskrivelse på hvilke kritikkverdige eller straffbare forhold som gjelder innbringelser, pågripelser og bruk av politiarrest som fanges opp i henholdsvis klagesporet og anmeldelsessporet.

9.4 Klager som handler om pågripelse, innbringelse, bruk av politiarrest

Samlet sett forteller klagesakene at publikum som bruker klageordningen kan komme til politiet med svært mange ulike typer saker og behov. Vurdert som et samlet «misnøyeprodukt» er klageordningen beskrevet i kapittel 7 som et lavterskeltilbud.

At kritikkverdige forhold i forbindelse med innbringelser, pågripelser og bruk av politiarrest skal fanges opp gjennom klagesporet eller straffesporet, er i stor grad avhengig av at de som opplever inngripen fra politiet har kunnskaper om politiets metoder og kunnskaper om hvordan de skal gå fram dersom de mener seg utsatt for kritikkverdige eller straffbare handlinger. Hvem som klager blir derfor avgjørende for hva som fanges opp. Utvalgets gjennomgang av korrespondansen mellom klager og politiet viser også at en del av de som klager uttrykker at de klager fordi de er sinte og føler seg krenket.

Det er også tidligere vist i kapittel 7 at de som klager i liten grad er «kjenninger av politiet». Gatejuristen, som gir gratis, oppsøkende rettshjelp til folk med rusproblemer, har til utvalget spilt inn at få eller ingen av klientene de har hatt kontakt med vedrørende kontrollmekanismer, visste at de kunne klage på kritikkverdige forhold fra politiets side, f.eks. ved innbringelse eller pågripelse.

Politidirektoratets årlige rapportering av klager forteller ikke spesifikt hvilke saker som kan knyttes til innbringelse, pågripelse og bruk av politiarrest. I overkant av 40 % av sakene som er behandlet i 2006 – 2008 er kategorisert som sakstype «Atferd 1» og i underkant av 10 % av sakene er kategorisert som sakstype «maktmisbruk 2». Det er hovedsakelig blant disse sakstypene man finner saker som omhandler innbringelser, pågripelser og bruk av politiarrest.

Utvalgets gjennomgang av klagesaksmaterialet med blikk på innbringelser, pågripelser og bruk av politiarrest viser en variert sammensetning av klager som berører fundamentale rettigheter til forhold som umulig kan berøre politiets tjenesteutøvelse. Hendelsene det klages på kan eksempelvis være å bli stoppet av politiet uten at man har forstått eller blitt forklart grunnen, arrestasjonen oppleves som unødvendig og/eller brutal, håndjern brukes uten at det er vist diskresjon, foresatte varsles ikke ved innbringelse av mindreårig til arrest, for sen tilbakelevering av beslag, inntauing eller avskilting av kjøretøy, overveldende antall tjenestemenn på oppdrag, visitasjon oppleves som unødvendig eller krenkende. I en del saker setter klager spørsmålstegn ved lovmessigheten ved politiets inngrep, og politiet svarer da med å henvise til at «dette har politiet lov til å gjøre».

Her følger noen eksempler fra utvalgets gjennomgang av klagesaker:

• En person klaget på at han opplevde at han ble behandlet uten respekt og at politiet var rå og brutale. I følge sakspapirene hadde politiet prøvd gjentatte ganger og på ulike måter å få kontakt med klageren. Et halvt år senere ble det oppnådd kontakt, og han uttalte da at han var veldig fornøyd med å bli kontaktet. Han sa at han hadde vært full og svært sint for å bli satt i arrest, og mente at politiet hadde tatt unødvendig hardt i ham, men at han ønsket å legge det hele bak seg uten å foreta seg ytterligere skritt. Saken ble med dette ansett som avsluttet fra begge parter.

• En mor opplevde at polititjenestemennene var uhøflige og sårende da hun overvar at de hentet sønnen hennes mistenkt for promillekjøring. Hun fikk en beklagelse fra politimester, og saken ble avgjort som grunnlag for kritikk.

• Klager hevdet å ha vært utsatt for press i forbindelse med ileggelse av forenklet forelegg. Politiet beklaget hendelsen, opphevet forelegget og avgjorde saken som grunnlag for kritikk.

• Klager hevdet at en politibetjent hadde sammenblandede roller og urettmessig overvåket klager. Politiet avgjorde klagen som uheldig, men ikke grunnlag for kritikk. Det ble arrangert et «meklingsmøte» med klager og politibetjenten som det var klaget på.

• Klage på gjennomføring av pågripelse/transport til soning på tross av skade/smerter hos klager. Politimesteren vurderte klagen bl.a. å gjelde mulig grov uforstand i tjenesten og oversendte derfor klagen til Spesialenheten.

• En huseier var kritisk til ordenspatruljens oppførsel under pågripelse og ransaking av en beboer i gården. Politiet avgjorde klagen som ikke grunnlag for kritikk.

• Klage på framgangsmåte i ransaking. Klager mente at på leting etter narkotika burde politiet ikke «tatt døren», men heller ringt på hos huseier (far til siktede) og fått reservenøkkel. Politiet avgjorde klagen som ikke grunnlag for kritikk.

• Klage på politiets atferd i forbindelse med en aksjon for å anholde en person. Klager som var til stede under politiets aksjon, mente politiets maktbruk var overdreven. Politiet avgjorde klagen som ikke grunnlag for kritikk.

• Klage på skader i bil i forbindelse med ransaking. Politiet avgjorde klagen som ikke grunnlag for kritikk. Klager fikk 400 kroner i erstatning for skadene.

• Klage på at en 14-åring ble avhørt uten at foreldrene ble varslet. Klagen ble avgjort som grunnlag for kritikk, og politiet beklaget at foreldrene ikke ble varslet.

• Klage, fra berørte naboer i et bolighus med leiligheter, på manglende orientering fra innsatsleder før politiaksjon. Klager ble etter innsending av klage oppringt og forklart hvorfor aksjonen fant sted, og klager var fornøyd med det. Klagen ble avgjort som ikke grunnlag for kritikk.

• Klage fra en mor som ikke fikk snakket med datteren som var innsatt i fyllearrest. Klagen ble avgjort som uheldig, men ikke grunnlag for kritikk.

Utvalgets gjennomgang av klagesaker gir ikke grunnlag til å analysere hva som eventuelt har blitt gjort fra politiets side i kritikkverdige saker som omhandler innbringelser, pågripelser og bruk av politiarrest. I den grad det kommer klager som viser at noe er blitt gjort feil, bør det analyseres om bakgrunnen kan være manglende opplæring og kunnskap eller feil skjønnsutøvelse og holdninger.

Utvalgets gjennomgang viser bl.a. et behov for at politiet informerer om sine framgangsmåter, og at mange saker trolig kunne vært løst på stedet ved en mer høflig framferd i møte med publikum.

9.5 Anmeldelser som handler om innbringelse, pågripelse og bruk av politiarrest

I likhet med klagesporet er Spesialenheten avhengig av publikums meldinger, men også av politiets varsling om hendelser som omhandler innbringelser, pågripelser og bruk av politiarrest. Når det gjelder død og alvorlig skade, kan vi være sikre på at de kommer til Spesialenheten fordi denne sakstypen skal forelegges Spesialenheten med særskilt hjemmel i straffeprosessloven § 67 åttende ledd uavhengig av om det foreligger mistanke om straffbart forhold.

Ca. 10 % av alle anmeldelser som Spesialenheten mottok i 2008 inneholdt påstander om at politiet hadde brukt mer makt enn det lovgivningen gir adgang til (Årsrapport 2008). I etterforskingen av slike anmeldelser kan det være vanskelig å finne ut av hva som faktisk har skjedd og hvorfor, i følge Spesialenheten. I mange saker står påstand mot påstand. En stor andel av anmeldelsene mot politiet for unødig maktbruk blir henlagt. Den viktigste årsaken til dette er, i følge Spesialenheten, at det ut fra lovgivning og rettspraksis skal svært mye til før man kan konkludere med at politiets bruk av makt er straffbar.

Dette spørsmålet belyste Spesialenheten i sin årsrapport for 2008 gjennom en pågripelsessak fra 2006. Spesialenheten tok i 2006 ut tiltale mot flere tjenestemenn i et politidistrikt på Østlandet for ulovlig bruk av makt i sammenheng med forfølgelse, stans og pågripelse av en irakisk borger som unnlot å stoppe for kontroll. Behandlingen av saken i tingrett, lagmannsrett og høyesterett viste at denne typen sakers vanskelige bevissmessige og juridiske vurderinger gjør det vanskelig å trekke presise grenser for når en tjenestehandling er straffbar eller ikke.

Basketak skjer først og fremst ved innbringelser og pågripelser, og det er også i slike situasjoner det informantene i Sollunds (2007) studie opplever som maktmisbruk har funnet sted. Det er særlig i forbindelse med innbringelser, pågripelser, transport og arrest at det kommer klager om voldsbruk fra publikum (Bratholm 1999, Finstad 2000). De lukkede rom ved transport og i arresten kan i seg selv invitere til det fordi de er lukket for innsyn. Under innbringelse eller pågripelse kan det bli anvendt unødvendig og overdreven makt fordi det er vanskelig å beregne hvor mye makt som må til. I tillegg kan innbringelser og pågripelser komme som en konsekvens av eskaleringer hvor det har utviklet seg en (personlig) konflikt mellom politi og arrestant som inviterer til maktbruk og disiplinering fra politiets side.

Materialet den videre gjennomgang bygger på vil ikke bare være positive påtaleavgjørelser, men også henleggelser hvor Spesialenheten har hatt kritiske merknader til politiets rutiner og praksis i forbindelse med innbringelser, pågripelser og bruk av politiarrest.

9.5.1 Positive påtaleavgjørelser

Spesialenheten avgjorde i perioden 2005 – 2008 3 16 saker i tilknytning til innbringelser, pågripelser og bruk av politiarrest med positiv påtale. Fem av disse gjaldt forfølgelse av kjøretøy, uaktsom kjøring, påkjørsel/torpedering. En sak gjaldt et politidistrikts manglende rutiner og kontroll av beslag, og én sak en politibetjents håndtering av dette beslaget. Én sak gjaldt en arrestforvarers uttalelser til en arrestant. To saker gjaldt ulovlig frihetsberøvelse. Én sak gjaldt ulovlig bruk av håndjern på en mindreårig, mens fem saker omhandlet fysisk maktbruk, legemsfornærmelse m.m. Disse fem sakene som Spesialenheten har vurdert som ulovlig fysisk maktbruk kan kort oppsummeres slik:

• Maktbruk mot en person for å få tak i hans mobiltelefon. Maktbruken medførte at vedkommende falt i bakken. Han ble lagt på magen, og holdt nede i ca. seks minutter og ble blant annet påført sår og hevelser i ansiktet.

• Slag med flat hånd mot ansiktet til arrestant.

• Slag med knyttet hånd mot bakhodet til pågrepet.

• Bilforfølgelse med påfølgende pågripelse hvor tjenestemennene først knuste vindusruter i bilen, dro ut sjåføren og passasjeren, hvorpå pågripelsen av sjåføren ble gjennomført ved at en politibetjent rettet flere slag mot hodet til sjåføren med en maglite lommelykt.

• Pepperspray mot to hunder som var inne i en bil og som var tatt hånd om av politiet etter pågripelse av hundeieren for besittelse av narkotika. Da spraying ikke ga tilsiktet effekt, skjøt og drepte en politibetjent de to hundene.

Når det gjelder ulovlig frihetsberøvelse, gjaldt det ene tilfellet en politibetjent som hadde truffet beslutning om frihetsberøvelse som politibetjenten uten skjellig grunn anså som lovlig. I det andre tilfellet ila Spesialenheten et politidistrikt foretaksstraff for etter innbringelse av en person å ha holdt vedkommende tilbake i 9 timer uten at det var hjemmel for så langvarig tilbakeholdelse.

9.5.2 Saker hvor Spesialenheten har uttalt kritikk og saker som er oversendt til administrativ vurdering

I sakene utvalget har gjennomgått uttalte Spesialenheten kritikk mot politidistrikt og/eller politiansatte i 23 4 saker, og seks av disse sakene ble oversendt politidistriktet med anmodning om administrativ vurdering. Dette materialet er interessant fordi det belyser samvirket mellom spor: Spesialenheten mottar anmeldelse, etterforsker, henlegger saken, men formidler samtidig at det er grunn for politiet til å se på rutiner og/eller praksis. Selv om riksadvokaten har uttalt at Spesialenheten ikke skal være et generelt kontrollorgan for politiet 5, viser sakene at Spesialenheten, i de sakene som er anmeldt, er et kontrollorgan for politiet med sikte på å fremme bedre politiarbeid.

Av disse 23 sakene som utvalget har gjennomgått, kan 16 forhold beskrives som relaterte til innbringelse, pågripelse og bruk av politiarrest. Hva dreier så kritikken seg om i sakene utvalget har gjennomgått? Sakskompleksene framstår som forskjelligartede, men det er mulig å finne noen likhetstrekk. Saker kunne ha vært løst på stedet, det er stilt spørsmålstegn ved nødvendigheten å bringe vedkommende i arrest, påsetting av håndjern i alles påsyn kan oppleves som ydmykende. I saker som handler om arrest, kan kritikken dreie seg om at noen har blitt holdt lenger i arrest enn det som syntes nødvendig, manglende helsehjelp, praksis for mindreåriges opphold i arrest og rutiner i forhold til barnevern, ikke nok aktsomhet i forsøk på selvdrap, for lang tid fra personen ble satt i arrest til avhør. Flere av de kritiske merknadene gjelder notoritet, altså dokumentasjon av beslutninger og grunnlaget for beslutninger. Det kan være at en pågripelse ikke framkommer av oppdragsloggen, eller at polititjenestemann har besluttet pågripelse av en innbrakt uten at det framkommer at denne beslutningen er opprettholdt av en politijurist. Det kan også være at det ikke foreligger dokumentasjon om mistanke mot vedkommende og grunnlaget for pågripelsen. Et annet eksempel er at beslutning om ransaking er signert etterforsker på vegne av politijurist, det foreligger ikke tvil om at pågripelsen var besluttet av politijurist, men en rutine hvor det senere ikke framkommer at politijurist har opprettholdt beslutningen, synes ikke å være i samsvar med straffeprosessloven. En god del av sakene handler om mindreårige, for eksempel at foreldre har blitt varslet for sent om at deres mindreårige datter eller sønn har blitt innsatt i arrest, og det er trolig foreldre som har anmeldt forholdene til Spesialenheten. Manglende varsling av foreldre i et tilfelle hvor foreldrene visste at sønnen var tatt inn, men det kunne være gode grunner for å informere om at han ble holdt over natten, er et annet eksempel.

Gjennomgangstemaet i sakene utvalget har gjennomgått der Spesialenheten har uttalt en form for kritikk synes å være at det gjelder mindreårige, og særlig informasjon til foreldre og notoritet over beslutninger. Det finnes rutiner for dette i politiinstruksen og påtaleinstruksen som i grove trekk beskriver framgangsmåtene. Det synes derfor ikke å være mangel på rutiner, men at praksis ikke er i samsvar med rutinene. Mulige forklaringer kan være at rutinene er uklare, mangelfull opplæring, «slurvefeil» eller at grensene tøyes.

Felles for sakene som oversendes fra Spesialenheten til administrativ vurdering er at de ikke gir grunnlag for straffereaksjon, men at andre reaksjoner eller tiltak bør vurderes slik Spesialenheten ser det. Tabell 9.1 gir en oversikt 6 over saker som omhandler innbringelser, pågripelser og politiarrest som Spesialenheten i perioden 2005 – 2008 oversendte til administrativ vurdering.

Dokumentasjon/notoritet over beslutninger er et gjennomgangstema i sakene Spesialenheten har oversendt til administrativ vurdering. Forholdet kan handle om at det ikke framkommer at det er tatt en beslutning om innbringelse/pågripelse, hvem som har tatt beslutningen eller at grunnlaget for beslutningen er mangelfull. Fra 2007 ser det ut til at bilforfølgelser blir et tema, mens bruk av håndjern og også hund opptrer blant sakene i 2008. Denne noe ulike profilen på sakstemaene i løpet av disse årene kan skyldes tilfeldigheter, men det kan også ha sammenheng med at Spesialenheten retter et sterkere fokus på bestemte sakstyper etter hvert som flere saker i samme kategori meldes, slik at det framstår som mer aktuelt å sende en sak til administrativ vurdering fordi den ikke lenger bare handler om en enkeltstående hendelse.

Videre skal vi gå nærmere inn på noen saksområder for å belyse 1) det mangler ikke sentrale retningslinjer (notoritet, bruk av håndjern) 2) det mangler sentrale retningslinjer (bruk av hund, torpedering).

9.6 Hjemmelsgrunnlag og notoritet

Som eksempel på situasjoner der rutinesvikt kan skje, kan rutiner ved innsettelse, opphold og utskrivelse fra arrest brukes som illustrasjon. Dette handler altså om beslutninger når noen skal inn i arrest, selve arrestoppholdet og når noen skal ut av arrest. Et detaljert regelverk beskriver framgangsmåtene og de ulike ansvarsrollene politiansatte har. Hvordan disse prosedyrene rent konkret organiseres, kan variere mellom politidistriktene. Utvalget har ikke oversikt over lokale prosedyrer og hvordan de eventuelt varierer mellom politiarrestene og tar utgangspunkt i prosedyrer i ett politidistrikt, Oslo.

Når man blir innbrakt eller pågrepet av politiet i Oslo 7, blir man kjørt til arresten i politihuset på Grønland. Den befinner seg på baksiden og har 100 celler. Når man kommer inn er det en skranke hvor de arresterte skrives inn og leverer fra seg personlige eiendeler. De må ta av seg smykker og belter. Her blir pågripelses/innbringelsesgrunnlaget notert før vedkommende føres inn til cellen. Inne på cellen blir arrestanten ransaket. Ved sentralarresten i Oslo er det slik at inn- og utføring av arrestanter gjøres av arrestforvarere, mens hovedansvaret ligger hos vaktleder for politivakta. Vaktleder er altså ikke til stede fysisk ved innskrivelse.

Hvordan pågripelse har blitt besluttet, påvirker hva som skjer når noen skal inn i arrest. Praktiseres dette på ulike måter, er det problematisk. Beslutter jurist pågripelse, foreligger det en tidsramme og vaktsjefens rolle blir å sjekke om rett person er pågrepet. Dersom en politipatrulje beslutter pågripelse, blir rollen til jourhavende jurist å realitetsvurdere og kvalitetssikre pågripelsens grunnlag ved en reell etterprøving av beslutningen. Innbringelser besluttes derimot av politipatruljene, eventuelt i samråd med operasjonssentralen. Dette er altså en beslutning som jurister normalt ikke deltar i. Beslutning om innbringelse skal kvalitetssikres av vaktsjefen eller operasjonsleder.

Alle som kommer inn i arrest skal visiteres. Visitasjon kan foretas av politipatruljene, i arresten av arrestforvarere. Det kan være ulike oppfatninger av hva som er nødvendig og det finnes ingen fasit. I utgangspunktet vil visitasjon/stripping være en vesentlig krenkelse. Standardprosedyre er en overflatisk undersøkelse av kropp og klær. Når særlige grunner tilsier det, kan visitasjonen være grundigere, såkalt «stripping». En grundigere visitasjon må skyldes konkrete holdepunker. Beslutningen treffes av vaktsjef og eventuelt beslag nedtegnes. Dersom en person er innbrakt og man finner noe, kan det føre til at vedkommendes status endres fra innbrakt til pågrepet med påfølgende ransakelse og kroppsundersøkelse.

Helsemessige vurderinger skal også foretas før noen innsettes i arrest, for eksempel av berusede personer. Dette kan beskrives som et gråsoneområde hvor forholdsmessighet og forsvarlighet vurderes. Det er vaktsjefen som vurderer først. Etter at den som har blitt innbrakt er plassert på celle, blir vurderingene arrestens ansvar. Om arrestleder for eksempel etter 10 minutter mener at en arrestant er for dårlig, kan arrestleder beslutte dimittering eller framstilling for lege. Vedkommende kjøres enten til legevakt eller legen tilkalles til arresten. Om noen ber om det, skal han/hun få legetilsyn – den enkeltes vurderinger av seg selv skal ikke overprøves 8.

Innbrakte kan ikke være lenger enn fire timer i politiets varetekt. Unntaket er innbrakte etter politiloven § 9 som kan være i arrest til man blir edru. Vaktsjefen har ansvar for å dimittere innen fristen og juristene er ikke involvert i denne beslutningen. Unntaket er når grunnlaget endrer seg, for eksempel funn av stoff eller det skal ilegges forelegg på vei ut. Man har lov til å gå utover fire timer på grunn av «den tid det tar for å forkynne forelegget», altså ca. 10 minutter. Men det er ikke lov å stille folk i kø slik at de blir sittende lenger fordi man skal få et forelegg.

Etter reglene skal personer som blir innbrakt, slippes ut selv om det for eksempel er natt til søndag og vedkommende ikke selv vil ut, men f.eks. ønsker å sove ut rusen. En praksis har vært at den innbrakte får sove ut, men dette er i strid med loven selv om en slik praksis begrunnes med hensyn til vedkommende. Den juridisk korrekte løsningen er at vedkommende samtykker i å bli overført til «husvillearrest» og kan så slippe ut når han/hun ønsker.

Er noen pågrepet, skal juristen innen 48 timer framstille vedkommende for varetektsfengsling dersom en finner grunn til det. Dersom politiet ikke ønsker å holde på vedkommende, skal han/hun dimitteres. Dersom vedkommende skal fengsles, skal han/hun overføres til fengsel. Det viser seg imidlertid at Kriminalomsorgen ikke alltid har nok plasser og dermed har politiet et problem.

Ovenstående beskrivelse viser at i prosessen som fører personer inn og ut av arrest, er det flere aktører som foretar vurderinger og beslutninger. Også personer som ikke er jurister foretar juridiske beslutninger, særlig utenom normal arbeidstid når midlertidige beslutninger tas i de ansvarliges fravær, som når etterforsker og jurist «på saken» ikke er til stede. I denne beslutningsprosessen, der flere aktører har en rolle i å håndheve regelverket, kan det oppstå kritikkverdige eller straffbare situasjoner. Det kan også forekomme kommunikasjonsvansker eller kommunikasjonssvikt, for eksempel med hensyn til hvor lenge noen skal sitte før han/hun slippes eller det foretas avhør eller ransaking. Dersom den ansvarlige går av vakt og ikke vet hva som ble besluttet og når hvilke beslutninger ble gjennomført, kan det være risiko for at svikt kan skje. Det kan også oppstå komplikasjoner i avgjørelser mellom ulike ansvarshavende, for eksempel når det gjelder 48-timersregelen. I utgangspunktet er det etterforsker på saken som må begrunne hvorfor vedkommende skal holdes lengre ut fra etterforskningsbehov, men påtaleansvarlig jurist skal vurdere forholdsmessigheten. Juristen må da ha grundig kjennskap til etterforskningsbehovet og vurdere forholdsmessighet i forhold til arresttilbudet siden det finnes regler for når en person skal overføres fra politiarrest til fengsel.

I et slikt nokså komplisert system er det avgjørende at politiet har rutiner som legger til rette for at de riktige beslutninger tas og at beslutningene kan etterprøves. Vaktordningssystemet med jourhavende jurist, som er en følge av den norske ordningen med integrert påtale, har stor betydning for kvalitetssikringen. En forutsetning for juristenes kvalitetssikring er imidlertid at politidistriktene har et velfungerende integrert påtaleledd.

9.7 Bruk av håndjern

Politiets bruk av håndjern bidrar til å dramatisere hendelsene for dem som blir innbrakt/pågrepet (Sollund 2007). I følge betjentene Sollund kjørte med, synes det å være en viss variasjon i bruken. Mens noen sa de alltid brukte håndjern ved innbringelse/pågripelse, sa andre at de vurderte hvorvidt de mente det faktisk var behov for det og vurderte fangens atferd og eventuell ruspåvirkning. Argumentene politiet angir for å bruke håndjern er at det er for å beskytte dem selv og fangen. Bruk av håndjern er regulert i politiinstruksen i § 3.2:

«Håndjern eller annet bendsel kan anvendes på person som under pågripelse eller transport truer med eller gjør seg skyldig i vold, eller der forholdene gir grunn til frykt for at vedkommende vil utøve vold eller flykte. Dessuten kan slike midler brukes mot person som forsøker å påføre seg skade, og ellers for å hindre forspillelse av bevis».

Videre reguleres bruk av håndjern under transport i § 11.3. i politiinstruksen:

«Transportmåten og sikkerhetstiltakene ellers fastsettes etter det som anses nødvendig i det enkelte tilfelle. Når det foreligger fluktfare, bør det brukes transportjern eller håndjern. Før transporten påbegynnes, skal vedkommende alltid visiteres. Så langt det er forenelig med sikkerhetstiltakene, skal transporten utføres slik at den vekker minst mulig oppmerksomhet».

Ifølge Spesialenhetens Årsrapport 2008(:16) forklarte flere tjenestemenn i avhør at håndjern alltid ble brukt under transport eller fordi man «aldri vet hva folk vil finne på». Bruk av håndjern ut i fra slike begrunnelser er rettstridig. Spesialenheten skriver at politiet i byområder synes å ha lavest terskel for å benytte håndjern. I følge Spesialenheten kan det trolig skyldes at politiet i mindre tett befolkete områder står overfor færre spente situasjoner og at de har bedre kunnskap om og oversikt over befolkningen.

Det kan være at politibetjentene har utviklet en praksis hvor de ikke lenger tar i betraktning de regler som faktisk gjelder (Sollund 2007:124). Det skal vurderes i hvert enkelt tilfelle om det er grunn til å frykte at den innbrakte/pågrepne vil anvende vold eller forsøke å flykte. Minoritetsinformantene i Sollunds (2007:125) studie opplevde altså arrestasjonen som et overgrep. Det at håndjernene låser hendene bakpå ryggen bidrar ytterligere til dette, fordi det øker deres avmakt samtidig som det understreker politiets makt. Håndjern har altså en betydning i å skape avstand mellom politiet og den pågrepne og å øke arrestantens frustrasjon. Et spørsmål er om politiet også kan bruke håndjern bevisst for å disiplinere eller straffe pågrepne, for eksempel ved å stramme håndjernene (Finstad 2000:277).

Spesialenheten (2009:16) har i flere saker i kritisert politiets bruk av håndjern 9 og vist til at håndjern ikke kan anvendes som «verneutstyr» ut fra generelle erfaringer eller betraktninger. Spesialenheten har så langt ikke funnet at det har vært grunnlag for å reagere med straff mot politiet på grunn av urettmessig bruk av håndjern: «Det skjønn som konkret har vært utvist har ikke vært av en så kvalifisert klanderverdig karakter at det har gitt grunnlag for straffereaksjon (Spesialenheten 2009:16)».

Utvalget trekker fram bruk av håndjern som et eksempel på at praksis ikke er i samsvar med rutine, altså rutineavvik. Det kan stilles spørsmål om dette kan skyldes uklare rutiner, manglende kunnskap eller at det har utviklet seg en praksis som ikke tar i betraktning rutinene som gjelder. Dette er et eksempel på en praksis som er vanskelig å regulere. Følges ordlyden slavisk, skal det lite til før resultat er på rett side av regelen selv om det ikke er foretatt en konkret vurdering.

Utvalget vil også understreke betydningen av veiledning, jf. kapittel 3 og Dahl og Myhrer (2009). Hvis politiansatte mangler god veiledning ute i felten når de må bruke skjønn i krevende eller tvetydige situasjoner, er det risiko for at det utvikles arbeidsmetoder som ikke er i samsvar med retningslinjer og idealer for tjenesteutøvelsen. Dersom dette ikke fanges opp av førstelinjeledere, legger politifolk etter hvert til grunn at diskutabel praksis kan godtas som offisiell politikk.

Utvalget vil referere til betydningen av å utforme en «håndjernspolitikk», og vil henvise til rapporten Analysis of complaints involving handcuffs fra Police Ombudsmann for Northern Ireland (2008) som er en analyse av utviklingen i bruk av håndjern, gjeldende retningslinjer, opplæring, casestudier, analyse av saker over et større tidsrom. Analysen baserer seg også på intervjuer med polititjenestemenn, og deres vurdering av når håndjern bør brukes, hvordan håndjernene er utformet og opplæringen tjenestemennene hadde fått. De ble også stilt spørsmål om de sjekket om håndjernene var for stramme, og om de eventuelt noterte at de hadde sjekket dette.

Videre skal utvalget se på rutinemangler eksemplifisert gjennom bruk av hund og bruk av bil til torpedering.

9.8 Bruk av hund

Spesialenheten avgjorde i 2008 flere saker som gjaldt spørsmål om straffansvar for maktbruk ved bruk av tjenestehund. Ingen av sakene førte til positiv påtaleavgjørelse, men bruken av hund hadde medført til dels alvorlige personskader og innebar vanskelige avveininger. At det ikke finnes sentrale retningslinjer for bruk av tjenestehund kompliserer sakene. Spesialenheten sendte i 2008 en sak som gjaldt bruk av tjenestehund til administrativ vurdering og ba politimesteren vurdere om det kunne være behov for lokale føringer i fraværet av sentrale retningslinjer. Denne saken gjaldt bruk av politihund til å pågripe en person i et sentrumsstrøk nattestid med mye folk til stede. Hunden bet personen som skulle pågripes flere ganger slik at han ble påført en skade på hovednerven i det ene beinet. Hunden bet også andre personer i tilknytning til pågripelsen.

I en sak som gjaldt bruk av hund til å stanse en person som stakk av fra politiet, påklaget mannen som ble bitt relativt kraftig i låret henleggelsen til riksadvokaten. Riksadvokaten uttalte i avgjørelsen 10 at vurderingen hadde bydd på atskillig tvil, og uttalte seg om forholdsmessighetsvurderingen ved bruk av hund. Personen som stakk av var mistenkt for promillekjøring og vold kort tid før politiet ankom stedet. Riksadvokaten kom fram til at saken måtte forbli henlagt særlig fordi det der og da var grunnlag for å mistenke klageren for et relativt alvorlig tilfelle av legemsbeskadigelse på offentlig sted, og at han til tross for uttrykkelig pålegg fra politiet om å forholde seg rolig, forsøkte å unnvike pågripelsen ved å løpe bort.

Det finnes ikke instruks eller regelverk om bruk av tjenestehund som maktmiddel utover fagplan for opplæring av og godkjenningsprogram for tjenestehunder. I Auglend m.fl. (2004:440) omtales tjenestehund som maktmiddel slik:

«Tjenestehund er klassifisert som et «skarpt» redskap og kan utrette stor skade hvis den kommer ut av kontroll. Således må det utvises stor forsiktighet når hunden brukes som maktmiddel, særlig under massetjeneste (…). Før politihund benyttes som maktmiddel, skal det gis tydelig advarsel om at dette vil bli følgen dersom ikke politiets påbud etterkommes».

Bruk av tjenestehund som skarpt redskap er ikke inntatt i «maktstigen» som er beskrevet i kapittel 3 (jf. maktpyramiden i Lie og Lagestad (2007:6)). Utvalget vil i den forbindelse trekke fram at flere steder i USA har hund imidlertid blitt ført inn i maktstigen som det sterkeste maktmiddel nest etter skytevåpen. Bakgrunnen var at det allerede tidlig på 1990-tallet vakte bekymring at politiet hyppig ble saksøkt av personer som var blitt bitt av politihunder. Ved nærmere gransking av hendelsene kom det fram at hundene var blitt opplært til å «finne og bite». Instruksendringer førte til at hundene i stedet ble lært opp til å «finne og bjeffe». Samtidig ble det innført restriksjoner mot bruk av hund i situasjoner der hendelsen erfaringsmessig ikke var så alvorlig, for eksempel overfor biltyver. Som følge av slike endringer og at nærmeste leder ble forpliktet til å holde nøye oversikt over antall hundebitt pr. hundepatrulje, sank tallet på personer som ble bitt av hund betydelig (Walker 2005:60 – 61).

Utvalget vil videre med henvisning til sitt mandat om å se på om rutiner for innbringelser/pågripelser, påpeke at det blir vanskelig for kontrollorganer å kontrollere noe det ikke finnes regler for. Utvalget vil derfor anbefale at det gjennomføres undersøkelser av politiets bruk av hund som skarpt redskap bl.a. i lys av Spesialenhetens saksmateriale, og at bruk av tjenestehund som skarpt redskap regelfestes.

9.9 Bilforfølgelser/torpedering

Det foreligger ingen lovbestemmelse som særskilt regulerer bilforfølgelse, men regler ble gitt i sentral instruks av justisdepartementet 28. mai 1990 (GP4027) og videreført av Politidirektoratet 1. august 2001 i instruks om utrykningskjøring og forfølgelse av kjøretøy.

Etter instruksene skal bilforfølgelse kun skje når det ikke antas å innebære unødig fare. Forfølgelsen skal straks avbrytes hvis det anses uforsvarlig å fortsette. Nødvendigheten av å fortsette skal vurderes fortløpende. Overtredelse av instruksene er ikke i seg selv straffbar, men instruksbrudd vil være et moment som kan tale for straffansvar etter straffeloven og/eller vegtrafikkloven.

Etter trafikkreglene § 2 nr. 4 kan politiet fravike trafikkreglene §§ 4 – 9, som blant annet gjelder fartsgrenser, hvis det er nødvendig eller til vesentlig lette i tjenesten. Trafikkreglene gir ikke adgang til å fravike reglene om aktsom kjøring etter vegtrafikkloven § 3, men aktsomhetsnormen må vurderes i lys av at det gjelder en utrykning. Om dette har høyesterett (Rt. 1994:1478) bl.a. uttalt:

«Hvor langt man i en slik situasjon skal lempe på de krav som gjelder for andre bilførere, må bero dels på hvor viktig det framstiller seg å få stanset og eventuelt pågrepet den som forfølges, og dels på trafikksituasjonen og risikoen for at skade kan bli voldt. Det må foretas en avveiing mellom behovet for at politiet skal løse sine tjenesteoppdrag og hensynet til trafikksikkerheten».

I Politidirektoratets instruks for utrykning pkt. 2.7 er det gitt bestemmelse om den fortløpende vurdering som skal foretas ved utrykningskjøring:

«Patruljeleder må fortløpende vurdere nødvendigheten av å fortsette forfølgelsen. Behovet for øyeblikkelig pågripelse må han hele tiden veie opp mot den trafikkfare han utsetter seg selv og andre for. Han skal straks avbryte forfølgelsen dersom han anser det uforsvarlig å fortsette. Han bør i stedet forsøke å følge etter på avstand for å observere hvor den forfulgte tar veien».

Utrykningsinstruksen sier videre at det tilligger patruljeleder å vurdere behovet for utrykningskjøring og forfølgelse av kjøretøy og at fører har ansvar for at selve utrykningskjøringen/forfølgelsen gjennomføres forsvarlig.

«Torpedering» er en metode som kjennetegnes ved at politiet bruker eget kjøretøy til å sette et annet kjøretøy ut av spill. Metoden er ikke nærmere regulert i politiets instruksverk eller tatt inn i undervisningsopplegg ved Politihøgskolen. Riksadvokaten behandlet i 2008 to klagesaker som omhandlet bruk av tjenestebil til torpedering, og oversendte 31.10.08 og 14.01.09 Politidirektoratet kopi av avgjørelsene og kopi av dommer og begrunnet dette med «en antar det kan være aktuelt for direktoratet å vurdere om de to sakene foranlediger endringer i instrukser eller opplæring».

Rettmessigheten av metoden må, i følge Spesialenheten, bedømmes etter de alminnelige regler i straffeloven § 48 tredje ledd og politiloven § 6, jf. Høyesteretts kjennelse i Rt. 2007 s. 1172. Vilkårene for at maktbruken skal være rettmessig er etter dette at den både skal være «nødvendig» og ikke «ubetinget utilbørlig». Dette gir en noe videre ramme for lovlig maktutøvelse enn det som følger av politiloven § 6.

I en sak ba Spesialenheten politimesteren om å vurdere saken administrativt og uttalte at det burde vurderes om de foreliggende instrukser om bilforfølgelse, sentralt og lokalt, ga klare nok føringer for i hvilke situasjoner metoden er forsvarlig å benytte og hvilke omstendigheter som bør begrunne at forfølgelsen avbrytes. Det ble også vist til at torpedering som metode ikke er regulert ved instruks. Kopi av vedtaket ble også sendt Politidirektøren.

Saken ble henlagt etter bevisets stilling for politibetjent A og politihøgskolestudent B. For politioverbetjent C henla enheten forholdet fordi intet straffbart forhold ble ansett bevist.

Advokat på vegne av de pårørende påklaget Spesialenhetens vedtak og ba om at riksadvokaten vurderte straffespørsmålet på nytt. Politibetjent A og politihøgskolestudent B påklaget henleggelsesgrunnlaget.

I riksadvokatens vedtak av 31.mars 2009 ble det vist til Spesialenhetens gjennomgang av saken. Riksadvokaten sluttet seg til den begrunnelse som ble gitt for henleggelsen. Riksadvokaten, som Spesialenheten, mente at det var atskillig å innvende mot tjenesteutførelsen 11:

«Når utgangspunktet for en forfølgelse er mistanke om et mindre alvorlig forhold (her kjøring uten førerkort), må det vurderes nøye om det er grunnlag for å iverksette forfølgning og særlig om den bør fortsette når den forfulgte søker å unnvike ved uforsvarlig kjøring. I dette tilfellet er det mye som tyder på at forfølgelsen i alle fall ikke burde vært gjennomført gjennom boligfeltet. Det er likevel forsøket med «torpedering» som har voldt størst vansker ved vurderingen. I tillegg til de momenter som Spesialenheten nevner, herunder at «torpederingen» ikke ble forelagt operasjonslederen, har riksadvokaten også festet seg ved at tjenestebilen ved anledningen ble ført av en politihøgskolestudent. Studenter vil nødvendigvis ha begrenset erfaring, og B hadde – naturlig nok – aldri vært med på «torpedering» tidligere».

Utvalget er av den mening at bruk av hund og torpedering med bil reiser de samme problemstillingene.

9.10 Dødsfall

Dødsfall i forbindelse med innbringelse, pågripelse eller politiarrest kan handle om ulike former for kunnskapsmangel, men kan også skyldes andre grunner til svikt som rutinesvikt og rutineavvik. I Obiorasaken ble det blant annet påpekt manglende kunnskap om faremomenter ved mageleie. Flere dødsfall i arrest kan belyse manglende kunnskap om sykdomsforhold.

Fra 2005 til og med 2008 12 har to personer dødd etter pågripelse, to personer dødd etter politiets bruk av skytevåpen, fire dødd i forbindelse med bilforfølgelse og fire personer dødd i eller etter opphold i arrest. Spesialenheten har også etterforsket flere saker hvor en person er funnet død etter å ha vært i kontakt med politiet. Dette er saker som kommer til Spesialenhetens kjennskap gjennom politiets varslingsplikt.

Den oversikten som finnes om alvorlig skade og død i forbindelse med inngripelser, pågripelser og bruk av politiarrest, finnes hos Spesialenheten. Spesialenheten har gjennom sin etterforskning opparbeidet seg mye kunnskap om død og alvorlig skade i forbindelse med innbringelser, pågripelser og bruk av politiarrest.

Statens plikt etter Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen (EMK) til å ta vare på frihetsberøvede personer, innebærer også en plikt til å sørge for nødvendig medisinsk behandling. Rettspraksis fra Den Europeiske menneskerettighetsdomstolen viser at dette ikke bare innebærer en plikt til å sørge for behandling etter begjæring fra den frihetsberøvede, men også en plikt til å overvåke utviklingen i den frihetsberøvedes tilstand. Staten har også plikt til å sikre nødvendig behandling tilstrekkelig raskt. Dette betyr at det kan innebære en krenkelse av EMK artikkel 2 dersom den frihetsberøvede dør og artikkel 3 dersom nødvendig medisinsk behandling ikke er besørget.

Som nevnt over etterforsker Spesialenheten også saker hvor personer ikke har vært innbrakt eller pågrepet, men tilsett av politiet. Før utvalget redegjør for dødsfall i forbindelse med innbringelser, pågripelser og arrest, presenteres en slik sak.

9.10.1 Dødsfall i forbindelse med innbringelser og pågripelser

9.10.2 Dødsfall i norske politiarrester

9.10.2.1 Politiarrestprosjektet

Verken antall dødsfall eller årsaker til dødsfall i norske politiarrester var kjent før en arbeidsgruppe (politiarrestprosjektet) nedsatt av Politidirektoratet avga sin rapport i juni 2002 (Aasebø m.fl. 2003). Gruppa skulle bl.a. gjennomgå reglene for håndtering av arrestanter, behov for bistand av helsepersonell, vurdere kommunikasjons- og overvåkingsutstyr i arrestene og tilsyns- og kontrollordninger. Dette ledet bl.a. til at Politidirektoratet 28. januar 2003 ga nye retningslinjer for framstilling av arrestanter for lege. Det ble gjennomført en studie av dødsfall i norske politiarrester 1993 – 2001 (Aasebø m.fl. 2003) for å avdekke hvor mange som døde, dødsårsakene og andre relevante forhold vedrørende dødsfallene. En forespørsel ble sendt til alle landets politidistrikter med anmodning om å oppgi hvor mange dødsfall som var registrert i perioden og en rekke andre opplysninger som tidsangivelser, personalia, obduksjonsrapporter, politirapporter og rapporter fra SEFO. Det ble også innhentet opplysninger om hvor mange som totalt var blitt innsatt i årene 2000 og 2001, samt hvor mange av disse som ble innsatt etter § 9 i politiloven. Bare 15 distrikter hadde tall for drukkenskapsarresten. Kjønn, alder, årsak til innsettelsen samt grad av alkoholpåvirkning og/eller påvirkning av andre rusmidler ble registrert, og det ble spurt om det hadde vært legetilsyn. Dødsårsaken ble bestemt av obduksjonsrapporter. I de tilfeller obduksjon ikke var utført, kunne dødsårsaken i noen tilfeller fastsettes ut fra de øvrige tilgjengelige opplysningene.

Gjennomsnittlig var det 66 300 innsettelser pr. år i norske politiarrester i 2000 og 2001, og ca. 1/3 ble innbrakt på grunn av beruselse. Oslo hadde den største politiarresten i landet med 26 % av alle innsettelser. I følge studien døde 36 personer i politiarrest i løpet av perioden på ni år. I gruppa «naturlige dødsfall» var det ett tilfelle av hjerteinfarkt, tre menn med alvorlige kroniske alkoholdskader og en som ble funnet med antatt hjertestans. Alle fem ble funnet døde på cellen. Fem dødsfall skyldtes skader før pågripelsen, alle var epiduralblødninger. Det var fire selvdrap (to hengninger, en strangulering og en forgiftning). Akutte forgiftninger var den vanligste dødsårsaken (56 %). 20 ble antatt døde av forgiftninger, herav 11 av akutt alkoholforgiftning. Av disse ble ett dødsfall klassifisert som selvdrap, de øvrige som ulykker. Den gjennomsnittlige alkoholkonsentrasjonen var 3,2 promille (2,3 – 5,0) ved dødstidspunktet, fem brukte også medikamenter. Bruk av rusmidler, enten som en akutt forgiftning eller etter langvarig misbruk, var hovedårsaken eller medvirkende årsak til 88 % av dødsfallene. Beruselse var den direkte årsak til innbringelsen ved 81 % av dødsfallene, i over halvparten av tilfellene fordi den innbrakte ikke kunne ta vare på seg selv. Bare fire ble vurdert av helsepersonell før døden, tre av disse hadde hodeskader. To ble sett til av lege før innbringelse, i ett tilfelle ble lege konsultert via telefon og en ble innsatt etter først å ha blitt behandlet for opiatoverdose. Seks personer ble funnet døde i løpet av den første timen etter innbringelsen og alle unntatt én innen ni timer.

Gjennomsnittlig var det fire dødsfall årlig i norske politiarrester i perioden 1993 – 2001. Internasjonale sammenligninger var vanskelige bl.a. fordi det er store forskjeller med hensyn til hvor mange som settes i arrest i forhold til befolkningen og hvor lenge de er innsatt. Tallene representerte minimumstall fordi undersøkelsen baserte seg på at de enkelte politidistriktene hadde nedtegnet alle dødsfall som skjedde i løpet av disse ni årene. Ifølge rapporten var det overraskende og kritikkverdig at politiet ikke har hatt/har statistikk over så alvorlige hendelser som dødsfall i arrester.

Undersøkelsen viste at det er større risiko for død blant de som innbringes for beruselse enn blant de som innbringes for andre årsaker. Ved å konsentrere oppmerksomheten om de mest berusede, kan dødeligheten sannsynligvis reduseres (Aasebø m.fl. 2003). Denne antakelsen styrkes ved det forhold at Oslo politiarrest hadde overraskende få dødsfall. En viktig årsak kan være at Oslo ikke tar i mot personer med betydelig rus, dvs. personer som ikke kan ta vare på seg selv, i følge undersøkelsen. Danske politimyndigheter som synes å ha redusert antall dødsfall, har konsentrert seg om å bedre tilgjengelighet av lege, spesielt for dem som innbringes for beruselse. Det viktigste tiltaket ville trolig være at personer med stor grad av beruselse må bli betraktet som alvorlige syke mennesker som har behov for medisinsk observasjon og behandling, konkluderte prosjektet.

9.10.2.2 Fire dødsfall 2005 – 2008

Fire personer døde i eller etter opphold i arrest i perioden 2005 – 2008 (én i 2005, to i 2007 og én i 2008). Bedre sikkerhet i celle, felles regler for å framstille overstadige berusede for helsepersonell og hyppig tilsyn er trukket fram som mulige årsaker til at færre dør på glattcelle (Adresseavisen 2007).

Utvalget har gjennomgått de fire dødsfallene i norske politiarrester 2005 – 2008. Sakene har likhetstrekk. De er alle relatert til rus og berører spørsmål om både opplæring, rutiner, praksis og betydningen av skjønnsmessige vurderinger. To av de som døde var innbrakt etter § 9 i politiloven, to var pågrepet. Alle ble vurdert som sterkt ruset ved innsettelse. I ingen av tilfellene var den innsattes tilstand vurdert slik at helsehjelp ble ansett nødvendig. Mens ett av dødsfallene kan plasseres i kategorien «naturlig dødsfall», hjernepåvirkning på grunn av skrumplever etter langvarig alkoholmisbruk, kan de tre andre plasseres i kategorien «akutte forgiftninger», en akutt alkoholforgiftning og to opiodforgiftninger.

Den første saken om dødsfall i arrest (2005) som Spesialenheten etterforsket, gjaldt opiodforgiftning. Det ble konkludert at det krevde kunnskap ut over det som inngår i den politifaglige opplæringen eller i opplæringen av arrestforvarere å kunne trekke en slutning om mulig forgiftning ut i fra de tegn som ble observert. Saken ble henlagt som intet straffbart forhold anses bevist. Spesialenheten mente likevel at det med bakgrunn i sakens alvor burde vurderes om det var behov for endringer i instruks eller opplæring av ansatte. Gjeldende instruks ga lite veiledning for innholdet i inspeksjonen. Spesialenheten mente derfor det burde vurderes om det burde inngå som en rutine at arrestanter som sover i unormal stilling burde vekkes med henblikk på å avklare helsetilstand.

Politidistriktet der dødsfallet skjedde tilskrev Politidirektoratet i brev av 1. mars 2006 og redegjorde for saken. I forbindelse med etterforskning av et nytt dødsfall i arrest i mai 2008, skrev Spesialenheten 24.oktober 2008 brev til Politidirektoratet og ba om å få opplyst om direktoratet på bakgrunn av brevet fra politidistriktet hadde iverksatt tiltak og om kunnskapen hadde blitt formidlet til andre politidistrikt.

Politidirektoratet opplyste i brev av 11. november 2008 at arbeidet ikke var sluttført. Begrunnelsen som ble oppgitt var bl.a. skifte av saksbehandler og at direktoratet i august 2008 hadde mottatt en lignende sak angående dødsfall i arrest fra riksadvokaten og ønsket å se disse to sakene i sammenheng. Spesialenheten fant det meget beklagelig at direktoratet ikke tidligere hadde vurdert sakskomplekset med sikte på nasjonal erfaringslæring, og viste til at det er viktig at denne type kunnskap formidles til alle politidistrikter for å forhindre at kompetansemangler ikke innebærer økt risiko for dødsfall i arrest hos berusede arrestanter.

Først mer enn tre år etter Spesialenhetens vedtak sendte direktoratet et brev til politimestere og Politihøgskolen om tilsyn med rus/alkoholpåvirkede innsatte i politiarrest, med utgangspunkt i denne og fire andre saker som gjelder dødsfall i politiarrest. I brev datert 28. april 2009 påpekes likhetstrekk mellom sakene. Etter Politidirektoratets oppfatning «bør politidistriktene kunne trekke generell lærdom av sakene».

Direktoratet vurderte at det ikke var behov for å supplere eksisterende regelverk med pålegg om vekking med jevne mellomrom og/eller pålegg om ved inspeksjon å gå inn i cellen og observere pustefrekvens for å ha bedre kontroll med den innsattes tilstand og at eksisterende regelverk er tilstrekkelig. Direktoratet viste til arrestforskriften § 2 – 5 annet ledd som pålegger politiet å vurdere legetilsyn/framstilling for lege dersom «den innbrakte på grunn av beruselse er ute av stand til å ta vare på seg selv eller å gjøre rede for seg» og § 2 – 5 om pliktene til den ansvarlige for arresten og den som utfører inspeksjonene. Videre skrev Politidirektoratet at distriktene burde vurdere om bestemmelsene om vekking/særlig iakttakelse av pustefrekvens burde tas inn i lokale instrukser. Direktoratet understreket viktigheten av at den innbrakte ble framstilt for lege dersom legetilsyn kunne være påkrevd og at dette innebærer at lege skal tilkalles ved tvil. Direktoratet understreket også viktigheten av fortløpende å vurdere tilstanden til rusede personer som innsettes i arrest og aktiv bruk av arrestjournal slik at det lett kan dokumenteres i ettertid hvilke observasjoner og vurderinger som har vært gjort i forbindelse med inspeksjonene.

Utvalget vil nedenfor beskrive hendelsesforløpet og Spesialenhetens vurdering i to andre saker om dødsfall i arrest, siden disse sakene etter utvalgets mening både utdyper hvordan svikt kan skje og fordi Spesialenheten i forbindelse med etterforskningen har frambrakt mer detaljert kunnskap om helserisiko i arrest. Den ene saken gjelder alkoholforgiftning og den andre metadonforgiftning. I begge saker vurderte Spesialenheten fortaksstraff. Den første saken ble henlagt uten straffereaksjon, og i den siste saken har Spesialenheten siktet et politidistrikt (foretaksstraff).

9.10.2.3 Dødsfall på celle i 2007

En mann ble pågrepet av politiet fordi han var overstadig beruset og ikke hadde etterkommet politiets pålegg om å fjerne seg fra sin mors bopel. Sammen med sin tvillingbror ble han innbrakt til politistasjonen og innsatt i arrest kl. 19.25. Han ble funnet livløs i cellen om natten ca. kl. 03.30. Gjenopplivning ble forsøkt uten resultat. Lege og ambulanse ble tilkalt. Obduksjonsrapporten konkluderte med at dødsårsaken ble antatt å være akutt etanolforgiftning.

I forbindelse med transport og inkvirering, ble det oppdaget tre tomme halvflasker med sprit. Det var usikkerhet om de hadde drukket dette under polititransporten. Brødrene ble ikke visitert 14 før de ble plassert bak i politibilen. Politibetjentene forklarte at da de startet kjøreturen, hadde de ikke besluttet om de skulle sette de to i arresten eller slippe dem av i sentrum. Spesialenheten mente at politibetjentene skulle ha visitert de to før de ble satt inn i politibilen. Funnet av de tomme spritflaskene og beruselsesgraden til de innbrakte sammenholdt med deres tilstand tilsa, i følge Spesialenheten, en særlig aktsomhet for faren for forgiftningsproblematikk. I denne forbindelse pliktet politiet å vurdere fremstilling for lege. Den sakkyndige erklæringen som Spesialenheten innhentet fra en professor i medisin, la til grunn at det ikke vil være synlige tegn/symptomer hos en person kort tid etter et større alkoholinntak som kan indikere at alkoholinntaket er av en størrelse forbundet med livsfare. Dersom den inntatte alkoholmengde er kjent, er det utelukkende kontinuerlig overvåking som kan avdekke om det er fare for liv. Opptak av alkohol fra magesekken kan vare opptil 3 – 4 timer slik at påvirkningsgrad kan øke. Vedkommende vil bli bevisstløs og pusting vil opphøre minutter før døden inntreffer.

Det var utarbeidet en spesialinstruks for distriktet som særskilt nevner at man ved innsettelse i arrest skal ha oppmerksomhet rettet mot bl.a. faren for forgiftning ved store alkoholinntak. Spesialenhetens avhør av politistasjonssjefen avdekket at det ved politidistriktet ikke syntes å ha vært noe videre opplæring og bevisstgjøring rundt politi­loven § 9 og arrestinstruksen om overføring av berusede arrestanter til legevakt/sykehus, annet enn å gjøre gjeldende regelverk kjent for tjenestemennene. Det samme syntes å gjelde problematikken rundt stigende rus og forgiftningsfare, noe som ble bekreftet gjennom avhørene av de to mistenkte i saken. Begge de to mistenkte sa i avhørene at de kjente til regelverket, men uttalte at de ikke var i tvil om at brødrene kunne settes i arresten. Begge var imidlertid bevisst faren for stigende rus og de problemer som kunne oppstå som følge av dette. De forklarte at det derfor ble besluttet å følge dem tett opp. De viste også til at de kontaktet operasjonssentralen om funnet av spritflaskene og at de sa de ville vurdere å kontakte AMK ved behov. De innbrakte brødrene ble av en politibetjent betegnet som «kanon». De kunne imidlertid redegjøre for seg og de kunne «gå for egen maskin» ved innsettelse i arresten. Etter at de var plassert i hver sin celle, falt de raskt til ro.

Politiloven og arrestforskriften nevner kriterier for vurdering av helsetilstand, som det, i følge Spesialenheten, så ut til at politibetjentene i denne saken brukte for å vurdere tilstanden til brødrene. Spesialenheten mente det var kritikkverdig at den usikkerheten om brødrenes tilstand som funnet av flaskene skapte, ikke ledet polititjenestemennene til å framstille dem for lege for sikkerhets skyld. Spesialenhetens etterforskning viste at politibetjentene aktivt forholdt seg til at brødrene allerede var svært sterkt beruset, at det var en mulighet for at de var på stigende rus, men at de tiltak de vurderte som riktige ikke var tilstrekkelige til å avdekke eller følge opp fare ved alkoholforgiftning.

Politibetjenten som var på vakt fra innbringelse til mannen ble funnet livløs i arresten, forklarte at hun anså det som tilstrekkelig å følge med på om de to sov og at det ikke oppsto noen spesielle situasjoner med dem. Hun forklarte at hun ikke hadde fått noen opplæring i eller på annen måte hadde fått kunnskap om hvordan en bør følge opp arrestanter hvor det kan være forgiftningsfare. En annen politibetjent forklarte at han hadde fokus på om pusten hos de to framsto som normal eller om det oppsto andre forhold som for eksempel oppkast. Dette var noe han var oppmerksom på gjennom lang tjeneste og ikke gjennom opplæring, instruks eller annen informasjon fra politidistriktet. Ingen av de to tjenestemennene var oppmerksom på at arrestanter med alkoholforgiftningsfare bør vekkes jevnlig for å følge rusens utvikling og endring av bevissthetstilstanden. Opplæring rundt denne problematikken syntes ut fra dette fraværende i politidistriktet. Etterforskningen tydet på at denne mangel på kunnskap om adekvat oppfølging av personer med alkoholforgiftningsfare, førte til beslutningen om at det var tilstrekkelig med tilsyn i arresten og ikke nødvendig med legetilsyn før innsettelse. Politibetjentene møtte heller ingen motforestillinger hos operasjonsleder eller andre kolleger som fikk vite om innbringelsen og funnet av spritflaskene.

Det var tydeligvis en felles forståelse av at hyppig tilsyn særlig med pust, var tilstrekkelig og nødvendig i forhold til arrestantene. Beslutningen om skjerpet tilsyn i arresten måtte videre ses i sammenheng med det faktum at det ved politistasjonen kunne oppstå situasjoner hvor bemanningen gjorde tilsyn med arrestantene vanskelig. Denne situasjonen ble berørt av flere i avhør, og politistasjonssjefen refererte til et allmøte ved stasjonen hvor en del sider ved arrestinstruksen ble vurdert. Det hadde vært en disputt om hvorvidt de skulle rykke ut når de var alene på vakta og det satt folk i arresten. Det ble avklart at det var tilstrekkelig med én tjenestemann inne på stasjonen så lenge andre var i umiddelbar nærhet, dvs. maksimalt 10 minutter unna. At en slik bemanningssituasjon kunne oppstå, burde etter Spesialenhetens syn føre til at tjenestemennene var varsomme med å sette flere personer i arresten som behøver skjerpet tilsyn.

Selv om Spesialenheten fant grunn til å kritisere tjenestemennene for at de ikke på bakgrunn av funnet av spritflaskene vurderte det som nødvendig å fremstille brødrene for lege, kom Spesialenheten under tvil fram til at forholdet ikke var graverende nok til å rammes av straffeloven § 325 første ledd nr.1. Tjenestemennene hadde tatt aktivt standpunkt til brødrenes tilstand og satte i verk tiltak. At de ikke hadde tilstrekkelig kunnskap om alkoholforgiftningsproblematikk, kunne ikke lastes tjenestemennene i en slik grad at det kunne føre til straffansvar. Inspeksjonene fram til 02.20 viste at de to lå og sov. Samtlige tjenestemenn som inspiserte cellen bemerket at de begge snorket høylytt. Det var således ikke noe som tilsa ytterligere oppfølging av de to.

Verken spesialinstruksen for politidistriktet eller det øvrige regelverk ga føringer for at det skulle gjennomføres tiltak i form av vekking eller nærmere sjekk av de innsatte i slike tilfeller som dette. Det ble ikke foretatt inspeksjon nede i cellene fra kl. 02.20 til mannen ble funnet livløs kl 03.30, altså 1 time og 10 minutter uten inspeksjon. Politibetjenten alene på vakt forklarte at hun sjekket monitor med lyd og bilde fra cellene minst tre ganger i denne tiden. Hun merket seg ikke noe spesielt som tilsa videre oppfølging nede i cellene. Spesialinstruksen for distriktet ga ikke nærmere retningslinjer for hvordan inspeksjonene av arresten skulle gjennomføres. Retningslinjene fastsetter for eksempel ikke at inspeksjonene skal foretas av arrestanten inne i cella. Det normale syntes å være at tjenestemennene ikke gikk inn i cella med mindre de observerer spesielle forhold på tv-monitoren eller hører lyder som tilsier nærmere sjekk inne fra cella. Spesialinstruksen fastsetter at tjenestemenn ikke skal gå alene inn i celler dersom det kan være fare for tjenestemannens egensikkerhet.

Spesialenheten la til grunn at det ikke forelå instruksbrudd fra politibetjenten når det gjaldt inspeksjon fram til kl. 02.20. I tidsrommet fram til 03.30 syntes hun å ha hatt for stor tiltro til overvåkingsanlegget, i følge Spesialenheten. En annen politibetjent hadde forklart at overvåkingsanlegget ikke kunne ha gitt noe godt inntrykk av hva som skjedde på cellene på grunn av gjenklang fra cellen til en bråkete arrestant. Det kunne derfor rettes kritikk mot betjenten for at hun ikke raskt fikk avsluttet oppdraget i vakta slik at hun kunne foreta en fysisk inspeksjon av arrestene. Dette kunne ikke, sett i sammenheng med hennes manglende kunnskap om alkoholforgiftning, at brødrene tilsynelatende sov rolig og at hun var alene på stasjonen, anses så klandreverdig at det rammes av straffeloven § 325 første ledd nr. 1. Saken ble henlagt etter bevisets stilling for politibetjentene.

Spesialenheten vurderte også foretaksstraff. Ved avgjørelsen av om foretaksstraff skal ilegges skal det bl.a. særlig tas hensyn til om foretaket ved retningslinjer, instruksjon, opplæring, kontroll eller andre tiltak kunne ha forebygget overtredelsen og straffens preventive virkning. I denne saken besluttet to politibetjenter innsettelse uten legetilsyn og skjerpet tilsyn i arresten i samråd med operasjonsleder. Ingen av de andre på vakt hadde motforestillinger mot dette, og de fulgte opp det skjerpete tilsynet av brødrene. Dette kan tyde på at heller ikke disse tjenestemennene hadde kunnskap om faren ved alkoholforgiftning som gjorde at de reagerte på at funnet av spritflaskene sammenholdt med de innbraktes tilstand ikke førte til fremstilling for lege. Ingen foreslo eller førte noe annet tilsyn enn å lytte til pust og observere sovestilling. Videre så det heller ikke ut til å ha vært noe diskusjon rundt at en tjenestemann ville bli alene igjen med ansvar for tre personer i arresten, hvorav to som det var besluttet skjerpet tilsyn med, når resten av mannskapet reiste ut på patrulje. Tjenestemennene ville kanskje vurdert spørsmålet om helsetilsyn før innsettelse av brødrene annerledes dersom de hadde fått opplæring i forgiftningsproblematikk. Spesialenheten stilte spørsmål om politidistriktet uten nærmere direktiver fra Politidirektoratet hadde grunnlag for å gå nærmere inn på dette i instruksen eller i forbindelse med opplæring av polititjenestemenn eller arrestforvarere.

Spesialenheten la vekt på at selv om norsk politi i sitt daglige virke har ansvar for berusede personer, ligger kunnskap om og en nærmere opplæring i forgiftningsproblematikk utenfor det som må anses å være en del av den politifaglige opplæringen. Spesialenheten kom under tvil til at foretaksstraff ikke var hensiktsmessig i denne saken. Med henvisning til sakens alvor, ble kopi av sakens dokumenter oversendt politimester for administrativ gjennomgang. Spesialenheten mente saken burde gjennomgås med tanke på om det kom fram informasjon som ga grunn til endringer i instruks eller opplæring av mannskaper med ansvar for tilsyn av arrestanter. Det burde også vurderes om saken inneholdt informasjon som kunne være av interesse for Politidirektoratet.

Henleggelsen ble påklaget av avdødes mor representert av advokat 15, og riksadvokaten beordret ytterligere etterforskning i saken i desember 2007. Spesialenheten sendte 25. januar 2008 saken inn til riksadvokaten på ny og uttalte at den supplerende etterforskning ikke endret enhetens påtalemessige vurdering. Riksadvokaten fant avgjørelsen vanskelig, men kom fram til at saken måtte forbli henlagt og at det ikke var tilstrekkelig grunnlag for foretaksstraff mot politidistriktet. Riksadvokaten hadde følgende bemerkninger:

«Selv om det i ettertid er klart at NN ikke burde vært innsatt i arrest uten legetilsyn, og at selv temmelig intensivt tilsyn ikke var tilstrekkelig til å forhindre dødsfallet, er det etter riksadvokatens oppfatning ikke grunnlag for slike bebreidelser overfor de to politibetjentene som kreves for å gjøre straffeansvar gjeldende. Det må i strafferettslig bevisvurdering legges til grunn at selv om NN var kraftig påvirket av alkohol, fremsto han neppe som mer beruset enn mange andre som regelmessig settes i arrest. Det som gjør vurderingen vanskelig er at politibetjentene på bakgrunn av funn av to tomme brennevinsflasker i politibilen som ble brukt til transport inn til arresten, og en tom flaske ved inkvirering av NN, med god grunn fryktet at han kunne være på stigende rus. De valgte likevel – i samråd med overordnet – å sette ham i arrest, men med skjerpet tilsyn i form av regelmessig visuell kontroll og lytting etter pust (snorking). Prof.dr.med (…) har i sakkyndig uttalelse av 27. juni 2007 gjort rede for at et slikt tilsyn ikke ville være tilstrekkelig i en situasjon som i denne saken. Ved mistanke om at en person som kan ha inntatt livstruende mengder alkohol er på stigende rus, må observasjon i tilfelle skje med korte tidsintervall og vedkommende må forsøkes vekket ved hver inspeksjon. Det kan vanskelig bebreides politibetjentene at de ikke hadde denne kunnskapen, men muligheten for inntak av store mengder alkohol og stigende rus burde ledet til at lege ble kontaktet. Etter riksadvokatens mening var dette likevel ikke en feil som i den konkrete situasjonen var så alvorlig at den kan lede til straffansvar».

Til spørsmål om foretaksstraff bemerket riksadvokaten:

«(…) ikke avdekket slike mangler ved instruksverket, opplæring eller organisering av tjenesten at det er grunnlag for foretaksstraff mot politidistriktet».

Riksadvokaten sluttet seg også til Spesialenhetens oversendelse av saken til administrativ vurdering til politidistriktet og avsluttet slik:

«Det er videre naturlig å gjøre Politidirektoratet oppmerksom på de problemstillinger saken reiser, slik også Spesialenheten er inne på. Riksadvokaten har derfor i brev av i dag oversendt kopi av Spesialenhetens vedtak, den sakkyndige uttalelse (…) og riksadvokatens avgjørelse til direktoratet».

9.10.2.4 Dødsfall etter opphold i arrest 2008

I denne saken har Spesialenheten siktet et politidistrikt (foretaksstraff) med følgende begrunnelse:

«Søndag 4. mai 2008 ble fornærmede satt i arresten ved X politistasjon fra ca. kl. 14.30 til han ble hentet av ambulanse ca. kl. 23.39. fornærmede hadde da full hjertestans. Gjenopplivning lyktes, men fornærmede forble bevisstløs og han døde på Y sentralsykehus 6. mai 2008 ca. kl. 09.30. Fornærmede døde av oksygenmangel til hjernen som antas å ha oppstått i forløpet av forgiftningen med dempende stoffer hvorav metadon og diazepam har vært de viktigste. Ved innsettelsen i arrest ble fornærmede antatt å være påvirket av metadon og heroin. Fra ca. kl. 14.22 til kl. 22.18 satt fornærmede i samme stilling med bar overkropp lent inn mot veggen og haken ned mot brystet, periodevis er pustefrekvensen nede i 3 – 4 ganger per minutt. I løpet av perioden ble fornærmede inspisert inntil 16 ganger av flere tjenestemenn uten at noen av dem gikk inn til ham og gjorde forsøk på å oppnå kontakt med ham eller på annen måte forsikret seg om hans tilstand. Inspeksjonene var alle meget kortvarig (mellom 3 og 10 sekunder) og gikk i hovedsak ut på å se at fornærmede trakk pusten. Ingen reagerte på at han satt i samme stilling i mer enn 8 timer. Da han ble vurdert å ha behov for tilsyn av helsepersonell fordi han hadde dårlig pust, blek hudfarge og ikke var kontaktbar, ble det ikke gjort umiddelbart forsøk på å gi frie luftveier eller akutt førstehjelp. Fornærmede ble i perioden før ambulansen kom i to perioder latt alene i cellen (først i 7 minutter og deretter i 21 minutter)».

På oppdrag fra Spesialenheten gjennomgikk en professor i medisin video- og lydopptak av cella i perioden fornærmede befant seg der, og ga en oversikt over pustefrekvensen pr. minutt. Normal pustefrekvens hos mennesker er ca. 12 ganger pr. minutt. Hos personer påvirket av opiater er den alvorligste bivirkningen at pustefrekvensen reduseres. Hos mannen som døde, var frekvensen nede i 4 – 5 per minutt allerede få minutter etter at han ble alene på cella. Frekvensen økte til 7 – 9 ganger pr. minutt etter noen timer, noe den sakkyndige antok kunne ha sammenheng med at opiatforgiftningen avtok. Den snorkelignende lyden under innpust mens han lå med hodet bøyd inn mot veggen, tydet i følge den sakkyndige på at han ikke klarte å holde luftveiene helt fri ved innpust. Han ble liggende i omtrent uforandret stilling gjennom hele oppholdet fra ca. 14.30 – 23.30. Den sakkyndige antok at han gradvis økte kroppens innhold av karbondioksid, som i større konsentrasjoner vil være en narkosegass som i seg selv kan medføre bevisstløshet.

Den sakkyndige kunne ikke fastslå nøyaktig når hjertet stanset. Siste sikre pustelyd den sakkyndige hørte på opptaket var 18 1/2 minutt før ambulansearbeiderne ankom kl. 23.39.

Den sakkyndige vurderte at overvåkningen av fornærmede ikke var adekvat. En person påvirket av opiater skal overvåkes ved minimum telling av pustefrekvens om han ikke beveger seg eller viser andre tegn på våkenhet. Kun å åpne inspeksjonsluken i celledøra og observere om han pustet og den korte tiden luken var åpen ved hver inspeksjon, var ikke tilstrekkelig til å avdekke pustefrekvens. Den sakkyndige vurderte at en slik rutine alene var egnet til å fastslå om vedkommende er levende eller død, men ikke til å avklare noe nærmere om tilstanden. Den sakkyndige bemerket at dersom man hadde hatt inspeksjon som avdekket så lav pustefrekvens som tilfellet var allerede etter få minutter på cella, hadde en adekvat respons vært å forsøke å stimulere/vekke ham og samtidig tilkalt helsepersonell med hasterespons. Lot han seg ikke vekke, skulle man gitt ham frie luftveier og iverksatt livreddende førstehjelp.

Den sakkyndige fant det påtakelig at ingen i løpet av det lange tidsforløpet reagerte på at han lå i omtrent samme stilling hele tiden. Å ligge så lenge sammenhengende i samme stilling, var også i følge sakkyndig en indikasjon på at personen ikke sov normalt. Til den første gang noen gikk inn på cella (kl. 23.02) bemerket den sakkyndige at da mannen verken responderte på høy tale eller på å bli dyttet borti og i tillegg hadde inadekvat pustelyd som hørtes ut som ufri luftvei, skulle et minimumstiltak vært å legge ham i stabilt sideleie for å sørge for frie luftveier og skaffe hjelp raskt. Han bemerket at det var beklagelig at det gikk ca. 10 minutter før noen kom inn på cella igjen.

Den sakkyndige vurderte det slik at heller ikke vurderingen av og behandlingen av fornærmede da politibetjenten og operasjonsleder kom tilbake til cella ca. 23.13, var adekvat. Igjen skulle han som minimum ha vært gitt frie luftveier. Han ville også hatt behov for understøttet ventilasjon i påvente av helsepersonell. Den sakkyndige var kritisk til at begge to i stedet forlot cella og at det gikk ca. 20 minutter før noen igjen gikk inn på cella.

Etter den sakkyndiges vurdering avdekket saken klar svikt i tilsynsrutinene ved arresten og mangelfull kompetanse hos ansatte i forhold til de vurderinger som skal foretas av berusede personer under opphold i arrest. Hver inspeksjon må være lang nok til at den som inspiserer kan registrere pustefrekvens (normalt ca. 12 ganger per minutt). Den som inspiserer må dessuten være i stand til å konstatere om personen har frie luftveier eller ikke. «Snorkelignende» innpust er klar indikasjon på ufrie luftveier. Det er ikke tilstrekkelig å konstatere at magen beveger seg. Man må se at brystkasse og mage beveger seg parallelt. Ved ufrie luftveier vil det nemlig kunne oppstå paradoks ventilasjon (dvs. at magen går ut og brystet inn samtidig uten at det går luft ut og inn av lungene). Ved at ingen av dem som inspiserte cella var klar over at det ikke var tilstrekkelig bare å konstatere at mannen hadde pust, var den sakkyndiges vurdering at det forelå et systemproblem i virksomheten.

Spesialenheten ba politidistriktet om en redegjørelse for om distriktet hadde rutiner for opplæring av ansatte som skal føre tilsyn med innsatte i arresten, hvordan den innsattes tilstand skal klarlegges, om det gis spesiell opplæring med hensyn til innsettelse og tilsyn med berusede personer, samt om det er rutiner i forbindelse med at det ved innsettelse avdekkes at den innsatte bruker medisiner mot sykdom.

I svaret fra politidistriktet framgikk det at politidistriktet forutsatte at alt politiutdannet personell har allmenn kunnskap om hvordan innsatte i arrest skal behandles, at de drilles i bestemmelsene i lokal instruks for innsettelse, herunder bestemmelsene for rus og sykdom. Politidistriktet opplyste også at tjenestemennene var «drillet i» at legetilsyn skal utføres ved den minste tvil om den innsattes fysiske eller psykiske tilstand. Hva gjelder reseptbelagte medisiner den innsatte hadde på seg, opplyste politidistriktet at da forsikrer man seg om at de foreskrevne medisinene kan tas ved å kontakte legevakten.

Spesialenheten mente at det forelå flere enkeltstående kritikkverdige handlinger fra tjenestemenn, både under inkvirering, inspeksjoner på cella og ved kontakt med AMK etter at skade var avdekket. Politidistriktet beskrev ikke, i følge Spesialenheten, opplæringstiltak som hadde gjort den enkelte tjenestemann/-kvinne i stand til å klarlegge den innsattes tilstand. Lokal arrestinstruks kunne, i følge Spesialenheten, med fordel også vært klarere angående krav til lengde på hver inspeksjon og hvilke observasjoner som bør foretas av en ruset sovende innsatt for at den skal være egnet til å klarlegge helsetilstanden. Spesialenheten fant det heller ikke betryggende at det syntes å ha utviklet seg en praksis ved politidistriktet der operasjonsleder kun ble tilkalt basert på tjenestemennenes skjønn, også når den som skal innsettes framstår som ruset.

Spesialenheten kom på denne bakgrunn fram til at hendelsesforløpet samlet sett tilsa at det burde reageres med foretaksstraff. Det ble særlig lagt vekt på at dødsfallet kunne vært forebygget ved instruksjon og opplæring og at en straffereaksjon forhåpentligvis kunne bidra til å unngå liknende hendelser i framtiden. Det var tidligere i vedtaket lagt til grunn at det ikke kunne forventes at den enkelte tjenestemann uten opplæring hadde kunnskap om de relativt kompliserte medisinske årsaksforhold som bidro til fornærmedes tilstand.

Når det gjaldt vurderingen i forhold til foretaksstraff, stilte dette spørsmålet seg annerledes i følge Spesialenheten. Opplæringsansvaret ligger hos politidistriktets ledelse. Spesialenheten la til grunn at politidistriktet relativt ofte hadde ansvar for personer påvirket av opiater. For å kunne oppfylle kravene i arrestinstruksen om at den som gjennomfører inspeksjonene skal kunne forsikre seg om den innsattes situasjon, må opplæringen og de lokale instruksjonene være tilpasset den daglige situasjonen i arresten. Slik Spesialenheten så det, er det ikke snakk om at tjenestemennene får opplæring i kompliserte medisinske sammenhenger, men å kjenne igjen symptomer på mulig forgiftningstilstander og hvordan innholdet i inspeksjonen skal være for å kunne avdekke når det er nødvendig med akutt førstehjelp og tilkalling av helsepersonell. Den opplæringen som politidistriktet viste til bør også være egnet til å gi mannskapene de nødvendige kunnskaper og holdninger for å ivareta den enkeltes eget ansvar for å oppfylle hjelpe- og omsorgsplikten overfor personer innsatt i arrest.

Spørsmålet ble, i følge Spesialenheten, om politidistriktet uten nærmere direktiver fra Politidirektoratet hadde grunnlag for å gå nærmere inn på forgiftningsproblematikken og symptomer på dette i instruksen eller i forbindelse med opplæring av polititjenestemenn eller arrestforvarer. Spesialenheten viste til vurderingen som var gjort i forhold til ansvar for en arrest, og la vekt på at den kunnskapen som framgikk av sakkyndigvurderingen var innenfor hva man kan forvente at politidistriktet av eget initiativ burde ha sørget for kunnskap om.

Spesialenheten mente videre det var naturlig igjen å gjøre Politidirektoratet oppmerksom på de problemstillinger saken reiste. Spesialenheten oversendte derfor kopi av vedtak og den sakkyndige uttalelsen til Politidirektoratet. I vedtaket skrev Spesialenheten også:

«Spesialenheten er også kjent med at Independent Police Complaints Commission (IPCC) i Storbritannia i 2008 ga ut en publikasjon med tittel: «Near Misses in Police Custody: a colllobarative study with Forensic Medical Examiners in London». I denne publikasjonen gis det anbefalinger som er relevante for saken fra XX og den tidligere saken fra XX. Nasjonal og internasjonal erfaringslæring vil kunne bidra til å forebygge lignende dødsfall i fremtiden».

9.10.2.5 «Risikoarrestanter»

Mange personer som settes i arrest er rusede og syke mennesker. Utvalget legger til grunn at Spesialenhetens etterforskning av dødsfall i arrest er et svært viktig erfaringsmateriale både om sviktende og mangelfulle tilsynsrutiner og opplæringsbehov om helserisiko i forbindelse med rus og forgiftningsproblematikk.

Spesialenheten har i etterforskningen innhentet sakkyndig medisinsk vurdering som etter utvalgets syn framover må legges til grunn i opplæringen av personell som fører tilsyn med arrestanter, fordi det vil gi økt kompetanse i å kjenne igjen symptomer på mulig forgiftningstilstand og hvordan tilsynet med arrestanter derfor må gjennomføres. Det er utvalgets mening at Spesialenhetens etterforskninger har tilført politiet ny kunnskap om risikoforløp. Dette er ikke ny kunnskap i medisinsk forstand, men ny kunnskap for politiet som må trekkes inn i den politi- og arrestfaglige opplæringen.

9.11 Arresttilsyn

Det henvises til beskrivelsen i kapittel 5 av arresttilsynene. Utvalgsarbeid (politiarrestprosjektet), uttalelser fra sivilombudsmannen og Den Europeiske torturovervåkingskomiteen (CPT 16) er noe av bakgrunnen for opprettelsen av arresttilsyn.

Arresttilsynets oppgaver er angitt i forskrift om bruk av politiarrest 17 § 4 – 2 ledd:

1. politiarrestene er i samsvar med gjeldende lover, forskrifter, retningslinjer og lokale instrukser,

2. overføring fra politiarrest til fengsel skjer i samsvar med bestemmelsene i § 3 – 1,

3. politiarrestenes lokaler, utstyr mv. er i samsvar med gjeldende krav,

4. det utføres inspeksjoner av arrestene i henhold til gjeldende regelverk og instrukser, herunder journalføring, rapportering mv.,

5. eventuell bruk av tvangsmidler skjer i henhold til regelverket, politiarrestene har tilfredsstillende ordning for helsetjeneste i arrestene, herunder omfang, metode, journalføring mv.

Politimester skal sørge for at en lokal tilsynsordning opprettes (Politidirektoratet rundskriv 2006/014). I dette ligger det at politimester er ansvarlig for at det gjennomføres tilsyn og inspeksjoner av politiarrestene under hans/hennes ansvarsområde, dvs. at både utforming og bruk av politiarrest er i samsvar med gjeldende regelverk. Det skal også føres tilsyn med at innsatte orienteres om sine rettigheter som følger av arrestforskriften. Politimesteren skal dokumentere at tilsyn er utført og årlig rapportere til tilsynsutvalget (sentralt tilsyn) om bruken av politiarrest, jf. arrestforskriften § 4 – 3 første ledd.

Gjennomføring av sentral inspeksjon foregår ved at ansvarlig fra Politidirektoratet innkaller til tilsynsbesøk. De som kalles inn er ansvarlige for arresten som skal besøkes, deriblant politimester. Før besøket gjennomføres forbereder tilsynsutvalget seg bl.a. ved å ta stikkprøver i arrestjournalen. Gjennomføringen av tilsynsbesøket tar ca. fire timer. Politidirektoratet har i samarbeid med riksadvokaten utarbeidet en veiledning og sjekkliste som kan brukes ved tilsyn. Veiledningen omtaler ansvarsforhold, lokalt instruksverk, lokalt tilsyn, arrestjournal, tilsyn med innsatte, helsetilsyn, madrasser og tepper, lufting, dusjing, informasjon til den innsatte, underretning til pårørende, advokat, oppnevnelse av forsvarer i tilfeller hvor løslatelse skjer mer enn 24 timer etter pågripelsen, overføring fra politiarrest til fengsel, konsekvenser av utvidet fremstillingsplikt, installering og bruk av kommunikasjons- og sikkerhetsutstyr, lagring og sletting av lyd- og billedopptak.

Etter at tilsyn er gjennomført, har tilsynsutvalget et oppsummeringsmøte med politimester, så skrives en rapport som er offentlig. Finner tilsynet svært alvorlige feil, tas det opp muntlig. Det kan være forhold tilsynet ikke skriver om i den offentlige rapporten, men tar opp direkte med politimesteren. Det kan dreie seg om observasjoner som er taushetsbelagte i forhold til forvaltningsloven § 13 og politiloven § 24, for eksempel i forbindelse med arrestjournal.

Tilsynsrapportene skal brukes i etatsledelsens drøftingsmøter med politidistriktene. Første gang slike drøftingsmøter ble gjennomført, var i oktober/november 2008. Den ansvarlige fra Politidirektoratet tar da opp med gjeldende politimester om tilsynsrapporten er fulgt opp.

Utvalget har fått tilgang til og gjennomgått samtlige rapporter fra det sentrale arresttilsyn som er utarbeidet siden ordningen ble innført, i alt 12 rapporter. Noen hovedtemaer kan trekkes ut fra gjennomgang av tilsynsrapportene.

9.11.1 Arrestlokaler

Arresttilsynet vurderer arrestlokaler de besøker i forhold til retningslinjene som følger av «Spesielt byggeprogram for lokaler til politi- og lensmannsetaten, kapittel 10». Tilsynet har funnet at lokalene de hittil har besøkt hovedsakelig tilfredsstiller disse kravene. Tilsynet konstaterer også i rapportene at renholdsrutiner er gode, brannsikringsutstyr er i orden og at brannhemmende tepper og madrasser er tilgjengelige.

I en av arrestene er det ikke teknisk kommunikasjons- og sikkerhetsutstyr som tilfredsstiller kravene i arrestforskriften og Politidirektoratets rundskriv 2006/014 i følge tilsynet, som kommenterer at det er gitt samtykke til å utsette installasjonen av dette til spørsmål om sammenslåing med et annet politidistrikt er endelig avklart.

Tilsynet påpeker at en av arrestene de har besøkt har liten kapasitet og er planlagt utbygd. Politidistriktet har særlig mange narkotikasaker og vareteksttallet er svært høyt.

En annen sentralarrest beskrives som i noe grad trangbodd. Dette gjelder blant annet mottaksrommet. Distriktet har lagt planer for nytt politihus som vil bidra til mer tidsriktige arrestlokaler. Denne arresten har teknisk kommunikasjons- og sikkerhetsutstyr, men distriktet opplyser at de har problemer med plassering av kameraer i cellene.

I ett tilfelle påpeker tilsynet at skilt med varsling om overvåking manglet.

9.11.2 Organisering og ansvarsforhold

I følge tilsynsrapportene er en vanlig organisering at politimesteren har delegert ansvaret for totaldriften av arresten til leder for Fellesoperativ enhet (FOE) eller politistasjonssjef. Ansvaret for den praktiske, daglige driften av arresten er lagt til operasjonslederne. Straffeprosessuelle innsettelser avgjøres av en tjenestemann med påtalemyndighet. En gjennomgående formulering lyder slik:

«Etter tilsynets oppfatning er de ulikes ansvar og roller tilfredsstillende avklart, og samarbeidet mellom arrestansvarlige, etterforskere og påtalejurister oppfattes å være godt. Tilsynet oppfordrer likevel til at samarbeidet ytterligere utvikles, særlig for å unngå misforståelser i tilfeller hvor det kan være tvil om hjemmelen for innsettelsen er å finne i politilov eller straffeprosesslov samt for å sikre at riktige tiltak blir iverksatt og frister overholdes når personer holdes i arrest med hjemmel i straffeprosessloven».

I et politidistrikt er nestleder for FOE gitt særlig ansvar for å føre kontroll med de elementer arrestvirksomheten består av, blant annet ved å etterse at arresten driftes i tråd med gjeldende regelverk, at aktuelle instruksverk blir ajourført mv.

Tilsynet anbefalte sterkt et politidistrikt at operasjonsleder med ansvar for arresten er til stede ved innsettelsene, noe som ikke alltid syntes å være tilfelle i denne arresten.

I et politidistrikt hadde politimester delegert ansvar til visepolitimesteren. Politidistriktet burde, i følget tilsynet, vurdere om ikke politistasjonssjefen burde ha oppfølgingsansvaret for lokal arrest, selv om dette er et organiseringsspørsmål som ligger til distriktet. Tilsynet bemerket at hovedproblemet med den valgte organiseringen var å få etablert et fritt lokalt tilsyn som ikke har ansvar for egen arrest.

Tilsynet påpekte i rapporten fra et distrikt at det hadde svært høye varetektstall og fristoversittelsene var mange særlig i forhold til todøgnsfristen. Det ble vist til arrestforskriftens § 3 – 1, og et «tettere» samarbeid med Kriminalomsorgstjenesten bør kunne føre til færre slike «overtredelser». Forholdet med mange innsatte over to døgn vil bedre seg vesentlig ved at det et nytt fengsel vil komme på plass, ifølge tilsynet. Tilsynet påpekte også at det er viktig at det framgår av arrestjournalen hvilke anstrengelser som er foretatt for å tilfredsstille kravene i forskriftens § 3 – 1.

I flere distrikter hvor samarbeidet mellom arrestansvarlige, etterforskere og påtalejurister ble oppfattet å være godt, anbefalte tilsynet likevel å sikre at riktige tiltak ble iverksatt og frister overholdt når personer holdes i arrest med hjemmel i straffeprosessloven.

I en annen rapport framkommer det at politimester hadde delegert overordnet ansvar til driftsenhetsleder ved politistasjonen. Ledelse og ansvar for arrestoppgavene var videre delegert fra driftsenhetsleder til seksjonsleder orden og videre til operasjonsleder. Operasjonsleder kunne delegere oppgaver videre under bestemte forutsetninger. Selv om tilsynet ikke bestemt oppfattet at det var uklarheter omkring de enkeltes roller og ansvar, ble det likevel anbefalt en tydeligere klargjøring av roller og ansvar, særlig i forhold til det antall delegeringsfullmakter som forelå.

9.11.3 Lokalt instruksverk

Flere distrikters spesialinstruks for politiarrest blir beskrevet som grundige og i det vesentlige å være i tråd med de sentrale bestemmelser. Tilsynet tilrådde i flere tilfeller at det ble foretatt en fornyet gjennomgang av instruksen bl.a. for å sikre at instruksen tok opp i seg aktuelle bestemmelser gitt i riksadvokatens rundskriv om varetekt (nr. 4 2006) og for å eliminere henvisninger til ikke aktuelle rundskriv. Tilsynet anbefalte i flere tilfeller også at det tydeligere tilkjennegis hva hovedformålet med spesialinstruksen skal være, og påpekte bl.a. viktigheten av at politidistriktet i instruksen tydeligere får fram hovedformålet i lover, forskrift og rundskriv fra Politidirektoratet og riksadvokaten.

Et politidistrikt hadde et meget omfattende instruksverk. Tilsynet fikk oversendt ca. 30 forskjellige instrukser. Det ble derfor drøftet om noe kunne forenkles og sammenføres i en eller flere instrukser. Tilsynet var opptatt av at alle kunne instruksen og at det foregikk opplæring.

Ikke alle politidistriktene tilsynet har besøkt hadde instruks for lokalt arresttilsyn. Til hjelp i politidistriktets arbeid med kvalitetssikring foreslo tilsynet også at man benytter «sjekklisten» som Politidirektoratet og riksadvokaten har utarbeidet i «Veiledning for tilsynsutvalg for politiarrestene». Det ble også påpekt at politimesteren bør delta i det lokale tilsyn.

Ikke alle politidistrikter hadde oppdatert grunnlagsregelverk i sine spesialinstrukser eller lokal instruks som regulerer lagring og sletting av lyd- og bildeopptak (jf. rundskriv Politidirektoratet 2006/014 pkt. 2.3) og tilsynet påpekte i slike tilfeller følgende: «All den tid politimesteren ikke har utarbeidet slik instruks, bør dette gjøres snarest». Et distrikt etterlyste i den forbindelse nærmere retningslinjer og rammer fra Politidirektoratet.

9.11.4 Arrestjournal

Tilsynet tar stikkprøver i PO-logg inkludert arrestmodulen før tilsynsbesøk. Dette kommenteres gjennomgående slik i tilsynsrapportene: «Hovedinntrykket var at PO generelt føres i tråd medgitte retningslinjer. Imidlertid viser tilsynets gjennomgang at politidistriktet fortsatt har et forbedringspotensial i enkelttilfeller for å sikre seg den notoritet som regelverket krever».

I noen politidistrikt hadde tilsynet merket seg også noe ulik praksis hos de ulike operasjonslederne, særlig hva gjelder føring i «tiltak og status». Tilsynet hadde også merket seg positivt den sjekklisten som var utarbeidet til bruk for operasjonslederne.

I et distrikt registrerte tilsynet et ikke ubetydelig antall oversittelser av frister i forbindelser med varetekt, jf. arrestforskriften § 3 – 1. Fristoverskridelsene var tidligere blitt påpekt fra høyere påtalemyndighet: «Politidistriktet må under enhver omstendighet mer nøyaktig nedtegne i arrestjournalen årsakene til at en overføring fra politiarrest til fengsel eventuelt ikke har skjedd innen to døgn. Det er ikke nok å nedtegne kun «ikke plass i fengsel». Journalen må inneholde hvem som er kontaktet og hvem som har tatt avgjørelsen på bruk av politiarrest lengre enn to døgn». Arresttilsynet påpekte at Kriminalomsorgen og politiet sammen plikter å sørge for at overføring fra politiarrest til fengsel finner sted.

Tilsynet understreket videre at politidistriktet må sikre notoritet over at nødvendige vurderinger etter gjeldende regelverk er foretatt overfor arrestanten, også når gjelder negativ troverdighet.

I noen tilfeller uttrykte tilsynet at PO-logg ble ført i tråd med gitte retningslinjer: «Alle handlinger som iverksettes overfor arrestant er ført i «tiltak/status». Det fremgår på en ryddig måte hvem som har besluttet hva og når, dette gjelder også spesielle beslutninger i de tilfeller hvor det foretas kroppslig undersøkelser m.m».

Tilsynet påpekte for noen politidistrikter mangler med føring av opplysninger når det gjaldt kroppslige undersøkelser:

«I de tilfeller hvor det foretas kroppslig undersøkelse må det fremgå av arrestjournal, eventuelt med henvisning til en utarbeidet siktelse, hva vedkommende er mistenkt for, jf. strpl. § 157 og påtaleinstruksen kap. 10. Det må fremkomme klart hvem som har besluttet at den kroppslige undersøkelsen skal foretas og når denne beslutningen er tatt».

Noen politidistrikter har også fått bemerket mangler om hvem som har foretatt beslutninger: «Det må fremgå tydelig av journalen om pågripelse er besluttet av tjenestemann, jf. strpl. § 176, med senere opprettholdelse av påtalemyndigheten, jf. strpl. § 179 eller om pågripelsen er besluttet av påtalemyndigheten jf. strpl. § 175».

9.11.5 Tilsyn med innsatte

Det er få forekomster av at tilsynet har negative bemerkninger når det gjelder tilsyn av arrestanter. En gjennomgående formulering i rapportene lyder slik:

«Tilsynet hadde intet å bemerke til rutiner som gjaldt for tilsyn med arrestantene. Det ble heller ikke avdekket manglende overholdelse av reglene for helsetilsyn ved den foretatte stikkprøvekontroll. Kameraovervåking og kortleser. Registreringene blir lagret og kan kontrolleres i ettertid. Helsetilsyn i tråd med bestemmelsene. Foretatte vurderinger fremkom av arrestjournalen, det praktiseres godt samarbeid med helsetjenesten. Politilovens § 9, forskriftens § 2 – 3 og Politidirektoratets rundskriv pkt 4 er iakttatt. Madrasser og tepper i tråd med bestemmelsene. Ivaretakelse av god hygiene, forsk. § 2 – 6 ble påvist. Det gjennomføres regelmessig brannøvelser hvor evakuering av arrestanlegget er et av øvingsmomentene».

I en rapport påpekte tilsynet at brannvarslingen burde forbedres og brannøvelser burde innføres.

Av forbedringspunkter og anbefalinger som det sentrale tilsynet har uttalt i rapportene, kan nevnes:

• Revidere arrestinstruksen slik at den på alle områder er i tråd med sentrale bestemmelser.

• Revidere arrestinstruksen særlig med tanke på innarbeidelse av retningslinjer som regulerer lagring og sletting av lyd- og billedopptak.

• Råd om at instruksen i større grad og hvor dette synes nødvendig, gir føringer på at navn og grad på den som har besluttet skal føres i arrestjournal.

• Rette opp henvisningsfeil i instrukser.

• Innarbeide rutiner som sikrer at nye bestemmelser umiddelbart blir inntatt i arrestinstruksen.

• Tilstrebe en mer enhetlig måte å føre arrestjournalen på.

• Lokal tilsynsordning må etableres.

• Når operasjonslederne har ansvaret for arresten i følge lokal instruks, bør de også være tilstede ved innsettelse.

• Oppussing og renhold av arrestene kan vurderes oppgradet noe.

• Tydeligere klargjøring av ansvarsforhold, jf. pkt 4.3 i instruksen.

• Gi føringer/presiseringer ved innbringelser etter politiloven §§ 8,9 og 12.

• Tydeligere klargjøring av rapportering ved bruk av tvangstrøye 18.

9.11.6 Utvalgets kommentar

I Europarådets torturforebyggingskomités (CPT) rapport 28. mars 2006 fra komiteens seneste besøk i Norge, berømmet komiteen i punkt 10 norske myndigheters innsats for å redusere lengden på varetektsinnsattes opphold i politiarrest. Det ble imidlertid samtidig understreket at målsetningen må være å få slutt på bruken av politiarrest for varetektsfanger bortsett fra i unntakstilfeller.

Utvalget mener at innføring av sentralt og lokale arresttilsyn var et viktig framskritt for å avdekke og forebygge kritikkverdige forhold i norske arrester, og er en form for systematisert intern kontroll. Arresttilsynene tilrettelegger for et omfattende og detaljert tilsyn med politiarrester.

Likevel vil utvalget foreslå at det gjennomføres mer detaljerte prosjekter som undersøker og systematiserer hva tilsyn med «risikoarrestanter» konkret innebærer i dag. Arresttilsynene har mange ulike oppgaver, og utvalget mener det er grunn til å gjøre et «dypdykk» på nettopp dette området.

Fristoverskridelser 19 i arrest er et annet tema som etter utvalgets mening egner seg som et eget prosjekt. Arresttilsynenes stikkprøver gir viktig informasjon om forekomst og behov for korrigering, men gir ikke tilstrekkelig informasjon til å undersøke årsakene til fristoverskridelser slik utvalget ser det. Fristoverskridelser kan også skyldes ulike forhold i ulike arrester.

Spesialenheten har i forbindelse med etter­forsk­ning av dødsfall i arrest kunnet dokumentere hendelsesforløpet gjennom videoopptak. Dersom en hendelse først meldes etter at 48 timer har gått, er opptaket slettet. Det framstår for utvalget å være behov for en viss utvidelse av lagringstiden. Innbrakte og pågrepne må klage ikke senere enn 48 timer etter innsettelsen med mindre straffeprosesslovens bestemmelser kommer til anvendelse eller det ved løslatelse foreligger klage på arrestoppholdet og vedkommende samtykker i at opptak oppbevares til bruk i klagebehandling. Man kan ikke regne med at alle klager/anmeldelser kommer innen denne fristen. Denne problemstillingen reiser imidlertid sentrale personvernspørsmål. Utvalget er kjent med at Politidirektoratet og Datatilsynet er i dialog om tidsfrister og rutiner for lagring av videoovervåkningsopptak i arresten, og legger til grunn at det ikke er nødvendig med en anbefaling fra utvalget i denne forbindelse.

Politidirektoratet utarbeidet for noen år siden en brosjyre for pågrepne med informasjon om rettigheter. Utvalget vil anbefale at nødvendig skriftlig informasjon også må utarbeides og gis til innbrakte. Skriftlig informasjon om innbraktes og pågrepnes rettigheter bør også inneholde at man kan klage på eller anmelde politiet. Utvalget vil i tillegg anbefale, både for innbrakte og pågrepne, at det vurderes flere måter å informere på, for eksempel ved oppslag i arrestens lokaler.

Også Spesialenheten har en helt sentral kontrollfunksjon. I forbindelse med etterforskning av dødsfall i arrest der Spesialenheten har konkludert at tjenestemenn ikke hadde gjort noe straffbart, har enheten tydelig sett svakheter ved rutiner og organiseringen av arresten. Siden arrestfunksjonen berører helt sentrale menneskerettsspørsmål og Spesialenheten har erfaringer som er av betydning for å se svakheter og risikofaktorer ved arrestopphold, anbefaler utvalget at det etableres en fast rutine for rapportering mellom arresttilsynene og Spesialenheten og at det arrangeres møter med faste mellomrom. Erfaringer og synspunkter kan da formidles direkte.

Utvalget har drøftet om arresttilsynene bør ha eksterne representanter. Begrunnelsen er at det åpner for relevant faglig/sakkyndig deltakelse og fordi slik sivil deltakelse vil være positivt for tilliten til politiets egenkontroll. Utvalget anbefaler at arresttilsynene knytter til seg eksterne fagpersoner.

9.12 Systemer for opplæring i politiet

Redegjørelsen om ansvarsforhold og rammer for opplæringen bygger i stor grad på informasjon i korrespondansen mellom sivilombudsmannen og justisdepartementet i forbindelse med sivilombudsmannens initiativ i Obiorasaken.

9.12.1 Overordnete ansvarsforhold

I brev av 27.3.2008 stilte sivilombudsmannen en rekke spørsmål til justisdepartementet om ansvar for rutiner når det gjelder innbringelser og pågripelser. Bakgrunnen for sivilombudsmannens henvendelse var Eugene Ejike Obioras dødsfall under pågripelse. Sivilombudsmannen spurte bl.a.: «Hvem har ansvaret for, og hvilket arbeid gjøres for, å følge opp uttalelser fra internasjonale organer og institusjoner med relevans for norsk politis arbeid, og for å fange opp saker, erfaringer eller kunnskap fra andre lands politimyndigheter og internasjonale/utenlandske forskningsmiljøer»?

I svaret redegjør departementet for at det primært er Politidirektoratet sammen med Politihøgskolen og høgskolens forskermiljø som har ansvaret for å fange opp problemstillinger, erfaringer og kunnskap som er relevant for norsk politis arbeid. I mange sammenhenger vil erfaringer fra de andre nordiske landene være blant de mest relevante.

Justisdepartementet redegjør for at politiets virksomhet er kunnskapsbasert. Med utgangspunkt bl.a. i forskning og erfaringsinnhenting som skjer i regi av Politihøgskolen, blir politiutdannelsen og politiets tjenesteutøvelse løpende vurdert. I følge departementet har det tragiske utfallet pågripelsen av Obiora fikk, ført til en grundig gjennomgang av flere sider av politiets arrestasjonsteknikker. Gjennomgangen har resultert i justeringer både i forhold til grunn- og etterutdannelse av tjenestemenn og regelverk.

Justisdepartementet opplyser at det bare i beskjeden grad har vært gitt retningslinjer for politiets fysiske grep og metoder ved pågripelse og innbringelse sammenlignet med regelverk knyttet til bruk av forskjellig utstyr, som batong, pepperspray, utrykningskjøretøy og våpen. I rundskriv fra departementet ble halsgrep forbudt i 1991, mens det i et rundskriv i 1992 ble presisert at halsgrep kunne benyttes i klare nødvergesituasjoner. 20

Før Obiorasaken hadde ikke Politihøgskolen i sin undervisning spesiell oppmerksomhet på respirasjon i mageleie, selv om farene ved halsgrep hele tiden, i følge departementet, har blitt påpekt. Det ble påpekt fare ved å legge sterkt press/tyngde mot arrestanters nakke og rygg. Generelle faremomenter ved nedsatt respirasjon ble omhandlet i emnet livreddende førstehjelp. I følge departementet er det få år siden kunnskap om fare ved bruk av mageleie ble kjent.

Politiets rutiner, metoder og framgangsmåter inngår som en del av politiets operative virksomhet. Politidirektoratet ble etablert bl.a. for å ivareta den operative ledelsen av politiet på nasjonalt nivå, og herunder ha ansvar for utvikling og endringer av metoder, framgangsmåter og rutiner. Innenfor dette oppgavefeltet ligger også ansvaret for implementering og utarbeidelse av nødvendige instrukser og opplærings- og veiledningsopplegg i forhold til den operative polititjenesten.

Politidirektoratet har ansvaret for og de nødvendige fullmakter til å utøve etatsledelsen – også gjennom rundskriv, instrukser, reglementer, planverk m.v. Føringene til politidistriktene og særorganene om å rapportere til Politidirektoratet i «alle administrative og faglige spørsmål», innebar at det ble etablert en rapporteringslinje som bl.a. kunne brukes til å gi tilbakemelding om faglige spørsmål som erfaringer med og behov for endringer av metoder, framgangsmåter og rutiner.

Sivilombudsmannen stilte også spørsmål om politiets rutiner for innhenting av kunnskap som nødvendiggjør rundskriv og retningslinjer og viser til Politidirektoratet rundskriv 2007/11 som legger visse føringer blant annet på bruken av mageleie ved pågripelse.

Politidirektoratet og Politihøgskolen har i følge justisdepartementet etablert en ordning med 3 – 4 årlige møter om politifaglige emner, herunder polititaktiske metoder og teknikker. Disse møtene og annen løpende, faglig dialog bidrar til at Politidirektoratet informeres om forhold som kan nødvendiggjøre rundskriv/retningslinjer fra direktoratet og revisjon av utdanning i polititaktiske emner, metoder og teknikker ved Politihøgskolen.

Som ledd i vedlikehold og oppdatering av operative mannskapers kompetanse, gir Politidirektoratet årlige retningslinjer til politidistriktene om innholdet i leksjonsopplegget for operative disipliner for innsatspersonell. For 2008 var det blant annet lagt vekt på arrestasjonsteknikk hvorunder faremomentene med mageleie skulle ha oppmerksomhet.

Justisdepartementet redegjorde i brevet for at metodeutvikling i politiet må baseres på ulike forhold, som lov- og regelverksendringer, erfaringer nasjonalt og fra andre land, forskning og teknologisk utvikling. Politihøgskolen vil, som et av Politidirektoratets underlagte ledd, ha en sentral rolle i metodeutviklingen.

9.12.2 Politihøgskolen

Politihøgskolen har ansvar for utdanning, forsk­ning og formidling av fagkunnskap innenfor de rammeplaner som fastsettes av Politidirektoratet og som godkjennes av departementet. Politidirektoratet har ansvaret for å gi føringer for hvilke emner det skal undervises i og å prioritere mellom disse, mens det er Politihøgskolen som har ansvaret for formen på og det nærmere innholdet i undervisningen.

Politihøgskolen og dets faglige personale, undervisningspersonale og forskere, har ansvar for å holde seg oppdaterte på egne fagområder, og for å sikre at utdanningen bygger på forskning og aktuell ny kunnskap, både nasjonalt og internasjonalt. Dette følger av den rollen høgskolen er gitt innenfor justissektoren og dessuten av akkrediteringen som høgskole. Politihøgskolens system for kvalitetssikring ble godkjent av NOKUT i februar 2006. I dette systemet inngår, i følge justisdepartementet, omfattende tiltak for kvalitetssikring av læreplaner, læremateriell, undervisning og rammevilkår for utdanningene. Det gjennomføres jevnlig forskjellige former for evalueringer både internt og eksternt, og fagplaner og undervisning videreutvikles på dette grunnlaget. Anslagsvis 30 % av undervisningspersonalets arbeidstid er avsatt til faglig egenutvikling og til forskning og utviklingsarbeid.

Politihøgskolen har et nært samarbeid med Politidirektoratet når det gjelder både vurdering av etatens utdanningsbehov, prioritering av tiltak innenfor utdanning og forskning samt innholdet i utdanning på enkelte områder.

Utdanningen ved Politihøgskolen er yrkesrettet. Dette medfører at instrukser, regelverk og føringer fra myndighetene for arbeidet i politi- og lensmannsetaten inngår i utdanningen på de aktuelle områdene. Det er Politidirektoratet eller høyere myndighet som fastsetter de krav og retningslinjer som pålegges politi- og lensmannsetaten. Samtidig gir det løpende samarbeidet mellom Politihøgskolen og Politidirektoratet, i følge justisdepartementet, god anledning til å utveksle og drøfte kunnskap og erfaringer som kan tilsi behov for justering av retningslinjer og praktisk yrkesutøvelse, og det er særlig tett kontakt om regelverk og kompetanseutvikling når det gjelder det operative politiarbeidet og politiets bruk av maktmidler.

I den grad metoder, rutiner og framgangsmåter er gjenstand for lov- eller forskriftsregulering, vil ansvaret tilligge departementet. Politidirektoratet vil i slike situasjoner fungere som en av departementets faglige rådgivere. Etter departementets vurdering innebar omorganiseringen av den sentrale politiledelsen en styrking av kapasiteten til metodeutvikling, oppfølging og veiledning.

Innbringelse, pågripelse og innsettelse i arrest er emner som blir omhandlet parallelt i flere fag i grunnutdanningens første år; juridiske fag, politilære, AT – arrestasjonsteknikk, psykologi, sosiologi, REL – rapport og etterforskningslære. I temaperiodene blir det spesielt lagt vekt på tverrfaglig arbeid, teori og praktiske øvelser. Øvelse i ordensoppdrag omfatter politiets myndighetsutøvelse, kommunikasjon, taktisk kommunikasjon, offentlig ro og orden og juridiske tema som forbud mot opphold, avvisning, bortvisning, fjerning, anholdelse, håndjernspåsett, visitasjon og innbringelse. Opplæring når det gjelder pågripelser gis i en øvelse om grovt tyveri som inneholder momenter som beslutning om pågripelse og ransaking, taktisk kommunikasjon, pågripelse (bruk av makt, håndjern), ransaking (av person, leilighet), innbringelse av pågrepet person, innsettelse i arrest (arrestforvarer), straffesak, rettssak.

I grunnutdanningens andre år er det leiropphold med øvelser og trening i bruk av teleskopisk batong, pepperspray, skytevåpen. I praksisperioden utfører studentene ordenstjeneste med praksisveileder. Praksisperioden skal gi erfaring med innbringelse, pågripelse og innsettelse i arrest. Studentenes ferdigheter skal vurderes, og det gis undervisning i arrestasjonsteknikk lokalt. Opplæringen i andre studieår innebærer at alle studenter har sin egen praksisveileder som de jobber sammen med i ordenstjenesten. Studentene har i løpet av studieåret flere systematiske evalueringssamtaler med den overordnete (praksisansvarlig) på praksisstedet. Når det gjelder Politihøgskolens tilbud til praksisveiledere, presenteres caser knyttet til pågripelses- og innbringelsessituasjoner og politiets bruk av makt.

I grunnutdanningens tredje år under tema orden er erfaringer fra praksisperioden i fokus.

9.12.3 Opplæring i politidistriktene

Politihøgskolen påvirker også operativ opplæring i politidistriktene gjennom fagplan for såkalte OP-kurs, som er lokal operativ trening på 40 timer. Opplæringen er regelstyrt og obligatorisk. Alle tjenestepersoner skal gjennomføre et slikt 40-timerskurs årlig. Politihøgskolen har faglig ansvar for det faste innholdet som er felles for alle politidistrikter, som Politidirektoratet godkjenner. Politihøgskolen har ikke all undervisning i 40-timerskurset. En del av opplæringen er målstyrt etter hva den enkelte politimester mener er politidistriktets behov. I 2008 ble det bl.a. lagt spesiell vekt på opplæring i forbindelse med innføring av pistol, instruktørutdanning som operativt fagområde, fagplaner for etter- og videreutdanningskurs, studieplaner for studier og etter- og videreutdanning.

9.12.4 Opplæring av arrestforvarere

Arrestforvarere 21 ivaretar innsatte i arrester og forestår transport av varetektsfanger til ulike framstillinger. Arrestforvarere har begrenset politimyndighet. Formalkravet til arrestforvarere er videregående skole og plettfri vandel. Før Politihøgskolen ble opprettet i 1992, var det egne kurs av 6 – 8 ukers varighet som grunnopplæring for arrestforvarere, og det var obligatorisk å gjennomføre kurset i løpet av en viss periode.

Politihøgskolen tilbyr i dag en 6-måneders utdanning for ansatte i politiet med begrenset politimyndighet (arrestforvarere, grensekontrollører, transportledsagere). Utdanningen skal gi økt innsikt i egen rolle og funksjon slik at man er i stand til å utføre sine oppgaver på en reflektert og kunnskapsbasert måte der hensynet til rettssikkerhet og personvern ivaretas.

Utvalget mener det er hevet over tvil at arrestforvarere har en betydningsfull rolle både når det gjelder helsemessige, sikkerhetsmessige og andre oppgaver i arrestene. Arrestforvarernes rolle er også i endring ved at arrestforvarere flere steder har fått nye oppgaver i forbindelse med omstrukturering av arrestene, noe som ytterligere understreker behovet for et utdanningstilbud som er spesielt tilpasset de ulike oppgavene som tilligger arrestforvarerne. Utvalget har ikke klart å bringe på det rene hvor mange arrestforvarere som har gjennomført Politihøgskolens utdanningstilbud for sivilt ansatte med begrenset politimyndighet, da en slik oversikt ikke finnes. På bakgrunn av informasjon fra flere politidistrikter, framstår utdanningsbehovet som betydelig.

Tilgang til utdanningen på Politihøgskolen begrenses imidlertid av to forhold. Politihøgskolen tar opp de søkere som er innstilt fra politidistriktene dersom søkerne tilfredsstiller opptakskravene for utdanningen. Utvalget har fått informasjon om flere som har søkt, men ikke har blitt innstilt av sitt politidistrikt. Det andre begrensende forholdet er at arrestforvarere må konkurrere med andre søkergrupper, da kurset er beregnet på flere grupper sivilt ansatte. Ansatte i arrestene utvalget har besøkt, har gitt uttrykk for at det er problematisk at det er begrenset antall studieplasser, og at det er ønskelig med en obligatorisk grunnutdanning for arrestforvarere. Utvalget er kjent med at det er opprettet en arbeidsgruppe i Politiets Fellesforbund som arbeider for kompetanseheving for yrkesgruppen uniformert sivilt ansatte.

Utvalget mener at arrestforvarernes opplærings- og utdanningsbehov må styrkes. Utvalget vil foreslå at Politihøgskolens utdanning beregnet på bl.a. arrestforvarere gjøres til et obligatorisk krav for å kunne autoriseres til arbeid som arrestforvarer. Utvalget ønsker å understreke at utdanningen også må legge vekt på den kunnskap som er framskaffet i forbindelse med bl.a. Spesialenhetens påtalevedtak som gjelder regelbrudd, dødsfall og alvorlig helserisiko i arrest.

9.13 Ulike typer svikt – ulike oppfølgingstiltak

Det finnes mange kontrollmekanismer på de områder dette kapitlet har tatt opp – interne og eksterne, direkte og indirekte, nasjonale, lokale og internasjonale mekanismer. Spesialenheten representerer ekstern og direkte kontroll, mens politiets klageordning og arresttilsynene er intern og direkte kontroll. Politihøgskolen har en viktig kontrollfunksjon gjennom å sikre både opplæring og videreopplæring innenfor bl.a. politioperative fag. Oppfølgingen av vedtatte og anbefalte rutiner og ny kunnskap er imidlertid politidistriktenes operative ansvar. Med så mange og ulike kontrollmekanismer er det avgjørende å finne fram til et effektivt samarbeid for å forebygge at svikt skjer. Politidirektoratets rolle er overordnet og helt sentral.

Spesialenheten og politiets klageordning fanger opp mange former for svikt og konflikter.

Man kan ikke ut fra anmeldelser og klager konkludere med hensyn til hvilken type svikt eller tjenestefeil som rent faktisk forekommer ofte og sjeldnere, siden dette vil være avhengig av hva som kommer til Spesialenhetens og politiets kjennskap ved at saker meldes. Når det gjelder dødsfall og de mest alvorlige tilfellene av betydelig skade som følge av politiets tjenesteutøvelse, kan man legge til grunn at det i svært liten grad vil være en underrapportering. Varslingsplikten til Spesialenheten er streng. Når det gjelder andre former for manglende samsvar mellom rutiner og praksis, kan det stille seg annerledes. Hvis det meldte hendelsesmønstret sammenliknes med forskningslitteraturens beskrivelser, framstår det for eksempel som at svikt i form av «tøying» av regler forekommer oftere enn antall anmeldelser og klager illustrerer.

Svikt kan ha komplekse årsaker. Man kan heller ikke se bort fra at politiet i en del sammenhenger står overfor svært krevende situasjoner. Hendelsene som har kommet til Spesialenhetens og politiets kjennskap gir uansett et relevant utgangspunkt for å oppsummere hva utvalget mener om hvilke tiltak som er aktuelle for å forebygge ulike typer svikt ved å gå noe nærmere inn på de ulike eksemplene på et problematisk forhold mellom rutiner og praksis. Alle former for svikt kan medføre hendelser fra de aller mest alvorlige til de mer trivielle. På bakgrunn av anmeldelser, klagesaker og forskningslitteratur kan det skisseres et oversiktsbilde for de ulike formene for svikt og hvilke oppfølgingstiltak som framstår som sentrale.

9.13.1 Rutineavvik

Ved denne formen for svikt finnes det rutiner. Rutineavvik er for eksempel manglende notoritet, sviktende hjemmelsgrunnlag og ulovlig frihetsberøvelse, manglende varsling av pårørende til mindreårige, brudd på inspeksjonsrutiner i arrest, krenkende/upassende utsagn og opptreden, unødig og uforholdsmessig kroppsvisitasjon og bruk av håndjern, uaktsom kjøring, manglende rutiner/kontroll av beslag.

Rutineavvik kan ha mange årsaker. Det kan skyldes organisasjonsmessige forhold som ressurser, arbeidspress og uklare ansvarsforhold. Det kan også skyldes «slurvefeil». Et rutineavvik kan skyldes mer eller mindre bevisste avvik fra rutiner, som hvis en arbeidskultur har utviklet handlemåter som oppfattes som hensiktsmessige og effektive for tjenesteutøvelsen, men som likevel representerer en uheldig eller i ytterste fall straffbar tjenesteutøvelse.

Tiltak i forhold til rutineavvik må først og fremst forankres i intern kontroll; politimester og andre ledernivåer. Til politiets interne kontroll hører også juridisk kontroll ivaretatt av jurister i politiet. Rutineavvik understreker betydningen av at arbeidsgiver har kjennskap til uheldige arbeidskulturer og tar ansvar for å korrigere og veilede den daglige skjønnsutøvelsen. Når den interne kontrollen svikter og hendelser blir en sak for Spesialenheten eller klageordningen, må resultatene av etterforskning og undersøkelser bringes tilbake som ny og nyttig kunnskap for å forebygge at ny svikt skal skje.

9.13.2 Rutineuklarhet

Det finnes rutiner, men rutinene er uklare eller ikke tilstrekkelig kjent av dem som skal håndtere rutinene. Kompliserte rutiner kan skape usikkerhet om hva som er riktig prosedyre. Også i forhold til rutineuklarhet er den interne kontrollen av sentral betydning, i form av klarere/enklere rutiner og bedre opplæring, særlig i forbindelse med lokalt instruksverk.

9.13.3 Rutinemangel

Svikt kan skyldes at det ikke finnes rutiner på området eller rutiner som er så generelle at det gir liten veiledning i den daglige skjønnsutøvelsen. Eksempler på rutinemangel kan for eksempel illustreres av anmeldelser til Spesialenheten for bruk av tjenestehund og torpedering av biler.

Ved rutinemangel framstår det mest aktuelle tiltaket å foreta ytterligere regelfesting på området for å begrense uheldig og skadepåførende skjønnsutøvelse. Dersom dette er problematiske hendelser som angår alle politidistrikter, må ny regelfesting være et sentralt ansvar.

9.13.4 Kunnskapsmangel

Svikt kan skyldes at politiet har manglende kunnskap om et risikoforløp. Klarest illustreres dette i forbindelse med risikofylte arrestasjonsteknikker og manglende kunnskap om helserisiko for personer i arrest. Spesialenhetens etterforskning har både i Obiorasaken og ved dødsfall i arrest avdekket slik kunnskapsmangel.

Aktuelle tiltak vil være at ny kunnskap fører til nye rutiner og effektive metoder for å gjøre kunnskapen kjent og til kunnskap i bruk. Dette er åpenbart et område, slik det har kommet fram tidligere i kapitlet, hvor Politidirektoratet har det overordnete ansvaret og med Politihøgskolen som faglig ekspertise. Utvalget vil trekke fram at det foregår et viktig utviklingsarbeid i politiet på dette området.

Ofte vil kunnskapsmangelen først vise seg når noe har gått galt. Forebygging handler derfor om fokus og systemer som sikrer at politiet har og får tilgang på ny kunnskap, ikke minst medisinsk og helsefaglig kunnskap.

Sivilombudsmannen stilte i forbindelse med sitt initiativ i Obiorasaken spørsmål om hvordan politiet foretar helsemessige risikovurderinger. Sivilombudsmannen henviste til at det danske Rigspolitiet som i 1995/96 gjennomførte en legefaglig vurdering av politiets selvforsvarsgrep og maktanvendelsesteknikker for å klarlegge hvilken risiko disse kunne representere. Vurderingen ble gjort i samarbeid med Sundhedsstyrelsen.

Justisdepartementet opplyste at det tidligere i Norge ikke hadde vært gjennomført noen legefaglig vurdering av politiets selvforsvarsgrep og maktanvendelsesteknikker. Departementet opplyste at det i kjølvannet av Obiorasaken var iverksatt flere tiltak. I tillegg til den generelle forbedringen og kvalitetssikringen av undervisningen ved Politihøgskolen, refererte departementet til forsk­nings- og utviklingsprosjektet om arrestasjonsteknikker (jf. kapittel 9.1.1) hvor medisinsk ekspertise skulle delta. Justisdepartementet opplyste dessuten at Politihøgskolen har bygget sin kunnskap på dette området ut fra kompetanse hos undervisningspersonalet, som i hovedsak har politifaglig og idrettsfaglig bakgrunn. Videreutvikling har skjedd gjennom samarbeid med Politidirektoratet og gjennom faglig samarbeid med spesialgrupper ved Oslo politidistrikt og det internasjonale nettverket disse er tilknyttet. Politihøgskolen har holdt kontakt med andre fagmiljøer, bl.a. politiutdanningene i de nordiske land, og har lagt vekt på å fange opp og ta i bruk tilgjengelig kunnskap om maktmidler og maktanvendelse. Lærerne på fagfeltet har de siste årene samarbeidet med kolleger i politiutdanningen i de andre nordiske landene om undervisningen i maktanvendelse. Dette samarbeidet ble formalisert på en konferanse i Stavern våren 2005 og er deretter fulgt opp i forskjellige undergrupper og ved personlig kontakt og studiebesøk.

For utvalget framstår samarbeidet mellom Politidirektoratet og Politihøgskolen som styrket som følge av Obiorasaken. Men utvalget vil likevel påpeke betydningen av at innhenting og utvikling av ny kunnskap ikke blir enkeltpersoners faglige ansvar og at det er Politidirektoratet som til enhver tid må ha fokus på at Norge oppfyller menneskerettighetsforpliktelsene.

Det framstår dessuten som usikkert for utvalget om det finnes gode nok institusjonaliserte og permanente rutiner for helsemessige risikovurderinger av politiets arrestasjons- og maktanvendelsesteknikker og ekstern kvalitetssikring av rutiner i denne forbindelse. Tilsvarende usikkerhet kan utvalget reise også i forbindelse med helserisiko i arrest.

Utvalget stiller dessuten et generelt spørsmål ved hvor sterkt fokus politiet har på dilemmaet som sikkerhet/egensikkerhet på den ene siden og helse/omsorg på den andre siden skaper i en del tilfeller. Dette er et dilemma som er aktuelt både ved maktanvendelse og ved innsettelse i arrest. Et fokus handler også om refleksjon om dette dilemmaet. Det er utvalgets oppfatning at dette dilemmaet må fokuseres enda tydeligere i utdanning, opplæring og den daglige skjønnsutøvelsen.

9.14 Anbefalinger

9.14.1 Generelle anbefalinger

I tillegg til de anbefalinger utvalget angir nedenfor, henvises det til kapittel 12 om erfaringslæring.

• Utvalget vil generelt anbefale at politiet retter et enda sterkere fokus på betydning av helse- og omsorgsmessige vurderinger, enten det er i innbringelses-/pågripelsessituasjoner eller i arrest. Dilemmaer som oppstår når hensynet til helse/omsorg skal veies mot sikkerhet/egensikkerhet, må fokuseres tydelig i utdanning, opplæring og i den daglige skjønnsutøvelsen.

• Nasjonal erfaringslæring må styrkes for å forebygge dødsfall og helserisiko i arrest og i forbindelse med innbringelser/pågripelser. Utvalget mener dette bør gjøres som systematisk prosjektarbeid ved å trekke inn ekstern ekspertise med medisinsk og annen kompetanse og i konsultasjon med Spesialenheten.

• Politidirektoratet/Politihøgskolen bør med faste mellomrom, f.eks. hvert år eller annet hvert år, samle inn informasjon om arrestasjonsteknikker fra andre land som det er relevant å sammenlikne seg med.

• Politidirektoratet/Politihøgskolen bør innlede formelt og permanent samarbeid med medisinsk sakkyndige som kan vurdere helserisiko ved arrestasjonsteknikker og i forbindelse med dødsfall i arrest. Slik ekspertise bør også trekkes inn i utarbeidelse av nye rundskriv og opplæringstiltak.

• Lokale instrukser for politiarrester og retningslinjer for operativt arbeid i ordenstjenesten må gjennomgås for å sikre at alle instrukser er i samsvar med beste instrukspraksis på området.

• Det bør innføres en regodkjenning/autorisasjonsordning for lokale instruktører som har opplæringsoppgaver i forbindelse med ordenstjeneste og arrestasjonsteknikker.

• Offentligheten får i liten grad aktiv og systematisk informasjon om hva politiet gjør for å minimalisere risiko i forbindelse med innbringelser, pågripelser og bruk av politiarrest. Utvalget anbefaler at politiets oppfølging av Spesialenhetens påtaleavgjørelser i slike saker må kommuniseres aktivt til offentligheten, for slik å informere om hva politiet gjør for å forebygge nye hendelser som innebærer død, betydelig helserisiko, ikke-hjemlet rettighetstap og andre rettighetskrenkelser. Politiet må systematisk, og med oppdatert informasjon fra andre land, forsikre offentligheten om at både nasjonale standarder for tjenesteutøvelsen og menneskerettighetsforpliktelsene ivaretas. Rundskriv, rapporter fra arresttilsyn og andre tiltak i denne forbindelse må publiseres på en slik måte at offentligheten har innsyn i politiets forebyggende arbeid på dette området.

9.14.2 Anbefalinger med hensyn til arrest

• Det igangsettes et prosjekt som undersøker og systematiserer hva tilsyn med «risikoarrestanter» innebærer i dag og hva det bør innebære for å minimalisere risiko.

• Obligatorisk grunnutdanning for arrestforvarere må innføres, og det må fastsettes regler for at slik obligatorisk grunnutdanning skal være gjennomført en viss tid etter ansettelse.

• Utvalget vil anbefale at nødvendig skriftlig informasjon også må utarbeides og gis til innbrakte. Skriftlig informasjon om innbraktes og pågrepnes rettigheter bør også inneholde at man kan klage på eller anmelde politiet. Utvalget vil i tillegg anbefale, både for innbrakte og pågrepne, at det vurderes flere måter å informere på, for eksempel ved oppslag i arrestens lokaler.

• Fristoverskridelser i arrest undersøkes og systematiseres for å få mer kunnskap om årsakene og hva slags type svikt det skyldes.

• Det sentrale og de lokale arresttilsyn knytter til seg eksterne fagpersoner.

• Det etableres fast rutine for rapportering mellom arresttilsynene og Spesialenheten og det arrangeres møter med faste mellomrom slik at Spesialenheten kan formidle erfaringer og synspunkter direkte til arresttilsynene. Arresttilsynenes rapporter bør rutinemessig være tilgjengelig for Spesialenheten.

9.14.3 Anbefalinger med hensyn til praksis og nye rutiner for begrensning av skjønnsutøvelse som kan medføre betydelig personskade

• Praksis for når håndjern brukes, bringes i samsvar med reglene.

• Det utarbeides regler for bruk av tjenestehund og torpedering.