10 Diskriminering, klager og anmeldelser

10.1 Kartlegging av diskriminering i statlig sektor

Utvalget blir i mandatet bedt om å «være oppmerksom på at regjeringen har besluttet at det i regi av Arbeids- og inkluderingsdepartementet skal igangsettes en bred og systematisk kartlegging av hvordan den faktiske situasjonen er når det gjelder diskriminering av personer med innvandrerbakgrunn i statlig sektor og hva som gjøres for å bekjempe diskriminering».

Foreløpig har regjeringens initiativ ført til en kartlegging i 2007, der departementene og de underliggende etatene ble bedt om å selv gi en beskrivelse av hva som gjøres for å bekjempe diskriminering innen statlig sektor og av eventuell forekomst av diskriminering/opplevd forskjellsbehandling utøvd av statlige myndigheter. 16 departementer og 152 underliggende etater leverte redegjørelser. Likestillings- og diskrimineringsombudet fikk i oppgave å oppsummere materialet og komme med anbefalinger til eventuelt videre undersøkelser eller strakstiltak.

I snever forstand kan det sies at kartleggingen er relevant for utvalget i den grad den belyser Politidirektoratets og eventuelt Justisdepartementets redegjørelser om diskrimineringstematikken som også er relevant for resten av utvalgets mandat. Rapporten fra Likestillings- og diskrimineringsombudet – Kartlegging av diskriminering i statlig sektor – første trinn? – inneholder imidlertid i liten grad data på enhetsnivå, det vil si om hva de spesifikke departementer eller etater har svart, men nøyer seg med å oppsummere hvor mange som har svart hva.

En av rapportens hovedkonklusjoner er at det ser ut til å være et stort sprik mellom hvordan statlig sektor selv oppfatter diskrimineringssituasjonen i dag og hvordan etniske minoriteter selv opplever den 1. Flertallet av statlige virksomheter selv rapporterer at diskriminering ikke forekommer eller kan forekomme i deres virksomhet. Dermed er fokuset man ellers har på relaterte temaer som kompetansebygging, minoritetsperspektiv i tjenesteytingen, rekruttering osv., også begrenset. Ser man på de innrapporterte klagesakene som politidistriktene leverer til Politidirektoratet, er antall klagesaker som pretenderer diskriminering relativt få. Kun basert på statistikken kan dermed politiet fristes til å trekke samme konklusjon, at etnisk diskriminering er et marginalt problem også for politiet.

Selv om noen av hovedinntrykkene fra kartleggingen også gjelder politietaten, skiller politiet seg ut på en rekke områder. Det har i lang tid har vært et stort mediefokus på forholdet mellom politiet og etniske minoriteter, og politiet har dermed hatt større incentiver enn mange andre statlige etater til å iverksette tiltak på dette området.

Politidirektoratet skiller seg også ut i rapporten som en av de få virksomhetene som blir fordelaktig nevnt flere steder i rapporten. Blant annet er det kun Politidirektoratet av 168 virksomheter som sier at de kjenner til eller selv har framskaffet kunnskap om etnisk diskriminering på eget ansvarsområde. Politidirektoratet er også én av totalt to virksomheter som rapporterer at de har spesifikke rutiner for behandling av diskriminering.

Som indikert tidligere framkommer det ikke av rapporten hva justisdepartementet og Politidirektoratet har svart på de ulike temaene som det bes om, men på bakgrunn av informasjon utvalget har, kan utvalget gi kommentarer om hvordan utvalget vurderer at det ligger an i politietaten per i dag. Utvalget legger også til grunn opplysninger om tillit i kapittel 4, der det kom fram at etniske minoriteter har mindre tillit til politiet enn etnisk majoritet. Dette tilsier at det må rettes en spesiell årvåkenhet mot problemstillinger som spørsmålet om klager, anmeldelser og diskriminering reiser.

Utvalget tolker mandatet i den retning av at dersom utvalgets arbeid kan belyse temaer i rapporten, så bes utvalget om å redegjøre for dette. Det er derfor naturlig først å gå nærmere inn på behandlingen av diskrimineringssaker i begge spor.

10.2 Omfang av diskrimineringssaker hos Spesialenheten og i politiets klageordning

Saker som påstår diskriminering behandles både i klageordningen og av Spesialenheten. For klageordningens bestemmelser henvises det til kapittel 7. Når det gjelder Spesialenheten, angir «Instruks for behandling av straffesaker ved Spesialenheten for politisaker» at saker med påstand om rasisme er blant de prioriterte saksområdene.

Diskrimineringspåstanser, særlig etnisk diskriminering, er et spesielt konfliktfylt tema i publikums møte med politiet. Sterke og til dels polariserte synspunkter preger opplevelsene og også debatten. Diskriminering er derfor et tema av stor betydning for kontrollmekanismenes legitimitet. I den videre drøftingen legges det hovedvekt på etnisk diskriminering, i tråd med oppfordringen som utvalget har fått i mandatet.

10.2.1 Antall diskrimineringssaker i klageordningen

I Nasjonal klagerapportering for 2008 ble det rapportert om 17 avgjorte saker om diskriminering. 13 av disse var relatert til etnisk diskriminering. I 2007 var det til sammenlikning 20 saker som omhandlet etnisk diskriminering. I 2008 ble 9 av de totalt 13 sakene avgjort med kode uheldig eller grunnlag for kritikk.

10.2.2 Antall diskrimineringssaker hos Spesialenheten

Spesialenheten har ikke en egen kategori i sin årsstatistikk for diskriminering, herunder etnisk diskriminering. Med unntak av registrering av sak i forhold til konkret straffebud (for eksempel § 135a) gir ikke BL god hjelp til å skille ut disse sakene. Spesialenheten har opplyst til utvalget at man imidlertid holder intern oversikt over saker som pretenderer diskriminering, særlig etnisk diskriminering. Alle vedtak som omhandler anmeldelser fra personer med minoritetsbakgrunn settes i en perm som i neste omgang er et arbeidsverktøy for å kunne svare på spørsmål og foreta enkle analyser i forhold til spørsmål som reises med hensyn til diskriminering.

I det representative utvalg påtaleavgjorte saker som utvalget gjennomgikk, inneholdt 3 % av sakene (6 saker) påstander om diskriminering. Utvalget registrerte bare det antall saker der diskriminering var påstått i anmeldelsen. Et estimat ut fra dette tallet sett i forhold til alle Spesialenhetens påtaleavgjørelser i 2008, kan tilsi at Spesialenheten behandlet ca. 25 – 30 anmeldelser som inneholdt påstand om diskriminering.

10.2.3 Klagesaker hos Likestillings- og diskrimineringsombudet

Utvalget har for øvrig gjort seg kjent med 28 klagesaker om politi og diskriminering som har vært behandlet hos Likestillings- og diskrimineringsombudet 2006 – 2008. Materialet er i hovedsak veiledningssaker som ikke resulterte i reell klagesaksbehandling hos ombudet. Ombudets rolle har vært av opplysende og veiledende karakter. En del av sakene er også kopi av saker som var sendt til politidistriktet der det innklagete forholdet hadde funnet sted eller Politidirektoratet. Utvalgets gjennomsyn av sakene gjør det rimelig å oppsummere at Likestillings- og diskrimineringsombudets klagekanal ikke fanger opp andre temaer eller forhold enn det som vises i politiets klagesaker og Spesialenhetens saksportefølje.

10.3 Politidiskurs og rasismediskurs 2

Medieforskerne Sigurd Allern og Ester Pollack har på oppdrag fra utvalget gjennomført prosjektet «Mediebilder av politikritikk» (se vedlegg 5). Medieanalysen viser at dekningen av Spesialenheten og de konkrete sakene som regel er så kortvarige at man ikke kan snakke om en nyhetsdekning som fører til separate diskurser i form av offentlige samtaler. Unntaket er Obiorasaken. Medieanalysen forteller om to skarpt ulike, konkurrerende og dominerende medierte diskurser om og etter Obiorasaken. Forskerne kaller det henholdsvis rasismediskursen og politidiskursen.

Politidiskursen etableres, representeres og opprettholdes av representanter for politiet, politiets faglige tillitsvalgte og de involverte tjenestemennenes advokat. Politidiskursen har i hovedsak vært ført fram av etatens egne representanter, og juridisk sett har den blitt styrket gjennom avgjørelsene om henleggelse etter etterforskningen i Obiorasaken: Politiet har gjort den jobben de er satt til å gjøre, dødsfallet er beklagelig, men intet straffbart har skjedd, skriver forskerne.

Rasismediskursen representeres av Obioras familie og venner, deres advokat, samt av representanter for norsk-afrikanske organisasjoner og miljøer, anti-rastiske ungdomsgrupper og ledelsen for LO i Trondheim. Det er rasismediskursen som har dominert det offentlige rommet, og de juridiske avgjørelsene etter etterforskningen har nærmest blitt tatt som en bekreftelse på at institusjonell rasisme er svært vanskelig å ta opp. Samtidig har den moralske indignasjonen i overveiende grad vært rettet inn på kravet om individuell straff og soning. Dette beskriver forskerne som et typisk trekk i medierte skandaler. Fokus har i mindre grad vært rettet inn på om trekk ved organisasjonskultur, rekruttering og opplæring i politiet kan bidra til slike tragedier.

Rapporten viser at et vesentlig moment når medierte diskurser etableres, er at enkeltsaken som står i fokus kan lenkes til beslektede saker som gjennom medieringen oppfattes som beslektete. En sak om politivold vil alltid bringe fram minner om tidligere eksempler på det samme. Parallellene styrker straks den tolkningsrammen som er i ferd med å bli etablert. Dette skjedde også i Obiorasaken. I tillegg kan nye hendelser som vekker oppsikt bli knyttet til den opprinnelige skandalen. Nyhetsmedia og opinion legger vekt på mulige felles trekk og dimensjonene blir straks større. Lenkingen fører til at de enkelte hendelser raskt knyttes sammen til å utgjøre et mønster. Samlet sett er det ingen tvil om at disse «lenkene» til tidligere og samtidige saker bidro til å befeste rasismediskursen i opinionen. Som i andre tilfeller der én bestemt tolkningsramme blir dominerende, ble det også i nyhetsmedienes dekning lagt mest vekt på vitneprov og opplysninger som bekreftet den rammen som var valgt, konkluderer forskerne.

Forskerne viser at denne saken allerede fra første stund bar i seg kimen i seg til å bli noe annet og mer enn en isolert politiskandale, dvs. noe som først og fremst berørte involverte parter og personer innen politiet som institusjon. Den truet også med å bli en politikkskandale, altså et eksempel på et normbrudd som kunne knyttes til politiske myndigheters manglende kontroll med tendenser til institusjonell rasisme i det offentlige liv. Dette normbruddet ble forstått som farligere enn noe annet fordi det nettopp gjaldt politiet.

10.4 Obiorasakens konsekvenser for saker som pretenderer at politiet diskriminerer

Utvalget mener det ikke kan være tvil om at rasismediskursen om politiet er kommet for å bli. Dette tilsier at hvordan kontrollmekanismene håndterer diskrimineringspåstander, særlig etnisk diskriminering, vil være av stor betydning framover med hensyn til tilliten til kontrollmekanismene. Utvalget mener derfor det er viktig å drøfte hvordan kontrollmekanismene er rustet, formelt og i praksis, til å håndtere diskrimineringspåstander og hvilke muligheter klagebaserte ordninger har når det gjelder å håndtere dette sakskomplekset. Utvalget legger til grunn at det først og fremst er politiet i sin ordinære virksomhet som må være rustet til å forebygge at anmeldelser og klager på diskriminering oppstår.

Diskriminering bryter med grunnleggende menneskerettsprinsipper og politiets samfunnsmandat og fører til økt samfunnsmessig splittelse. Prinsippet om ikke-diskriminering er en hjørnestein i de internasjonale menneskerettighetstraktatene. Flere av de mest sentrale traktatene definerer imidlertid ikke «diskriminering», og det er overlatt til håndhevingsorganenes praksis å presisere hva diskriminering er (Craig 2008). 3 Derfor er kontrollorganers bruk og forståelse av begrepet diskriminering helt sentralt.

Craig peker på at det å forbinde diskrimineringsbegrepet bare med å verne individer mot rasistiske fordommer og handlinger som har til hensikt å diskriminere, ikke er tilstrekkelig for kontrollmekanismer som skal håndheve diskrimineringsloven (Lov om forbud mot diskriminering på grunn av etnisitet, religion mv. av 2005). Diskrimineringsbegrepet som er utviklet gjennom de siste tiårs domspraksis, krever, i følge Craigs redegjørelse, ikke diskrimineringshensikt og omfatter også ubevisst forskjellsbehandling.

Diskrimineringsloven er harmonisert med diskrimineringsbegrepet i de internasjonale menneskerettighetstraktatene. Diskrimineringsloven inndeler diskrimineringsbegrepet i direkte diskriminering og indirekte diskriminering. Direkte etnisk diskriminering oppstår når en person eller gruppe på en usaklig måte blir behandlet dårligere enn andre i en tilsvarende situasjon på grunn av etnisitet 4 eller religion. Det er direkte diskriminering hvis like tilfeller ikke behandles likt. Indirekte diskriminering oppstår når en tilsynelatende nøytral praksis eller regel har den virkning at en gruppe på en usaklig måte blir stilt dårligere enn andre på grunn av etnisitet eller religion. Diskriminering handler derfor både om usaklig forskjellsbehandling og usaklig likebehandling. For å være saklig, må en handling eller holdning være nødvendig for å oppnå et saklig formål. Dessuten må det være forholdsmessighet mellom formålet og behandlingens inngrep.

10.4.1 Hva kan kontrollmekanismene gjøre?

Utvalget er kjent med at aktører i omverdenen stiller seg spørrende til at Spesialenheten ikke har konkludert med diskriminering i noen av sakene enheten hittil har behandlet. Unntaket er en sak som beskrives nedenfor der en arrestforvarer ble ilagt et forlegg. Mange har vanskelig for å tro at det ikke forekommer diskriminering i politiet, slik det kan forekomme i andre offentlige etater. At mange borgere i møter med politiet mener at politiet handler diskriminerende og rasistisk, er imidlertid et kjent problem. Boken Tatt for en annen (Sollund 2007) beskriver unge minoritetsmenns opplevelser med politiet på en måte som vitner om at de opplever seg forskjellsbehandlet på grunn av hudfarge og minoritetstilhørighet. I en spørreundersøkelse opplyser 81 % av operativt personell i ordenstjenesten at de har blitt kalt rasist (Wathne m.fl. 2008a). Rasismediskursen forekommer altså ikke bare i media, men får også utløp i mange konkrete møter mellom politi og publikum.

Verken instruksen for klagesaksbehandling eller Spesialenhetens instruks presiserer hvordan kontrollmekanismene skal håndtere diskrimineringssaker, bortsett fra at klageinstruksen presiserer hvordan registrering skal skje ut fra publikums pretensjon om diskriminering og at Spesialenheten skal prioritere saker der det påstås rasisme. Omfanget av diskrimineringssaker i klageordningen forteller derfor først og fremst om publikums opplevelse av diskriminering, og slik er det også i Spesialenhetens saker.

I klagesporet trekkes motivasjon for handlingen fram som retningslinje for registrering .Spesialenheten har ikke en konkret definisjon av hva diskriminering eller rasisme «er». Spesialenheten har opplyst til utvalget at det er fullt mulig å lage en definisjon av rasisme. Spesialenheten må imidlertid som etterforsknings- og påtaleorgan ha en operasjonell definisjon som er anvendelig i en strafferettslig sammenheng. Definisjonen må bl.a. kunne anvendes i forhold til strafferettens bevisregler. Spesialenheten har imidlertid et menneskerettighetsperspektiv som overordnet ramme for sin virksomhet. Spesialenheten ønsker å være «diskrimineringssensitive».

Politiets og Spesialenhetens kategorisering av saker er et verktøy for å kunne sortere ut bestemte problemstillinger på grunnlag av særlig publikumsmeldte saker. At klagestatistikken lojalt ser ut til å følge publikums opplevelse av hva som har skjedd og at Spesialenheten har arbeidsstatistikk for å følge utviklingen av anmeldelser som påstår diskriminering, er viktig i registrering av innkomne saker og for å holde oversikt over saksporteføljens temaer på dette området.

Spesialenheten skriver i årsrapporten for 2008 at det også i saker som registreres i forhold til straffebestemmelser om grov uforstand i tjenesten eller maktbruk kan ligge direkte eller indirekte beskyldninger om diskriminerende oppførsel (Spesialenheten 2009:15). Slike saker må avgjøres i forhold til de grunnleggende vilkår for bl.a. maktbruk. Utfordringen er å etterforske sakene slik at det kommer fram om det er handlet i strid med regelverket på grunn av diskriminerende holdninger eller motiver. I Spesialenhetens strafferettslige tilnærming kan det ofte være vanskelig å føre bevis for rasisme og diskriminering i politiet.

For utvalget framstår det også som vanskelig for Spesialenheten å ha en rolle i å vurdere saker med tanke på mulig indirekte diskriminering i politiets tjenesteutøvelse. Utvalget legger også til grunn at Spesialenheten og Likestillings- og diskrimineringsombudet har ulike oppgaver på dette området, og det kan ikke være et mål at Spesialenheten skal være «overlappende» med mandatet til ombudet.

Når det gjelder anmeldelser, har utvalget fått det inntrykk gjennom samtaler med Spesialenheten at enheten generelt har et våkent øye for å oppdage andre mulige lovbrudd enn det publikum har anmeldt, så også når det gjelder diskriminering. Siden Spesialenheten skal etterforske mistanke om straffbare handlinger og vurdere straffbar diskriminering og den bevismessige vurderingen er vanskelig, legger utvalget til grunn at klageordningen som overvåker kritikkverdig tjenesteutøvelse, vil ha en mer sentral rolle enn anmeldelsessporet når det gjelder indirekte diskriminering.

10.4.2 Presisering av klagesaksinstruksen

Når det gjelder klagesaker om mulig diskriminering, står man overfor det faktum at saker som påstår diskriminering ikke nødvendigvis handler om det, men at saker som ikke påstår diskriminering nettopp kan være det. Utvalgets gjennomgang av et representativt utvalg klagesaker ga inntrykk av at saker ble registrert som diskriminering når det var pretendert, men ga ellers få opplysninger om at det lokale politidistriktet hadde vurdert sakene med sikte på å «overvåke» om de likevel kunne dreie seg om diskriminering. Oslo politidistrikt framstår for utvalget som å ha en spesielt aktivt «overvåkingsblikk» og skiller seg positivt ut.

Denne «overvåkningsfunksjonen» i forhold til politiets tjenesteutøvelse kan sannsynligvis gjøres tydeligere i klagesaksinstruksen, slik utvalget ser det. Utvalget vil anta at det ellers, uten presiserende instrukser, kan være en viss risiko for at også politiet først og fremst assosierer diskriminering med en handling som er ondskapsfull, gjort med hensikt, der det brukes ord og uttrykk som oppleves som rasistiske. Slik Craig peker på, er moderne former for diskriminering subtile og vanskelige å synliggjøre.

Det som kjennetegner moderne former for diskriminering er at de ofte er knyttet til en organisasjonspraksis og kulturer som uten saklig grunn skaper eller bevarer en posisjon av relativ ulempe for noen grupper og fordel for andre grupper. Craig kaller dette for systemisk diskriminering, som dermed ikke kan reduseres til individuelle saker eller engangstilfeller. Organisasjonspraksis og organisasjonskulturer handler heller om vanlige måter å gjøre arbeidet på som yrkesutøvere tar for gitt. Systemisk diskriminering kan forekomme ved skjønnsutøvelse som mangler tilstrekkelig veiledning og gjennomsiktighet. Ubevisste stereotypiseringer er en del av dette.

Craig viser også til at etnisk diskriminering vanligvis er forbundet med moralsk skam. De aller fleste mennesker har tatt dette tabuet til seg, og gir derfor som regel uttrykk for egalitære prinsipper. Selv om utvalget legger til grunn at norsk politi holder høy profesjonell og etisk standard, noe utvalget mener at politiet gjør, er politiet likevel intet unntak. Som på andre arbeidsplasser er det derfor risiko for at også politiet har «blinde flekker» i møtet mellom majoritet og minoriteter.

Craig påpeker at klagebaserte ordninger ikke er tilstrekkelig til å håndtere systemisk diskriminering; til dette trenger man forebyggende tiltak under arbeidsgivers ledelse. Klagebaserte ordninger fanger heller ikke opp diskriminering som ikke fører til klage. Klagebaserte prosesser individualiserer diskriminering for å finne en bestemt gjerningsmann, et bestemt offer og en bestemt diskrimineringsepisode. Denne individualiseringen gjør det vanskelig å få øye på indirekte diskriminering.

10.5 Behovet for oversikt og analyse av klager og anmeldelser som inneholder mulig diskriminering

I en klagebasert prosess er det håndhever, enten det er Spesialenheten eller politiet, som må avgjøre om en bestemt handling er straffbar eller kritikkverdig. For å ivareta en «overvåkningsfunksjon» som går ut over dette, må kontrollmekanismene «heve blikket» fra den konkrete sak. For Spesialenhetens vedkommende antar utvalget at det for eksempel i en årsrapport vil være naturlig å framheve relativt klare «overtramp» eller eventuelt klare tendenser som gir grunn til bekymring. I årsrapporten for 2008 (Spesialenheten 2009:15) beskriver enheten at en sak om utilbørlig opptreden i tjenesten ble prøvd for retten. Spesialenheten mente at en arrestforvarer hadde opptrådt utilbørlig da han sa «you are acting like a monkey boy» til en arrestant. Tingretten frifant arrestforvareren. Retten fant at uttalelsen var kritikkverdig, men ikke straffbar. Det ble lagt vekt på at uttalelsen var en reaksjon på arrestantens negative opptreden og karakteriserte hans oppførsel og ikke hans person.

Utvalget er av den oppfatning at det først og fremst er politiets oppgave å systemrette blikket for å finne eventuelle problematiske forhold på tvers av flere saker. Dette vil gjelde saker hvor det både påstås diskriminering i begge spor, men også ved at politiets klagebehandlere har et våkent «diskrimineringsblikk» som også brukes i saker hvor det ikke påstås diskriminering, men som likevel kan handle om det. Det viktigste arbeidet for å forebygge diskriminering skjer ved at politiets eget fokus rettes mot økt profesjonalisering av skjønnsbaserte prosesser. Det å avdekke og beskrive indirekte former for diskriminering i politiet er imidlertid en krevende oppgave som bør gjennomføres av personer med analyse- og forskningskompetanse. Utvalget er av den mening at det er behov for at politiet setter de enkelte sakene i en større sammenheng med sikte på erfaringslæring.

For å få et bredest mulig grunnlag, bør dette organiseres som nasjonal erfaringslæring. Publikumsmeldte saker som påstår diskriminering er ikke mange verken i klagesporet eller hos Spesialenheten. I det enkelte politidistrikt vil det derfor være et begrenset sakstilfang. Selv med en viss økning av antallet slike saker i klagesporet, vil sakstilfanget for det enkelte politidistrikt trolig ikke være stort nok til at det legger godt nok til rette for å se saker i en større og mer systematisk sammenheng. Samtidig er det viktig at også slike klagesaker behandles lokalt i det enkelte politidistrikt, dette av hensyn til å forhindre ansvarspulverisering og undergrave politimesterens arbeidsgiveransvar. Utvalget er også av den mening at politidistriktene ikke bare må overvåke egne klager og anmeldelser som inneholder diskrimineringspåstander, men også bør analysere PO-logg og arrestjournaler for å se om den skjønnsmessige tjenesteutøvelsen inneholder problematiske mønstre knyttet til diskriminering.

Ut fra dagens ordning mener utvalget det er naturlig at Politidirektoratet får ansvar for nasjonal erfaringslæring når det gjelder diskrimineringssaker på grunnlag av ferdigbehandlete klager og påtalevedtak.

I overvåkingen av påståtte og mulige diskrimineringssaker kan politiet trekke inn annen ekspertise på konsultativ basis. Dette kan skje ikke bare ved å utvikle denne kontakten mellom Politidirektoratet og konsultative organer, også politidistriktene bør trekke inn eksterne ressurspersoner og –organer på konsultativ basis. Dette gjøres allerede i flere politidistrikter, men arbeidsmetoden kan likevel utvikles videre. Likestillings- og diskrimineringsombudet er en nærliggende konsultativ instans, i likhet med Anti-Rasistisk Senter og OMOD.

Slik Spesialenheten har utviklet kontakt og samarbeid med politidistriktene, er det nærliggende for utvalget å anbefale at Spesialenheten også utvikler samfunnskontakten med instanser utenfor politiet på konsultativ basis; de ovennevnte instanser nevnt som eksempler. Slik vil Spesialenheten i enda større grad kunne styrke samfunnsdialogen.

10.6 Andre temaer til oppfølging i politiet

Rapporten fra Likestillings- og diskrimineringsombudet inneholder en lang rekke anbefalinger om hva departementer og etater bør gjøre for å hindre rasisme og diskriminering, fra forankring i årsplaner og kompetansehevingstiltak for ledelsen, bevisstgjøringstiltak for å bekjempe etnisk diskriminering og håndtere opplevd diskriminering blant personer med innvandrerbakgrunn, til personalpolititiske målsettinger og rekrutteringspraksis for å fremme mangfold i arbeidsstokken.

Politiet er av ren nødvendighet en av etatene som har kommet lengst på området. Dette arbeidet gis også anerkjennelse i ECRIs siste rapport om Norge (ECRI 2009). Rapporten peker bl.a. på at det siden 2004 er utpekt spesielle påtaleansvarlige både i statsadvokatembetene og politidistriktene for anmeldelser som gjelder etnisk diskriminering. Utvalget har ikke hatt tidsmessig mulighet til å undersøke i hvilken grad disse ansvarspersonene også trekkes inn når det er politiet selv som anklages for diskriminering.

I rapporten uttaler ECRI at selv om politiet har gjort flere tiltak for å forebygge diskriminering og fremme mangfold i politietaten, må politiet fokusere på betydningen av å øke minoritetsbefolkningens tillit til politiet og gir en sterk anbefaling om at det må undersøkes om skjønnsutøvelsen preges av det ECRI henviser til som «racial profiling». Dette vil særlig handle om skjønnsutøvelsen som finner sted i situasjoner der personer stoppes og sjekkes av politiet på mistanke. ECRI uttaler at å klarlegge en eventuelt rasialisert praksis bør prioriteres i den kommende toårsperioden.

Utvalget har ikke sett det som sin oppgave å få oversikt over alle tiltak politiet har iverksatt eller planlegger å iverksette som går ut over temaer som ligger i utvalgets mandat, da slik oversikt og oppfølging er Politidirektoratets ordinære oppgave, slik oppfølging av rapporten fra ECRI også er. Men utvalget vil likevel nevne noen eksempler på viktige initiativer i politietaten.

Når det gjelder føringer som gis i tildelingsbrev til underliggende etater for å bekjempe etnisk diskriminering av personer med innvandrerbakgrunn, vektlegger justisdepartementet i tildelingsbrevet fra 2008 politiets trygghetsskapende arbeid, gode relasjoner til publikum og arbeid med mangfold og personalpolitikk. I tillegg gir regjeringens handlingsplan for integrering og inkludering av innvandrerbefolkningen og mål for inkludering (2007 – 2008) følgende føringer: «Alle ansatte i politi- og lensmannsetaten skal gis grundig opplæring i temaer som gjelder mangfold, inkludering, etikk og relevant lovverk».

Politihøgskolen har utarbeidet et undervisningsopplegg som nettopp går på bevisstgjøring i forhold til mangfold. Opplegget skal først prøves ut i fire politidistrikter før det eventuelt blir gjort landsomfattende. I tillegg har Politihøgskolen er etterutdanningskurs som har fokus på mangfold.

Oslo politidistrikt har for eksempel en mangfoldsrådgiver tilknyttet politimesterens stab. Utvalget er ikke kjent med om eller hvor mange andre politidistrikter som har tilsvarende ordning.

Utvalget har blitt opplyst om at Oslo politidistrikt og en rekke andre store politidistrikter har ukekurs for ledere der det å forholde seg til mangfold og flerkulturalitet er et integrert tema i opplæringen. I lederopplæring der politiansatte deltar i eksterne lederopplæringskurs er ikke nødvendigvis mangfold et integrert tema.

Politihøgskolen har gjort et grundig prosjekt om rekruttering av minoritetsstudenter til Politihøgskolen (Egge m.fl. 2008). Rapporten tar bl.a. opp at større mangfold i politiet, og ikke bare med sikte på rekruttering av personer med etnisk minoritetsbakgrunn, kan fungere som en kvalitetssikring av politiets arbeid og bidra til standardheving. Samtidig vil minoritetsbefolkningen kunne føle en større grad av rettssikkerhet ved å møte en av sine egne «på innsiden». Rapporten legger til grunn at personlig kjennskap til mennesker med annen kulturbakgrunn kanskje er det mest effektive holdningsendringstiltak som finnes, og vil kunne redusere skillet mellom «oss» og «dem».

Politihøgskolen har egne tiltak for å rekruttere studenter med minoritetsbakgrunn til politiyrket. Utvalget kjenner også til at flere politidistrikter når det gjelder sivilt ansatte, følger statens anbefalinger om utlysningspraksis og innkalling til intervju. Det blir for øvrig ikke satt måltall for hvor mange ansatte som faktisk rekrutteres fordi etnisitet ikke registreres. Politidirektoratet er for øvrig med i et eget rekrutteringsprosjekt som ledes av Fornyings- og administrasjonsdepartementet.

Det utvalget ut over dette ønsker å uttale, er å understreke betydningen av at Politidirektoratet arbeider videre både med ECRIs rapport og for at etaten har en helhetlig tilnærming når det gjelder oppfølging av klager og anmeldelser som reiser spørsmålet om diskriminering. Det forebyggende fokus på diskrimineringsproblematikk i forbindelse med politiets tjenesteutøvelse er av grunnleggende betydning for tillit til politiet.

10.7 Anbefalinger

Utvalget har følgende anbefalinger:

• Anmeldelser og klager som inneholder diskrimineringspåstander blir grunnlag for nasjonal erfaringslæring i regi av Politidirektoratet, jf. også kapittel 12.

• Politidirektoratets klagesaksinstruks konkretiseres slik at politidistriktene får bedre veiledning med hensyn til å overvåke mulig indirekte diskriminering.

• Det utpekes eller engasjeres en diskriminerings/mangfoldsansvarlig tilknyttet politidistriktets ledelse i de distrikter som ikke allerede har en slik ansvarlig, med bl.a. ansvar for overvåking av distriktets saker som påstår diskriminering og ved analyse av PO-logg, arrestjournal med mer.

• Politiet anbefales å videreutvikle det konsultative samarbeid med for eksempel Likestillings- og diskrimineringsombudet, Anti-rasistisk senter og Organisasjon mot offentlig diskriminering som ledd i samfunnsdialogen og for å styrke erfaringslæringen.

• Spesialenheten anbefales å styrke samfunnsdialogen med organisasjoner som har erfaringer og kompetanse på dette området.

• Ytterligere utredninger og forskning må undersøke om og i hvilken grad den skjønnsbestemte tjenesteutøvelsen preges av diskriminerende (rasialisert) profilering.